許廣琦

(福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院,福建福州350007)

社會民間組織的發(fā)展困境及解決路徑探析①

許廣琦

(福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院,福建福州350007)

本文將社會民間組織為研究對象,從當(dāng)前發(fā)展的狀況指出其發(fā)展的瓶頸,并針對其存在的治理失范困境、動力困境、制度滯后三方面進(jìn)行思考,探討解決問題的合理路徑。

社會民間組織;發(fā)展?fàn)顩r;困境;解決路徑

在“服務(wù)型”政府理念的推動下,政府自身職能正在逐步從“全能”向“有限”職能轉(zhuǎn)變。政府治理理念的逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槊耖g組織的發(fā)展提供一個良好的發(fā)展環(huán)境奠定了意識基礎(chǔ),特別是近期溫家寶總理在第十三次全國民政會議中談到“政府的事務(wù)性管理工作、適合通過市場和社會提供的公共服務(wù),可以適當(dāng)?shù)姆绞浇唤o社會組織、中介機(jī)構(gòu)、社區(qū)等基層組織承擔(dān),降低服務(wù)成本,提高服務(wù)效率和質(zhì)量。”這再次為社會非政府組織的發(fā)展注入一股強(qiáng)心劑,也為社會民間組織的發(fā)展提供了更為廣闊的空間。在注重社會民間組織所帶來的社會效益的同時,我們?nèi)匀粦?yīng)當(dāng)注意到其發(fā)展的困境所在并及時給予解決,使得社會民間組織得以更加合理、有序地發(fā)展。

一、當(dāng)前社會民間組織發(fā)展?fàn)顩r

中國的社會管理組織機(jī)制經(jīng)歷著從單位制到社區(qū)制的變遷,且隨著市場化改革的深入,使得城市各空間呈現(xiàn)出去組織化的態(tài)勢,這種趨勢的延續(xù)導(dǎo)致了組織個體的大量涌現(xiàn),社會失范問題絡(luò)繹出現(xiàn),社會管理面臨危機(jī),但同時也興起了改變城市公共服務(wù)的供給方式,這一改變使在社會管理理念變化過程中興起的民間組織逐漸找到了其發(fā)展的空間,在組織和凝結(jié)社會居民方面顯示出較大優(yōu)勢,成為實現(xiàn)組織化的有效途徑。

民間組織是指“由民間力量主辦的,為社會提供服務(wù),不以營利為目的的社會組織?！▋纱箢?一是社會團(tuán)體,二是民辦非企業(yè)單位”。[1]社會民間組織在社會管理組織當(dāng)中占據(jù)重要位置,在參與社會公共服務(wù)和公共物品的供給方面發(fā)揮了重要的作用,同時在提高社會資本存量、培育社會公民社會社會管理意識等方面表現(xiàn)出獨(dú)特的優(yōu)勢。特別是在提倡共同治理的今天,社會民間組織成為了與政府、市場一起參與社會管理體系當(dāng)中重要的構(gòu)成元素之一。也正基于上述理由,在我國,黨和國家也對社會民間組織發(fā)展非常重視,從法律和政策方面為社團(tuán)發(fā)展開辟了新的道路,國民經(jīng)濟(jì)的快速平穩(wěn)發(fā)展也為社會民間組織奠定了良好的基礎(chǔ)。相關(guān)研究也證實了社會組織是宏觀經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的產(chǎn)物,特別是第三產(chǎn)的快速發(fā)展帶動了整個社會組織的發(fā)展。有關(guān)調(diào)查研究指出,“GDP總量每增長一個百分點,將帶來社會組織數(shù)量增長0.6936個百分點。第三產(chǎn)業(yè)每增長一個百分點將帶來0.8507個百分點”。[2]在這種利勢趨導(dǎo)之下,社會民間組織急劇攀升,呈現(xiàn)出一片“繁榮”景象。根據(jù)民政部2009年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計報告顯示,截至2009年底,全國共有社會組織43.1萬個,比上年增長4.1%全國共有社會團(tuán)體23.9萬個,比上年增長3.9%;全國共有民辦非企業(yè)單位19.0萬個,比上年增長4.4%。

在國家推進(jìn)社會組織建設(shè)以來,社會民間組織對于社會管理的意義也不斷得到深化,從早期群眾自發(fā)地組織活動,到政府部門有意識地去培育,社會民間組織首先在數(shù)量上實現(xiàn)了繁榮。然而單是數(shù)量迅速增長并不能反映其對于社會組織發(fā)展的功效,這些數(shù)量上“繁榮”的背后仍然存在著嚴(yán)重的發(fā)展困境。

二、社會民間組織發(fā)展的困境

在我國,隨著公民的自我管理意識的不斷提高,參與社會管理的積極性的不斷增強(qiáng),我國民間組織呈爆發(fā)式增長,但由于處在特定的社會轉(zhuǎn)型階段,民間組織發(fā)展還不是很規(guī)范、很成熟,仍留有不少問題尚待解決。

(一)民間組織存在治理失范困境

對民間組織缺乏正確認(rèn)識和現(xiàn)行監(jiān)管體制難以實質(zhì)奏效之外,民間組織自身還存在著治理失范的問題。民間組織自身在“政府失靈”和“市場失靈”時發(fā)揮了不可替代的作用。然而民間組織也不是萬能的,也存在著內(nèi)部管理制度不健全,個人意志盛行,甚至不斷暴露出貪污腐敗、瀆職和濫用職權(quán)等一些嚴(yán)重問題。民間組織的低效率、商業(yè)化傾向亦引起人們的擔(dān)憂。種種問題的出現(xiàn)正是與民間組織內(nèi)部治理失范密切相關(guān)。具體表現(xiàn)在幾個方面:背離社會公益宗旨,導(dǎo)致誠信危機(jī)。首先是理念的缺乏。理念或使命是民間組織存在和發(fā)展的靈魂。當(dāng)前中國很多的民間組織存在諸多問題,除有一定客觀因素外,都與民間組織自身的定位不明確有很大關(guān)系,根本在于缺乏理念和使命;其次,目標(biāo)錯位。民間組織的基本目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是讓廣大公民有效參與社會事務(wù)。然而,我國現(xiàn)在的民間組織在這方面的定位卻十分模糊,甚至錯位。這種錯位主要表現(xiàn)為個人或小集體謀取經(jīng)濟(jì)利益,背離民間組織非營利性的基本特征,進(jìn)而導(dǎo)致誠信危機(jī)。獨(dú)立性不強(qiáng)、官辦色彩濃。我國的民間組織是由計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的過程中逐漸發(fā)展起來的,具體主要是通過政府培育扶植或由事業(yè)單位轉(zhuǎn)型等方式建立起來的,因而不可避免的帶有濃厚的行政體制色彩,在審批、人員、資金等方面必然會受到政府的行政控制和干預(yù),完全與民間組織獨(dú)立性、自治的特點相違背。

(二)動力困境——資源供給不足

社會民間組織一方面因其不能依仗國家的強(qiáng)制權(quán)力以獲得稅收來維持其日常運(yùn)營的費(fèi)用;另一方面,民間組織以公益為宗旨,不以獲取利潤為目的,為此,其生存和發(fā)展就要通過自身不同于政府和企業(yè)的優(yōu)勢來獲取相應(yīng)支撐日常管理、運(yùn)營的社會資源。從這一方面看國外的社會民間組織在資源獲取方面體現(xiàn)較為明顯。

國外的社會民間組織的資金來源主要有四個渠道:民間捐贈、服務(wù)收費(fèi)、政府補(bǔ)貼和外國援助。所有國家的非營利組織都或多或少地依賴前三種來源,但那些發(fā)展中和轉(zhuǎn)型中國家的很多非營利組織還依賴于外國捐款。[3]在美國,20%的非營利組織收入來自個人、基金會和法人捐贈,31%來自政府基金或合同,49%來自繳款、收費(fèi)、投資收入和其他所得。[4]

相對于國外的民間組織,我國的民間組織對政府的資金依賴性更強(qiáng)。國內(nèi)的許多民間組織都依賴于政府的資助或財政撥款,有些脫胎于政府部門的民間組織由于跟政府之間還存在著較為緊密的聯(lián)系,可利用這種“體制內(nèi)的資源”采取政府的行政命令方式貫徹自己的意圖。如中國青基金會、各級婦女聯(lián)合會等。廣大草根型民間組織的經(jīng)濟(jì)來源完全依靠體制外資源,特別是國外大型基金會、公益組織的捐款和資助。與國外的資金來源相比,我國社會民間組織的資金來源主要有:政府支持、會員會費(fèi)、社會捐助、服務(wù)性收費(fèi)等方式,在這些資金來源當(dāng)中政府提供的財政資金所占比例過高,而營業(yè)性收入、捐贈所占比例低。在主要資金來源中,政府提供的財政撥款和補(bǔ)貼占49.97%,會費(fèi)收入占21.18%,營業(yè)性收入占6%,企業(yè)提供的贊助和項目經(jīng)費(fèi)為5.63%,其它收人比例均低于5%,個人捐贈僅占總資金的2.18%。[5]

民間組織資金渠道單一,很大程度上也與現(xiàn)有社會組織管理制度有關(guān)。雙重管理的大框架下,很多草根組織沒有合法身份,更沒有免稅資質(zhì),得不到國家支持,無法向社會募集資源,也很難得到大額的捐贈。一般而言,小規(guī)模的草根組織,難以達(dá)到獲得正式身份的門檻要求。在這種形式之下,加之大多數(shù)民間組織由于社會影響力不強(qiáng),社會公信度不高難以吸引社會捐贈,進(jìn)一步加大了民間組織的資源獲取的難度。我國社會組織其自身的功能和作用常因資源供給上的不足在而得不到真正的發(fā)揮,也使得一些組織為了獲取這些資源背離了組織原先制定的行事宗旨,開始轉(zhuǎn)向以營利為目的的企業(yè)轉(zhuǎn)變。也正因為如此,社會各方面資源的供給不暢成為了我國社會組織在成長的的動力困境。

(三)制度建構(gòu)滯后——我國社會組織發(fā)展的保障困境

在組織發(fā)展的過程中,相應(yīng)完善的制度建設(shè)對于組織的平穩(wěn)、持續(xù)發(fā)展將起到至關(guān)重要的作用。制度也隨著政府由“統(tǒng)治型”到“管理型”再到“服務(wù)型”的轉(zhuǎn)變而轉(zhuǎn)變,同時多中心合作治理的理念,更進(jìn)一步提高了加強(qiáng)與社會組織相關(guān)的制度建設(shè)的重要性。

我國有關(guān)社會組織的法律框架與制度建構(gòu)顯得與民間組織應(yīng)發(fā)揮的作用與功效格格不入,沒有符合當(dāng)前的治理理念。在相關(guān)法律方面,如以《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定:“申請登記民辦非企業(yè)單位,應(yīng)當(dāng)具備下列條件:1.經(jīng)業(yè)務(wù)主管單位審查同意;2.有規(guī)范的名稱、必要的組織機(jī)構(gòu);3.有與其業(yè)務(wù)活動相適應(yīng)的從業(yè)人員;4.有與業(yè)務(wù)相活動相適應(yīng)的合法財產(chǎn);5.有必要的場所。在這種高門檻的的登記制度下,就導(dǎo)致了較多的社會民間組織要想獲得合法地位就比較困難,自然其權(quán)利行使也受到了較大的限制。在管理制度方面,“統(tǒng)一登記”、“雙重負(fù)責(zé)”、“分級管理”的監(jiān)管體制往往運(yùn)用于中國的社會組織的管理當(dāng)中,在這種監(jiān)管體制之下,使得民間的組織的活力和發(fā)展受到了較大的限制。另一方面。社會組織自身的制度建設(shè)也不完善。社會組織強(qiáng)調(diào)的是民間的自發(fā)行為,側(cè)重的是志愿性的參與和自治性的管理,也正是居于自主性的特點,使其在運(yùn)行的各方面例如具體內(nèi)容、財務(wù)等信息公開上還有較多的瑕疵,同時也沒有相應(yīng)的制度使之能夠糾正這些不足?？傊?我國當(dāng)前的法治環(huán)境并沒有給予社會民間組織預(yù)留足夠的空間和法律地位,致使社會組織合法權(quán)利和合法地位的取得受到阻礙。法律結(jié)構(gòu)的的不完善,以及制度建構(gòu)的相對滯后,是我國社會組織發(fā)展保障困境。

三、促進(jìn)社會民間組織健康發(fā)展的路徑選擇

通過社會民間組織內(nèi)部治理、資金及制度的視角分析,我們可以較為明確地了解當(dāng)前我國社會民間組織的發(fā)展困境,從而有針對性地思考出相應(yīng)的解決路徑。促進(jìn)社會民間健康民展的路徑主要有以下三個方面:

第一,理順政府與民間組織的關(guān)系。“小政府、大社會”的重要基礎(chǔ)是民間組織功能的完善。從目前看,我們對民間組織的重要性缺少正確認(rèn)識。在新公共服務(wù)管理理論看來,政府的角色即是服務(wù)—而不是掌舵,政府的作用是對公民和社會團(tuán)體之間的利益進(jìn)行協(xié)商和協(xié)調(diào),進(jìn)而創(chuàng)建共同的價值觀。為此政府要轉(zhuǎn)變舊有的社會管理觀念,不能社會組織看作是政府參與社會管理的附屬部門即“代理人”,完全聽從其指揮與號召,更不能將其看作影響社會穩(wěn)定的“對立人”。我們應(yīng)當(dāng)意識到社會民間組織的快速發(fā)展是基于社會向多元化發(fā)展的客觀事實決定的,政府要提高社會管理效率,真正以為民服務(wù)為宗旨,就要將部分社會管理權(quán)利賦予社會民間組織,由此來提高公眾對社會民間組織的認(rèn)識,真正實現(xiàn)民間組織作為政府與居民之間的橋梁作用。具體要做到以下幾個方面:一是要充分認(rèn)識到社會民間組織在整個社會發(fā)展中的關(guān)鍵地位,消除輕視、淡薄等各種認(rèn)識偏差,要跟上經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的形勢,加快政府機(jī)構(gòu)改革步伐,真正做到減政放權(quán),從而實現(xiàn)“小政府,大社會”的管理目標(biāo);二建立良好的“公民文化”。正如查爾斯·泰勒所認(rèn)為的“公民社會產(chǎn)生的標(biāo)志就是獨(dú)立的社團(tuán)組織的存在。從最低限度來說,只要存在不受國家權(quán)力支配的一定數(shù)量的社團(tuán)組織的存在,就可以說公民社會初步形成了。”[6]所以,要實現(xiàn)執(zhí)政黨對社會組織認(rèn)同,就必須使民主發(fā)展所需的“公民文化”成為共識的文化基礎(chǔ)。通過對文化認(rèn)同這一契合點,實現(xiàn)執(zhí)政黨對社會組織的文化認(rèn)同,才能進(jìn)一步解決社會組織在資源供給與制度建設(shè)方面的困境。

第二,開拓政府與民間組織的合作,解決民間組織動力困境。政府在制定相應(yīng)公共財政政策時,應(yīng)當(dāng)考慮到對社會民間組織扶持所需的資金,對于能夠起到較好的社會管理職能的社會民間組織給予一定的資金上的支持。一是要逐步完善社會民間組織準(zhǔn)入的規(guī)章和政策性規(guī)定,同時要有側(cè)重的扶持和培育社區(qū)公益性民間組織,如疾病防治宣傳、慈善捐款、老年服務(wù)和助殘服務(wù)等,而對這些組織在登記、證照辦理、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等方面應(yīng)當(dāng)給予優(yōu)惠;二是政府可以采用購買服務(wù)的方式,將相應(yīng)社會管理和公共服務(wù)事項交由社會民間組織去執(zhí)行。以美國為例,政府和組織的關(guān)系是一種非常默契的伙伴戰(zhàn)略關(guān)系:社會民間組織協(xié)助政府處理穩(wěn)中有降類公民服務(wù)項目,尤其是教育、衛(wèi)生、環(huán)保和福利服務(wù),美國和州政府一半以一的公民服務(wù)項目是通過以社區(qū)為基礎(chǔ)的社會民間組織得以執(zhí)行的。政府對社會民間組織的直接表現(xiàn)是為其提供資金支持、采用合同方式向相應(yīng)的非營利組織購買公共服務(wù)、直接為那些參與低收入階層服務(wù)的非營利組織付費(fèi)等;間接支持主要是通過稅收方式來進(jìn)行扶持,如為從事兒童照顧、老人照顧、住宅補(bǔ)貼的非營利組織提供稅收信用,稅收減免國債保險等。[7]當(dāng)下社會組織要為自己的發(fā)展賺取更多的資源,社會民間組織就應(yīng)當(dāng)通過合理的市場手段,抓住機(jī)遇。第三,相比一些發(fā)達(dá)國家,中國現(xiàn)在還沒形成一個良好的社會公益事業(yè)氛圍,這也在一定程度上導(dǎo)致關(guān)注社會民間組織的社會氛圍不濃,為此要積極營造有利于社會民間組織發(fā)展的良好氛圍,促進(jìn)公益捐款。一方面要培育個人的捐助意識,使更多的人參與到捐助社會組織的行列中來。另一方面要喚起企業(yè)的社會責(zé)任,讓更多的企業(yè)捐助社會組織。通過這一系列的舉措,解決社會民間組織資源不足而發(fā)展受限的困境。

第三,以加強(qiáng)配套法律建設(shè)與制度建設(shè)這種傳統(tǒng)的路徑為切入點,突破我國社會民間組織的發(fā)展瓶頸。首先,從法律上解決我國社會民間組織的合法性問題,同時降低準(zhǔn)入門檻。在美國、英國、日本這些社會組織發(fā)展良好的國家在社會組織的法律建設(shè)方面,主要采用的是過程控制的原則以及在法治背景下的制度約束和社會規(guī)范。在美國沒有專門制定法律和設(shè)立一個獨(dú)立部門來監(jiān)管社會組織,其對社會組織的管是較為典型的過程控制,采用的方式就是建立在稅法基礎(chǔ)上的稅收手段對社會民間組織進(jìn)行管理。同美國相類似,日本也無專門的法律和特設(shè)部門來監(jiān)管社會民間組織。其次,要保障民間組織的健康發(fā)展則加強(qiáng)組織自身建設(shè)就顯得至關(guān)重要。例如執(zhí)行定期的培訓(xùn)制度,通過相應(yīng)的講座教學(xué)等方式對社會民間組織的負(fù)責(zé)人進(jìn)行培訓(xùn),提高他們對民間組織自身的定位的理解,同時進(jìn)一步提高他們的專業(yè)水平和素養(yǎng);要建立社會組織的信息公開制度,主要包括資金使用、權(quán)利義務(wù)、活動內(nèi)容等方面的信息公開。除以上兩個方面之外,產(chǎn)權(quán)制度是否完善,各方權(quán)利和義務(wù)是否明晰也是在制度建設(shè)方面應(yīng)該引起重視的。這些制度方面的構(gòu)建不僅可以促進(jìn)社會民間組織規(guī)范建設(shè),而且對提高公眾對社會民間組織的信任也有著極為重要的意義。

綜上所述,加強(qiáng)社會民間組織建設(shè)與重視提高公眾參與社會管理的積極性,充分發(fā)揮社會組織在社會治理以及公共服務(wù)等方面的獨(dú)特優(yōu)勢,既是建設(shè)服務(wù)型政府的題中應(yīng)有之義,也是構(gòu)建多中心合作治理體系的要求。中國要取得非營利組織的健康快速發(fā)展,必須對社會民間組織和政府的關(guān)系進(jìn)行改革和完善,拓寬政府與社會組織的合作渠道,完善相應(yīng)的法律規(guī)定以及管理制度。只有解決了上述三個困境,社會民間組織才能夠在服務(wù)型政府建設(shè)與社會主義和諧社會構(gòu)建過程中揮其應(yīng)有的作用。

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1007-9882(2012)04-0019-03

2012-06-28

許廣琦(1986-),男,福建三明人,福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理學(xué)碩士研究生,研究方向:公共管理理論與實踐。

[責(zé)任編輯:陳如松]