肖贊軍

黨報(bào)黨刊非市場(chǎng)發(fā)行的財(cái)源體制改革研究

肖贊軍

傳統(tǒng)的財(cái)源體制是導(dǎo)致黨報(bào)黨刊非市場(chǎng)發(fā)行困局的內(nèi)在制度原因，破解困局的主要途徑是推進(jìn)財(cái)源體制改革。改革的最終目標(biāo)是構(gòu)建一種負(fù)擔(dān)相對(duì)公平的財(cái)源體制，基本思路為：在中央或者省一級(jí)建立專項(xiàng)財(cái)政資金，將重點(diǎn)黨報(bào)黨刊納入政府采購(gòu)序列；建立推進(jìn)“私訂公助”的專項(xiàng)財(cái)政資金；對(duì)民營(yíng)企業(yè)單位與個(gè)人訂閱黨報(bào)黨刊實(shí)施抵免一定所得稅的優(yōu)惠；財(cái)源體制改革與市場(chǎng)發(fā)行體系建設(shè)、其他延伸改革配套推進(jìn)。

黨報(bào)黨刊；非市場(chǎng)發(fā)行；財(cái)源體制

一、引 言

2011年4月20日，新聞出版總署公布《新聞出版業(yè)“十二五”時(shí)期發(fā)展規(guī)劃》，提出“全面完成非時(shí)政類報(bào)刊出版單位轉(zhuǎn)制工作。加快推進(jìn)黨報(bào)黨刊發(fā)行體制改革，建立健全市場(chǎng)發(fā)行體系”。5月17日，新聞出版總署署長(zhǎng)柳斌杰在全國(guó)文化體制改革工作會(huì)議上的講話中表示，今年是“十二五”開局之年，是新聞出版體制改革鞏固提高、深入推進(jìn)的關(guān)鍵一年，將重點(diǎn)抓好七項(xiàng)工作。而排在這七項(xiàng)工作前二位的即是：“穩(wěn)步推進(jìn)非時(shí)政類報(bào)刊出版單位體制改革”、“積極穩(wěn)妥推進(jìn)黨報(bào)黨刊發(fā)行體制改革”?？梢?，今年是報(bào)刊體制改革取得突破性進(jìn)展的一年，黨報(bào)黨刊發(fā)行體制改革破冰在即，整體性、實(shí)質(zhì)性的改革方略呼之欲出。

我國(guó)報(bào)刊體制改革框架分為兩大組成部分：其一是非時(shí)政類報(bào)刊體制改革，其二是時(shí)政類報(bào)刊體制改革。前者的主要任務(wù)是“推動(dòng)非時(shí)政類報(bào)刊出版單位分期分批轉(zhuǎn)企改制”［1］，后者的主要任務(wù)是“以增強(qiáng)黨報(bào)黨刊等主流媒體的輿論影響力和信息傳播能力為目的，積極探索黨報(bào)黨刊發(fā)行的新體制、新模式”［1］。在報(bào)刊體制改革的大框架下，黨報(bào)黨刊發(fā)行體制的此番改革將意義非凡，它并非僅僅局限于黨報(bào)黨刊發(fā)行環(huán)節(jié)的修修補(bǔ)補(bǔ)，而將是時(shí)政類報(bào)刊體制改革最為重要的突破口。

及至今日，在發(fā)行結(jié)構(gòu)上，黨報(bào)黨刊的發(fā)行主要分為三大組成部分：其一是公費(fèi)發(fā)行，由行政方式推動(dòng)；其二是自費(fèi)訂閱，由市場(chǎng)力量推動(dòng)；其三是私訂公助，名義上是介于行政訂閱方式與市場(chǎng)訂閱方式之間的第三種發(fā)行方式，實(shí)質(zhì)上則主要由行政力量推動(dòng)。第一種方式、第三種方式即是本文所指的非市場(chǎng)發(fā)行。目前，僅有《廣州日?qǐng)?bào)》等少數(shù)黨報(bào)的發(fā)行是以市場(chǎng)發(fā)行方式為主，絕大多數(shù)黨報(bào)黨刊的發(fā)行仍由非市場(chǎng)發(fā)行占據(jù)絕對(duì)主導(dǎo)地位。近年，各地黨報(bào)黨刊發(fā)行一直遵循“存量靠動(dòng)員，增量靠市場(chǎng)”的思路。這意味著，黨報(bào)黨刊發(fā)行體制改革主要有兩大任務(wù)：其一是如何通過新模式、新方法動(dòng)員存量；其二是如何“建立健全市場(chǎng)發(fā)行體系”獲取市場(chǎng)增量。前者是在非市場(chǎng)發(fā)行領(lǐng)域推進(jìn)改革。盡管黨報(bào)黨刊發(fā)行體制改革的最終目標(biāo)（或者說理想目標(biāo)）是建立一個(gè)市場(chǎng)化的發(fā)行體系，但在現(xiàn)階段，從現(xiàn)有的發(fā)行結(jié)構(gòu)出發(fā)，建立存量動(dòng)員的長(zhǎng)效機(jī)制舉足輕重。

在黨報(bào)黨刊非市場(chǎng)發(fā)行領(lǐng)域的改革中，核心任務(wù)是財(cái)源體制改革。這里的財(cái)源體制主要指黨報(bào)黨刊征訂經(jīng)費(fèi)的主要渠道、分擔(dān)原則和流轉(zhuǎn)方式。當(dāng)然，黨報(bào)黨刊非市場(chǎng)發(fā)行領(lǐng)域的改革不盡如此，如提高黨報(bào)黨刊發(fā)行中的征投效率也是改革中極為重要的一環(huán)。但是，財(cái)源體制改革在黨報(bào)黨刊非市場(chǎng)發(fā)行領(lǐng)域的改革中至為關(guān)鍵，它決定了這一領(lǐng)域其他改革的基本走向。在黨報(bào)黨刊持續(xù)多年的發(fā)行體制改革實(shí)踐中，許多改革模式即是非市場(chǎng)發(fā)行財(cái)源體制的有益探索，其中最為典型的是“財(cái)政劃撥、集訂分送”模式、“私訂公助”模式。

本文主要探索黨報(bào)黨刊非市場(chǎng)發(fā)行的財(cái)源體制改革。研究的基本思路是：先探討黨報(bào)黨刊非市場(chǎng)發(fā)行困局的財(cái)源制度根源，然后回顧黨報(bào)黨刊非市場(chǎng)發(fā)行改革的已有模式及其財(cái)源體制，之后再?gòu)睦碚撋辖沂军h報(bào)黨刊的產(chǎn)品屬性與非市場(chǎng)發(fā)行財(cái)源體制的關(guān)系，最終據(jù)此提出黨報(bào)黨刊非市場(chǎng)發(fā)行財(cái)源體制改革的最終目標(biāo)與基本思路。

二、黨報(bào)黨刊非市場(chǎng)發(fā)行困局的產(chǎn)生及其財(cái)源制度根源

從20世紀(jì)90年代后期開始，黨報(bào)黨刊發(fā)行已經(jīng)成為困擾報(bào)刊業(yè)、宣傳部門、郵電部門的突出難題。進(jìn)入新世紀(jì)之后，更有報(bào)社老總將黨報(bào)黨刊發(fā)行稱為“天下第一難事”。報(bào)刊發(fā)行大戰(zhàn)一年一度，切實(shí)做好黨報(bào)黨刊發(fā)行工作的通知從中央到地方一年一發(fā)，工作重心年年是要求做到三個(gè)“確?！保捍_保發(fā)行重點(diǎn)、確保發(fā)行范圍、確保征訂經(jīng)費(fèi)。每年有很長(zhǎng)的一段時(shí)間，黨報(bào)黨刊非市場(chǎng)發(fā)行的動(dòng)員是各級(jí)宣傳部門至關(guān)重要的日常工作。發(fā)行困局不僅在于發(fā)行量的萎縮，更在于發(fā)行動(dòng)員的難度。

從外部環(huán)境看，許多研究者和第一線實(shí)踐者都深切地感受到，黨報(bào)黨刊的非市場(chǎng)發(fā)行困局主要源于以下原因：第一，在報(bào)刊體制改革的推動(dòng)下，黨報(bào)黨刊獨(dú)霸天下的格局不再，都市休閑類、生活服務(wù)類報(bào)刊順勢(shì)崛起，報(bào)業(yè)市場(chǎng)形成多元割據(jù)格局；第二，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，企業(yè)改制致使企業(yè)中黨報(bào)黨刊的征訂量大幅縮減；第三，稅費(fèi)改革導(dǎo)致黨報(bào)黨刊在農(nóng)村基層的征訂量大幅縮水；第四，基層行政機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、合并使黨報(bào)黨刊的發(fā)行對(duì)象不斷減少。

這些原因是導(dǎo)致黨報(bào)黨刊非市場(chǎng)發(fā)行困局的外部因素。黨報(bào)黨刊非市場(chǎng)發(fā)行的財(cái)源體制對(duì)發(fā)行困局有何影響？上述外部因素如何通過內(nèi)在的財(cái)源制度對(duì)發(fā)行困局產(chǎn)生影響？

長(zhǎng)期以來，黨報(bào)黨刊的非市場(chǎng)發(fā)行形成了如下的財(cái)源體制。對(duì)黨政機(jī)關(guān)、行政事業(yè)單位而言，黨報(bào)黨刊征訂費(fèi)用先由各級(jí)財(cái)政部門分散撥給各部門、各單位，然后在征訂期間各部門、各單位按層層分解的征訂指標(biāo)訂閱黨報(bào)黨刊。這種分散劃撥一般有兩種渠道：一是由財(cái)政部門在年初預(yù)算時(shí)核定各部門、各單位黨報(bào)黨刊的征訂經(jīng)費(fèi)；二是在征訂期間各部門、各單位向財(cái)政部門申請(qǐng)，由領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)后再劃撥征訂經(jīng)費(fèi)。對(duì)黨政干部、事業(yè)單位員工而言，一般是先發(fā)放一定的書報(bào)費(fèi)補(bǔ)助，然后在征訂期間再由個(gè)人自行決定黨報(bào)黨刊的訂閱。

這種財(cái)源體制從一開始并不缺乏制度上的合理性。首先，黨報(bào)黨刊征訂指標(biāo)的分解有了科學(xué)依據(jù)，下?lián)芏嗌俳?jīng)費(fèi)，就可以提出對(duì)應(yīng)的征訂數(shù)量要求；其次，在財(cái)政經(jīng)費(fèi)緊張的背景下，可有助于在各級(jí)部門、各級(jí)單位建立征訂經(jīng)費(fèi)的分擔(dān)機(jī)制；第三，黨報(bào)黨刊的征訂經(jīng)費(fèi)先下?lián)埽儆筛鞑块T、各單位按要求訂閱，在一定程度上，這是一個(gè)模擬市場(chǎng)，雖然各部門、各單位不能自由退出市場(chǎng)，但在發(fā)行過程中的動(dòng)員難度成為了報(bào)刊社改進(jìn)報(bào)刊質(zhì)量的潛在推動(dòng)力；第四，書報(bào)費(fèi)補(bǔ)助雖屬財(cái)政經(jīng)費(fèi)，但一旦發(fā)放給個(gè)人，便在征訂環(huán)節(jié)形成了一個(gè)真實(shí)的市場(chǎng)，此外，按照消費(fèi)者均衡理論，貨幣補(bǔ)貼相對(duì)實(shí)物補(bǔ)貼總是效率增進(jìn)的。

隨著報(bào)刊經(jīng)營(yíng)體制改革的推進(jìn)，報(bào)刊市場(chǎng)在兩個(gè)方面發(fā)生了巨變：其一是都市休閑類、生活服務(wù)類報(bào)刊飛速發(fā)展，報(bào)刊市場(chǎng)形成多元割據(jù)格局的買方市場(chǎng)；其二是黨報(bào)黨刊迅速發(fā)展，種類迅速增加，同時(shí)內(nèi)部刊物大為泛濫。這樣的報(bào)刊市場(chǎng)格局，使上述財(cái)源體制對(duì)黨報(bào)黨刊的非市場(chǎng)發(fā)行產(chǎn)生了極為不利的影響。前者的影響在于：在由書報(bào)費(fèi)補(bǔ)貼形成的市場(chǎng)，黨報(bào)黨刊發(fā)行將遭受前所未有的沖擊，它們的市場(chǎng)被都市休閑類、生活服務(wù)類報(bào)刊逐步吞噬。后者的影響在于：相對(duì)需要訂閱的各種黨報(bào)黨刊而言，下?lián)芙o各部門、各單位的征訂經(jīng)費(fèi)遠(yuǎn)不夠用，特別是當(dāng)內(nèi)部發(fā)行刊物風(fēng)行，各部門、各單位的征訂任務(wù)因黨報(bào)黨刊征訂對(duì)象的大幅縮減有所增加時(shí)，它們的征訂經(jīng)費(fèi)的短缺更為突出，結(jié)果，重點(diǎn)黨報(bào)黨刊征訂經(jīng)費(fèi)被擠占的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，征訂經(jīng)費(fèi)一旦下?lián)芫妥兂闪烁鲉挝坏慕?jīng)費(fèi)，到征訂黨報(bào)黨刊時(shí)，征訂責(zé)任部門必須派人到各單位努力“爭(zhēng)取”這些經(jīng)費(fèi)［2］，黨報(bào)黨刊非市場(chǎng)發(fā)行的存量動(dòng)員難度年甚一年。

可見，報(bào)業(yè)市場(chǎng)多元割據(jù)、企業(yè)改制、稅費(fèi)改革、行政機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)合并僅是黨報(bào)黨刊發(fā)行困局的外部原因，而財(cái)源體制是發(fā)行困局內(nèi)在的制度原因。前者能很好地解釋發(fā)行量的萎縮，后者則可深刻地揭示存量動(dòng)員的難度。內(nèi)在制度原因在一定程度上擴(kuò)大了外在因素對(duì)黨報(bào)黨刊發(fā)行的影響。

三、黨報(bào)黨刊非市場(chǎng)發(fā)行改革的已有模式及其財(cái)源體制

針對(duì)上述發(fā)行困局的改革實(shí)踐已持續(xù)多年，在非市場(chǎng)發(fā)行的財(cái)源體制改革上，許多試驗(yàn)性的探索已經(jīng)發(fā)展成為具有典型意義的改革模式。其中，最為典型的有三種模式：其一是“財(cái)政劃撥、集訂分送”模式（類似模式有“財(cái)政代扣、集訂分送”模式）；其二是財(cái)政經(jīng)費(fèi)和黨費(fèi)“統(tǒng)一采購(gòu)”模式；其三是“私訂公助”模式。

“財(cái)政劃撥、集訂分送”模式從2006年底由海南等地率先推出，隨后逐步在全國(guó)許多縣市推廣。這種模式由宣傳部門、財(cái)政部門、郵政部門協(xié)同完成黨報(bào)黨刊的發(fā)行工作。其具體做法是：各市縣宣傳部門分解征訂計(jì)劃指標(biāo)，當(dāng)?shù)剜]政部門據(jù)此計(jì)算出有關(guān)單位訂閱款額，各市縣會(huì)計(jì)核算中心再一次性地將征訂經(jīng)費(fèi)全額劃撥到當(dāng)?shù)厥锌h郵政局的指定賬戶。云南從2010年開始推行的“財(cái)政代扣、集訂分送”模式略有差別，黨報(bào)黨刊征訂經(jīng)費(fèi)由各級(jí)財(cái)政部門代扣后先統(tǒng)一撥付給同級(jí)宣傳部門，然后再由宣傳部門劃撥給云南日?qǐng)?bào)社和當(dāng)?shù)剜]政部門。

在財(cái)源體制上，無論是“財(cái)政劃撥”還是“財(cái)政代扣”，均是實(shí)行財(cái)政經(jīng)費(fèi)分級(jí)負(fù)擔(dān)原則。如云南推行的“財(cái)政代扣、集訂分送”模式，就是實(shí)行省、州（市）、縣（區(qū)、市）三級(jí)財(cái)政分級(jí)管理和分級(jí)負(fù)擔(dān)原則。與之前先下?lián)芙?jīng)費(fèi)再行征訂的財(cái)源體制相比，其差別并非征訂經(jīng)費(fèi)的原始渠道和分擔(dān)原則，而是征訂款額的支付方式，即征訂經(jīng)費(fèi)不再下?lián)埽筛鞯氐臅?huì)計(jì)核算中心統(tǒng)一代扣或劃撥。這種模式可以有效防止征訂經(jīng)費(fèi)被擠占、多撥少訂的現(xiàn)象，同時(shí)也使征訂成本大為減少，從財(cái)源制度上建立了一種有效的長(zhǎng)效機(jī)制。

“統(tǒng)一采購(gòu)”模式由吉林省從2008年開始推行。其基本做法是：吉林省委宣傳部將《人民日?qǐng)?bào)》、《吉林日?qǐng)?bào)》和《求是》作為“公共文化產(chǎn)品”（黨報(bào)黨刊是否為公共產(chǎn)品，后文將詳細(xì)討論），用財(cái)政經(jīng)費(fèi)和黨費(fèi)統(tǒng)一采購(gòu)，按規(guī)定范圍發(fā)放到相關(guān)部門、單位和基層黨組織。

與“財(cái)政劃撥、集訂分送”模式相比，“統(tǒng)一采購(gòu)”模式的最大特色在于征訂經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)原則的改變。從現(xiàn)有實(shí)踐模式來看，征訂經(jīng)費(fèi)可能由省財(cái)政負(fù)擔(dān)，也可能由縣市財(cái)政承擔(dān)，但征訂經(jīng)費(fèi)無需從相關(guān)單位、部門代扣。這一模式事實(shí)上已不是集訂，而是統(tǒng)一采購(gòu)，黨報(bào)黨刊的投遞也不是分送，而是由宣傳部門統(tǒng)一調(diào)配。

“私訂公助”模式于1998年由浙江省常山縣首創(chuàng)，隨后在浙江各市縣得到全力推廣，成為黨報(bào)黨刊發(fā)行體制改革中極富影響的浙江模式。借助此模式，《浙江日?qǐng)?bào)》的發(fā)行絕對(duì)數(shù)和發(fā)行密度一直位居全國(guó)前列。全國(guó)許多市縣對(duì)這一模式表現(xiàn)出濃厚的興趣。其基本思路是：自費(fèi)訂閱，單位補(bǔ)助，責(zé)任到人，訂送到家。

“私訂公助”是黨報(bào)黨刊非市場(chǎng)發(fā)行困局產(chǎn)生之初推行的一種模式。在財(cái)源體制上，它通過單位補(bǔ)助，引導(dǎo)個(gè)人將已經(jīng)發(fā)放的書報(bào)費(fèi)補(bǔ)貼用于訂閱黨報(bào)黨刊。這種模式通過行政手段（責(zé)任到人）與市場(chǎng)方式（個(gè)人訂閱）相結(jié)合，提高了征訂資金的使用效率：一方面，國(guó)家財(cái)政支付的書報(bào)費(fèi)補(bǔ)貼可以用于訂閱黨報(bào)黨刊，另一方面單位補(bǔ)貼的資金可以推動(dòng)黨報(bào)入戶（黨報(bào)入戶是黨報(bào)黨刊發(fā)行的最終目標(biāo)）。

四、黨報(bào)黨刊的產(chǎn)品屬性與其非市場(chǎng)發(fā)行的財(cái)源體制

吉林模式的引人注目之處為：《人民日?qǐng)?bào)》、《吉林日?qǐng)?bào)》和《求是》等重點(diǎn)黨報(bào)黨刊被吉林省委認(rèn)定為公共文化產(chǎn)品，由財(cái)政經(jīng)費(fèi)和黨費(fèi)統(tǒng)一采購(gòu)。黨報(bào)黨刊是公共（文化）產(chǎn)品嗎？這是一個(gè)容易忽略但又極為重要的理論問題，它關(guān)系到黨報(bào)黨刊發(fā)行體制改革的最終目標(biāo)及進(jìn)一步推進(jìn)其非市場(chǎng)發(fā)行財(cái)源體制的基本思路。

這里的產(chǎn)品屬性是指某一產(chǎn)品在經(jīng)濟(jì)意義上的特定屬性。在經(jīng)典經(jīng)濟(jì)理論中，產(chǎn)品的屬性主要指產(chǎn)品是否具備排他性，是否是競(jìng)爭(zhēng)的。其中，排他性指非付費(fèi)消費(fèi)者能否被低成本地排除在一種產(chǎn)品或服務(wù)的消費(fèi)過程之外；競(jìng)爭(zhēng)性指一個(gè)人在使用一種物品時(shí)是否或減少了其他人使用該物品的可能性，相對(duì)生產(chǎn)者而言，競(jìng)爭(zhēng)性表示一種成本結(jié)構(gòu)，即在給定的生產(chǎn)水平下，生產(chǎn)者向一個(gè)額外消費(fèi)者提供商品時(shí)的邊際成本不為零。排他性決定了一種物品在市場(chǎng)中能否順利地被供給出來，競(jìng)爭(zhēng)性決定了一種物品在市場(chǎng)中能否保持在最合適的生產(chǎn)水平。同時(shí)缺乏排他性、競(jìng)爭(zhēng)性的物品被稱為公共產(chǎn)品，這樣的產(chǎn)品市場(chǎng)無法順利供給出來，必須由政府供給。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，公共產(chǎn)品具有特定的非市場(chǎng)的供給方式。

在經(jīng)濟(jì)意義上，黨報(bào)黨刊是公共產(chǎn)品嗎？它是否必須由政府供給？從排他性來看，十分顯然，沒有付費(fèi)的消費(fèi)者可以很容易地被排除在黨報(bào)黨刊的消費(fèi)過程之外，黨報(bào)黨刊具有充分的排他性；從競(jìng)爭(zhēng)性來看，增印一份黨報(bào)黨刊的邊際成本遠(yuǎn)大于零，并非可以忽略不計(jì)，黨報(bào)黨刊具有很強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)性。由此可見，黨報(bào)黨刊并非公共產(chǎn)品，并不一定得由政府按非市場(chǎng)的方式全資供給。

但顯而易見，黨報(bào)黨刊并非一般意義的私人產(chǎn)品，與之相比，它具有十分突出的特殊性。對(duì)一般報(bào)刊而言，它不同于其他行業(yè)的顯著特征是：其內(nèi)容產(chǎn)品的外部性是其他行業(yè)的產(chǎn)品無法比擬的；它是黨和民眾之間的聯(lián)系紐帶，是政府向民眾傳遞聲音的重要渠道，通過報(bào)刊市場(chǎng)黨和政府可以實(shí)現(xiàn)自身的某些職能。而對(duì)黨報(bào)黨刊而言，“黨報(bào)黨刊對(duì)內(nèi)引導(dǎo)輿論走向，對(duì)外代表中國(guó)聲音，始終是意識(shí)形態(tài)陣地的中堅(jiān)力量”，黨報(bào)黨刊是黨和政府的喉舌，它肩負(fù)著宣傳黨的政策、傳播信息、統(tǒng)一思想、凝聚力量、鼓舞斗志的重要職責(zé)［3］，黨報(bào)黨刊發(fā)行事關(guān)黨的執(zhí)政能力。

由于黨報(bào)黨刊的特殊性，它的經(jīng)營(yíng)體制也十分特殊。報(bào)刊體制改革伊始，在“事業(yè)單位，企業(yè)化管理”這一框架下，黨報(bào)黨刊形成了這樣的經(jīng)營(yíng)體制：一方面，黨報(bào)黨刊被認(rèn)定為事業(yè)單位，這種供給體制與公共產(chǎn)品的供給方式極為類似（值得注意的是，“公共物品的名單比政府提供的商品的名單要少得多”［4］。一些產(chǎn)品盡管由政府提供，但這并不意味著它就一定是公共產(chǎn)品）；但另一方面，黨報(bào)黨刊實(shí)施企業(yè)化管理，可以在廣告市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)，而且在發(fā)行環(huán)節(jié)，也可區(qū)分為市場(chǎng)化發(fā)行和非市場(chǎng)化發(fā)行，即使在非市場(chǎng)發(fā)行中，黨報(bào)黨刊的發(fā)行也存在模擬市場(chǎng)，只不過這一模擬市場(chǎng)的行政意味十分濃厚而已。

這是一種復(fù)合的經(jīng)營(yíng)體制，黨報(bào)黨刊可按私人產(chǎn)品的供給方式在市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)，但又有公共產(chǎn)品供給方式的明顯痕跡。在發(fā)行環(huán)節(jié)，其復(fù)合性體現(xiàn)在：一方面，黨報(bào)黨刊的市場(chǎng)化發(fā)行至為重要；另一方面，它的非市場(chǎng)發(fā)行必須建立特殊的財(cái)源體制。在本質(zhì)上，這種財(cái)源體制既是通過補(bǔ)貼使黨報(bào)黨刊的外部性內(nèi)在化，又是對(duì)黨報(bào)黨刊實(shí)現(xiàn)政府行政職能的一種補(bǔ)償。

綜上所述，在發(fā)行環(huán)節(jié)建立特定的財(cái)源體制并非是因?yàn)辄h報(bào)黨刊是公共產(chǎn)品，而是因?yàn)辄h報(bào)黨刊在職能上的特殊性和黨報(bào)黨刊在經(jīng)濟(jì)意義上的正外部性。認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)意義深遠(yuǎn)：其一，黨報(bào)黨刊改革的基本走向并非一定得將黨報(bào)黨刊視為公共產(chǎn)品而采取非市場(chǎng)的供給方式；其二，黨報(bào)黨刊發(fā)行體制改革的目標(biāo)可以是建立健全市場(chǎng)發(fā)行體系，市場(chǎng)化發(fā)行體系的模式設(shè)計(jì)、發(fā)行環(huán)節(jié)的市場(chǎng)主體培育等內(nèi)容不可或缺；其三，黨報(bào)黨刊在非市場(chǎng)發(fā)行領(lǐng)域的改革重在財(cái)源體制改革。

五、黨報(bào)黨刊非市場(chǎng)發(fā)行財(cái)源體制改革的最終目標(biāo)與基本思路

近幾年，“存量靠動(dòng)員，增量靠市場(chǎng)”一直是各地區(qū)黨報(bào)黨刊發(fā)行體制改革的基本思路。這一思路指明了黨報(bào)黨刊發(fā)行體制改革的基本走向：行政發(fā)行和市場(chǎng)發(fā)行可以并行不悖。在傳統(tǒng)的財(cái)源體制下，存量動(dòng)員僅能借助“運(yùn)動(dòng)式”的發(fā)行動(dòng)員，即依靠各級(jí)黨委下達(dá)征訂指標(biāo)，層層召開發(fā)行工作會(huì)議進(jìn)行部署。這種存量動(dòng)員方式行政成本高昂，缺乏長(zhǎng)效性的制度安排。黨報(bào)黨刊非市場(chǎng)發(fā)行的財(cái)源體制改革即是存量動(dòng)員的長(zhǎng)效性的制度安排。

從正在推進(jìn)的報(bào)刊體制改革部署來看，改革對(duì)非時(shí)政類報(bào)刊和時(shí)政類報(bào)刊區(qū)別對(duì)待，前者是經(jīng)營(yíng)性的，將于今年全面實(shí)行轉(zhuǎn)企改制；后者是公益性的，將由國(guó)家重點(diǎn)扶持，其改革的中心即是發(fā)行體制改革。財(cái)政部也多次表示，將同宣傳部門、新聞出版部門、郵政部門一起，從制度上解決黨報(bào)黨刊發(fā)行工作難的問題。因此，在財(cái)源體制上，黨報(bào)黨刊發(fā)行體制改革的思路將是“存量靠財(cái)政，增量靠市場(chǎng)”，對(duì)存量發(fā)行而言，有效的財(cái)源制度將替代艱苦的發(fā)行動(dòng)員。

“存量靠財(cái)政”即是黨報(bào)黨刊非市場(chǎng)發(fā)行財(cái)源體制改革的最終目標(biāo)。具體而言：基于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異、財(cái)政收入的非均衡性，對(duì)公益性的黨報(bào)黨刊在發(fā)行環(huán)節(jié)建立一種長(zhǎng)效性的、相對(duì)公平的財(cái)政支持制度，保障黨報(bào)黨刊征訂經(jīng)費(fèi)來源的穩(wěn)定性，創(chuàng)建黨報(bào)黨刊非市場(chǎng)發(fā)行的長(zhǎng)效機(jī)制。

在財(cái)源體制改革的三種典型模式中，許多地區(qū)的實(shí)踐卓有成效，但同時(shí)也存在不少缺陷，有待改進(jìn)和完善?！柏?cái)政劃撥、集訂分送”模式的有效性是通過代扣、劃撥使黨報(bào)黨刊的征訂經(jīng)費(fèi)得到保障，但它實(shí)施征訂經(jīng)費(fèi)分級(jí)負(fù)擔(dān)原則，僅是對(duì)各部門、各單位的征訂經(jīng)費(fèi)進(jìn)行一次性代扣和劃撥，并沒有對(duì)征訂經(jīng)費(fèi)的渠道進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的改革，傳統(tǒng)財(cái)源體制下“越是基層征訂負(fù)擔(dān)越重，越是上層征訂負(fù)擔(dān)越輕”的倒金字搭的負(fù)擔(dān)結(jié)構(gòu)未有改變。財(cái)政經(jīng)費(fèi)和黨費(fèi)“統(tǒng)一采購(gòu)”模式不再是代扣、劃撥，它改變了征訂經(jīng)費(fèi)的渠道，財(cái)源體制有實(shí)質(zhì)性的變化。但目前有省委一級(jí)宣傳部的統(tǒng)一采購(gòu)，也有縣市一級(jí)宣傳部的統(tǒng)一采購(gòu)，尚沒有形成普遍的制度。如果是縣市一級(jí)宣傳部的統(tǒng)一采購(gòu)，仍面臨倒金字搭的負(fù)擔(dān)結(jié)構(gòu)。對(duì)“私訂公助”而言，單位補(bǔ)助支付的資金主要來自壓縮的征訂費(fèi)用和黨費(fèi)，這一模式改變了部分征訂經(jīng)費(fèi)的使用方式，但未改變征訂經(jīng)費(fèi)的渠道，受當(dāng)?shù)刎?cái)政收入所限，各地區(qū)的單位補(bǔ)助比例不一，財(cái)政負(fù)擔(dān)嚴(yán)重不均。

在報(bào)刊體制改革正在加速的背景下，如何改進(jìn)、完善已有模式，進(jìn)一步推進(jìn)黨報(bào)黨刊非市場(chǎng)發(fā)行的財(cái)源體制改革時(shí)不我待、迫在眉睫。改革的基本思路主要為：

第一，在中央或者省一級(jí)建立專項(xiàng)財(cái)政資金，將重點(diǎn)黨報(bào)黨刊納入政府采購(gòu)序列。強(qiáng)調(diào)在中央或者省一級(jí)建立專項(xiàng)財(cái)政資金，主要是為實(shí)現(xiàn)財(cái)政負(fù)擔(dān)公平，避免倒金字搭的負(fù)擔(dān)結(jié)構(gòu)。而實(shí)施統(tǒng)一采購(gòu)，相對(duì)代收代訂，黨委宣傳部可以掌握發(fā)行結(jié)構(gòu)調(diào)整的主動(dòng)權(quán)，對(duì)黨報(bào)黨刊的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、地區(qū)結(jié)構(gòu)實(shí)施有效調(diào)配，可以實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)黨報(bào)黨刊的有效覆蓋。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的省份，可在省一級(jí)建立專項(xiàng)財(cái)政資金，中央級(jí)、省級(jí)黨報(bào)黨刊均由省委宣傳部實(shí)施統(tǒng)一采購(gòu)；對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的省份，可在中央、省各建專項(xiàng)財(cái)政資金，中宣部統(tǒng)一采購(gòu)中央級(jí)黨報(bào)黨刊，省委宣傳部統(tǒng)一采購(gòu)省級(jí)黨報(bào)黨刊。

第二，建立推進(jìn)“私訂公助”的專項(xiàng)財(cái)政資金?！八接喒笔屈h報(bào)黨刊發(fā)行的重要長(zhǎng)效機(jī)制，但其單位補(bǔ)助的資金來源卻缺乏長(zhǎng)效性的制度安排。在現(xiàn)有推進(jìn)“私訂公助”的地區(qū)，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地區(qū)差異，財(cái)政收入的非均衡性，各單位的財(cái)政負(fù)擔(dān)不一。如果黨報(bào)黨刊發(fā)行體制改革的思路是“存量靠財(cái)政，增量靠市場(chǎng)”，那么建立專項(xiàng)財(cái)政資金可以使“私訂公助”成為并不亞于“統(tǒng)一采購(gòu)”的制度安排，因?yàn)椤八接喒笔悄壳巴七M(jìn)黨報(bào)黨刊入戶最為有效的方式，借助專項(xiàng)財(cái)政資金可使黨報(bào)黨刊的發(fā)行結(jié)構(gòu)從“存量”主導(dǎo)逐步轉(zhuǎn)化為“增量”主導(dǎo)。從平衡財(cái)政負(fù)擔(dān)考慮，可以在中央或者省一級(jí)建立專項(xiàng)財(cái)政資金，重點(diǎn)在省一級(jí)建立統(tǒng)一的補(bǔ)助體系，中央專項(xiàng)資金可對(duì)經(jīng)濟(jì)落后的省份實(shí)施補(bǔ)貼。

第三，對(duì)民營(yíng)企業(yè)單位與個(gè)人訂閱黨報(bào)黨刊實(shí)施一定補(bǔ)貼。相對(duì)一般生活休閑類報(bào)刊而言，黨報(bào)黨刊一般訂閱價(jià)格較高，硬新聞居多，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中居于弱勢(shì)。但民營(yíng)企業(yè)也是黨和政府輿論宣傳不可忽視的重要宣傳對(duì)象，黨報(bào)黨刊覆蓋這一群體也十分重要。具體做法可以是：民營(yíng)企業(yè)單位與個(gè)人訂閱黨報(bào)黨刊可以分別抵免一定的企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅。

第四，財(cái)源體制改革必須和市場(chǎng)發(fā)行體系建設(shè)、相關(guān)配套改革相結(jié)合。其一，如果僅按上述思路建立黨報(bào)黨刊非市場(chǎng)發(fā)行的財(cái)源體制，這意味著從“事業(yè)單位，企業(yè)化管理”模式那里倒退，發(fā)行環(huán)節(jié)的包銷與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的財(cái)政撥款無太大差別，只有建立健全黨報(bào)黨刊的市場(chǎng)發(fā)行體系，才是從“事業(yè)單位，企業(yè)化管理”模式那里前進(jìn)。其二，導(dǎo)致黨報(bào)黨刊發(fā)行困局的一個(gè)重要外部因素就是黨報(bào)黨刊數(shù)量泛濫，最終導(dǎo)致重點(diǎn)黨報(bào)黨刊的征訂經(jīng)費(fèi)被擠占，上述財(cái)源體制改革思路必須以黨報(bào)黨刊的結(jié)構(gòu)調(diào)整為前提，否則，在重點(diǎn)黨報(bào)黨刊被統(tǒng)一購(gòu)買之后，各部門、各單位仍將面臨新一輪的強(qiáng)制攤派。

六、結(jié) 語

雖然外部環(huán)境是導(dǎo)致黨報(bào)黨刊非市場(chǎng)發(fā)行困局的直接原因，但傳統(tǒng)的財(cái)源體制是發(fā)行困局內(nèi)在的制度原因，它擴(kuò)大了外在因素的影響。在非市場(chǎng)發(fā)行領(lǐng)域，破解發(fā)行困局的主要途徑是推進(jìn)財(cái)源體制改革。改革的最終目標(biāo)與基本思路是建立負(fù)擔(dān)相對(duì)公平的財(cái)源體制。

黨報(bào)黨刊發(fā)行體制改革是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，黨報(bào)黨刊非市場(chǎng)發(fā)行的財(cái)源體制改革僅是其中的重要一環(huán)，除此之外，它應(yīng)包括三個(gè)方面的內(nèi)容：其一是市場(chǎng)化發(fā)行體系的模式設(shè)計(jì)，即搭建市場(chǎng)發(fā)行網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建現(xiàn)代物流體系；其二是發(fā)行的市場(chǎng)主體培育，主要內(nèi)容為組建發(fā)行經(jīng)營(yíng)公司，建立現(xiàn)代企業(yè)制度；其三是延伸改革，重點(diǎn)在兩個(gè)方面，一是推行各個(gè)層級(jí)黨報(bào)黨刊存量的結(jié)構(gòu)調(diào)整改革，二是進(jìn)行黨報(bào)黨刊受眾再定位的改革。這些改革與黨報(bào)黨刊非市場(chǎng)發(fā)行的財(cái)源體制相輔相成，是尚待進(jìn)一步研究的重要領(lǐng)域。

［1］柳斌杰.確保新聞出版體制改革繼續(xù)走在文化體制改革前列——在全國(guó)文化體制改革工作會(huì)議上的講話［EB/OL］.http：//www.gapp.gov.cn/cms/html/21/367/201105/717005.html，2011-06-15.

［2］廣西日?qǐng)?bào).廣西崇左三縣（市）創(chuàng)新黨報(bào)黨刊發(fā)行思路的調(diào)查［EB/OL］.http：//cpc.people.com.cn/GB/64093/64387/8725888.html，2011-06-17.

［3］王金春.論黨報(bào)發(fā)行的特殊性和普遍性［J］.城市黨報(bào)研究，2006，（5）：61.

［4］R·S.平狄克，D·L.魯賓費(fèi)爾德.微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)（張 軍等譯）［M］.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，1997.

Research on the Reform of Financial System of Party Newspapers and Periodicals’Non-market Distribution

XIAO Zan-jun

The traditionally financial system is the inherent institutional reason leading the non-market distribution of the party newspapers and periodicals to be in trouble.The main way to solve the problem is to promote structural reform of the financial system.The ultimate goal of the reform is to establish a relatively fair system，and the basic thinking is following：establishing special financial funds in the central or provincial level and bringing the major party newspapers and periodicals into the government procurement；setting up the special financial funds for the“private subscription subsidy”；implementing certain tax exemption for some subscribers such as private enterprises and individuals；complementarily promoting the reform of the financial system，construction of market distribution system，and other extensions.

party newspapers and periodicals；non-market distribution；financial system

肖贊軍，湖南師范大學(xué)新聞與傳播學(xué)院副教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士（湖南 長(zhǎng)沙 410081）

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“媒介融合時(shí)代的傳媒規(guī)制研究”（10YJA860024）；湖南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“傳媒產(chǎn)業(yè)融合與湖南傳媒發(fā)展研究”（09YBA109）；湖南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)成果評(píng)審委員會(huì)課題“媒介融合時(shí)代廣電傳媒的規(guī)制政策研究”（1011229B）；湖南省軟科學(xué)項(xiàng)目“三網(wǎng)融合下湖南傳媒產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新研究”（2011ZK5025）

（責(zé)任編校：彭大成）