楊柳明

(湖南大眾傳媒職業(yè)技術(shù)學(xué)院 傳媒管理系，湖南 長沙 410100)

一、湖南重大自然災(zāi)害現(xiàn)狀及應(yīng)對措施

自然災(zāi)害是指自然界的矛盾運(yùn)動及其所依存的條件和環(huán)境造成嚴(yán)重危害的非常事件和現(xiàn)象，一般包括水火災(zāi)害、氣象災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、海洋災(zāi)害、森林及動植物對人類影響的災(zāi)害，等等。由于湖南省屬于我國中部地區(qū)，地理氣候條件復(fù)雜，災(zāi)害種類繁多，如洪災(zāi)、旱災(zāi)、冰災(zāi)、農(nóng)業(yè)生物災(zāi)害和火災(zāi)等自然災(zāi)害在近幾年時有發(fā)生，影響較大，具體表現(xiàn)在如下幾個方面：

一是洪災(zāi)。2010年6月，強(qiáng)降雨造成湖南部分地區(qū)受災(zāi)嚴(yán)重，部分溪河山洪暴發(fā)、山體滑坡，交通通訊、水利等基礎(chǔ)設(shè)施被毀，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)被淹，房屋倒塌，共有6市45縣380人受災(zāi)，直接經(jīng)濟(jì)損失13.2億元人民幣。2012年5月，湖南連續(xù)遭受強(qiáng)對流天氣襲擊，湖南369個鄉(xiāng)鎮(zhèn)連降暴雨，湘中西部出現(xiàn)暴雨洪澇，吉首、婁底等地出現(xiàn)冰雹，逾120萬人受災(zāi)，直接經(jīng)濟(jì)損失8.63億元人民幣。

二是旱災(zāi)。2008年7月，湖南省10個市州61個縣(市、區(qū))620個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)作物受旱面積達(dá)348萬畝，因旱造成32萬人9萬頭大牲畜出現(xiàn)臨時飲水困難，280座水庫、7.9萬處山塘干枯，480條溪河斷流。2011年8月，湖南經(jīng)受持續(xù)干旱嚴(yán)重影響到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城鄉(xiāng)居民飲水以及航運(yùn)、發(fā)電等方面，湖南有三分之二的縣市區(qū)遭受旱災(zāi)，有64萬人45萬頭大牲畜因旱飲水困難。

三是冰災(zāi)。2008年初，湖南全省大部分地區(qū)遭遇50年一遇的冰凍天氣，交通、通信、水電等受阻，給人們的生產(chǎn)和生活帶來嚴(yán)重影響，特別是許多地區(qū)輸變電設(shè)施嚴(yán)重覆冰，電網(wǎng)安全面臨重大威脅。截至2008年1月27日統(tǒng)計，湖南全省14個市州112個縣市區(qū)2522萬人不同程度受災(zāi)，因冰災(zāi)造成直接經(jīng)濟(jì)損失近65億元人民幣。

四是農(nóng)業(yè)生物災(zāi)害和火災(zāi)。據(jù)湖南日報2008年11月21日報道，2008年我省農(nóng)業(yè)生物災(zāi)害發(fā)生面積達(dá)5億畝次，造成的糧食損失超100萬噸，經(jīng)濟(jì)損失近100億元。從火災(zāi)情況來看，僅2012年2月13日，湖南懷化通道縣獨坡鄉(xiāng)新豐村、駱團(tuán)村發(fā)生嚴(yán)重火災(zāi)，據(jù)初步統(tǒng)計，火災(zāi)共燒毀房屋70余棟，直接受災(zāi)群眾500余人。

目前，我國對巨災(zāi)造成的損失補(bǔ)償基本靠中央政府、地方政府財政撥款以及社會各界捐助。黨中央國務(wù)院頒布各種應(yīng)對自然災(zāi)害的法律法規(guī)和政策文件，中央財政每年根據(jù)上年度實際支出安排特大自然災(zāi)害救濟(jì)款?？傊瑹o論從湖南省還是從全國范圍來說，應(yīng)對重大自然災(zāi)害的措施，還應(yīng)補(bǔ)充市場經(jīng)濟(jì)的一些運(yùn)作模式，如巨災(zāi)保險制度等，以解決國家和地方財政資金的壓力和困難。目前，雖然我國保險公司也參與了抗災(zāi)救災(zāi)工作，但作用微乎其微，如2008年，冰災(zāi)保險賠付比例僅為直接經(jīng)濟(jì)損失的7%，汶川大地震保險賠付為直接經(jīng)濟(jì)損失的1%，而國外巨災(zāi)損失中，保險賠付平均超過直接經(jīng)濟(jì)損失的30%。所以，保險的職能和作用在我國沒有得到充分的發(fā)揮和體現(xiàn)。

二、國外巨災(zāi)保險的發(fā)展模式

(一)美國模式。巨災(zāi)保險中，美國實行的是以政府為主導(dǎo)的非盈利性模式。由于其自然災(zāi)害主要是洪水泛濫，所以美國是最早將洪水保險列為洪水風(fēng)險管理系統(tǒng)并實施全國性洪水保險計劃的國家，制定了《全國洪水保險法》、《國家洪水保險計劃》、《洪水災(zāi)害防御法》，實施洪水強(qiáng)制性保險，建立了國家洪水保險基金，組建了聯(lián)邦保險管理局。私人保險公司銷售和賠付洪水保險，但其賠款和費用支出超過其保費收入時，聯(lián)邦政府對保費收入和實際支出進(jìn)行補(bǔ)貼，且不向保險公司收取分保費。針對洪水風(fēng)險對農(nóng)業(yè)造成的損失，美國農(nóng)業(yè)保險也是非常成功的，有農(nóng)業(yè)保險的立法保障。

(二)日本模式。巨災(zāi)保險中，日本實行的是由政府和商業(yè)保險機(jī)構(gòu)共同經(jīng)營的制度模式。日本是地震多發(fā)國家之一，建立巨災(zāi)保險制度比較早，并以相關(guān)法律作為基礎(chǔ)。日本自然災(zāi)害保險所收到保險費全部用來作為地震造成損失的賠款準(zhǔn)備。日本的地震保險是國家扶持的公益性保險，商業(yè)保險公司不得從地震保險中獲取利益。

(三)法國模式。巨災(zāi)保險中，法國實行的是商業(yè)保險公司經(jīng)營、政府資助制度模式。法國很早就通過了“自然災(zāi)害保險補(bǔ)償制度”，保險標(biāo)的范圍比較大，如企業(yè)財產(chǎn)、家庭財產(chǎn)、農(nóng)業(yè)、交通車輛等等，商業(yè)保險公司承保巨災(zāi)保險后與法國中央再保險公司簽訂再保險合同，而巨災(zāi)再保險合同由政府提供擔(dān)保，所以在法國巨災(zāi)保險制度中，中央再保險公司的作用是非常重要的。

(四)新西蘭模式。新西蘭實行的是巨災(zāi)保險限額以內(nèi)的由政府獨立經(jīng)營、限額以上的則由商業(yè)保險公司按合同規(guī)定賠償?shù)哪Ｊ?。其巨?zāi)保險制度的核心是分散機(jī)制的建立，包括地震委員會、保險公司和保險協(xié)會，分屬政府機(jī)構(gòu)、商業(yè)機(jī)構(gòu)和社會機(jī)構(gòu)，一旦巨災(zāi)發(fā)生，先由地震委員會負(fù)責(zé)法定賠償，再由保險公司負(fù)責(zé)超額賠償，而保險協(xié)會也將采取應(yīng)急計劃。三種機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)明確分工，在救援、查勘、定損、理賠、重建等環(huán)節(jié)上精誠合作，共同承擔(dān)巨災(zāi)風(fēng)險。

綜上所述，巨災(zāi)保險制度成功國家典型做法就是：法律和政府的支持是巨災(zāi)保險制度得以開展并順利進(jìn)行的前提；機(jī)構(gòu)的嚴(yán)密組織是取得巨災(zāi)保險制度的有效發(fā)展的條件；巨災(zāi)保險基金的建立是巨災(zāi)保險制度得以實現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)保障。

三、我國巨災(zāi)保險制度體系建設(shè)的思考

從國外的經(jīng)驗來看，我國要建立一個有效的巨災(zāi)保險制度，必須以商業(yè)保險公司機(jī)制運(yùn)作為基礎(chǔ)、以政府的主導(dǎo)和多部門協(xié)調(diào)為后盾、健全法律體系、設(shè)立風(fēng)險投融資體系以及防災(zāi)防損及配套設(shè)施建設(shè)來進(jìn)行。

(一)以商業(yè)保險公司機(jī)制運(yùn)作為基礎(chǔ)

與一般自然災(zāi)害保險一樣，巨災(zāi)保險制度中需要商業(yè)保險公司確定保險標(biāo)的、保險責(zé)任、保險費率、保險金額等內(nèi)容，以中國再保險公司作為最重要的責(zé)任人來運(yùn)作和經(jīng)營。

1. 保險標(biāo)的。保險標(biāo)的的確定因自然災(zāi)害巨災(zāi)保險險種的不同而有所差別，保險標(biāo)的范圍依次應(yīng)包括：房屋及其附屬建筑在內(nèi)的不動產(chǎn)；大部分企業(yè)財產(chǎn)和家庭財產(chǎn)；其他保障包括防災(zāi)防損費用等。

2. 保險責(zé)任。我國在涉及自然災(zāi)害巨災(zāi)保險制度時，在初始階段應(yīng)先選定某一個或幾個危害較大的巨災(zāi)，探索和積累經(jīng)驗，以此為基礎(chǔ)逐步拓寬保險責(zé)任范圍。

3. 保險費率。一是根據(jù)風(fēng)險等級制定差別費率；二是費率的補(bǔ)貼問題，在自然災(zāi)害巨災(zāi)保險項目創(chuàng)建初期，政府進(jìn)行一定的補(bǔ)貼是必不可少的，應(yīng)允許巨災(zāi)保險金在稅前提取，從而享受免稅待遇。三是加強(qiáng)數(shù)據(jù)管理服務(wù)產(chǎn)品定價，特別是風(fēng)險圖的分析，處于不同的地區(qū)，其面臨的地震風(fēng)險也大相庭徑，洪水保險亦是如此。

4. 保險金額。為了體現(xiàn)保險的補(bǔ)償功能，自然災(zāi)害巨災(zāi)保險制度設(shè)計時，可以選擇以重置價值進(jìn)行承保，保險金額也可以從較低的起點出發(fā)，根據(jù)基金積累和賠付情況逐步進(jìn)行調(diào)整。確定保險金額的主要目的就是幫助企業(yè)和居民從自然災(zāi)害損失中恢復(fù)經(jīng)濟(jì)，重建家園，同時也不可能通過巨災(zāi)保險制度獲得超過本身價值的額外收益。

(二)以政府為主導(dǎo)，多部門協(xié)調(diào)為后盾

1. 政府與市場相結(jié)合，突出政府的作用。我國巨災(zāi)保險制度初期更應(yīng)突出政府的存在。巨災(zāi)風(fēng)險的特點，一是具有很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性，巨災(zāi)風(fēng)險常常使整個地區(qū)的風(fēng)險單位同時遭受嚴(yán)重?fù)p失，使之無法運(yùn)用大數(shù)法則予以分散；二是損失無法精確測定，由于巨災(zāi)風(fēng)險所造成的損失不僅數(shù)額特別巨大，而且難以準(zhǔn)確度量。商業(yè)性保險公司出于盈利性考慮，缺乏主動承保的動力，而且也無力獨立承擔(dān)損失保障責(zé)任。因此，建立巨災(zāi)保險制度，必須依靠政策支持與政府推動，充分發(fā)揮政府的職能作用，應(yīng)將巨災(zāi)保險制度納入國家綜合災(zāi)害防范體系，政府在立法保障、組織推動、防災(zāi)減災(zāi)等方面給予支持。

2. 協(xié)調(diào)巨災(zāi)保險制度建設(shè)，政府提供必要的經(jīng)濟(jì)支持。政府應(yīng)設(shè)立專門的巨災(zāi)保險管理機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)巨災(zāi)保險的發(fā)展。主要做法：一是通過財政支持設(shè)立巨災(zāi)保險基金。巨災(zāi)風(fēng)險造成的經(jīng)濟(jì)損失往往十分巨大，國外經(jīng)驗表明，只有建立巨災(zāi)保險基金，通過保險和再保險運(yùn)作機(jī)制，才能有效保障巨災(zāi)保險制度的穩(wěn)定運(yùn)行。國際上巨災(zāi)保險基金主要有兩種模式：一種是專項風(fēng)險基金，另一種是共同風(fēng)險基金。但不論建立哪種形式的巨災(zāi)保險基金，都需要國家財政投入一定的啟動資金。二是實行相關(guān)財政補(bǔ)貼政策，財政應(yīng)對承保巨災(zāi)風(fēng)險的保險公司給予一定比例的費用補(bǔ)貼，對投保人給予一定比例的保費補(bǔ)貼，以鼓勵保險雙方積極參與。三是對巨災(zāi)保險業(yè)務(wù)實行稅收減免的優(yōu)惠。

3. 成立以巨災(zāi)保險為重點內(nèi)容的政策性保險機(jī)構(gòu)。政策性保險一般具有非盈利性、政府提供補(bǔ)貼與免稅以及立法保護(hù)等特征。在我國目前政策性保險主要包括出口信用保險和部分農(nóng)業(yè)保險等，至于巨災(zāi)保險還沒有完全啟動，所以建議我國應(yīng)盡早成立以巨災(zāi)保險為重點內(nèi)容的政策性保險機(jī)構(gòu)。就當(dāng)前我國的實際情況來看，建議由保監(jiān)會成立專門的巨災(zāi)風(fēng)險管理委員會，統(tǒng)一管理與協(xié)調(diào)巨災(zāi)保險制度建設(shè)方面的工作。該機(jī)構(gòu)的職責(zé)主要包括：推動巨災(zāi)風(fēng)險意識普及和防災(zāi)減災(zāi)教育；推動相關(guān)制度建設(shè)與完善；負(fù)責(zé)巨災(zāi)風(fēng)險基金的建立和管理；對經(jīng)營巨災(zāi)保險的保險公司進(jìn)行專項監(jiān)督和提供巨災(zāi)風(fēng)險分散渠道；建立多層次巨災(zāi)風(fēng)險應(yīng)對機(jī)制等。目前可以只設(shè)巨災(zāi)風(fēng)險管理總部，不設(shè)分支機(jī)構(gòu)，其業(yè)務(wù)的開展可由商業(yè)保險公司代理進(jìn)行。

(三)組織風(fēng)險保障機(jī)制，建立健全法律制度

立法先行是世界上許多國家建立巨災(zāi)保險制度的普遍做法。各國的主要巨災(zāi)風(fēng)險不盡相同。例如，美國設(shè)立了《聯(lián)邦洪水保險法》，并據(jù)此法建立了聯(lián)邦洪水保險制度，設(shè)立了國家洪水保險基金，實施了國家洪水保險計劃；挪威制定了《巨災(zāi)保險法》；日本制定了《地震保險法》，等等。我國政府應(yīng)借鑒國外成功經(jīng)驗，盡快制定相應(yīng)的法律法規(guī)，明確巨災(zāi)保險的政策性保險地位；明確巨災(zāi)保險的運(yùn)作模式、實施方式、資金籌集渠道以及風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制；明確巨災(zāi)保險的保障責(zé)任范圍、經(jīng)營原則、基本條款以及承保、理賠程序等，為巨災(zāi)保險制度建設(shè)提供必要的法律環(huán)境。

(四)構(gòu)建風(fēng)險投融資體系，推行巨災(zāi)保險證券化

由于承保的巨災(zāi)風(fēng)險一般損失金額較大，使得商業(yè)性保險公司的有效承保能力嚴(yán)重不足，主要表現(xiàn)為承保的資本金不足，一旦賠付必將損失巨大，因此而倒閉和破產(chǎn)是完全有可能的，傳統(tǒng)再保險也不能奏效。因此，為提高保險人的承保能力，降低承保風(fēng)險，保險人、再保險人和投資銀行應(yīng)把目光轉(zhuǎn)向有著巨大資本容量的資本市場，聯(lián)合開發(fā)諸如保險期權(quán)、巨災(zāi)債券、氣候期貨與期權(quán)等新型金融產(chǎn)品。例如，美國紐約交易所成立了巨災(zāi)風(fēng)險交易所，既從資本市場上獲得了大量資金，又通過將保險市場風(fēng)險分散到資本市場上的方式，有效地提高了保險業(yè)的承保能力和抗風(fēng)險的能力。巨災(zāi)保險證券化的另一個直接結(jié)果就是可以吸引大量資本流向保險市場，為投資者提供新的投資渠道，所以巨災(zāi)保險證券化是一個雙贏的結(jié)局。

要使巨災(zāi)保險證券化能在我國順利推行，必須要有如下條件：一是證券化的風(fēng)險必須是能夠定價的，而且是通過公正的第三者進(jìn)行巨災(zāi)風(fēng)險的定價；二是證券發(fā)行的金額大小須適當(dāng)，要適當(dāng)計算成本的開支情況，要有市場需要；三是發(fā)行內(nèi)容的設(shè)計要準(zhǔn)確，不但要考慮承保的廣度和保險公司理賠機(jī)制的需要，更要考慮風(fēng)險轉(zhuǎn)移者和投資者的需求；四是要考慮證券化交易的信用風(fēng)險，要確保交易的安全和投資者的利益。

四、構(gòu)建具有湖湘特色的自然災(zāi)害防御體系

(一)構(gòu)建湖南重大自然災(zāi)害防御體系的運(yùn)行模式

著眼于湖南省情和客觀實際情況,立足現(xiàn)有的財政金融資源,我們提出湖南重大自然災(zāi)害防御體系應(yīng)采用 “政府指導(dǎo),各部門防范,財政和巨災(zāi)保險作為經(jīng)濟(jì)后盾”的運(yùn)行模式進(jìn)行。

1. 政府指導(dǎo)，建立完善的自然災(zāi)害應(yīng)急機(jī)制。2011年，國務(wù)院辦公廳頒發(fā)了“關(guān)于印發(fā)國家綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃(2011～2015年)”的通知；2004年，湖南省人民政府頒發(fā)了“湖南省人民政府突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案”；2009年，湖南省人民政府頒發(fā)了“湖南省農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案”；等等。政府牽頭，建立災(zāi)害救援綜合體系，將防災(zāi)、減災(zāi)和救災(zāi)演化成全社會立體化的活動為重點內(nèi)容。首先要求全社會各個部門建立自然災(zāi)害防御設(shè)計規(guī)范，即各類基礎(chǔ)設(shè)施在設(shè)計前期，都要進(jìn)行自然災(zāi)害防御風(fēng)險評估，并有國家標(biāo)準(zhǔn)和終身負(fù)責(zé)制要求。其次建立自然災(zāi)害防御教育體系，并從幼兒和學(xué)校抓起，定期進(jìn)行防災(zāi)演練，提高國民防御自然災(zāi)害的能力。最后提高自然災(zāi)害防御中自救和他救的能力，利用網(wǎng)絡(luò)、電視、報紙等各種媒體進(jìn)行宣傳和普及。

2. 各部門防范，提高各種防御自然災(zāi)害的能力。長沙市應(yīng)急管理辦公室成立的時間比較早，各職能部門均有專人負(fù)責(zé)，而且設(shè)備技術(shù)先進(jìn)。郴州市是2008年冰雪災(zāi)害的重災(zāi)區(qū)，經(jīng)過4年的發(fā)展取得一些進(jìn)步，不斷完善災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案、設(shè)備技術(shù)更新、加大資金投入、氣象監(jiān)測更準(zhǔn)、氣象災(zāi)害預(yù)報成功率提高，電力部門應(yīng)急體系也不斷完善。湘潭市政府對氣象部門投資幾百萬，正在建全自動化語音報警系統(tǒng)，能自動監(jiān)測災(zāi)害性天氣并直接向居民報警，提高了氣象部門的預(yù)報成功率。

3. 財政和巨災(zāi)保險為經(jīng)濟(jì)后盾，共建自然災(zāi)害防御體系。對于巨災(zāi)保險，如何提高全民參保意識和參保率？是強(qiáng)制保險還是自愿保險？湖南是農(nóng)業(yè)大省，結(jié)合湖南省情特點，自然災(zāi)害首當(dāng)其沖的就是農(nóng)業(yè)，商業(yè)性保險公司如何承擔(dān)巨災(zāi)保險的風(fēng)險損失？所以政策性保險與商業(yè)性保險有機(jī)結(jié)合就顯得尤為重要，兩者如何相輔相成是我們應(yīng)研究的課題。

(二)保護(hù)生態(tài)環(huán)境，提高洞庭湖流域防洪防災(zāi)能力

1. 加強(qiáng)防洪體系建設(shè)，保護(hù)湘、資、沅、澧上中下游生態(tài)環(huán)境。在湖區(qū)下游，應(yīng)對長江干堤、湖區(qū)重點堤垸、一般堤垸和城鎮(zhèn)堤防進(jìn)行全面加高加固，根據(jù)洞庭湖區(qū)新的設(shè)計洪水位提高防洪標(biāo)準(zhǔn)。同時進(jìn)行蓄洪工程的建設(shè)，使水庫在洪旱時能起到調(diào)蓄作用。在湖區(qū)中上游，要加強(qiáng)水土流失防治力度，通過重建中上游植被與調(diào)整丘崗區(qū)土地利用結(jié)構(gòu)，攔蓄暴雨徑流和泥沙，把防治水土流失、加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)和保護(hù)放在首位，集雨蓄水，恢復(fù)植被。

2. 提高水文預(yù)報的精確度，對全省進(jìn)行水資源分區(qū)管理。目前全省水情信息采集和傳輸系統(tǒng)基本完成，在水文預(yù)報方面實現(xiàn)了計算機(jī)聯(lián)機(jī)作業(yè)預(yù)報，但是水情報汛站網(wǎng)密度不夠，有些水庫還沒有洪水預(yù)報方案，所以水文預(yù)報的精度有待進(jìn)一步提高。另外，湖南省水資源時空分布不均勻，有必要對全省統(tǒng)一進(jìn)行水資源分區(qū)，實行科學(xué)用水，合理用水。

3. 將洞庭湖防洪計劃納入長江整體規(guī)劃。洞庭湖是長江防洪體系中的重要組成部分，納入整體規(guī)劃，有利于統(tǒng)籌管理，從而讓洞庭湖的防洪減災(zāi)效益得到經(jīng)濟(jì)最大化要求，可以更好地服務(wù)于長江流域的防洪大局。

(三)增強(qiáng)應(yīng)急管理能力評價應(yīng)用，抵御重大自然災(zāi)害襲擊

1. 應(yīng)對重大自然災(zāi)害要進(jìn)行科學(xué)的應(yīng)急管理評價。美國是世界上第一個進(jìn)行政府應(yīng)急管理能力評價的國家，其突發(fā)事件應(yīng)急管理能力評價體系分三層，指標(biāo)評分等級為六級，同層指標(biāo)的權(quán)重做等權(quán)處理，每個屬性的得分為下一層指標(biāo)得分的平均值。2008年冰災(zāi)發(fā)生后，我國頒發(fā)了突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案、湖南省總體應(yīng)急預(yù)案以及冰雪災(zāi)害專項應(yīng)急預(yù)案。但是對應(yīng)急管理好壞的衡量，應(yīng)該制定一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)范，否則就不能做到有的放矢。為此，我們根據(jù)政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動和社會參與的原則，總結(jié)了重大自然災(zāi)害應(yīng)急管理評價指標(biāo)體系，按照重要程度排列，我們可以設(shè)定一級能力指標(biāo)層，二級能力指標(biāo)層和三級能力指標(biāo)層。將任務(wù)落實到每一個部門和每一個環(huán)節(jié)，這樣通過指標(biāo)體系來進(jìn)行考核和規(guī)范，更科學(xué)有序。應(yīng)急管理評價的方法主要有：評價偏好矩陣構(gòu)建、基于熵權(quán)法確定指標(biāo)權(quán)重、基于專家群體決策確定指標(biāo)權(quán)重、確定評價指標(biāo)綜合權(quán)重、頂層評價指標(biāo)權(quán)重集結(jié)、各地區(qū)自然災(zāi)害應(yīng)急管理能力綜合排序，等等。

2. 增強(qiáng)抵御重大自然災(zāi)害襲擊措施管理能力。政府部門應(yīng)做好應(yīng)急預(yù)案、組織專家組、普法宣傳、制定基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、成立指揮救援機(jī)構(gòu)、資源整合、協(xié)調(diào)聯(lián)動、及時進(jìn)行防災(zāi)救災(zāi)信息發(fā)布、維護(hù)市場秩序等工作；氣象、地震、水文部門應(yīng)做好預(yù)報監(jiān)測工作，如信息的發(fā)布、災(zāi)害的等級識別、預(yù)報的及時性和成功率等；加強(qiáng)居民防災(zāi)意識普及程度、自救互救能力、社會各界救援能力；電力部門設(shè)置處置電網(wǎng)大面積停電事件應(yīng)急預(yù)案、督查電網(wǎng)分布結(jié)構(gòu)、電線承壓能力、供電設(shè)備設(shè)施抗暴融冰能力、電力調(diào)度能力、專業(yè)搶險救援裝備能力；運(yùn)輸部門督查物資供應(yīng)能力、恢復(fù)通車能力、疏散滯留人員能力；民政部門應(yīng)督查救助受災(zāi)群眾能力、救災(zāi)物資供應(yīng)能力、監(jiān)督資金運(yùn)用能力；通信部門保障有衛(wèi)星通信應(yīng)急保障設(shè)備、移動應(yīng)急通信車、通信專業(yè)應(yīng)急救援隊伍等；衛(wèi)生部門保障有應(yīng)急救護(hù)車、應(yīng)急醫(yī)生、應(yīng)急病床等；公安武警部門應(yīng)有維護(hù)社會治安能力、保障道路交通安全能力、防洪防旱防火和防其他災(zāi)害救援能力；媒體部門要有及時報道災(zāi)情、充分報道救災(zāi)現(xiàn)場的能力；財政部門要有緊急資金調(diào)配能力、保險部門要有及時查勘理賠能力，等等。

(四)RS與GIS結(jié)合利用，為防災(zāi)、減災(zāi)、救災(zāi)提供可靠高效的服務(wù)

空間信息技術(shù)，特別是遙感技術(shù)(RS)、地理信息系統(tǒng)(GIS)、全球定位技術(shù)等在自然災(zāi)害的監(jiān)測、管理、預(yù)測、預(yù)報和預(yù)警中可以發(fā)揮巨大的作用，成為防災(zāi)減災(zāi)、支持社會可持續(xù)發(fā)展所不可或缺的高新技術(shù)手段。

1. 遙感技術(shù)(RS)。裝載遙感傳感器的運(yùn)載工具主要有：地面平臺、航空平臺和航天平臺。其具有觀測范圍廣、信息獲取量大、獲取速度快、實時性好和動態(tài)性強(qiáng)等特點。

2. 地理信息系統(tǒng)(GIS)。其在自然災(zāi)害監(jiān)測評估中的作用有：對自然災(zāi)害進(jìn)行預(yù)報預(yù)警、動態(tài)監(jiān)測、災(zāi)害發(fā)生成因與規(guī)律分析、動態(tài)模擬、災(zāi)害損失調(diào)查、災(zāi)情評估等，為制定減災(zāi)預(yù)案和指導(dǎo)災(zāi)后重建提供依據(jù)。

3. RS與GIS相結(jié)合。遙感技術(shù)(RS)在信息獲取方面的優(yōu)勢與地理信息系統(tǒng)(GIS)在空間分析方面的優(yōu)勢結(jié)合，可以實現(xiàn)：在災(zāi)害發(fā)生前，能事先圈定危險區(qū)，并對危險程度作出評價，指導(dǎo)防災(zāi)活動；在災(zāi)害發(fā)生過程中，能對災(zāi)情實況監(jiān)測，指導(dǎo)抗災(zāi)活動；在成災(zāi)后，能對災(zāi)害損失作出快速評價，指導(dǎo)救災(zāi)活動，從而對減災(zāi)作出貢獻(xiàn)。

RS是前臺，負(fù)責(zé)搜集、獲取原材料的海量信息；GIS是后臺，負(fù)責(zé)對原材料進(jìn)行加工處理并得出結(jié)論，指導(dǎo)防災(zāi)減災(zāi)工作。二者相互聯(lián)系，共同構(gòu)成防災(zāi)、減災(zāi)、救災(zāi)中三個不可缺少的環(huán)節(jié)?？臻g信息技術(shù)的利用，對我省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，特別對洞庭湖區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展、水資源開發(fā)利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、土地利用與規(guī)劃布局，有著重要的現(xiàn)實意義，對我省各級地方政府及相關(guān)部門編制環(huán)境、社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，制定相關(guān)政策與措施，也提供了科學(xué)依據(jù)。