張目強 尤 佳

(安徽大學法學院安徽大學經(jīng)濟法制研究中心，安徽合肥 230039)

論美國對華系列反補貼案對我國的影響及應對措施

張目強 尤 佳

(安徽大學法學院安徽大學經(jīng)濟法制研究中心，安徽合肥 230039)

美國在既未承認我國完全市場經(jīng)濟地位又未承認涉案產(chǎn)品市場經(jīng)濟導向的情況下，密集發(fā)動的一系列對華反傾銷和反補貼合并調(diào)查案對我國產(chǎn)生重要影響。在深入分析系列反補貼案中涉及的核心法律問題的同時，我國需要從微觀與宏觀兩個層面積極應對系列反補貼調(diào)查。

補貼;反補貼;非市場經(jīng)濟;法律應對

截至2011年5月1日，美國在四年半中里密集發(fā)動了27起對華產(chǎn)品的反補貼調(diào)查案件:2006年11月21日，美國商務(wù)部發(fā)布立案公告，對原產(chǎn)于中國、韓國和印度尼西亞的銅版紙發(fā)起雙反調(diào)查，這是繼1991年對華電風扇進行調(diào)查以后，美國對我國發(fā)起的第一例反補貼調(diào)查。2006年12月15日，美國國際貿(mào)易委員會裁定，有合理的證據(jù)表明原產(chǎn)于中國、印度尼西亞和韓國的銅版紙的補貼和傾銷行為給美國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成了實質(zhì)性損害和損害威脅。2007年3月30日，美國商務(wù)部公布對進口自中國的銅版紙反補貼調(diào)查的肯定性初裁。2007年10月18日，美國商務(wù)部發(fā)布通知，對原產(chǎn)于中國的銅版紙反補貼調(diào)查作出肯定性終裁。2007年11月20日，美國國際貿(mào)易委員會發(fā)布通知，裁定原產(chǎn)于中國的銅版紙的補貼行為沒有給美國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成損害。至此，美國制裁我國銅版紙的企圖遭受臨時性挫敗。繼銅版紙案之后，美國又先后針對原產(chǎn)于我國的環(huán)狀焊接碳素鋼管、薄壁矩形鋼管、復合編織袋、新充氣工程機械輪胎、未加工橡膠磁、低克重熱敏紙、亞硝酸鈉、不銹鋼焊接壓力管、檸檬酸及檸檬酸鹽、農(nóng)業(yè)及園藝機械、后拖式草地維護設(shè)備及相關(guān)零部件、廚房用金屬架(筐)等26種產(chǎn)品展開雙反調(diào)查，其中絕大部分案件已由美國商務(wù)部頒布雙反措施令，復合木地板案中美國商務(wù)部已作出初步裁決，上述裁決無一例外都是肯定性裁決。2011年4月19日由美國商務(wù)部立案的鋼制輪轂案件仍在調(diào)查之中。

一、美國對華系列反補貼案對我國的影響

第一，我國已經(jīng)成為反補貼調(diào)查的最大受害國。盡管反補貼和反傾銷一樣是傳統(tǒng)的貿(mào)易救濟措施，但長時間內(nèi)我國企業(yè)很少遭遇反補貼調(diào)查。原因是過去發(fā)達國家將我國視為“非市場經(jīng)濟國家”或不承認我國涉案行業(yè)的市場經(jīng)濟導向。但當反傾銷、保障措施和特別保障措施等不足以遏制我國商品的出口時，啟動反補貼調(diào)查就理所當然了。我國在連續(xù)16年“蟬聯(lián)”最大的反傾銷對象國“桂冠”之后，又連續(xù)4年成為反補貼的最大受害國。

第二，我國現(xiàn)行經(jīng)濟政策將面臨全面挑戰(zhàn)。反補貼調(diào)查涉及所有產(chǎn)業(yè)，并且被調(diào)查的是政府行為。如果說反傾銷只是使我國蒙受部分經(jīng)濟損失，那么反補貼則不僅會給我國帶來更大的經(jīng)濟損失，而且會直接影響我國的經(jīng)濟政策。原因在于，為了減少他國的反補貼調(diào)查，我國政府將不得不減弱對有關(guān)產(chǎn)業(yè)的扶持與資助，這勢必會影響我國的宏觀調(diào)控政策和總體經(jīng)濟計劃，甚至影響國家發(fā)展戰(zhàn)略的制定。我國政府多年來行之有效的各種產(chǎn)業(yè)政策，將有可能經(jīng)受包括美國在內(nèi)的各國的反補貼調(diào)查的全面洗禮。這也說明外國對我國的貿(mào)易救濟已經(jīng)從原來的產(chǎn)品、企業(yè)層面升級至行業(yè)、政策層面。

第三，對其他行業(yè)及國家產(chǎn)生極壞的示范效應。加拿大、澳大利亞和南非是在承認我國的完全市場經(jīng)濟地位或涉案產(chǎn)品市場經(jīng)濟導向的前提下發(fā)起反補貼調(diào)查的。相比之下，美國發(fā)動的對華系列反補貼案更令人擔心，因為它是在既沒有承認我國市場經(jīng)濟地位也不承認涉案企業(yè)市場經(jīng)濟導向的情況下發(fā)起的。①美國在近年來的多個文件中一直堅持中國的“非市場經(jīng)濟”地位。See generally，May 15，2006 Memorandum，The People’s Republic of China(PRC)Status as a Non－Market Economy in the lined paper investigation(“May 15 Memorandum”)，the August 30，2006 Memorandum，China’s Status as a Non－Market Economy(“August 30 Memorandum”)and March 29，2007 Memorandum，Countervailing Duty Investigation of Coated Free Sheet Paper from the People’s Republic of China – Whether the Analytical Elements of the Georgetown Steel Opinion are Applicable to China’s Present－Day E-conomy(March 29 Memorandum)．雖然銅版紙案最終以美國國際貿(mào)易委員會裁定無損害而告終，美國對華反補貼調(diào)查遭到“臨時性挫敗”，但這只是一個政策轉(zhuǎn)變的緩沖與過渡，美國商務(wù)部的作法與當年加拿大的作法如出一轍。重要的是先河一開，其他如鋼鐵、塑料、機械和紡織等行業(yè)將順勢跟進。銅版紙案后面幾個案件無一例外的肯定性的裁決結(jié)果就證明了這一點。值得注意的是，反補貼的負面影響比反傾銷更為深遠，具有鏈式效應。當某一政策在針對甲行業(yè)的反補貼調(diào)查中被認定為補貼之后，就可以對它所適用的乙行業(yè)發(fā)起反補貼調(diào)查;當對某一政策在A國的反補貼調(diào)查中被認定為補貼之后，B國就可以隨之跟進。最終結(jié)果就是城門失火，殃及池魚，整個產(chǎn)業(yè)鏈都會受到影響。截至2011年5月1日，美國在4年多的時間內(nèi)已經(jīng)連續(xù)對我國的27種產(chǎn)品發(fā)起雙反調(diào)查的不正常的“井噴”現(xiàn)象就是有力的證明，其中2009年一年中就針對我國10種產(chǎn)品密集地提起反補貼調(diào)查。澳大利亞、南非、印度和歐盟也分別于2008年3月、8月、2009年2月和2010年2月對我國產(chǎn)品提起首例反補貼調(diào)查，②2008年10月24日，澳大利亞海關(guān)發(fā)布公告稱，由于申訴方撤訴，因此終止對原產(chǎn)于中國的衛(wèi)生紙的反補貼調(diào)查，詳見:http://www．cacs．gov．cn/cacs/anjian/anjianshow．a(chǎn)spx?str1=2＆articleId=46170，訪問日期:2011－3－20;2009年1月30日，南非國際貿(mào)易管理委員會發(fā)布2009年第89號公告，稱其收到申請人要求撤銷對我不銹鋼洗滌槽進行反補貼調(diào)查的申請，決定終止本案的反補貼調(diào)查，詳見:http://www．cacs．gov．cn/cacs/anjian/anjianshow．a(chǎn)spx?str1=2＆articleId=49788，訪問日期:2011－3 －20;2010年1 月 12 日，印度商工部發(fā)布公告稱，由于申訴方于2010年1月3日撤銷對華亞硝酸鈉反補貼調(diào)查申請，因此決定取消該反補貼調(diào)查。詳見:http://www．cacs．gov．cn/cacs/anjian/anjianshow．a(chǎn)spx?str1=6＆articleId=65699，訪問日期:2011－3－20。韓國、日本等國也在伺機而動，隨時可能對我國發(fā)起反補貼調(diào)查?？梢灶A見，在今后相當長的時期內(nèi)，反補貼調(diào)查仍將是我國面臨的國際貿(mào)易摩擦的主要形式。

二、美國對華系列反補貼案涉及的若干法律問題

第一，反補貼法能否適用于“非市場經(jīng)濟”國家。美國有關(guān)反補貼的現(xiàn)行成文立法對其是否適用于“非市場經(jīng)濟”國家沒有明確的規(guī)定。嚴格地說，自1983年美國首次遇到非市場經(jīng)濟國家適用反補貼稅法的問題以來，美國商務(wù)部、國際貿(mào)易法院和聯(lián)邦上訴法院對國會立法理解并不一致，存在一定的模糊性，而且美國商務(wù)部在不同的時期對這一問題的態(tài)度也是有變化的。1984年5月，美國商務(wù)部在對波蘭和捷克斯洛伐克碳鋼盤條反補貼案作出的最終裁決中認為，反補貼法不能適用于非市場經(jīng)濟國家。因為反補貼法所指的補貼是任何扭曲和破壞市場秩序并導致資源配置不當、鼓勵無效率生產(chǎn)和減少財富的行為。但在非市場經(jīng)濟體系中，價格和資源的配置是通過中央計劃調(diào)整控制而非市場力量決定的，既然在非市場經(jīng)濟體中根本就不存在“市場”，當然就沒有“市場作用”，也就不存在“市場被扭曲或破壞”的問題。對此，原告喬治城鋼鐵公司不服，上訴至美國國際貿(mào)易法院。國際貿(mào)易法院判決推翻了商務(wù)部的裁決，認為商務(wù)部應將反補貼法適用于非市場經(jīng)濟國家。商務(wù)部不服國際貿(mào)易法院的裁決，上訴至聯(lián)邦巡回上訴法院，后者最終支持了商務(wù)部的主張，于1986年判定美國反補貼法不適用于來自非市場經(jīng)濟體的進口產(chǎn)品，這就是著名的喬治城鋼鐵案。聯(lián)邦巡回上訴法院作出的該判決奠定了美國商務(wù)部日后對待非市場經(jīng)濟國家反補貼問題的基調(diào)，即“反補貼法不適用于非市場經(jīng)濟國家”原則。但在1992年對我國電風扇的反補貼調(diào)查案中，美國商務(wù)部的態(tài)度卻發(fā)生了180度的大轉(zhuǎn)彎，即裁定反補貼法雖不適用于非市場經(jīng)濟國家，但適用于非市場經(jīng)濟國家中的市場經(jīng)濟導向行業(yè)。也就是說，如果確認一個非市場經(jīng)濟國家中的某一產(chǎn)業(yè)為市場導向型產(chǎn)業(yè)，則可以對其適用反補貼法的規(guī)定。而在事隔15年后的銅版紙反補貼案中，美國商務(wù)部的觀點再次轉(zhuǎn)向。美國商務(wù)部在對華銅版紙反補貼案作出初裁的前一天專門發(fā)表了一份備忘錄，即2007年3月29日備忘錄。該備忘錄首先指出:“1986年喬治城鋼鐵案所確立的反補貼法不適用于非市場經(jīng)濟國家的原則不能適用于中國，因為喬治城鋼鐵案判決當時所依據(jù)的前蘇聯(lián)模式的非市場經(jīng)濟國家的特征與當今中國的非市場經(jīng)濟特征截然不同?！雹賁 hauna Lee－Alaia．Countervailing Duty Investigation of Coated Free Sheet Paper from the People’s Republic of China– Whether the Analytical Elements of the Georgetown Steel Opinion are Applicable to China’s Present－Day Economy，see:March 29，2007 Memorandum．C －570 －907．以下通過對價格和工資、外匯、私人財產(chǎn)權(quán)和私人企業(yè)、對外貿(mào)易權(quán)和金融資源的獲得等方面的詳細分析，最后得出的結(jié)論是，美國的反補貼法適用于非市場經(jīng)濟國家。2007年3月29日，美國國際貿(mào)易法院也重申，“喬治城鋼鐵案”并不構(gòu)成美國商務(wù)部將反補貼法適用于非市場經(jīng)濟國家的障礙，相反，美國商務(wù)部有權(quán)考慮是否對中國企業(yè)啟動反補貼調(diào)查。②C OMMERCE APPLIES ANTI－SUBSIDY LAW TO CHINA，Contact Office of Public Affairs(202)482 －4883，F(xiàn)OR IMMEDIATE RELEASE，F(xiàn)riday，March 30，2007．See http://www．commerce．gov/opa/press/Secretary_Gutierrez/2007_Releases/March/30_Gutierrez_China_Anti－ subsidy_law_application_rls．html．訪問日期:2010 －10－1．雖然美國眾議院于2005年7月27日通過的《美國貿(mào)易權(quán)利執(zhí)行法案》中規(guī)定美國反補貼法可以適用于非市場經(jīng)濟國家，但該法案還需參議院通過和總統(tǒng)的簽署才能正式生效。因此，在新法案正式生效之前且未經(jīng)國會授權(quán)的情況下，美國商務(wù)部試圖僅通過一個備忘錄就違反當前生效判例并對其長期堅持的政策進行修改的做法違反了美國《行政程序法案》關(guān)于規(guī)則制定的正式程序。

雖然GATT和WTO是建立在市場經(jīng)濟原則基礎(chǔ)之上的，但包括反補貼在內(nèi)的WTO多邊貿(mào)易規(guī)則并不是不能適用于非市場經(jīng)濟國家，而是一個如何適用、怎樣適用的問題。但無論如何，反補貼適用于“非市場經(jīng)濟國家”在WTO多邊規(guī)則層面并沒有法律上的障礙，只要存在補貼行為并給進口國生產(chǎn)同類產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)造成實質(zhì)性損害或者損害威脅，并且兩者之間存在因果關(guān)系，應對所有WTO成員適用。一國是否要將他國列為“非市場經(jīng)濟國家”，以及是否要采取反補貼措施，在符合多邊紀律約束的條件下，有完全的自主權(quán)利。③姜世波:《互惠與國際法規(guī)則的形成——博弈論視角的考察》，《政法論叢》2010年第1期。

如果說原有的WTO條款對于反補貼是否適用于“非市場經(jīng)濟國家”沒有作出明確規(guī)定，那么我國入世議定書和入世工作組報告中的相關(guān)規(guī)定則明確規(guī)定反補貼可以適用于我國，并作出一些特殊的規(guī)定。我國入世議定書第15條“確定補貼和傾銷時的價格可比性”(b)項規(guī)定:“在根據(jù)《SCM協(xié)定》第二、三及五部分規(guī)定進行的程序中，在處理第14條(a)項、(b)項、(c)項和(d)項所述補貼時，應適用《SCM協(xié)定》的有關(guān)規(guī)定;但是，如此種適用遇有特殊困難，則該WTO進口成員可使用考慮到中國國內(nèi)現(xiàn)有情況和條件并非總能用作適當基準這一可能性的確定和衡量補貼利益的方法……?！币虼?，反補貼不僅可以適用于我國，而且在“遇有特殊困難”時，其他WTO成員還可使用背離《SCM協(xié)定》規(guī)定的特殊方法來確定補貼的水平。

綜上可知，如果說從美國國內(nèi)法來看，將反補貼法適用于非市場經(jīng)濟國家還存在程序上困難，那么依據(jù)WTO規(guī)則就沒有任何障礙了。

第二，市場經(jīng)濟地位與我國在反補貼案中的困境有無必然聯(lián)系。我國從2004年起開始爭取其他國家承認我國的市場經(jīng)濟地位，4年多來成績斐然，截至2011年5月1日，已經(jīng)有80個國家承認我國的完全市場經(jīng)濟地位。但筆者以為，市場經(jīng)濟地位與我國在今后的反補貼案中的困境沒有必然聯(lián)系，這主要有以下原因:首先，截至目前，反補貼工具的主要適用國為美國、歐盟、加拿大等西方發(fā)達國家，“在1995—2004年間全球共計176起反補貼調(diào)查中，美國、歐盟、加拿大發(fā)起者為128起，占總數(shù)的73%;美國一國發(fā)起70起，占40%”。④梅新育:《美對華反補貼動機復雜》，http://www．zaobao．com/special/newspapers/2007/04/liaowang070418d．html，訪問日期:2010 －7 －8。目前它們都沒有承認我國的所謂“市場經(jīng)濟”地位，而且它們正通過立法程序為對我國發(fā)起反補貼調(diào)查尋求法律依據(jù)，如2004年加拿大在對其法律進行修訂，在未承認我國市場經(jīng)濟地位的情況下宣布承認我國涉案行業(yè)的市場經(jīng)濟導向，隨即連續(xù)發(fā)起對我國產(chǎn)品的反傾銷與反補貼調(diào)查;2005年7月27日，美國眾議院以255票贊成、168票反對的簡單多數(shù)通過了由共和黨議員提出的《美國貿(mào)易權(quán)利執(zhí)行法案》，該法案規(guī)定美國反補貼法可直接適用于“非市場經(jīng)濟”國家。雖然此法案尚未完成立法程序，但隨著近年來我國經(jīng)濟的迅速崛起，特別是我國對美貿(mào)易順差的逐年擴大，中美之間的貿(mào)易利益沖突不可避免地逐漸增多，此類對華不利法案通過的可能性將進一步加大。其次，市場經(jīng)濟地位與入世議定書第15條(b)項的適用沒有關(guān)系。依據(jù)我國入世議定書第15條(d)項的規(guī)定，⑤中國入世議定書第15條(d)項規(guī)定:一旦中國根據(jù)該WTO進口成員的國內(nèi)法證實其是一個市場經(jīng)濟體，則(a)項的規(guī)定即應終止，但截至加入之日，該WTO進口成員的國內(nèi)法中須包含有關(guān)市場經(jīng)濟的標準。無論如何，(a)項(ⅱ)目的規(guī)定應在加入之日后15年終止。此外，如中國根據(jù)該WTO進口成員的國內(nèi)法證實一特定產(chǎn)業(yè)或部門具備市場經(jīng)濟條件，則(a)項中的非市場經(jīng)濟條款不得再對該產(chǎn)業(yè)或部門適用。一旦其他WTO成員承認我國的市場經(jīng)濟地位或某一特定產(chǎn)業(yè)或部門的市場經(jīng)濟導向，則對我國的反傾銷調(diào)查中終止使用第15條(a)項的規(guī)定，即“替代國”的做法，最遲在我國入世后15年終止。但其中并沒有提到第15條(b)項的終止期限，也就是說，對我國反補貼調(diào)查中的“替代國”做法沒有終止期限。所以，市場經(jīng)濟地位的取得與我國在反補貼案中困境的解除并無必然聯(lián)系。

第三，我國能否主張適用SCM協(xié)定中對發(fā)展中國家或轉(zhuǎn)型期國家的特殊待遇條款?！禨CM協(xié)定》第27條和29條分別對發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型期國家作出特殊和差別待遇的規(guī)定，我國能否主張適用這些特殊待遇條款呢?《SCM協(xié)定》第27條“發(fā)展中國家成員的特殊和差別待遇”共15款，除第1款為宣示性規(guī)定外，①《SCM協(xié)定》第27．1條規(guī)定:各成員認識到，補貼可在發(fā)展中國家成員的經(jīng)濟發(fā)展計劃中發(fā)揮重要作用。其他條款主要包括三項內(nèi)容:其中第2—7及14款是有關(guān)發(fā)展中國家在出口補貼方面實施過渡期和認定方面的特殊待遇;第8、9和13款規(guī)定對于發(fā)展中國家給予或維持的可訴補貼的認定方面的特殊待遇;第10—12及15款規(guī)定涉及發(fā)展中國家的微量補貼的認定。

我國入世議定書第10條第3款規(guī)定:“中國應自加入時起取消屬《SCM協(xié)定》第3條范圍內(nèi)的所有補貼?！蔽覈胧拦ぷ鹘M報告第167和168段重申了這一承諾。也就是說，我國應從加入WTO之日起取消所有的出口補貼和進口替代補貼。我國入世工作組報告第171段就補貼問題有如下描述:“一些工作組成員擔心，中國經(jīng)濟的特點在于其現(xiàn)行改革過程中仍然存在造成某種程度的貿(mào)易扭曲補貼的可能性?！袊肀硎?，希望保留自《SCM協(xié)定》第27條第10款、第11款、第12款和第15款獲益的權(quán)利，同時確認，中國將不尋求援引《SCM協(xié)定》第27條第8款、第9款和第13款。工作組注意到這些承諾。”

綜上所述，根據(jù)入世議定書第10條第3款的承諾，我國已喪失援引《SCM協(xié)定》第27條中有關(guān)發(fā)展中國家在出口補貼方面實施過渡期和認定方面的特殊待遇條款的權(quán)利，②其 實，《SCM協(xié)定》第27條有關(guān)發(fā)展中國家在出口補貼方面實施過渡期和認定方面的特殊待遇的條款中規(guī)定的過渡期一般為5年或8年，現(xiàn)在再討論這一問題主要是基于理論上的探討，已無實際意義。在入世工作組報告第171段中，我國又放棄了援引《SCM協(xié)定》第27條中對于發(fā)展中國家給予或維持的可訴補貼的認定方面的特殊待遇條款的權(quán)利。因此，我國現(xiàn)在能夠援引的只有《SCM協(xié)定》第27條中涉及發(fā)展中國家的微量補貼的認定條款了。至于《SCM協(xié)定》第29條“轉(zhuǎn)型為市場經(jīng)濟”規(guī)定的都是有關(guān)第3條即禁止性補貼方面的特殊待遇，由于我國已經(jīng)在入世議定書中承諾在加入WTO時即取消所有禁止性補貼，因此該條對我國已沒有任何意義。由此看來，我國現(xiàn)在能夠援引的只有《SCM協(xié)定》第27條中涉及發(fā)展中國家的微量補貼的認定條款，但其實際意義并不大。

第四，對某一行業(yè)同時進行反傾銷和反補貼調(diào)查是否合法。針對美國對原產(chǎn)于我國的產(chǎn)品發(fā)起的雙反調(diào)查，有學者認為對同一行業(yè)同時進行雙反調(diào)查違反美國國內(nèi)法及WTO相關(guān)規(guī)定。其實單純就聯(lián)合調(diào)查行為本身來看，這一作法并不違反美國法及WTO相關(guān)規(guī)定，至少可以說與它們并不沖突。在實踐中，“反補貼調(diào)查經(jīng)常與反傾銷調(diào)查同時啟動，美國商務(wù)部通常(對某一行業(yè))同時援引反傾銷法和反補貼法，美國商務(wù)部現(xiàn)有的35個反補貼裁定中有30個是與反傾銷一起作出的”。③C OMMERCE APPLIES ANTI－SUBSIDY LAW TO CHINA，Contact Office of Public Affairs(202)482 －4883，F(xiàn)OR IMMEDIATE RELEASE，F(xiàn)riday，March 30，2007．See http://www．commerce．gov/opa/press/Secretary_Gutierrez/2007_Releases/March/30_Gutierrez_China_Anti－ subsidy_law_application_rls．html．訪問日期:2010 －10－1．WTO協(xié)定中也沒有禁止對某一行業(yè)進行雙反調(diào)查的規(guī)定。況且，如果某一行業(yè)或企業(yè)在接受補貼的同時又對他國進行了傾銷，對它進行雙反調(diào)查也是情理之中的事。問題的關(guān)鍵不在于美國能否對我國產(chǎn)品進行雙反調(diào)查，而在于這是美國在沒有承認我國市場經(jīng)濟地位的情況下發(fā)起的雙反調(diào)查，因此美國方面臨著種種現(xiàn)實障礙。2005年6月美國審計署發(fā)表報告指出，如果美國準備在不給予中國市場經(jīng)濟地位的情況下發(fā)起反補貼調(diào)查，將面臨三項困難。首先，由于美國商務(wù)部在缺乏國會明確授權(quán)的情況下發(fā)起調(diào)查，可能被起訴;其次，由于中國政府對經(jīng)濟的干預既深入且廣泛，無法就補貼價和市場主導價進行有意義的比較，也就難以衡量補貼的程度;第三，同時征收反傾銷稅和反補貼稅，有可能帶來重復計算。④樓 夷:《美對華反補貼調(diào)查前景可慮》，http://www．caijing．com．cn/newcn/home/todayspec/2006 －11 －23/13442．shtml，訪問日期:2010－8－5。美國商務(wù)部也已經(jīng)意識到“同時征收反傾銷稅和反補貼稅造成雙重征稅的可能性”。⑤Tim Truman，Preliminary decision to apply countervailing duty law to China signals major change in trade policy．See:http://www．ita．doc．gov/press/publications/newsletters/ita_0407/china_paper_0407．a(chǎn)sp#continues，訪問日期:2010－10－1。因此，在計算反補貼稅和反傾銷稅時如何避免“重復計算”是美國商務(wù)部必須要著重解決的問題。如何處理“重復計算”應當說是一個技術(shù)性很強的問題。當對某項產(chǎn)業(yè)進行雙反調(diào)查時，WTO規(guī)則和美國法律均要求對合并稅率作出調(diào)整，以避免重復計算。因為反傾銷稅是通過比較產(chǎn)品的國內(nèi)價格和出口價格計算而來的，該反傾銷稅已經(jīng)抵消了出口商因獲得補貼而帶來的價格優(yōu)勢。因此，在對市場經(jīng)濟國家同時施加反傾銷稅和反補貼稅時，美國商務(wù)部需根據(jù)出口補貼的額度下調(diào)反傾銷稅率，特別是現(xiàn)在美國還沒有承認我國的市場經(jīng)濟地位，反傾銷調(diào)查中使用替代財務(wù)數(shù)據(jù)這一事實已經(jīng)抵消了補貼貸款的任何好處。在反傾銷調(diào)查中已經(jīng)使用非市場經(jīng)濟方法的情況下再征收反補貼稅是否合理，以及如何調(diào)整我國這一“非市場經(jīng)濟”的稅率，都是我們要重點關(guān)注的問題。①何力:《從國際組織功能看WTO與WCO的關(guān)系》，《政法論叢》2010年第3期。雖然商務(wù)部可以利用第三國提供的信息來確定一些標準，或是使用現(xiàn)有的事實，但是仍然不能完全解決商務(wù)部在計算方法上所面臨的挑戰(zhàn)。另外，根據(jù)美國現(xiàn)有法律，商務(wù)部在針對我國提出的反補貼案中使用第三國的信息也缺乏明確的授權(quán)。

三、我國應對反補貼案件的措施

雖說解決貿(mào)易摩擦的最好方法不是對抗而是對話，但對話解決貿(mào)易摩擦是以雙方有誠意為基礎(chǔ)的，因此我們還要采取綜合的應對措施。

第一，就具體案件而言我國可采取的應對措施。就具體案件而言，我國企業(yè)、協(xié)會和各級政府除了通力協(xié)作，全力應對之外，我國可依據(jù)美國國內(nèi)法對美國商務(wù)部的錯誤作法尋求單邊救濟，也可在WTO框架下尋求多邊救濟。首先，我國應充分使用美國司法審查制度，要求美國國際貿(mào)易法院、聯(lián)邦巡回上訴法院及至聯(lián)邦最高法院糾正美國商務(wù)部的錯誤作法。其次，我國還可通過WTO框架下的爭端解決機制要求美國政府改變其錯誤作法。其中，我國在應對銅版紙案中已啟動單邊、多邊兩種救濟途徑:我國政府以及兩家造紙企業(yè)聯(lián)合向美國國際貿(mào)易法院起訴，要求宣布美國商務(wù)部對華反補貼調(diào)查非法，并撤回調(diào)查行動。②樓夷、李昕:《中國政府就反補貼案起訴美國商務(wù)部》，《造紙信息》2007年第2期。但美國國際貿(mào)易法院裁定，美國商務(wù)部有權(quán)考慮是否對中國企業(yè)啟動反補貼調(diào)查。美國國際貿(mào)易法院法官Gregory W．Carman駁回了中國要求頒布臨時禁令禁止美國政府對華反補貼調(diào)查的訴求。③C OMMERCE APPLIES ANTI－SUBSIDY LAW TO CHINA，Contact Office of Public Affairs(202)482 －4883，F(xiàn)OR IMMEDIATE RELEASE，F(xiàn)riday，March 30，2007．See http://www．commerce．gov/opa/press/Secretary_Gutierrez/2007_Releases/March/30_Gutierrez_China_Anti－ subsidy_law_application_rls．html．訪問日期:2010 －10－1．同時，中國就美國對華銅版紙反傾銷和反補貼合并調(diào)查所作裁決訴諸世貿(mào)組織爭端解決機制，要求與美國進行磋商。④羅 蓉編譯，《中國就美國對華銅版紙裁決訴諸世貿(mào)組織爭端解決機制》，http://www．cacs．gov．cn/Default WebApp/showNews．jsp?newsId=201420011532，訪問日期:2010－09－18．這是我國自2001年加入WTO以來第二次動用該組織的糾紛解決程序，也是我國首次單獨啟動WTO爭端解決程序。但是這兩個層面的救濟都因為美國國際貿(mào)易委員會的最終無害裁決而無果而終。

我國政府在銅版紙案中的抗辯主要有以下幾個方面:1．美國商務(wù)部在未獲得國會授權(quán)及未遵循《行政程序法案》關(guān)于規(guī)則制定的正式程序的情況下擅自改變了一貫做法;2．對我國所有銀行的貸款行為都認定為補貼;3．在征收反傾銷稅和反補貼稅時的重復計算問題。另外，在就銅板紙反傾銷和反補貼案提請與美國WTO磋商的請求中，我國指出美國違反了其在GATT1994第6條、《SCM協(xié)定》第1、2、10、14、17和32條以及反傾銷協(xié)定第1、2、7、9和18條下的義務(wù)。⑤主要體現(xiàn)為以下幾個方面:1．美國當局未能根據(jù)《SCM協(xié)定》第2．1條，對初步反補貼稅裁定中的指控的補貼證明其專向性，也未能根據(jù)《SCM協(xié)定》第2．4條，基于肯定性證據(jù)明確證明對專向性的確定;2．美國當局未能根據(jù)《SCM協(xié)定》第1條和第14條，對關(guān)于指控的“政府政策導向計劃”作出適當?shù)睦娲_定;3．美國當局未能使人們確信，根據(jù)《SCM協(xié)定》第17條和第19條，關(guān)于補貼的初步肯定裁定，以及征收臨時反補貼稅是基于發(fā)現(xiàn)有補貼存在;以及4．美國未能使人們確信，根據(jù)反傾銷協(xié)定第7條和第9條，關(guān)于傾銷的初步肯定裁定，以及征收臨時反傾銷稅是基于發(fā)現(xiàn)有傾銷存在。SEE:WT/DS368/1，G/L/826，G/SCM/D77/1，G/ADP/D72/1，18 SEPTEMBER 2007，UNITED STATES–PRELIMINARY ANTI－DUMPING AND COUNTERVAILING DUTY DETERMINATIONS ON COATED FREE SHEET PAPER FROM CHINA(REQUEST FOR CONSULTATIONS BY CHINA)．

筆者以為，我國還可從美國商務(wù)部違反《SCM協(xié)定》第14條第1款的規(guī)定入手進行抗辯。依據(jù)《SCM協(xié)定》第14條⑥《SCM協(xié)定》第14條“以接受者所獲利益計算補貼的金額”:就第五部分而言，調(diào)查主管機關(guān)計算根據(jù)第1條第1款授予接受者的利益所使用的任何方法應在有關(guān)成員國內(nèi)立法或?qū)嵤┘殑t中作出規(guī)定，這些規(guī)定對每一具體案件的適用應透明并附充分說明……。的規(guī)定，調(diào)查主管機關(guān)在反補貼調(diào)查中計算補貼利益數(shù)額的任何方法應在有關(guān)其國內(nèi)立法或?qū)嵤┘殑t中作出規(guī)定。但美國現(xiàn)有反補貼法中并無是否適用非市場經(jīng)濟體的規(guī)定，因此也沒有對非市場經(jīng)濟體認定是否存在補貼及認定補貼利益數(shù)額時如何避免重復計算的問題。

在此后的非公路用輪胎案中，我國企業(yè)和政府緊密配合，近乎完美地利用單邊、多邊兩種救濟途徑，最大限度地維護了我國的貿(mào)易利益。2008年9月9日，河北興茂和美國輪胎進口商GPX國際輪胎公司共同作為原告，向美國國際貿(mào)易法院起訴，要求法院審理美國商務(wù)部就該案作出的行政裁決，并提出臨時禁止令和初步禁止令申請，要求暫緩征收反傾銷和反補貼進口現(xiàn)金擔保。幾乎與此同時，我國政府就美國商務(wù)部對非公路用輪胎等四種產(chǎn)品采取的雙反措施將美國政府訴諸世貿(mào)組織爭端解決機制。2010年10月1日，美國國際貿(mào)易法院法院作出最終裁決，要求美商務(wù)部在裁決生效后停止對中國原告企業(yè)征收反補貼稅。①商 務(wù)部公平貿(mào)易局:《美國國際貿(mào)易法院最終判決美國商務(wù)部對華非公路用輪胎企業(yè)征收反補貼稅不合法》，http://gpj．mofcom．gov．cn/aarticle/subject/mymcyd/subjectee/201010/20101007191188．html，訪問日期:2010 －10 －5。2011年3月11日，世貿(mào)組織上訴機構(gòu)發(fā)布中國訴美國反傾銷反補貼措施世貿(mào)爭端案裁決報告，認定美方對華采取的“雙反”措施違反世貿(mào)規(guī)則。②孫韶華:《世貿(mào)組織認定美國對華“雙反”違規(guī)》，http://finance．sina．com．cn/roll/20110314/01519522309．shtml，訪問日期:2011－3 －15。

第二，從長遠來看我國應采取的應對措施。1．依據(jù)WTO規(guī)則，完善我國的補貼制度。補貼作為一種戰(zhàn)略性貿(mào)易措施被各國政府普遍使用，幾乎所有國家都不愿放棄這一政策工具。目前，我國補貼制度存在補貼面過窄、補貼方法比較單一、計劃經(jīng)濟色彩濃等缺點，不符合WTO相關(guān)規(guī)定。自2004年以來，針對我國的一系列補貼指控擊中的正是我國政府補貼模式的軟肋，因此須對我國目前的補貼制度模式進行反思和改進。首先，政府應當根據(jù)WTO規(guī)則的相關(guān)規(guī)定及時清理與之不相符的補貼政策。由于我國還處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，很多領(lǐng)域還存在計劃經(jīng)濟時期的政策遺跡。為了全面履行我國入世承諾及減少遭遇外國反補貼措施的幾率，我國政府應當根據(jù)WTO規(guī)則全面清理與之不相適應的補貼政策。其次，今后制定補貼政策時，我國應根據(jù)WTO規(guī)則的要求及我國入世的承諾，取消禁止性補貼，善于利用可訴性補貼，充分利用不可訴性補貼，不要簡單地以企業(yè)、產(chǎn)業(yè)、地區(qū)、產(chǎn)品等專向性作為補貼的依據(jù)。再次，在制定補貼政策時，在措辭的使用上應當注意符合WTO規(guī)則的要求，如避免在稅收政策的措辭上直接出現(xiàn)“減、免、抵、返”，防止授人以柄。2．完善我國反補貼立法，健全反補貼制度。補貼政策是一個國家實施其經(jīng)濟政策的有效手段和工具，因此，我國應密切關(guān)注其他國家的相關(guān)政策，必要時對其相應產(chǎn)品進行反補貼調(diào)查。但截至目前為止，我國尚未針對任何國家發(fā)起反補貼調(diào)查，而與歐美國家的反補貼立法相比，我國現(xiàn)有的反補貼立法還有許多不完善之處，如我國在對國內(nèi)補貼產(chǎn)業(yè)的劃分、反規(guī)避條款的規(guī)定等方面都過于簡單，需要在今后的立法中予以完善。3．善于利用WTO規(guī)則，實現(xiàn)我國利益最大化。在盡量符合WTO規(guī)則的同時，我們更要善于充分利用WTO的規(guī)則，甚至在必要時違反WTO規(guī)則。首先，對于WTO中沒有明確禁止或限制的經(jīng)濟政策應充分利用;對于WTO規(guī)則中規(guī)定含糊、含義不明的情況要善于打“擦邊球”。其次，應充分利用現(xiàn)有WTO規(guī)則體系中的缺陷，特別是WTO爭端解決機制中不完善之處。WTO爭端解決機制雖然為爭端解決的各步驟和程序規(guī)定了明確的時限，但從一成員方提出磋商到專家組審理，再到上訴機構(gòu)作出報告，至少也要一年多的時間，無論結(jié)果如何，我們至少為我國相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展爭取了時間。美國在2002年的鋼鐵保障措施案中的態(tài)度值得我們借鑒。況且，WTO爭端解決機制現(xiàn)有規(guī)則采取的是“既往不咎”的原則，即采取的措施違反了WTO規(guī)則，只要及時撤銷就可以不予賠償。③該撤銷期間一般為自報告通過后15個月左右，這樣我們又可為國內(nèi)產(chǎn)業(yè)爭取一年多的時間。即使不能及時撤銷相關(guān)措施，我們?nèi)杂腥N選擇:(1)采用歐盟在“香蕉案”中的拖延戰(zhàn)術(shù)，僅對相關(guān)政策作形式修改或部分修改，可爭取更多的時間;(2)與相關(guān)WTO成員方進行談判，就補償事宜達成協(xié)議;(3)任由相關(guān)WTO成員方進行報復，當然前提是在“因違反WTO規(guī)則所帶來的利益與他人報復所帶來的損失之間作出平衡，決定取舍”。④張玉卿:《善用WTO規(guī)則》，《國際經(jīng)濟法學刊(第10卷)》，北京大學出版社2004年版，第12頁。以最大限度地維護我國的貿(mào)易利益。4．充分利用WTO平臺，積極參與多邊談判。我國應更加積極地參與多邊貿(mào)易談判，充分利用WTO平臺，從維護有利于自身利益的貿(mào)易體制的角度出發(fā)，努力在后續(xù)的多哈回合談判中發(fā)揮更加積極的建設(shè)性作用，努力促成多哈議程的早日達成。

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1003－4145［2012］04－0097－06

2012－02－16

張目強，安徽大學法學院講師、安徽大學經(jīng)濟法制研究中心省級重點學科成員、中國政法大學國際法學院博士研究生，研究方向:國際貿(mào)易法、世界貿(mào)易組織法。尤佳，安徽大學法學院講師，中國人民大學法學院博士研究生。

本文是教育部人文社會科學研究青年基金項目“WTO框架下補貼認定法律制度研究”(項目編號:10YJC820154)的部分成果。

(責任編輯:周文升wszhou66@126．com)