■李 拉

“美國(guó)阿拉巴馬州下屬的杰斐遜縣因不當(dāng)?shù)脑偃谫Y操作債務(wù)高筑，2011年11月9日宣布申請(qǐng)破產(chǎn)，破產(chǎn)規(guī)模達(dá)到41億美元。這是美國(guó)歷史上最大一宗地方債破產(chǎn)事件。”此事件應(yīng)引起我國(guó)的重視與反思。多年來(lái)，我國(guó)地方政府和部門舉債融資形式多樣，但未形成統(tǒng)一規(guī)范。且債務(wù)收支未納入國(guó)家預(yù)算管理，債務(wù)監(jiān)管也普遍不到位。這些制度和管理上的漏洞，潛藏著諸多債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患。數(shù)年累計(jì)形成了10.7萬(wàn)億元龐大的地方政府性債務(wù)余額。鑒于歐洲債務(wù)危機(jī)和美國(guó)諸多州政府申請(qǐng)破產(chǎn)的前車之鑒，我國(guó)放行地方債，更需要重視風(fēng)險(xiǎn)防范和制定穩(wěn)妥的制度安排。雖然目前我國(guó)的地方債務(wù)遠(yuǎn)低于發(fā)生債務(wù)危機(jī)的歐美國(guó)家，但地方債務(wù)的違約風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)顯現(xiàn)，且80%地方債務(wù)都來(lái)自銀行貸款，一旦地方債務(wù)發(fā)生大規(guī)模違約，銀行體系恐會(huì)因此受到重創(chuàng)，由此造成的經(jīng)濟(jì)影響不容小覷。因此，如何應(yīng)對(duì)地方債風(fēng)險(xiǎn)就成為當(dāng)前我國(guó)亟待研究和解決的重要經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。

近年來(lái)我國(guó)地方債現(xiàn)狀

（一）何為地方債

所謂地方債是指地方政府發(fā)行的公債，它是作為地方政府籌措財(cái)政收入的一種形式而發(fā)行的，其收入列入地方政府預(yù)算，由地方政府安排調(diào)度。

近年來(lái)，我國(guó)地方政府發(fā)行債券主要目的在于解決地方政府財(cái)政緊張狀況，擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，與此同時(shí)地方債也暴露出了缺乏嚴(yán)格的約束機(jī)制，導(dǎo)致一些地方政府過(guò)度舉債后出現(xiàn)較嚴(yán)重的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。所有這一切都必須引起我們的高度重視。

（二）近年來(lái)地方債現(xiàn)狀

1．我國(guó)地方政府債務(wù)目前狀況復(fù)雜

目前我國(guó)法律法規(guī)明確規(guī)定地方政府不能舉債。然而,在地方各級(jí)財(cái)政運(yùn)行中,負(fù)債運(yùn)營(yíng)已經(jīng)成為了常態(tài)。而且,我國(guó)地方政府債務(wù)的復(fù)雜性還在于地方政府債務(wù)中,既存在顯性債務(wù)也存在隱性債務(wù)。顯性債務(wù)包括:外國(guó)政府與國(guó)際金融組織的貸款、國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)借款、解決地方金融風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)借款、拖欠工資、國(guó)有糧食企業(yè)虧損新老掛賬、拖欠企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金等。隱性債務(wù)包括:地方政府擔(dān)保債務(wù),地方國(guó)有企業(yè)、學(xué)校等事業(yè)單位的負(fù)債，從廣義上來(lái)講隱性債務(wù)也是地方政府負(fù)債。另外，各級(jí)地方政府為滿足地方財(cái)力需要,通過(guò)違規(guī)發(fā)債、設(shè)立政府下屬的投融資公司,從銀行體系申請(qǐng)貸款,甚至拖欠建筑施工款等方式形成的隱性負(fù)債與或有負(fù)債等處于地下隱蔽狀態(tài),其透明度低。

2.我國(guó)地方債務(wù)的規(guī)模龐大

巨額地方政府性債務(wù)終于浮出水面。審計(jì)署發(fā)布的2011年第35號(hào)審計(jì)結(jié)果公告顯示，截至2010年底，全國(guó)地方政府性債務(wù)余額107174.91億元。從舉借主體看，2010年底地方政府性債務(wù)余額中，融資平臺(tái)公司、政府部門和機(jī)構(gòu)舉借的分別為49710.68億元和24975.59億元，占比共計(jì)69.69%。從借款來(lái)源看，2010年底地方政府性債務(wù)余額中，銀行貸款為84679.99億元，占79.01%。

3.目前總體處于安全區(qū)，但局部負(fù)債過(guò)量不容小覷

省、市、縣三級(jí)地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率為52.25%，加上地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)，債務(wù)率為70.45%，尚處于可控的安全區(qū)。但個(gè)別地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)負(fù)擔(dān)較重，2010年底，有78個(gè)市級(jí)和99個(gè)縣級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%。由于償債能力不足，部分地方政府只能通過(guò)舉借新債償還舊債，截至2010年底，有22個(gè)市級(jí)政府和20個(gè)縣級(jí)政府的借新還舊率超過(guò)20%。還有部分地區(qū)出現(xiàn)了逾期債務(wù)，有4個(gè)市級(jí)政府和23個(gè)縣級(jí)政府逾期債務(wù)率超過(guò)了10%。在個(gè)別地區(qū)，債務(wù)問(wèn)題已經(jīng)影響到了地方政府的正常運(yùn)作。

形成當(dāng)前我國(guó)地方債的主要原因及潛在危害

（一）形成當(dāng)前我國(guó)地方債的主要原因

1.“4萬(wàn)億”經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃驅(qū)使地方債務(wù)規(guī)?？焖倥蛎?/p>

2008年，我國(guó)為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)及時(shí)推出了 “4萬(wàn)億”投資計(jì)劃。與此同時(shí)，各地則紛紛通過(guò)地方政府融資平臺(tái)籌資，投向當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域。此舉在加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，以及應(yīng)對(duì)金融危機(jī)沖擊中發(fā)揮了積極作用，但地方債務(wù)規(guī)模由此迅速膨脹且規(guī)模巨大，致使一部分省市超出地方財(cái)政可支配財(cái)力。

2.缺乏制度約束加劇地方政府債務(wù)的快速發(fā)展

從審計(jì)情況看，我國(guó)地方債并非最近幾年才有，早在1979年，就有8個(gè)縣區(qū)舉借了政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)。至1996年底，全國(guó)所有省級(jí)政府、90.05%的市級(jí)政府和86.54%的縣級(jí)政府都舉借了債務(wù)。至2010年底，除54個(gè)縣區(qū)沒(méi)有政府性債務(wù)外，全國(guó)其他地方政府均有政府性債務(wù)。這說(shuō)明，地方政府性債務(wù)是多年累積形成的。另外，我國(guó)地方財(cái)政不獨(dú)立，地方政府并不是真正負(fù)責(zé)任的債務(wù)人，中央財(cái)政往往成為地方債務(wù)的最后承擔(dān)者。雖地方債務(wù)的快速膨脹在一定程度上與應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)有關(guān)，但地方政府強(qiáng)烈的發(fā)展沖動(dòng)、政績(jī)追求和人員安置壓力、官員的考核機(jī)制與地方政府不恰當(dāng)?shù)刈非蟮胤浇?jīng)濟(jì)發(fā)展，以及地方財(cái)政制度不健全，在一定程度上加劇了地方政府債務(wù)的快速發(fā)展。

3.“寅吃卯糧”現(xiàn)象加劇地方債務(wù)高筑

各級(jí)地方政府為加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，追求高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率和確保資本回報(bào)率，想方設(shè)法加大招商引資力度。通過(guò)負(fù)債經(jīng)營(yíng)、舉債建設(shè)，提升地方經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，實(shí)現(xiàn) “一代人的政績(jī)”。在這種政績(jī)觀的推動(dòng)下，部分地方財(cái)政已從早期的 “吃飯財(cái)政”轉(zhuǎn)變?yōu)?“要飯財(cái)政”， “寅吃卯糧”以及 “吃了上頓沒(méi)下頓”的負(fù)債現(xiàn)象愈發(fā)突出。國(guó)際金融論壇主席、原全國(guó)人大副委員長(zhǎng)成思危曾在2011年9月6日的夏季達(dá)沃斯論壇上表示地方債是中國(guó)特色的 “次貸”，稱 “美國(guó)的次貸危機(jī)是把錢借給沒(méi)有還款能力的個(gè)人，中國(guó)特色的次貸則是把錢借給了沒(méi)有還款能力的地方政府?！?/p>

（二）我國(guó)地方債存在的危害

1.降低了社會(huì)投資效率和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量

地方政府負(fù)債投資整體上降低了社會(huì)投資效率和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量，擴(kuò)大了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)構(gòu)性矛盾。許多地方政府大規(guī)模啟動(dòng)的投資項(xiàng)目效率很低，尤其是機(jī)場(chǎng)、公路的重復(fù)建設(shè)項(xiàng)目有許多建成即虧損，給當(dāng)?shù)刎?cái)政背上了沉重的負(fù)擔(dān)，也降低了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量。

2.惡化社會(huì)信用環(huán)境，損害政府公信力

地方債務(wù)的展期、拖欠會(huì)嚴(yán)重?fù)p害政府公信力，財(cái)政該支未支、該補(bǔ)未補(bǔ)還直接損害不少納稅人的利益。地方債務(wù)不能到期清償還會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重扭曲的市場(chǎng)信號(hào)，動(dòng)搖投資與消費(fèi)信心，使得后續(xù)的政府投資項(xiàng)目籌資、經(jīng)營(yíng)變得困難重重。

3.加劇地方政府賣地行為

地方債務(wù)高筑將在一定程度上加劇地方政府賣地行為，這將導(dǎo)致宏觀政策不能得到很好貫徹。當(dāng)前，地方政府財(cái)政收入中很大一部分是靠土地交易獲得的。如果地方政府債務(wù)出現(xiàn)問(wèn)題，為了償債地方政府將會(huì)有更強(qiáng)的賣地沖動(dòng)，以此來(lái)增加地方財(cái)政收入，這將使原有的房地產(chǎn)泡沫更加放大。中央政府的宏觀調(diào)控政策不能切實(shí)貫徹，不利于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康穩(wěn)定發(fā)展。

我國(guó)地方債的風(fēng)險(xiǎn)隱患，幾年來(lái)一直是各方關(guān)注和熱議的話題。雖然目前我國(guó)的地方債務(wù)遠(yuǎn)低于發(fā)生債務(wù)危機(jī)的歐美國(guó)家且處于總量風(fēng)險(xiǎn)可控的安全區(qū)，但目前地方政府不規(guī)范、不透明、不可控、不受監(jiān)督的舉債行為容易積累足以沖至財(cái)政危機(jī)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，而且無(wú)從及早預(yù)警和控制，這種狀況顯然不可以再持續(xù)下去，未雨綢繆已經(jīng)刻不容緩。

解決地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策建議

（一）加強(qiáng)國(guó)家財(cái)政預(yù)算監(jiān)督管理

2008年，我國(guó)為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)及時(shí)推出了 “4萬(wàn)億”投資計(jì)劃。這本是刺激經(jīng)濟(jì)迅速回升與發(fā)展的有力措施，但各地通過(guò)發(fā)行地方債卻未被及時(shí)納入國(guó)家預(yù)算管理，導(dǎo)致整個(gè)地方債務(wù)規(guī)模膨脹。因此建議國(guó)家在今后的財(cái)政預(yù)算中不僅要考慮中央預(yù)算及其舉債規(guī)模，而且要將地方財(cái)政以各種形式的舉債也納入國(guó)家財(cái)政預(yù)算監(jiān)督管理的范圍之內(nèi)。做到不僅心中有數(shù)，而且在遇到問(wèn)題時(shí)可及時(shí)解決，以規(guī)避大的財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)加強(qiáng)制度建設(shè)防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

1.借鑒美國(guó)加強(qiáng)對(duì)地方公債的信用監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)

例如，1975年美國(guó)將地方公債納入 《1934證券交易法》監(jiān)管之下。同時(shí)，美國(guó)組建了地方公債條例制定委員會(huì)，負(fù)責(zé)全面監(jiān)管地方公債市場(chǎng)并負(fù)責(zé)提出監(jiān)管提案，提案的最終決定權(quán)在證券交易委員會(huì)，并最終由美國(guó)證券交易商協(xié)會(huì)及銀行的管理機(jī)構(gòu)具體實(shí)施。雖然我國(guó)當(dāng)前尚不能照搬美國(guó)的機(jī)構(gòu)管理辦法，但結(jié)合我國(guó)國(guó)情，責(zé)成中央有關(guān)部門加強(qiáng)對(duì)地方債務(wù)管理，卻是必須的。

2.借鑒美國(guó)設(shè)立地方債辦公室作為另一重要監(jiān)管機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)

例如，美國(guó)證管會(huì)市場(chǎng)監(jiān)督部設(shè)立地方公債辦公室作為另一個(gè)主要監(jiān)管機(jī)構(gòu)，一是根據(jù)反欺詐條款進(jìn)行事后監(jiān)管，包括對(duì)地方債券發(fā)行者、承銷商、中介機(jī)構(gòu)等所有參與人監(jiān)管，主要手段有責(zé)令限期改正、罰款和提起訴訟;二是制定或者委托制定約束地方公債發(fā)行參與人行為的規(guī)則，要求這些參與人履行信息披露義務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)地方公債的監(jiān)管。因此建議我國(guó)應(yīng)在省一級(jí)的地方政府建立專門地方債管理機(jī)構(gòu)，以加強(qiáng)地方債務(wù)管理。

3.借鑒美國(guó)設(shè)置地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)

美國(guó)大部分州地方政府都有關(guān)于防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制，對(duì)赤字規(guī)模超過(guò)當(dāng)期財(cái)政收入1/12的地區(qū)，提出預(yù)警。一旦一個(gè)地方政府被宣布為財(cái)政危機(jī)，該州就應(yīng)該成立一個(gè) “財(cái)政計(jì)劃和監(jiān)督委員會(huì)”的機(jī)構(gòu)來(lái)監(jiān)督和控制該地方政府的財(cái)政管理。在委員會(huì)舉行的第一次會(huì)議后的120天之內(nèi)，地方政府的首席執(zhí)行官必須向委員會(huì)提交一份詳細(xì)的財(cái)政改革計(jì)劃，以及時(shí)采取措施來(lái)應(yīng)對(duì)和化解危機(jī)。因此建議我國(guó)應(yīng)借鑒美國(guó)此經(jīng)驗(yàn)對(duì)地方政府的債務(wù)規(guī)模建立監(jiān)控和預(yù)警機(jī)制，以防范一些地方的債務(wù)過(guò)度膨脹，造成大的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）切實(shí)貫徹落實(shí)與防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相適應(yīng)的科學(xué)發(fā)展觀

中央政府應(yīng)強(qiáng)化對(duì)地方政府的舉債手段的約束機(jī)制，即在制度上規(guī)定不論地方政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)還是社會(huì)建設(shè)以土地等資源進(jìn)行舉債的規(guī)模占當(dāng)年財(cái)政收入的比重限度，超此限度中央政府應(yīng)予以制止，以此來(lái)防止通過(guò)負(fù)債經(jīng)營(yíng)、舉債建設(shè)，提升地方經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，實(shí)現(xiàn) “一代人的政績(jī)”的弊端，進(jìn)而促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。