張 敏

(河南大學(xué)，河南開封475001)

一、行政法獨特性的分析

(一)行政法起步較晚，在基礎(chǔ)領(lǐng)域尚有爭議，理論落后于實踐

作為一個法律部門和法律學(xué)科，行政法和行政法學(xué)都是比較晚起的。法國是行政法的母國，1872年后法國行政法院正式定型，近代意義的行政法產(chǎn)生。美國行政法的產(chǎn)生一般認(rèn)為始于1887年州際商業(yè)委員會的建立。而美國法學(xué)界對行政法學(xué)有較大影響，則是在20世紀(jì)20年代以后由美國的獨立管制機構(gòu)的發(fā)展引起的。直到20世紀(jì)中葉，行政法在法律上才獲得了自己獨立的地位?！?〕我國行政法起步更晚，1954年憲法的頒布，標(biāo)志著行政法開始萌芽。1957—1977年，行政法嚴(yán)重倒退，從1982年起，行政法歷經(jīng)初創(chuàng)階段和迅猛發(fā)展階段，1989年《行政訴訟法》的制定為中國行政法跨入現(xiàn)代化的標(biāo)志點。〔2〕

由于行政法起步較晚，因此，在行政法學(xué)中諸多重要理論還不成熟，正如學(xué)者所言:“我們必須承認(rèn)行政法學(xué)是一門在最為基本問題的領(lǐng)域發(fā)生爭議的課程?！薄?〕比如，關(guān)于行政法學(xué)基礎(chǔ)理論的問題，自1983年由應(yīng)松年教授、朱維究教授等提出“行政法學(xué)的基礎(chǔ)理論是為人民服務(wù)論”以來，爭議就一直存在。有“管理說”、“控權(quán)論”、“平衡論”、“服務(wù)論”、“控權(quán)+服務(wù)論”、“公共利益論”等不同觀點，雖然，從目前來看，平衡論因其理論的完備性、深度論證及學(xué)術(shù)群體的形成占據(jù)主流地位，但是對平衡論的反對聲卻從未中斷，諸多學(xué)者從不同角度駁斥了平衡論。〔4〕關(guān)于行政法學(xué)的基礎(chǔ)理論實質(zhì)，即行政法是一部什么樣的法，可以說在行政法學(xué)界一直沒有得到共識并引發(fā)了學(xué)者們的不斷探索。直到今天，還有學(xué)者在拷問“中國究竟需要建立一個什么樣的行政法”?！?〕

由于行政法起步較晚，理論往往局限于傳統(tǒng)，具有滯后性，不能指導(dǎo)實踐，反倒是通過實踐突破理論，進(jìn)一步發(fā)展了理論。行政主體由傳統(tǒng)理論上的“局限于行政機關(guān)”擴大到現(xiàn)在的“行政機關(guān)及被授權(quán)的組織”即是實踐突破了理論的結(jié)果。關(guān)于行政主體的界定問題及行政訴訟被告資格問題，傳統(tǒng)行政法上將行政機關(guān)看作是行政主體的主要形態(tài)，但是其他社會組織可否作為行政主體，行政機關(guān)可否作為行政相對人等問題卻是不明確的。從立法上看，也把行政機關(guān)等同于行政主體。如《行政訴訟法》第1條規(guī)定:“為保證人民法院正確、及時審理行政案件，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法制定本法。”第2條規(guī)定:“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！逼浜?，在實踐上出現(xiàn)的新情況，使人們反思“行政機關(guān)”與“行政主體”的關(guān)系及行政訴訟被告資格問題，典型的是1998年“田永訴北京科技大學(xué)案”和“溆浦縣中醫(yī)院訴溆浦縣郵電局不履行法定職責(zé)案”，這兩個案例涉及的共同點是“行政主體資格的認(rèn)定”，即“行政訴訟被告資格的確定問題”，這兩個案例在《最高人民法院公報》中公布，通過案例指導(dǎo)的形式確立了社會組織及公立高校等事業(yè)單位經(jīng)授權(quán)可作為行政主體出現(xiàn)，即通過實踐擴大了行政主體的范圍，使之不再局限于“行政機關(guān)”。實踐突破理論，并通過司法解釋的形式將之確定下來。在1999年通過的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》中，第1條第1款規(guī)定:“公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權(quán)的機關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍?！边@里擴大了行政主體的范圍，但該條仍未對行政行為的內(nèi)涵和外延作出界定。由于行政主體概念的進(jìn)一步明確，其后出現(xiàn)的一系列公立高校作為被告的案例及社會組織作為被告的案例得以順利解決。類似的情況在行政公益訴訟領(lǐng)域也有所體現(xiàn)，社會上對確立行政公益訴訟制度的呼聲很高，較早的是2001年東南大學(xué)教師顧大松等訴南京市規(guī)劃局案，今天更有涉及環(huán)境保護、衛(wèi)生監(jiān)督等公益領(lǐng)域的諸多案子，在理論和立法上顯現(xiàn)了滯后性。

(二)行政法內(nèi)容繁雜，無統(tǒng)一行政法典，行政法規(guī)范數(shù)量多，不易把握

與民法、刑法相比，行政法無統(tǒng)一、完整的法典，主要是由于行政法涉及的社會生活領(lǐng)域十分廣泛，內(nèi)容繁雜，又有較強的技術(shù)性、專業(yè)性，再加上行政關(guān)系變動較快，制定一部系統(tǒng)、完整的行政法典幾乎是不可能的。

民法、刑法只能由最高國家權(quán)力機關(guān)制定，法律形式單一，法律文件數(shù)量不多。而行政法的多頭多級立法體制，使得行政法規(guī)范特別多，且效力位階較低的行政法規(guī)范易于變動，而實體法與程序法往往交織在一起，因此不易把握。特別是對學(xué)生而言，因其沒有接觸過行政事務(wù)，不了解行政機關(guān)的運作，面對諸多抽象的行政法規(guī)范，容易情緒低落，喪失對行政法學(xué)習(xí)的信心。

(三)行政法發(fā)展較快，研究重心轉(zhuǎn)移

美國著名的行政法學(xué)者施瓦茨曾言:“行政法的首要特征就在于它是一個處于持續(xù)不斷變化中的學(xué)科。”〔6〕縱向來看，行政法經(jīng)歷了從“感覺不到行政”到“行政無處不在”的變化。韋德曾在其巨著開篇引用了英國歷史學(xué)者Taylor的話:“直到1914年8月，除了郵局和警察之外，一名具有守法意識的英國人可以安度其一生，卻幾乎意識不到政府的存在?！薄?〕揭示了當(dāng)時的行政特征。由于奉行自由主義“消極政府”的理念，政府扮演“守夜人”角色，行政限于治安、國防、稅務(wù)、外交等領(lǐng)域，但到了19世紀(jì)末20世紀(jì)初期，行政國家出現(xiàn)，現(xiàn)代行政擴展到包括工商、交通、衛(wèi)生、質(zhì)檢、金融規(guī)制、環(huán)保、勞動就業(yè)保障、婦女兒童保障、社會福利等在內(nèi)的幾乎所有的社會生活領(lǐng)域，“從搖籃到墳?zāi)埂钡母＠麌页霈F(xiàn)了，“積極政府”自是應(yīng)有之義。隨著行政領(lǐng)域的擴大，公共行政的變遷，行政法發(fā)展較快。由公共變遷引起由強制行政過渡到給付行政，以行政處罰、行政強制、行政命令、行政征收等為主的強制行政已經(jīng)不能適應(yīng)行政法治的需求，過渡到以行政給付、行政獎勵、行政資助、行政指導(dǎo)等為主的給付行政。

從“消極行政”到“積極行政”，新行政法出現(xiàn)，新行政法體現(xiàn)在:行政主體的多元化，行政程序的正當(dāng)化，行政行為的協(xié)商，第三部門興起和公私合作，及公民參與行政等方面?！?〕因此，研究重心也隨之轉(zhuǎn)移，即:由“秩序行政”到“給付行政”;由“紅燈理論”到“綠燈理論”;由“硬法之治”到“軟法治理”;由“形式法治”到“實質(zhì)法治”;社會關(guān)系由“國家—個人”到“國家—社會—個人”?，F(xiàn)在行政法中研究的重點是:重視行政程序的研究和運用;注重公民對行政管理的直接參與;注重政務(wù)公開;注重經(jīng)濟分析方式在行政法學(xué)中的運用;注重借鑒外國的有益經(jīng)驗;公法與私法呈融合趨勢;行政指導(dǎo)、行政合同等新的行政行為興起。

行政法的關(guān)鍵命題是公共行政，只有把握公共行政的變遷，學(xué)生才能宏觀上把握行政法變遷的背景，進(jìn)而對一些行政行為，如行政指導(dǎo)、行政合同進(jìn)行深刻的理解，對我國行政法治的革新及完善從整體上把握。而公共行政應(yīng)如何定位?如何理解公共行政的變遷呢?這些對學(xué)生而言，是抽象的，傳統(tǒng)教學(xué)中僅僅列舉這些變遷是不夠的，即使是要把公共行政變遷從理論淵源到現(xiàn)實需要及各國實踐與立法講述清楚也需要教師具有一定的經(jīng)濟學(xué)、行政學(xué)、史學(xué)的功底，并需要教師有清晰的邏輯思維，因此，學(xué)生如何才能真正地理解這種變遷，教師如何才能形象地講述清楚，又如何能讓學(xué)生直接地感受到這種變化，這些都對傳統(tǒng)教學(xué)方式提出了挑戰(zhàn)。

(四)兩大法系行政法制度差異大，加重了學(xué)生理解的難度

在行政法律部門中，大陸法與英美法在行政法上有明顯區(qū)別:在法德存在與普通法院分離的，自成一個體系的行政法院，專門審理行政案件、適用行政訴訟程序。即雙軌制、司法二元主義。而英美行政法中，行政訴訟像一般民刑訴訟一樣，都由普通法院管轄，沒有獨立的行政法院體系。即單軌制、一元主義。

大陸法系中自奧托·邁耶始，行政行為成為行政法的核心，因此，其行政法的結(jié)構(gòu)框架由三部分組成:第一，行政組織法;第二，行政行為法;第三，行政救濟法。而英美行政法中強調(diào)法院對行政法治的推動作用，將行政法構(gòu)建在司法審查之上，并注重正當(dāng)程序、行政公開。

兩大法系行政法制度如此之大的差異，加重了學(xué)生對行政法理解的難度。在學(xué)生的思維中，常常會確立一個標(biāo)準(zhǔn)的制度模板，進(jìn)而把中國的相關(guān)制度與之相比較，直觀易懂。而一旦同時面對兩種截然不同的體制時，缺少了比較的直觀性，就會陷入困惑。而行政法教學(xué)中要能給學(xué)生祛疑解惑，并使學(xué)生理解兩大法系制度差異存在的原因、歷史背景，及這種差異對中國行政法制度建構(gòu)的影響，或者說我國行政法制度是如何借鑒兩大法系行政法制度的，這種借鑒應(yīng)該保持多大的度，我國行政法制度建構(gòu)又應(yīng)該有多大程度的自主性，這些都是教學(xué)中的重點也是難點，對教師自身專業(yè)水平提出很高的挑戰(zhàn)，也是傳統(tǒng)的行政法教學(xué)所不能很好解決的問題。

(五)行政組織法是行政法的重要部分，學(xué)生缺乏實踐，對行政機構(gòu)的運作不熟悉

由于傳統(tǒng)行政法是以行政行為為核心，我國行政法基本上沿襲了大陸法系行政法框架，因此行政組織法在行政法中占重要部分。行政組織法內(nèi)容主要是行政主體的具體形態(tài)及公務(wù)員制度?？脊珓?wù)員是目前法科學(xué)生就業(yè)的重要途徑，因此，大多數(shù)學(xué)生會結(jié)合課堂《公務(wù)員法》的學(xué)習(xí)，進(jìn)而了解公務(wù)員制度，但是對于行政主體的具體形態(tài)及相關(guān)職權(quán)，學(xué)生就很難把握。特別是涉及中央行政機關(guān)中國務(wù)院部委及部委管理的國家局的區(qū)別，學(xué)生對行政機構(gòu)的運作不熟悉，僅靠死記硬背很難記得清楚哪些是部委管理的國家局。如近幾年司法考試?？嫉囊环N選擇題:下列國務(wù)院的部門中，沒有權(quán)力制定部門規(guī)章的是():A.中國人民銀行;B.審計署;C.國家統(tǒng)計局;D.國家文物局。對此，一般學(xué)生根據(jù)憲法和組織法，或根據(jù)對行政機關(guān)的熟悉程度，會排除A和B。但是卻很難準(zhǔn)確地選出答案D，因為大多數(shù)學(xué)生不熟悉這些機關(guān)，不知道國家文物局是由文化部管理的。且加上我國已經(jīng)進(jìn)行了六次大部制改革，對于沒有任何行政機關(guān)工作經(jīng)驗的學(xué)生而言，對于機關(guān)是如何運作的，權(quán)力有哪些，如何合法行使權(quán)力這些問題簡直是太難了。

如對于地方人民政府的派出機關(guān)，學(xué)生很陌生。根據(jù)《地方組織法》的規(guī)定，我國地方人民政府的派出機關(guān)有:省、自治區(qū)人民政府經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的行政公署;縣、自治縣人民政府經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的區(qū)公所;市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市人民政府經(jīng)上一級人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的街道辦事處。針對這三類派出機關(guān)，一般而言，來自城市的學(xué)生對街道辦事處都能理解，因為街道辦事處在日常生活中比較常見，而對于地區(qū)行政公署和區(qū)公所，大部分學(xué)生沒有接觸過，更不清楚這些派出機關(guān)的具體運作，所以對二者作為政府的派出機關(guān)地位很難理解。即使是課堂上教師講授過，在具體應(yīng)用中，如司法考試或期末考試中仍會出錯。區(qū)公所地位類似于鄉(xiāng)級人民政府，內(nèi)部只設(shè)辦事機構(gòu)，不設(shè)職能部門。地區(qū)行政公署其實是歷史的產(chǎn)物。抗日戰(zhàn)爭時期及中華人民共和國建立初期設(shè)立的行政公署相當(dāng)于省級的政權(quán)機關(guān)，如蘇南、蘇北、皖南、皖北等人民行政公署，1952年撤銷;1978年《憲法》規(guī)定，省、自治區(qū)人民政府在所屬各地區(qū)設(shè)立行政公署作為自己的派出機關(guān)。1982年修改通過的《地方組織法》規(guī)定，省、自治區(qū)人民政府在必要時，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干行政公署作為其派出機關(guān)。目前行政公署已不多，多數(shù)已改為省轄市?，F(xiàn)存的行政公署主要分布在黑龍江、青海省，內(nèi)蒙古、新疆和西藏自治區(qū)等地。行政公署在實際上已擔(dān)當(dāng)起省、自治區(qū)與縣、市之間一級政府的職責(zé)，有執(zhí)行機關(guān)(政府)而無相應(yīng)的權(quán)力機關(guān)(人大)，這種體制并不符合現(xiàn)代民主法治的要求，應(yīng)盡快結(jié)束這種體制。我國也正在逐步減少甚至取消派出機關(guān)。

由于實踐的缺乏，學(xué)生不熟悉行政機構(gòu)的運作，加大了學(xué)習(xí)的難度，而判例分析的缺失更是帶來了嚴(yán)重的后果，正如學(xué)者所言:“在當(dāng)下中國法科學(xué)生的行政法課堂上，充斥其中的大多是一些生硬的學(xué)術(shù)概念和原理，判例分析的缺失嚴(yán)重窒息了學(xué)生積極性和創(chuàng)造性的發(fā)揮?！币虼?，如何增強學(xué)生的實踐能力，這是教學(xué)改革急需解決的問題?！?〕

(六)從知識體系看，行政法涉及相關(guān)學(xué)科的知識較多

行政法是圍繞著行政權(quán)展開的一門公法，其核心在于控制公權(quán)力，保障私權(quán)利，實現(xiàn)公權(quán)與私權(quán)的平衡。從知識體系看，行政法涉及相關(guān)學(xué)科的知識較多。

首先，作為一門公法，行政法與憲法、組織法、民法、刑法等法律部門相關(guān)聯(lián)。從理論上看，行政法被稱為“小憲法”，英國法學(xué)家T.E.霍蘭有名言“憲法是靜態(tài)的法，行政法是動態(tài)的法”。德國行政法學(xué)家弗立茲·韋納對行政法的界定是“當(dāng)做是具體化憲法的行政法”。德國行政法之父奧拓·邁耶曾有名言“憲法消逝，行政法長存”。從規(guī)范上看，行政機關(guān)的職權(quán)職責(zé)往往由憲法及組織法規(guī)定，如國務(wù)院的職權(quán)職責(zé)由憲法第89條規(guī)定，而行政給付則源自憲法第45條物質(zhì)幫助權(quán)。行政法與民法也密切相關(guān)，行政法上的“信賴保護原則”被認(rèn)為源于民法中“誠實信用原則”，我國《行政訴訟法》中對訴訟主體的規(guī)定，即是沿用了《民法通則》中所使用的“公民、法人或其他組織”的概念。《行政處罰法》中“處罰法定原則”則是《刑法》中“罪刑法定原則”在行政法中的運用?！缎姓?fù)議法》中的“復(fù)議不加重處罰”原則是《刑法》中“上訴不加刑”在行政法中的運用。

其次，行政法與政治學(xué)、行政學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、歷史學(xué)、社會學(xué)等有關(guān)。行政法的核心在于控制行政權(quán)力，保障相對人權(quán)益，因此，行政法涉及權(quán)力、公權(quán)力、權(quán)利、正義等政治哲學(xué)概念，行政法的價值往往來自于政治哲學(xué)。行政機關(guān)的內(nèi)部管理、內(nèi)部行政行為的研究往往又和行政學(xué)相關(guān)。行政法的發(fā)展反映了市場經(jīng)濟的需求，針對公共物品的非競爭性和非排他性，出現(xiàn)了“市場失靈”，需要政府干預(yù)，因此行政國家出現(xiàn)，行政權(quán)力無處不在，“裁量”與“管制”成為一對共生共滅的矛盾。經(jīng)濟學(xué)中的一些理論，如“經(jīng)濟外部性”、“集體行動的邏輯”、“路徑依賴”、“成本—效益分析方法”等為行政法學(xué)研究擴展了視野。行政行為的產(chǎn)生與發(fā)展有其歷史背景，如行政指導(dǎo)制度最發(fā)達(dá)的日本，其行政指導(dǎo)制度就和二戰(zhàn)后日本受美國軍事管制的那段歷史有關(guān)。如果沒有一定的社會學(xué)知識背景，就很難理解行政信訪和日益增多的群體性糾紛問題。

因此，傳統(tǒng)教學(xué)中的單純行政法知識的學(xué)習(xí)和應(yīng)用亟待改革，跨學(xué)科知識在行政法課程教學(xué)中的借鑒與吸收成為行政法教學(xué)改革的一項重要舉措。

二、行政法教學(xué)改革的應(yīng)對

(一)教學(xué)目標(biāo)的準(zhǔn)確定位:確立學(xué)生的主體性地位，培養(yǎng)理論與實踐兼?zhèn)涞娜瞬?/h3>

傳統(tǒng)教學(xué)模式中，教師作為教學(xué)的主體，把學(xué)生作為且僅僅作為教學(xué)的客體。教師講授，學(xué)生聽課，教師基本上是滿堂灌，學(xué)生是填鴨式的學(xué)習(xí)，忽視了學(xué)生主觀能動性的發(fā)揮，不利于創(chuàng)新型人才的培養(yǎng)，因此，現(xiàn)代教學(xué)要求確立學(xué)生的主體性地位，學(xué)生參與到教學(xué)中，與教師互動，甚至是角色互換。這一轉(zhuǎn)向體現(xiàn)了教學(xué)目標(biāo)的變化，即由以前的知識型人才的培養(yǎng)過渡到現(xiàn)代教育體制所要求的理論與應(yīng)用兼?zhèn)涞娜瞬诺呐囵B(yǎng)。特別是法律人才的培養(yǎng)，更是如此。如果理論不能應(yīng)用于實踐，那么理論就是灰色的。反之，如果實踐沒有理論的指導(dǎo)，那么實踐就失去了方向，甚至?xí)`入歧途。

行政法研究起步較晚，在基礎(chǔ)領(lǐng)域尚有爭議，就決定了行政法教學(xué)目標(biāo)確定的重要性。要求把學(xué)習(xí)與就業(yè)結(jié)合起來，學(xué)生是注重司法考試還是考研，這對行政法學(xué)授課及學(xué)習(xí)非常重要。如果學(xué)生以后致力于實務(wù)，那么對基礎(chǔ)領(lǐng)域中諸多的爭議就沒有必要深入掌握，司法考試中主要考試法條法規(guī)范，除了卷四涉及行政法基本原則，其他很少涉及理論。而諸多的理論爭議恰恰是考研的重點，考研中對具體的法條涉及較少。因此，行政法教學(xué)目標(biāo)的確定就要求二者兼顧，既要注重理論型人才的培養(yǎng)，講授理論爭議，又要考慮學(xué)生就業(yè)，講授法條。這就要求教師授課時要有側(cè)重，如講授行政法產(chǎn)生與發(fā)展、行政法價值、基本原則時，應(yīng)側(cè)重理論的學(xué)習(xí)。而對于行政許可、行政處罰、行政強制等具體行政行為的學(xué)習(xí)，則要側(cè)重法條的學(xué)習(xí)。

(二)教學(xué)內(nèi)容的細(xì)致梳理:講授重點，培養(yǎng)學(xué)生興趣

行政法內(nèi)容繁雜，且無統(tǒng)一法典。而行政立法的主體較多，因此，行政法規(guī)范數(shù)量很多，居各部門法之首，且法規(guī)范之間常常存在沖突，下位法違反上位法現(xiàn)象時有發(fā)生。作為其他規(guī)范性文件的形形色色的紅頭文件違法現(xiàn)象更是嚴(yán)重。這些加大了行政法學(xué)習(xí)的難度，一方面，遇到實際案例時，學(xué)生找不到具體的法律規(guī)范，即使是有法可依，也要翻遍諸多的單行法。另一方面，面對行政法規(guī)范的違法性，不知如何判斷。于是喪失了學(xué)習(xí)的興趣和信心。

行政法教學(xué)中對教學(xué)內(nèi)容應(yīng)予以細(xì)致梳理，講授重點。首先，可以行政行為為主線，按照大陸法系中傳統(tǒng)的主體—行為—救濟的框架進(jìn)行講授。這種講授方式容易被學(xué)生接受，且國內(nèi)諸多教材也是按照如此體系編寫的。其次，針對法沖突現(xiàn)象，可以結(jié)合規(guī)則與原則的關(guān)系，強調(diào)原則的重要性。特別是行政合法性原則的具體要求。對法的位階及行政立法主體進(jìn)行講授，通過具體的案例加強學(xué)生對行政法規(guī)范位階的理解，講授過程中可結(jié)合《立法法》、《組織法》、《土地管理法》、《稅法》等具體法規(guī)范進(jìn)行。

最后，重視第一堂課，培養(yǎng)學(xué)生對行政法的興趣?！芭d趣是最好的老師”，第一堂課是入門課，學(xué)生初識行政法，會對行政法有整體評價和傾向，一定要調(diào)動學(xué)生的興趣。筆者講授行政法多年，第一堂課“行政法印象”授課大綱是這樣設(shè)計的:(1)何謂行政法上之“行政”?(2)行政法的產(chǎn)生及發(fā)展趨勢是什么?(3)不同法系中行政法的架構(gòu)是什么?(4)為什么要學(xué)習(xí)行政法?(以案說法);(5)如何學(xué)習(xí)行政法?(行政法學(xué)人、著作、網(wǎng)站);(6)行政法學(xué)的基本概念及其英文翻譯是什么?其中，對“行政”概念的理解，通過兩個案例來區(qū)分“公行政”與“私行政”。談到行政法學(xué)習(xí)的必要性時，筆者列舉了近三年《南方周末》評出的“十大影響性案件”，讓學(xué)生找出其中的行政法案例，并談?wù)劯惺?。由此，學(xué)生很直觀地看到了行政法案例在生活中日趨增多，且行政權(quán)濫用的程度較高，需要對其控制。在談到行政法學(xué)人時，筆者著重介紹了王名揚先生，先生嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹螌W(xué)態(tài)度和通過具體而微的制度建構(gòu)推進(jìn)法治的精誠努力之精神為學(xué)生所感動，成為學(xué)生心目中的學(xué)術(shù)偶像，激發(fā)了他們的學(xué)習(xí)熱情。

(三)教學(xué)理念的深入探討:公共行政變遷之下加強對相對人權(quán)益的保障

隨著公共行政之變遷，行政法研究重心轉(zhuǎn)移，由“強制行政”過渡到“給付行政”，行政法教學(xué)理念也要隨之更新，即由傳統(tǒng)行政法教學(xué)中突出“控權(quán)”，更新為“服務(wù)行政”，即行政法的核心價值在于對相對人權(quán)益的保障?！兜聡痉ā返?9條第4款規(guī)定:“任何人之權(quán)利，受到公權(quán)力之侵害時，得向法院提起訴訟。如無其他法院有裁判權(quán)時，得向普通法院提起訴訟。”該條款被稱為“權(quán)利無漏洞保障原理”，對該原理的理解有利于加強對行政法中有關(guān)制度的理解。如《行政許可法》中“高效便民原則”的確立;《行政處罰法》中“其他規(guī)范性文件不得設(shè)定處罰”的規(guī)定;《行政強制法》中第5條中“采用非強制手段可以達(dá)到行政管理目的的，不得設(shè)定和實施行政強制”的規(guī)定，第13條第1款“行政強制執(zhí)行由法律設(shè)定”等等。

在行政法教學(xué)中，要貫徹公共變遷下加強對相對人權(quán)益的保障的理念。教師在講授行政法原則及行政行為和制度規(guī)定時，會講授得有深度，而運用該理念分析案例時，更會形象具體。學(xué)生在對原理和案例的學(xué)習(xí)、思考過程中運用該理念會加深對行政法直觀的認(rèn)識及深層次的思考，從宏觀上把握行政法的發(fā)展和變遷。

(四)進(jìn)行特色制度的專題講授，分組討論、比較學(xué)習(xí)外國行政法

針對兩大法系差異大、無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)可借鑒的特點，教師可以通過特色制度的專題講授，分組討論學(xué)習(xí)外國行政法。按國別分類，外國行政法中特色制度大致有以下幾種:法國——行政法院制度;德國——行政訴訟類型化研究;日本——行政指導(dǎo)制度、苦情處理制度;英國——自然公正原則、行政裁判所;美國——獨立管制機構(gòu)、行政程序。專題講授可以加強學(xué)生的理解，增強學(xué)生學(xué)習(xí)的興趣。在專題講授的基礎(chǔ)上，教師可以組織學(xué)生分組討論。分組討論要有主題，并有時間限制，強化討論的質(zhì)量，如果有學(xué)生跑題，教師應(yīng)及時引導(dǎo)其到主題上。其中，問題的設(shè)計需要教師下功夫，如對美國獨立管制機構(gòu)的討論可以這樣設(shè)計問題:(1)獨立管制機構(gòu)有哪些權(quán)力?擁有這諸多權(quán)力是否違反了“三權(quán)分立原則”?實踐上是如何制約這些權(quán)力的?(2)獨立管制機構(gòu)為何發(fā)展迅速，其對行政法的發(fā)展有何影響?

由于兩大法系差異大，因此，對外國行政法的學(xué)習(xí)可比較進(jìn)行，如對判例的理解。在英美法系國家中，判例法是重要淵源，制定法只有通過法院的解釋、宣示和適用才能取得實際的法律效力。因此，在學(xué)生印象中，英美國家行政法多判例，而少成文法。法國則多成文法，少判例。而現(xiàn)實卻恰恰相反，英美國家行政法中成文法也較多，如美國1946年的《聯(lián)邦行政程序法》就是重要的行政法淵源。法國行政法一個特點就是判例法為主，法國行政法中的諸多原則與制度往往來自于判例。比較學(xué)習(xí)的過程，就是學(xué)生行政法律思維訓(xùn)練的過程，在比較過程中，學(xué)生學(xué)會了思考、創(chuàng)新，而不是因循守舊。

(五)教學(xué)模式的科學(xué)重構(gòu):案例教學(xué)法、多媒體教學(xué)、模擬法庭、法律診所、雙向互動教學(xué)法的綜合使用

傳統(tǒng)的教學(xué)模式是以講授為主的，當(dāng)然也會涉及案例的應(yīng)用，教師在教學(xué)的內(nèi)容中穿插列舉案例，用以直接說明所講述的內(nèi)容。而案例教學(xué)法則主要是以案例為主，在對案例分析討論過程中，發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。其過程是:由教師提供案例，展示案例事實和法律問題，讓學(xué)生通過分析、討論事實和法律問題，最后由教師講評總結(jié)。當(dāng)然，案例的規(guī)?？纱罂尚?，案例的難易程度不一，案例主要來源于生活，也可以由教師對實踐中的案例進(jìn)行加工升華，案例的選擇非常重要，會影響整個教學(xué)過程。在學(xué)習(xí)抽象行政行為時，筆者選擇“喬占祥訴鐵道部案”和“報考公務(wù)員超齡被拒案”在課堂上討論學(xué)習(xí)，這兩個案例均具有典型性，且在生活中常見，并有一系列相關(guān)案例。而在學(xué)習(xí)行政處罰“一事不再罰”原則時，安排了“杜寶良交通違章案件”，該案具有典型性，北京市西城區(qū)交警大隊沒有違反“一事不再罰原則”，但卻違反了處罰中“處罰與教育相結(jié)合”原則。在點評中，對該案可以升華到行政法理念的變遷。

多媒體教學(xué)在行政法教學(xué)中比較常見，多媒體具有直觀形象、實用活潑的特點，借助于多媒體課件，教師可以通過列表的形式展示行政法學(xué)的學(xué)科體系，如通過列表展示行政立法主體的構(gòu)成，特別是中央和地方行政機關(guān)的構(gòu)成。另外，教師可以通過圖片的形式展示著名的行政法學(xué)人、行政執(zhí)法的場景、外國行政法上具有意義的象征，如法國的行政法院、美國的法律文本等。為了克服行政法知識本身的瑣碎枯燥，教師還可以通過多媒體播放視聽資料，將社會上最新的行政法事件展示給學(xué)生。

教師可組織模擬法庭，幫助提供一些典型的案例供學(xué)生演練。這種教學(xué)模式克服了課堂的沉悶，學(xué)生被動學(xué)習(xí)的局限，有利于學(xué)生形成獨立的思考能力和實踐創(chuàng)新能力，培養(yǎng)主動積極的學(xué)習(xí)興趣。

可借鑒美國“法律診所”方式，指導(dǎo)學(xué)生參與真實案例，在分析和討論中具體運用法律，如參與立法討論，或面向社會提供法律咨詢、社區(qū)服務(wù)等，讓學(xué)生接觸社會，參與法律實務(wù)。筆者所在的法學(xué)院就設(shè)有“法律服務(wù)中心”，該中心每個工作日都有學(xué)生值班，接待社會人員的法律咨詢，并提供一定的服務(wù)。該中心創(chuàng)辦了內(nèi)部報紙，作為學(xué)生們學(xué)習(xí)與交流的一個平臺。

“雙向互動教學(xué)法”由西南政法大學(xué)行政法學(xué)院王學(xué)輝、譚宗澤教授針對法學(xué)本科生能力培養(yǎng)而設(shè)計，是指在一個教學(xué)時間階段(2課時)，由兩位教師同堂給學(xué)生授課，一位教師對某個專題主講一個學(xué)時，另一位教師圍繞主講教師講授的內(nèi)容有針對性地點評半個小時，學(xué)生再提出問題，兩位教師同堂作出回應(yīng)，師生互相交流。必須在授課前提前一周將下一次的主講內(nèi)容提綱發(fā)給學(xué)生閱讀，學(xué)生的問題應(yīng)以書面方式提出，并講出提問的理由。〔10〕該種教學(xué)模式有利于學(xué)生主體意識的培養(yǎng)，對學(xué)生的獨立思辨力和參與性的提高有獨到之處。但該種模式對授課教師水平要求較高，且受限制較多，一般較難長期推廣。

針對以上不同的教學(xué)模式，筆者認(rèn)為，不同高校的教師可針對具體情況進(jìn)行不同程度的綜合選擇，進(jìn)行教學(xué)模式的科學(xué)重構(gòu)。科學(xué)的教學(xué)模式能夠給教學(xué)帶來生命力，發(fā)揮教師和學(xué)生的潛能，克服學(xué)生遠(yuǎn)離行政機關(guān)、實踐缺乏、學(xué)習(xí)興趣不高的局限。

(六)學(xué)生人文素養(yǎng)的提高:“做法律人，不做法蟲”

學(xué)生中流行這樣一種觀點:法條背好，通過司法考試，做律師或法官就夠了，沒必要讀很多人文社科類的書籍，有志于從事實務(wù)的學(xué)生尤其信奉“法條第一”。對此，筆者在課堂上常常提醒學(xué)生，“先博學(xué)，后守約”(朱光潛先生語)，“做法律人，不做法蟲”。法律是集理性與才情于一身的科學(xué)，是一門藝術(shù)，如果僅僅掌握法律規(guī)則，即使是法條爛熟于心，也最多是“法蟲”，因為法律具有滯后性，而生活則是瞬息萬變的。很多時候，針對一些案例，在法律規(guī)范中找不到依據(jù)，只好求助于法律原則，而法律原則，如公平、正義等則來自于自然法，來自于純粹的理論，對法律原則的理解需要人文素養(yǎng)的提高。因此，現(xiàn)在越來越多的律師加強了原典的閱讀，讀亞里士多德、盧梭、康德、羅爾斯等自古至今的哲學(xué)家的著作。法律人則不僅僅擁有法律應(yīng)用的技術(shù)，更要能夠解讀法律，知道“所以然”的人。西方很多法官同時又是著作等身的學(xué)者，如波斯納、卡多佐、龐德大法官。我國行政法學(xué)界也不乏這樣的人才，如臺灣行政法學(xué)大家翁岳生大法官。大陸自稱“行政訴訟第一人”的袁裕來律師，在代理行政訴訟案子的同時，更是閱讀了諸多法學(xué)經(jīng)典及臺灣學(xué)者行政法著作，并有系列著作《特別代理:民告官手記》。

在法治發(fā)達(dá)的國家認(rèn)為法律職業(yè)是一個既需要技術(shù)，又需要相關(guān)素養(yǎng)的職業(yè)，如在美國法學(xué)院讀書的學(xué)生必須首先具有其他學(xué)科的本科學(xué)歷。美國的大學(xué)很注重學(xué)生人文素養(yǎng)，如哈佛大學(xué)的校訓(xùn)是“讓柏拉圖與你為友，讓亞里士多德與你為友，更重要的是，讓真理與你為友”。而榮膺“行政法的母國”美稱的法國，則受惠于其“重視學(xué)生人文素養(yǎng)”的教育體制，普通高中和技術(shù)高中的所有學(xué)生，只有通過哲學(xué)會考，才能畢業(yè)并有資格進(jìn)入大學(xué)。這些都是值得我們反思并學(xué)習(xí)的。

〔1〕〔美〕伯納德·施瓦茨.美國法律史〔M〕.王軍等譯.北京:中國政法大學(xué)出版社，1990.198－201.

〔2〕王連昌，馬懷德主編.行政法學(xué)〔M〕.北京:中國政法大學(xué)出版社，2007.17－18.

〔3〕高秦偉.行政法學(xué)教學(xué)的現(xiàn)狀與課題〔J〕.行政法學(xué)研究，2008，(4).

〔4〕王錫鋅，沈巋.行政法理論基礎(chǔ)再探討——與楊解君同志商榷〔J〕.中國法學(xué)，1996，(4);皮協(xié)純，馮軍.關(guān)于“平衡論”疏漏問題的幾點思想——簡議“平衡論”的完善方向〔J〕.中國法學(xué)，1997，(2);葉必豐.行政法的人文精神〔M〕.北京:北京大學(xué)出版社，2005.230.

〔5〕王學(xué)輝.“中國究竟需要建立一個什么樣的行政法”?〔J〕.南京大學(xué)法律評論，2012(春季卷).

〔6〕Bernard Schwartz，Some Crucial Issues in Administrative Law，Tulsa Law Journal，Vol.28，1993.

〔7〕〔英〕韋德.行政法〔M〕.北京:中國大百科全書出版社，1997.1.

〔8〕王錫鋅.行政正當(dāng)性需求的回歸——中國新行政法概念的提出、邏輯及制度框架〔J〕.清華法學(xué)，2009，(2);姜明安.全球時代的“新行政法”〔J〕.法學(xué)雜志，2009，(10);鄧聯(lián)繁，田飛龍.新行政法與依憲行政〔J〕.行政法學(xué)研究，2011，(1).

〔9〕楊海坤，章志遠(yuǎn).行政判例研究〔M〕.北京:中國民主法制出版社，2007，12.

〔10〕鄭琦.論法學(xué)教學(xué)模式的革新:雙向互動式主體教學(xué)法——行政法學(xué)改革札記〔DB/OL〕.http://www.lw138.com/FaXue-LunWen/150697.html.