全承相

(湖南財政經(jīng)濟學院，湖南長沙 410205)

隨著我國公共財政建設(shè)的深入，地方政府創(chuàng)收預(yù)算外收入的機會日益減少，地方政府的生財之道開始以謀取資源收益、舉債籌資和爭取轉(zhuǎn)移支付為主要形態(tài)，其中舉債融資作為最快捷、最有效的擴大本級政府可支配財力手段已被各級地方政府廣泛而充分地加以利用，導致地方政府債務(wù)規(guī)模及其風險呈現(xiàn)顯著增加的態(tài)勢①，甚至局部地方政府已出現(xiàn)了嚴重的資不抵債問題。

一、地方政府債務(wù)風險管理存在的問題

地方政府債務(wù)是指地方政府和所屬機構(gòu)為公益性項目建設(shè)直接借入、拖欠或因提供擔保、回購等信用支持形成的直接或間接以地方財政資金作為償還資金來源的各種債務(wù)總稱，按照其外在表現(xiàn)形態(tài)分為直接顯性債務(wù)、直接隱性債務(wù)、或有顯性債務(wù)、或有隱性債務(wù)四種基本形式②。按照債務(wù)的依托形式可分為直接借款和地方債券，直接借款包括地方政府向上級政府、中央銀行、商業(yè)銀行等協(xié)議借款;地方債券主要是地方政府以發(fā)行公債券的形式舉借債務(wù)。地方政府債務(wù)所導致的財政風險是指地方政府的有限財力不能滿足履行公共支出責任的客觀需要，從而影響地方政府正常運轉(zhuǎn)的可能性，反映了地方政府所承擔的過大支出責任與其有限財力之間的矛盾沖突。

1、地方政府部門多頭管理導致監(jiān)管難以到位

由于地方政府各部門或單位對地方政府債務(wù)管理存在各自為政的現(xiàn)象，地方政府很難全面、準確、系統(tǒng)地掌握自己直接或間接承擔政府債務(wù)的整體運行情況，難以控制債務(wù)存量和債務(wù)資金的使用效果。地方政府通過融資平臺公司從銀行獲得的貸款因其貸款銀行多、貸款形式多、擔保方式多，往往難以掌握地方政府總體債務(wù)規(guī)模和政府擔保承諾情況，加大了地方政府債務(wù)在財政風險與金融風險之間轉(zhuǎn)換的可能性，政府承擔的風險大小與債務(wù)的規(guī)模、風險正相關(guān)。分散管理還導致債務(wù)統(tǒng)計口徑差異，致使地方政府債務(wù)規(guī)模難以準確推算，如地方政府承擔連帶責任的間接融資形成的債務(wù)尚未全部計入;對雖在法律上地方政府不承擔償債責任的公益性債務(wù)，一旦債務(wù)人出現(xiàn)債務(wù)危機仍可能需要地方政府承擔救助責任的或有債務(wù)也沒有完全考慮在內(nèi)［1］。

2、地方融資平臺公司管理不完善

由于法律規(guī)定地方政府不得借款，地方政府被迫出資組建企業(yè)法人性質(zhì)的融資平臺專門代理政府舉債發(fā)展經(jīng)濟，成為整個地方政府債務(wù)的主體部分。由于地方政府性融資平臺公司治理結(jié)構(gòu)不完善、地方政府債務(wù)責任主體不清晰、地方政府債務(wù)借貸操作程序不規(guī)范，形成多頭融資、多頭授信的不良金融運行格局，導致其債務(wù)結(jié)構(gòu)不合理、銀行信貸資金比重高、債券形式的債務(wù)余額比例太低、直接融資形式利用不足，償還風險大。由于地方政府的融資平臺公司基本以政府信用為擔保，采取地方財政出具承諾函的擔保形式，這種財政兜底的擔保方式一旦項目收益不穩(wěn)定，不能及時還本付息，勢必導致隱性財政風險顯性化甚至爆發(fā)類似于歐洲主權(quán)債務(wù)危機式的政府債務(wù)危機，致使地方各級政府公信力受到嚴重影響。

3、地方債務(wù)預(yù)算管理不健全

地方政府債務(wù)資金沒有納入預(yù)算管理，脫離了現(xiàn)有預(yù)算監(jiān)督體系的監(jiān)管，加之地方政府債務(wù)償債責任機制不明晰，不僅導致地方政府過度舉債、盲目擴大舉債規(guī)模，而且導致資金沉淀現(xiàn)象普遍、債務(wù)資金使用效率不高，已經(jīng)嚴重危及地方政府的穩(wěn)定運行。一些公益性項目投資立項建設(shè)時，往往沒有根據(jù)所在地方經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略和本級地方政府財政承受能力來進行合理評估分析，沒有考慮地方政府債務(wù)負擔規(guī)模與償還本息能力［2］。由于地方政府債務(wù)償債責任機制不明晰且缺乏必要的執(zhí)行剛性，上級政府往往會以維護政治經(jīng)濟穩(wěn)定為由最終為下級政府負債買單，使上級政府成了下級政府債務(wù)的隱性擔保人，導致地方政府部門缺乏償還地方政府債務(wù)的強烈責任意識，致使一些地方政府不根據(jù)經(jīng)濟規(guī)律和自身還債能力，不考慮債務(wù)規(guī)模是否合理、債務(wù)逾期或不能償還的后果，本能地超財力舉債，逐年累積，政府面臨的償債壓力與風險就越來越大，往往只能通過借新還舊、拆東補西等方式勉強維持債務(wù)臨時償還局面。

二、地方政府債務(wù)風險管理存在問題的成因與后果

地方政府債務(wù)管理風險的形成根本上是由我國現(xiàn)行管理體制內(nèi)在缺陷與監(jiān)管制度執(zhí)行不嚴格等因素共同決定的。地方政府債務(wù)規(guī)模與地方政府承擔的公共事務(wù)工作量成正比，地方政府在公共領(lǐng)域形成了大量不確定性的推定債務(wù)。只有從根本上切實落實地方政府承擔公共事務(wù)職責范圍，才能真正有效控制地方政府債務(wù)的數(shù)量規(guī)模與動態(tài)趨勢。

1、地方政府債務(wù)風險管理存在問題的原因

(1)地方政府債務(wù)風險管理體制存在缺陷

由于對政府與市場、中央與地方以及地方各級財政之間關(guān)系的科學界定，是有限責任政府建設(shè)的基本前提，是避免各級地方政府單方面盲目負債投資并依靠上級政府為其債務(wù)買單的必要條件?？梢姡骷壵敊?quán)與事權(quán)關(guān)系的不匹配是地方政府債務(wù)無法根本消除的財政體制性原因;各級政府為政績競爭而盲目越權(quán)舉債投資是地方政府債務(wù)不斷增加的政治體制性原因。

中國特色社會主義市場經(jīng)濟條件下，地方各級政府的主要職責在于提供基礎(chǔ)性公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。當前，地方各級政府職能和市場職能的邊界沒有界定清晰，政府行為企業(yè)化表現(xiàn)突出，經(jīng)常超越政府職能開展一些本應(yīng)當由市場承擔的經(jīng)濟建設(shè)事務(wù)。近年來，國家出臺的一系列民生政策使得地方政府公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的職責范圍不斷擴大，教育、醫(yī)療、社保等財政支付標準不斷提高，從而直接導致地方各級政府公共財政的剛性支出急劇增加，政府債務(wù)急劇增長。

中央政府和地方政府的事權(quán)范圍與支出責任的具體劃分存在著明顯的責任模糊不清的問題，過多的公共管理事項只能采取中央政府和地方政府共同承擔支付義務(wù)的辦法。近年來，國家為了應(yīng)對國際金融危機先后出臺了一系列保增長、刺激內(nèi)需的政策，并要求地方政府為各項投資提供一定幅度的配套;為深化糧食流通體制改革，中央要求把糧食企業(yè)財務(wù)掛賬劃轉(zhuǎn)給地方政府承擔;國有企業(yè)改組改制過程中，地方政府也承擔了部分國有企業(yè)債務(wù);為實現(xiàn)義務(wù)教育發(fā)展的目標，地方政府必須承擔歷史欠賬;地方政府還因金融負債財政化形成相當規(guī)模的政府性負債［3］。

由于自然經(jīng)濟條件的先天不足，部分地方政府財政經(jīng)濟狀況的發(fā)展速度已無法滿足民生財政支出增長的客觀需求，盡管上級政府在轉(zhuǎn)移支付上給予了很大傾斜，財政收支仍存在很大的缺口，只能通過各種各樣的舉債加以解決。由于地方政府缺乏正確的政績觀，更多從自身政績利益出發(fā)，利用現(xiàn)行財政運行機制相關(guān)法律規(guī)范的模糊性因素，在財力狀況有限的情形下采取各種方式大肆融資舉債，超越經(jīng)濟發(fā)展階段大搞政績工程、形象工程，獲取一些不太正當?shù)呐e債利益，過度膨脹的融資平臺債務(wù)使地方政府面臨的財政風險日益嚴峻［4］。

(2)地方政府債務(wù)風險監(jiān)管不力

地方政府債務(wù)風險的形成不僅與我國宏觀管理體制缺陷有直接聯(lián)系，而且與各級地方政府的社會責任感及其財政金融監(jiān)管制度的基本態(tài)度有關(guān)。由于地方政府官員的個人主義情懷與地方財政部門對地方政府債務(wù)缺乏統(tǒng)一監(jiān)管權(quán)，金融監(jiān)管機構(gòu)對地方政府融資平臺運作機制的監(jiān)管力度不夠，地方政府債務(wù)管理責任機制不健全，難以有效遏制地方政府負債投資的內(nèi)在沖動與風險。

從政府官員的社會責任感來看，我國地方政府在財政資金的使用上擁有較大權(quán)力，政府官員為追求政績或私利而越權(quán)干預(yù)經(jīng)濟導致大量的財政隱性債務(wù)。地方各級政府的各種利己主義行為傾向不僅直接加大了上級政府及中央財政的困難，還引起收入分配的不公正，對經(jīng)濟的有效健康運行造成不可彌補的損害，甚至可能帶來地方政府之間對負債后果相互惡性攀比的政治危機。由于財政資源使用主體在使用過程中缺乏使用負債等責任約束，道德標準很低，普遍帶有債務(wù)豁免或向政府轉(zhuǎn)移債務(wù)的賴賬預(yù)期，從而產(chǎn)生了相應(yīng)的道德風險。地方政府性負債與金融負債緊密相連，由于我國財政和金融的職能邊界劃分不清晰使得財政風險與金融風險的轉(zhuǎn)化更為直接。

從財政監(jiān)管制度不完善來看，財政立法不明確、政府財政職能界定不清，不僅導致政府與市場關(guān)系不協(xié)調(diào)，還使財政與金融關(guān)系不順暢;財政管理決策缺乏有約束的公共民主過程，事中、事后財政管理監(jiān)督不力，影響政府稅收汲取能力，導致財政收入的實現(xiàn)缺乏穩(wěn)定的保障性，促使財政支出管理失控或者支出結(jié)構(gòu)不合理、公共投資失敗以及政府直接顯性債務(wù)規(guī)模急劇上升;現(xiàn)行預(yù)算法和擔保法的有關(guān)規(guī)定沒有得到嚴格執(zhí)行，使得地方政府能夠采取很多變通投資與擔保方式組建各種各樣的融資平臺公司，并利用一切手段最大限度地向銀行或金融機構(gòu)融資舉債;銀行等金融機構(gòu)則往往基于政府壓力、領(lǐng)導指示以及政府債務(wù)風險小等因素放寬審查標準，積極配合地方政府采取打包貸款的方式為融資平臺公司大規(guī)模提供信貸資金或信用擔保，為地方各級政府舉債法外開恩，提供比市場商業(yè)借貸更大的便利與優(yōu)惠［5］。

從債務(wù)管理制度不健全來看，地方政府債務(wù)缺乏制度性規(guī)范，長期處于底數(shù)不清、多頭舉債、管理失控的狀態(tài)。地方政府債務(wù)主體繁多，既有地方政府設(shè)立的融資平臺，又有政府管理部門，還有學校、醫(yī)院等事業(yè)單位。這些債務(wù)主體缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，籌集資金也未納入地方政府財政預(yù)算管理與監(jiān)控體系，沒有建立相應(yīng)的債務(wù)風險評價體系，脫離了各級人大和社會的監(jiān)管約束，使各級地方政府具有較大的舉債自由度。由于地方政府債務(wù)管理主體各自為政、分散經(jīng)營，導致債務(wù)資金效益低下、短期化現(xiàn)象十分嚴重。債務(wù)管理制度沒有建立約束力較強的償債責任機制，促使各級地方政府對舉借債務(wù)比較積極，而對如何償還債務(wù)漠不關(guān)心。由于地方政府與融資平臺之間、各級地方政府之間事先沒有劃清風險分擔的責任，一旦或有負債轉(zhuǎn)化為直接負債，上級政府要為此承擔全部的風險，這使得低層級地方政府有了進一步擴大負債規(guī)模的內(nèi)在動力，地方政府或有債務(wù)轉(zhuǎn)化為直接債務(wù)的概率也大大加大。

2、地方政府債務(wù)風險管理存在問題的后果

盡管目前我國地方政府債務(wù)總體可控，但個別地區(qū)地方政府債務(wù)規(guī)模已明顯超過其合理的承受能力，出現(xiàn)債務(wù)違約的現(xiàn)象。如果不及時采取切實可行的監(jiān)管措施，加強地方政府債務(wù)管理、合理控制債務(wù)風險，勢必進一步導致地方政府債務(wù)危機，并帶來了一系列的負面治理效應(yīng):

(1)導致地方政府財政收支不平衡與政治不穩(wěn)定

政府債務(wù)是政府對市場的干預(yù)方式、風險偏好以及政府管理風險的動機和能力的綜合反映，是政府集中承擔社會公共風險的體現(xiàn)。地方政府債務(wù)規(guī)模過度擴張會引致政府財政狀況惡化，進而造成政府財政預(yù)算收支目標難以實現(xiàn)。若政府債務(wù)規(guī)模失控或管理不當，勢必會對經(jīng)濟發(fā)展帶來許多負面的影響，損害政府的公信力，甚至還會帶來嚴重的負面政治影響。如果地方政府債務(wù)風險波及到整個財政系統(tǒng)，就會導致收支矛盾激化。收支矛盾激化進而會破壞財政的穩(wěn)固平衡性，財政不能提供必要財力可能致使政府機關(guān)不能正常運轉(zhuǎn)，財政資源分配不當也可能引發(fā)資源浪費和損失［6］。由于地方各級政府債務(wù)的存在具有潛在必然性，導致其財政穩(wěn)定性具有內(nèi)在脆弱性。特別是地方政府潛在債務(wù)平時處于潛伏狀態(tài)或不易覺察的狀態(tài)，一旦顯性化就立刻變成了該政府財政必須承擔的現(xiàn)實義務(wù)，勢必臨時性地沖擊原有財政預(yù)算的平衡性，給地方政府財政預(yù)算收支造成缺口，造成地方政府財政收支狀況的迅速惡化，進而影響到政治社會的穩(wěn)定性。

(2)助長官員及社會大眾敗德行為傾向

由于地方政府政績評價考核、監(jiān)督機制不完善，公共委托代理關(guān)系鏈條過長，致使部分政府官員違規(guī)負債追求政績;國有銀行等金融機構(gòu)為了完成國家或上級交給的任務(wù)，可能會利用隱性債務(wù)和或有債務(wù)方式做表面文章，甚至為了自身的利益不惜拿國家的錢財去冒險。我國對地方政府政績評價時過度重視地方GDP增長、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模等指標，而較少關(guān)注政府負債情況，導致一些地方政府官員產(chǎn)生扭曲的政績觀、負債觀，使得預(yù)算法禁止地方政府負債被事實上的普遍負債現(xiàn)實所替代，致使部分地方政府官員為了多出政績，大肆舉債建設(shè)“政績工程”。特別是地方政府借債可以不還錢或可以轉(zhuǎn)嫁上級償還的錯誤理念，進一步助長了地方政府官員及社會大眾敗德行為傾向，導致盲目舉債之風盛行［7］。

(3)削減民眾的社會福利

地方政府債務(wù)規(guī)模過度擴張導致的財政金融損失以及因需上級政府財政干預(yù)化解而帶來的額外支出，實質(zhì)上已構(gòu)成該地區(qū)范圍內(nèi)民眾的福利損失。債務(wù)作為政府投資的后果，若實屬必要且經(jīng)過了充分的科學論證，則其社會效益就能達到預(yù)期目標，工程項目質(zhì)量得到有效保障，就會形成積極的投資效果;問題是大部分政府投資的實際情況并非如此，由于盲目決策、草率上馬，導致項目投資嚴重虧損或達不到預(yù)期效果。政府債務(wù)并非到了引爆危機的時候才有風險，在其形成的過程中還存在著巨大的權(quán)力尋租空間，滋生出各種各樣的腐敗。

三、加強地方政府債務(wù)風險管理的對策建議

1、完善地方政府債務(wù)風險管理體制

針對我國地方政府債務(wù)風險形成的根本原因，有必要從政治穩(wěn)定的戰(zhàn)略高度充分認識建立健全我國地方政府債務(wù)風險管理體制的重要性，進一步理順政府財政與市場金融之間的關(guān)系、中央與地方以及地方各級財政之間的關(guān)系，科學而嚴格地界定有限政府的財政職能和地方政府的財政權(quán)責關(guān)系，依法賦予省級政府適度而嚴格受限的舉債權(quán)，建立規(guī)范的地方政府代理人型舉債融資機制。

(1)進一步理順政府財政與市場金融之間的關(guān)系

只有明確界定政府和市場的關(guān)系，準確劃分政府和市場的邊界范圍，把發(fā)展經(jīng)濟的職能交給市場主體，將政府職能回歸到提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)上來，變無限政府為有限政府，才能從根本上有效遏制地方政府盲目投資的內(nèi)在動機。從各地經(jīng)濟社會實際情況與財政收支狀況出發(fā)，有效統(tǒng)籌政府掌控的有限財政資源;按照量入為出原則安排各級地方政府的財政預(yù)算計劃，進一步優(yōu)化各級地方政府財政支出范圍與結(jié)構(gòu)，根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的輕重緩急，確定財政支出安排的優(yōu)先順序，確保政府基礎(chǔ)性支出與重點性支出的基本需要;各級地方政府出臺對各項財政支出影響較大的新政策時，應(yīng)充分考慮地方政府財政的承受能力;在沒有確定穩(wěn)妥的投資方案與償債能力保障的情況下不宜草率確立基本建設(shè)項目，以消除地方政府舉債的隱患。

(2)進一步理順中央與地方以及地方各級財政之間的關(guān)系

現(xiàn)行體制中地方政府財力與事權(quán)不匹配，財政收入過于集中且支出責任下移是造成基層財政入不敷出、地方政府債務(wù)不斷攀升的基本原因。因此，必須科學界定各級政府之間的權(quán)責關(guān)系，合理確定中央和地方政府之間的事權(quán)劃定范圍與財權(quán)分配關(guān)系，按照事權(quán)和財權(quán)相匹配的原則深化財政體制改革，完善中央政府與地方政府以及地方政府之間的稅收分享比例關(guān)系，為地方政府履行法定的職能提供相應(yīng)的財力保障。長期以來，我國政府間事權(quán)不清、責任不明的問題一直未能得到很好地解決，中央和地方在全國財政收入分配中取得的份額與各自承擔的行政管理職責不對等，中央政府事責偏小而財權(quán)偏大，地方政府事責偏大但財權(quán)不足。因此，必須在兼顧中央政府宏觀調(diào)控要求及地方政府財政獨立的前提下，協(xié)調(diào)各級政府稅收分配比例的合理性，使中央與地方政府之間能真正達成行政管理權(quán)責與財政資源劃分的均衡。目前營業(yè)稅改征增值稅試點已正式啟動，作為地方政府稅收第一大稅種的營業(yè)稅將被增值稅取代，地方政府收入會受到較大影響，地方政府有限的財力將難以支撐事權(quán)運行的基本要求。國家提高增值稅地方政府分享比例，將有利于地方政府財力與事權(quán)的匹配，也是從根本上解決地方政府債務(wù)問題的重要途徑。隨著中央與地方關(guān)系的轉(zhuǎn)變以及地方財政自主權(quán)的升高，中央政府除以統(tǒng)籌分配款作為地方政府財政努力的獎勵誘因之外，還可透過多元途徑提升地方財政自主性，鼓勵地方政府積極開創(chuàng)自有財源，提升地方政府財政收支平衡能力，以降低地方政府對上級政府的財政依賴性，進而落實財政權(quán)責相當?shù)哪康摹?/p>

(3)建立地方政府委托中央政府代為發(fā)債的舉債融資機制

我國現(xiàn)行預(yù)算法規(guī)定:“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。”據(jù)此，中央政府可以在加強對地方政府債務(wù)限額管理的基礎(chǔ)上，依法受理地方政府發(fā)委托，由中央政府為地方政府統(tǒng)一實行發(fā)債籌資。這既可適當考慮地方政府的實際需要，又可以保障地方債務(wù)的透明化，有效控制地方政府的負債規(guī)模與風險。由于地方政府不能發(fā)行公債，出現(xiàn)財政困難甚至危機時，往往通過非正常的、隱蔽的負債方式化解財政困難，結(jié)果必然導致地方政府負債隱形化趨勢日益嚴重，往往難以有效預(yù)測與控制，一旦自身無法消化就只好依賴上級政府代為化解，從而導致基礎(chǔ)政府財政風險不斷向上轉(zhuǎn)移，最終由中央政府兜底［8］。因此，有必要根據(jù)現(xiàn)行預(yù)算法的規(guī)定建立健全地方政府根據(jù)實際需要適度委托中央政府代為發(fā)債的地方政府舉債融資機制，適當調(diào)整各級政府財政債務(wù)關(guān)系，依法賦予省級地方政府適度而嚴格限制的舉債權(quán)(由地方申請舉債，中央審批并代理發(fā)行)，并明確地方政府債務(wù)風險責任機制。建立健全地方政府債務(wù)中央政府審批并代理的制度，使地方政府的舉債行為合法化、透明化，有利于有效防止地方政府債務(wù)膨脹，強化金融機構(gòu)約束機制改革措施，約束地方政府投資決策的隨意性和投資行為的短期化。各級地方政府應(yīng)當將債務(wù)資金借、用、還全部納入綜合預(yù)算進行綜合平衡，債務(wù)規(guī)模必須在適度范圍內(nèi)，在安排每年的財政預(yù)算時充分考慮償債的因素。地方政府在編制公共預(yù)算時必須同時做出下年度財政投融資計劃和投資項目計劃，并將其與計劃一并報有關(guān)權(quán)力機構(gòu)審查，獲得批準后方與預(yù)算一起予以執(zhí)行。

2、建立健全地方政府債務(wù)風險監(jiān)管的內(nèi)部約束機制

加強對地方政府負債的制度約束，建立完善的政府債務(wù)統(tǒng)計制度，賦予地方財政部門對地方政府債務(wù)的統(tǒng)一監(jiān)管權(quán);加大金融監(jiān)管的力度，規(guī)范地方政府融資平臺運作機制，堵住地方政府隨意違規(guī)舉債的源頭。

(1)賦予財政部門對地方政府債務(wù)的統(tǒng)一監(jiān)管權(quán)

為了加強地方政府債務(wù)的統(tǒng)一管理，必須明確賦予地方政府財政部門統(tǒng)一歸口管理地方政府債務(wù)的權(quán)力，建立健全地方政府首長統(tǒng)一領(lǐng)導下以財政部門為主、各職能部門共同參與的政府債務(wù)管理體制。地方政府財政部門要根據(jù)地方經(jīng)濟和社會發(fā)展的狀況、財政收支情況，合理確定舉債項目籌資方案、還款計劃以及地方政府中長期融資規(guī)模、償債期限等，并加強對已有政府債務(wù)的監(jiān)督，確保政府債務(wù)能夠按時償還;預(yù)算法要將地方政府債務(wù)收支納入財政部門統(tǒng)一的預(yù)算管理體系，逐步形成管理規(guī)范、運行高效的地方政府舉債融資機制;地方各級政府和相關(guān)部門、單位都要嚴格遵守法律制度規(guī)定，對清理規(guī)范中檢查出來的問題要及時予以糾正，對清理規(guī)范后仍然違反《預(yù)算法》、《擔保法》、《商業(yè)銀行法》等規(guī)定的單位要依法依規(guī)嚴肅處理［9］。為此，有必要在財政部門內(nèi)設(shè)專門機構(gòu)，配備專業(yè)管理人員應(yīng)嚴格監(jiān)督各級地方政府部門和單位關(guān)于地方政府債務(wù)會計核算制度執(zhí)行情況;嚴禁政府其他部門及其所屬各單位以政府名義或擔保舉債，徹底扭轉(zhuǎn)過去多頭舉債、分散使用、財政兜底的不負責任的做法;徹底扭轉(zhuǎn)目前政府債務(wù)多頭管理、各自為政、債務(wù)規(guī)模與債務(wù)資金使用及償還能力不清的現(xiàn)狀。

(2)完善政府債務(wù)統(tǒng)計制度

針對地方政府債務(wù)統(tǒng)計失真的問題，建立完善的政府債務(wù)統(tǒng)計制度，確保各級政府主要管理決策人員能夠及時準確知曉自身的政府債務(wù)底數(shù)，掌握政府債務(wù)動態(tài)。財政部門要根據(jù)地方政府債務(wù)的實際情況與風險管理的客觀需要，制定統(tǒng)一的切實可行的地方政府債務(wù)會計核算與統(tǒng)計制度，把地方政府債務(wù)的核算和統(tǒng)計工作納入政府日常財務(wù)管理工作，以便在債務(wù)主體的財務(wù)報告和統(tǒng)計報告中，如實全面反映政府財務(wù)的資產(chǎn)負債來源、變動、償還等具體情況，確保地方政府債務(wù)相關(guān)數(shù)據(jù)的真實性、完整性、準確性和合法性。各級政府財政部門要在現(xiàn)有會計與統(tǒng)計制度的基礎(chǔ)上，結(jié)合實際進行認真研究和改進，對地方政府債務(wù)進行科學分類，建立規(guī)范、全面、科學的會計與統(tǒng)計制度，統(tǒng)一標準和口徑，加大工作力度，準確及時向本級政府和上級財政部門統(tǒng)計報告政府性負債情況，提高政府債務(wù)的透明度，最大限度公開政府債務(wù)信息 (包括債務(wù)種類、期限、本息;地方政府融資規(guī)劃;債務(wù)融資的方式;債務(wù)資金的使用;債務(wù)的償還)，實現(xiàn)全過程及其各個環(huán)節(jié)信息透明化管理，不僅有利于為地方政府決策和債務(wù)管理提供可靠依據(jù)，還有利于對地方政府決策科學化形成有效的約束，避免地方政府融資決策的隨意性。

(3)規(guī)范地方政府融資平臺運作機制

加大金融監(jiān)管力度，規(guī)范地方政府融資平臺運作機制，堵住地方政府隨意違規(guī)舉債的源頭。各級政府有關(guān)部門要徹底清理和嚴格規(guī)范地方各類融資平臺公司，完善治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)商業(yè)化運作;堅決杜絕地方政府違規(guī)擔保行為，對地方政府和相關(guān)組成部門違規(guī)擔保融資的，要堅決予以嚴肅處理;各級金融監(jiān)管機構(gòu)要切實加強信貸管理，確保商業(yè)金融機構(gòu)按照信貸管理的原則、程序和標準審核發(fā)放貸款，嚴肅處理違規(guī)發(fā)放貸款的行為。實踐證明，有效遏制地方政府通過融資平臺過度負債的根本措施是實現(xiàn)地方政府隱性債務(wù)的顯性化，使地方各級政府之間債務(wù)管理與風險防范責任明晰化，將平臺負債置于可控范圍之內(nèi)［10］。地方各級政府要有清晰的可操作的風險責任意識，防止盲目的融資和投資行為。規(guī)范完善融資平臺的建設(shè)，不僅要規(guī)范融資平臺的治理結(jié)構(gòu)、項目管理、經(jīng)營能力、資產(chǎn)負債、資金的“借用管還”機制等方面，還需要努力提高融資平臺自身的還款能力，通過股權(quán)多元化提升融資平臺的經(jīng)營能力，增強融資平臺自身實力，從而降低對地方財政還款的依賴。

(4)設(shè)立財政風險準備金，建立健全地方政府債務(wù)清償機制

不斷強化各級地方政府及債務(wù)管理部門主要負責人債務(wù)風險防范意識，在年度預(yù)算編制、審查時事先以總預(yù)備費或償債專項基金的形式設(shè)置穩(wěn)定可靠、逐年滾存的政府性負債的償債準備金，專門用于地方政府性內(nèi)外部債務(wù) (包括隱性或有債務(wù)顯性化時)的清償。同時，對有經(jīng)濟效益和償還能力的公益項目，財政部門應(yīng)對其經(jīng)營效益情況進行有效監(jiān)控，督促項目單位制定切實可行的收益分配與風險管理方案，并切實落實項目償債計劃，按月將償債資金匯入財政部門專設(shè)的償債資金專戶，統(tǒng)一由財政部門負責還貸付息。

3、建立健全地方政府債務(wù)風險監(jiān)管的外部約束機制

加強對地方政府負債的制度約束，還需建立科學的地方政府債務(wù)管理風險評價機制，對財政運行進行全過程預(yù)測和監(jiān)控;完善地方政府政績考核機制、政府債務(wù)管理責任機制，有效遏制地方政府投資沖動。

(1)建立科學的地方政府債務(wù)風險評價機制

地方各級政府要建立健全科學的地方政府債務(wù)風險評價機制，科學合理制定各項政府債務(wù)與財政風險監(jiān)控指標體系，對地方各級政府財政經(jīng)濟的運行進行全方位的、全過程的分析、預(yù)測和監(jiān)控，以便及早發(fā)現(xiàn)地方政府債務(wù)風險管理方面存在的問題，并提出有針對性的問題處理意見。地方政府債務(wù)風險評價可以從定性和定量兩方面入手。地方政府債務(wù)風險的定性評價主要從安全性角度進行，包括償債風險和流動性風險兩個方面。其中，償債風險是地方政府因資不抵債或其他原因?qū)е轮Ц兜狡趥鶆?wù)本息困難的可能性;流動性風險是由于地方政府資產(chǎn)缺乏足夠流動性導致償還到期債務(wù)本息變現(xiàn)困難或者不能在適當或期望的價格上變現(xiàn)以償還到期債務(wù)本息的風險。地方政府債務(wù)風險的定量評價可以從三項常規(guī)指標 (負債率、債務(wù)率、償債率)和兩個延伸指標 (逾期債務(wù)率、借新還舊償債率)展開，構(gòu)建科學的地方政府債務(wù)風險評價指標體系，以此作為評價地方政府債務(wù)風險的定量依據(jù)［11］。

為了加強債務(wù)監(jiān)管力度，必須建立健全科學的債務(wù)風險監(jiān)控系統(tǒng)，以預(yù)算管理系統(tǒng)為基礎(chǔ)設(shè)置一系列反映財政收支狀況及債務(wù)狀況的指標體系，通過分析地方政府債務(wù)相關(guān)因素對財政風險的間接影響程度及其變化動向，對財政風險及財政危機發(fā)生的可能性進行預(yù)警，對債務(wù)出現(xiàn)異常情況的地方政府及時發(fā)出風險預(yù)警信號，加強對增量貸款的管理、制定合理的政府負債率警戒線，當?shù)胤秸搨蔬_到提示、提醒或警戒標準時應(yīng)對其進行預(yù)警，必要時對出現(xiàn)債務(wù)危機的地方政府依法實施接管或限期整改。國家財政預(yù)算法律制度要從法律制度上明確地方各級政府債務(wù)出現(xiàn)緊急情況時，中央政府向地方政府、上級政府向地方政府提供財政援助的標準和程序，防止地方倒逼中央、下級政府倒逼上級政府的現(xiàn)象［12］，從而起到防范未然的作用。地方政府應(yīng)嚴格依法根據(jù)地方的經(jīng)濟發(fā)展狀況制定與政府償債能力相適應(yīng)的地方政府債務(wù)規(guī)劃，控制地方政府債務(wù)總體規(guī)模，完善舉債審批程序，對各類債務(wù)進行事前充分的科學論證 (評估咨詢與舉債聽證)，杜絕盲目舉債。具體的債務(wù)主體要制定科學合理的地方政府債務(wù)資金的收支計劃和切實可行的償債計劃，做好債務(wù)資金的日常監(jiān)測和報告工作，隨時反饋債務(wù)資金到位情況、使用情況和還本付息情況、績效評估狀況以及環(huán)境影響情況，以及時預(yù)防債務(wù)風險。為了加強地方政府債務(wù)監(jiān)管力度，必須強化對地方政府債務(wù)狀況的經(jīng)常性跟蹤審計工作，將其納入當年政府審計計劃和地方政府經(jīng)濟責任審計范疇，并將審計結(jié)果作為領(lǐng)導干部業(yè)績考核的重要指標，以及時發(fā)現(xiàn)問題、提出合理化改革建議，加以有效整頓。

(2)完善地方政府政績考核機制和政府債務(wù)管理責任機制

完善地方政府政績考核機制、政府債務(wù)管理責任制，強化各級政府主要領(lǐng)導平衡預(yù)算的法律責任，有效遏制地方政府投資沖動。中央政府及上級地方政府對于未按規(guī)定舉債、違規(guī)對外擔保、截留挪用債務(wù)資金、未按規(guī)定償還債務(wù)資金等情況，要嚴格執(zhí)行行政問責制度，追究下級政府有關(guān)部門、單位和人員的行政責任、經(jīng)濟責任，有效約束地方政府盲目負債投資的行為。為了有效約束地方政府各級領(lǐng)導隨意拍板舉債項目的做法，地方政府在使用、管理貸款資金時，要建立健全嚴格的債務(wù)投資決策責任制，以規(guī)范的形式明確項目負責人應(yīng)承擔的責任。從建設(shè)項目的可行性研究到項目實施方案設(shè)計、施工、生產(chǎn)準備、投入生產(chǎn)的全過程，都要明確相應(yīng)的責任人，對任何一個環(huán)節(jié)，放松管理致使項目失敗或造成投資浪費，導致政府債務(wù)本息償還發(fā)生困難的責任人，都要依法從嚴追究其相應(yīng)的法律責任。

針對《預(yù)算法》過于強調(diào)個人責任而忽視機構(gòu)責任，且責任體系不健全的實際情況，應(yīng)當注重責任形式創(chuàng)新，在現(xiàn)有行政責任基礎(chǔ)上，及時引入憲政責任、刑事責任與民事責任。為了嚴格執(zhí)行地方政府債務(wù)投資決策責任制，必須將債務(wù)資金納入預(yù)算管理，編制各級政府專門的建設(shè)資金預(yù)算，強化地方政府主要領(lǐng)導平衡預(yù)算的政治法律責任，確保地方政府債務(wù)規(guī)?？刂圃谶m度的范圍之內(nèi)，不能給后任留下包袱。地方政府在編制公共預(yù)算時應(yīng)當將政府債務(wù)納入本地區(qū)國民經(jīng)濟發(fā)展計劃，一并報同級權(quán)力機構(gòu)審查，獲得批準后作為財政活動予以執(zhí)行，有效發(fā)揮財政部門對政府債務(wù)的管理、監(jiān)控、預(yù)警作用，對政府債務(wù)借、用、還進行統(tǒng)一規(guī)范管理。

總之，對地方政府債務(wù)風險進行控制，要認清地方政府債務(wù)的性質(zhì)與影響，其風險控制的視野必須超越地方政府債務(wù)的會計記錄所直接顯示的債務(wù)本身，把債務(wù)風險納入整體債務(wù)與資產(chǎn)對比框架之中，避免碎片化的地方政府債務(wù)管理，要不斷明晰各個風險責任主體的責任體系，把融資、投資、建設(shè)、管理等各個環(huán)節(jié)的責任放到整體之中加以明確并制度化。

【注 釋】

①審計署2011年6月27日發(fā)布的2011年第35號審計結(jié)果公告顯示，截至2010年底，全國地方政府債務(wù)余額107174.91億元。省、市、縣三級地方政府負有償還責任的債務(wù)率，即負有償還責任的債務(wù)余額 (67109.51億元，占債務(wù)余額的62.62%)與地方政府綜合財力的比率為52.25%，加上地方政府負有擔保責任的或有債務(wù) (23369.74億元，占債務(wù)余額21.80%)，債務(wù)率為70.45%;地方政府負有擔保責任的或有債務(wù)和政府可能承擔一定救助責任的逾期債務(wù)率分別為2.23%和1.28%;從舉借主體看，融資平臺公司、政府部門和機構(gòu)舉借的分別為49710.68億元和24975.59億元，占比共計69.69%。其中，地方政府融資平臺公司導致的地方政府債務(wù)余額達到49710.68億元，占地方政府債務(wù)余額的46.38%。②世界銀行高級經(jīng)濟學家Hana Polackova Brixi博士將政府債務(wù)按兩個標準分類:一是從政府作為公共風險的承擔者和化解者的角度出發(fā)，政府不得不對各種公共風險承擔最后的兜底責任，其承擔的現(xiàn)時義務(wù)體現(xiàn)為直接債務(wù)，其承擔的未來義務(wù)體現(xiàn)為或有債務(wù)。二是政府債務(wù)是否得到法律或者合同的明確規(guī)定分為顯性債務(wù)和隱性債務(wù)。我國地方政府債務(wù)按照上述兩個標準具體可區(qū)分為四種類型:直接顯性債務(wù)是會計學意義上的政府債務(wù)，在分級財政體制框架下，因地方政府擔負有提供地方性公共產(chǎn)品的重要職責直接產(chǎn)生反映政府財務(wù)會計報表上債務(wù)，包括各級政府的協(xié)議借款和發(fā)行的債券;應(yīng)支未支的法定支出;法定公務(wù)員養(yǎng)老金等。直接隱性債務(wù)主要涉及法律沒有規(guī)定的社會保障計劃和未來公共項目再融資，地方政府往往出于社會公平、社會穩(wěn)定、公眾期望等因素考慮，承擔這類債務(wù)，包括非法定的未來公共養(yǎng)老金;非法定的其他社會保障計劃;非法定的未來醫(yī)療保健融資等等?；蛴酗@性債務(wù)主要是由于地方政府出于彌補資本市場存在的信息不對稱缺陷、社會公平等經(jīng)濟社會方面的客觀需要提供擔保所引起，由擔保方式自身特別所決定的債務(wù):如上級政府對下級政府債務(wù)的擔保;政府對公共或私人部門債務(wù)所提供的擔保 (政府國際金融組織貸款提供的擔保);對政策性貸款的擔保 (學生貸款、農(nóng)業(yè)貸款等);政府提供的貿(mào)易和匯率擔保 (政策性農(nóng)業(yè)保險等)?；蛴须[性債務(wù)是政府運用公共資源充當最后支付人角色應(yīng)對和化解系統(tǒng)性公共風險產(chǎn)生的債務(wù):下級政府對于非擔保債務(wù)的違約;公共部門對非擔保債務(wù)的違約;政府保險體系之外的金融危機成本;國有部門改制等過程中的債務(wù)清理;非擔保社會保障基金的破產(chǎn);自然災(zāi)害等突發(fā)公共事件等。

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