張 月

（華中師范大學(xué) 政法學(xué)院，武漢430079）

論金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)中司法權(quán)與行政監(jiān)管權(quán)的關(guān)系

張 月

（華中師范大學(xué) 政法學(xué)院，武漢430079）

金融機(jī)構(gòu)的特殊性使其破產(chǎn)制度需要司法權(quán)和行政監(jiān)管權(quán)的共同參與。司法權(quán)的公正保護(hù)和行政監(jiān)管權(quán)的系統(tǒng)防范，構(gòu)成金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)制度的權(quán)力分配基礎(chǔ)。嚴(yán)格的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)制度應(yīng)以司法權(quán)為中心，以公正的法律程序保障破產(chǎn)的有序?qū)嵤⒊浞职l(fā)揮行政監(jiān)管權(quán)的防范和管理作用，合理統(tǒng)一兩者在金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)中的職責(zé)定位。

金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)；司法權(quán)；行政監(jiān)管權(quán)；權(quán)力分配

我國(guó)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)制度在《企業(yè)破產(chǎn)法》中已得到明確確定。依據(jù)《企業(yè)破產(chǎn)法》第134條的規(guī)定，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正式采用金融機(jī)構(gòu)作為公眾公司而非特殊行業(yè)這個(gè)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，將金融機(jī)構(gòu)納入司法破產(chǎn)體系并使之接受市場(chǎng)考驗(yàn)。企業(yè)破產(chǎn)由司法權(quán)主導(dǎo)，適用普通司法程序，但金融機(jī)構(gòu)自身的特殊性及其與監(jiān)管機(jī)構(gòu)的聯(lián)系，使其破產(chǎn)制度的具體規(guī)定需要考慮金融機(jī)構(gòu)涉及主體的特殊利益保護(hù)，以及破產(chǎn)程序中司法權(quán)和行政監(jiān)管權(quán)、行政監(jiān)管和司法破產(chǎn)重組之間的關(guān)系，其重點(diǎn)在司法權(quán)與行政監(jiān)管權(quán)的協(xié)調(diào)與分配。

一、司法權(quán)與行政監(jiān)管權(quán)參與金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的必要性

司法權(quán)和行政監(jiān)管權(quán)是金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)制度中最重要的兩種權(quán)力形態(tài)，兩者同時(shí)參與金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)是基于金融機(jī)構(gòu)運(yùn)行的特殊規(guī)律。司法權(quán)對(duì)于保障金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)中利益的均衡和公正具有不可替代的作用，而行政監(jiān)管權(quán)對(duì)于金融機(jī)構(gòu)運(yùn)作各環(huán)節(jié)的監(jiān)管和系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)防范，亦是破產(chǎn)制度構(gòu)建中必須重視的效果表現(xiàn)。

首先，金融機(jī)構(gòu)的外部風(fēng)險(xiǎn)需要嚴(yán)格的司法程序來(lái)保證破產(chǎn)正常實(shí)現(xiàn)。金融機(jī)構(gòu)具有很強(qiáng)的市場(chǎng)外部性和風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)性，對(duì)金融機(jī)構(gòu)適用企業(yè)破產(chǎn)制度，合理構(gòu)建金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)程序，不僅涉及金融機(jī)構(gòu)投資者和客戶的切身利益，還會(huì)影響到國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)秩序的穩(wěn)定。設(shè)置合理的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律制度，使陷入困境的金融機(jī)構(gòu)有序退出金融市場(chǎng)，既是維護(hù)金融穩(wěn)健運(yùn)行，保障金融有序競(jìng)爭(zhēng)的需要，也是提高金融市場(chǎng)資源配置效率、增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、維護(hù)市場(chǎng)紀(jì)律的需要。①鄭維煒、全小蓮：《論中國(guó)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的法律制度問(wèn)題——以新<企業(yè)破產(chǎn)法>第134條為視角》，載《學(xué)理論》2008年第24期。金融機(jī)構(gòu)外部風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)之一在于其資產(chǎn)包括自有資產(chǎn)和客戶財(cái)產(chǎn)，破產(chǎn)中涉及權(quán)利關(guān)系多樣、權(quán)利主體廣泛，以完善的法律適用對(duì)破產(chǎn)進(jìn)行有效規(guī)制，對(duì)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)財(cái)產(chǎn)分配、保護(hù)權(quán)利主體利益、協(xié)調(diào)平衡經(jīng)濟(jì)關(guān)系非常重要?，F(xiàn)代破產(chǎn)法不僅包括以變價(jià)分配為目標(biāo)的清算制度，還包括以企業(yè)再建為目標(biāo)的重整和和解制度。嚴(yán)格的破產(chǎn)司法程序，既可以使債權(quán)人的債權(quán)請(qǐng)求得到公正對(duì)待，對(duì)眾多權(quán)利人形成平等保障，同時(shí)還可以對(duì)破產(chǎn)機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化組合，利用法律的衡平性來(lái)維護(hù)金融機(jī)構(gòu)退出市場(chǎng)的利益和平穩(wěn)。與傳統(tǒng)的行政強(qiáng)制相比，對(duì)金融機(jī)構(gòu)不論是適用普通法還是特別法，不論是破產(chǎn)重組還是破產(chǎn)清算，以權(quán)威、公正和嚴(yán)格為基礎(chǔ)的司法權(quán)在金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)制度中的主導(dǎo)性作用必不可少。

其次，金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的有效實(shí)施需要行政監(jiān)管的系統(tǒng)性功能參與補(bǔ)充。合理的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)需要有完善的法律制度作為支撐，如果法律不足以適當(dāng)處理問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)、穩(wěn)定金融市場(chǎng)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)，則需要由行政機(jī)關(guān)強(qiáng)有力的主動(dòng)監(jiān)管來(lái)彌補(bǔ)法律滯后和被動(dòng)的不足，或者為破產(chǎn)法律制度的適用提供信息支持和行政幫助，或者在破產(chǎn)程序中承擔(dān)一定組織和核查責(zé)任，甚至通過(guò)監(jiān)管預(yù)先避免金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)信用危機(jī)而導(dǎo)致破產(chǎn)的發(fā)生。行政監(jiān)管為適應(yīng)金融機(jī)構(gòu)的特殊性和防范市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)而設(shè)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在挽救金融市場(chǎng)失靈時(shí)，通過(guò)消除壟斷來(lái)引入競(jìng)爭(zhēng)和提高效率，通過(guò)把握市場(chǎng)的外部性，金融業(yè)的戰(zhàn)略重要性、高風(fēng)險(xiǎn)性以及公眾信心的維系性來(lái)防范和解決金融系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)與危機(jī)，通過(guò)解決信息不對(duì)稱性、保護(hù)各權(quán)利人利益來(lái)防止金融濫用和金融欺詐對(duì)公眾信心進(jìn)而對(duì)整個(gè)金融體系的侵蝕和動(dòng)搖。①韓龍：《規(guī)制與監(jiān)管:美國(guó)金融改革方案對(duì)金融法品性的再證明——解讀美國(guó)金融改革方案之法學(xué)理念與基礎(chǔ)》，載《河北法學(xué)》2009年第11期。這種系統(tǒng)防護(hù)是對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)制必不可少的環(huán)節(jié)，也是法律無(wú)法全面涉及的細(xì)節(jié)層面。

我國(guó)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出的法律體系不完善，司法機(jī)構(gòu)在金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)領(lǐng)域可適用的具體法律規(guī)制不足，司法權(quán)在金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)中的適用效果有限。而作為一種主動(dòng)的執(zhí)行權(quán)力，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行政監(jiān)管權(quán)在規(guī)范金融機(jī)構(gòu)本身的效果方面，對(duì)避免出現(xiàn)危機(jī)的表現(xiàn)，與現(xiàn)代破產(chǎn)制重在緩解企業(yè)困境、維護(hù)社會(huì)安定的目標(biāo)相一致。如果在金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)中合理引入監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能參與，綜合破產(chǎn)制度和行政監(jiān)管的規(guī)范作用，運(yùn)用監(jiān)管機(jī)構(gòu)在日常監(jiān)督管理、風(fēng)險(xiǎn)防范和審核執(zhí)行等方面的直接優(yōu)勢(shì)，將可以有效彌補(bǔ)法律的不完備，也可以促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)從行政到司法的銜接和實(shí)現(xiàn)。

二、司法權(quán)與行政監(jiān)管權(quán)在金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)中的地位

《企業(yè)破產(chǎn)法》第134條的規(guī)定表明我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正式接納金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)，并充分肯定金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的特殊性，賦予中央政府起草相關(guān)破產(chǎn)條例、實(shí)施辦法的權(quán)力，賦予監(jiān)管部門處理問(wèn)題銀行和問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)的職權(quán)，與現(xiàn)有的《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《保險(xiǎn)法》等法律、法規(guī)有關(guān)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的內(nèi)容相銜接。②李曙光：《新<企業(yè)破產(chǎn)法>與金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的制度設(shè)計(jì)》，載《中國(guó)金融》2007年第3期。在此基礎(chǔ)上，可以認(rèn)為我國(guó)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)制度呈現(xiàn)出司法權(quán)與行政監(jiān)管權(quán)并存補(bǔ)充的局面。為配合上述規(guī)定的實(shí)施，以《銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)條例》為主導(dǎo)的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)規(guī)則正在制定中。受金融危機(jī)中銀行破產(chǎn)負(fù)面效應(yīng)的影響，該條例對(duì)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的設(shè)置，將堅(jiān)持以盡量避免商業(yè)銀行破產(chǎn)為原則，以行政主導(dǎo)的接管為主，主要引導(dǎo)銀行重整。基于金融機(jī)構(gòu)在金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)管理中的相關(guān)性，國(guó)務(wù)院法制辦有意將銀行、證券、保險(xiǎn)和其他金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)一并納入《金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)條例》。③唐瑋：《<破產(chǎn)條例>力避金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)》，載《華夏時(shí)報(bào)》財(cái)經(jīng)/銀行版，2009年6月26日。在這樣的法律框架下，合理設(shè)置司法權(quán)與行政監(jiān)管權(quán)的權(quán)力分配更顯重要，金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)制度的有效構(gòu)建需要明確兩者的主導(dǎo)功效，分析兩者在金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)中的應(yīng)有地位。

行政監(jiān)管權(quán)的適用在于對(duì)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的直接全面了解和專業(yè)有效處理。金融機(jī)構(gòu)的特殊性表現(xiàn)明顯，對(duì)此極具專業(yè)性的機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)認(rèn)定和破產(chǎn)實(shí)施，需要結(jié)合金融機(jī)構(gòu)管理模式與資產(chǎn)綜合評(píng)價(jià)，非法院可以完全掌握并合理實(shí)現(xiàn)的。對(duì)于金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)來(lái)說(shuō)，其破產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的確認(rèn)等一些技術(shù)性問(wèn)題是一項(xiàng)專業(yè)性較強(qiáng)的工作。如果由司法機(jī)關(guān)進(jìn)行確認(rèn)，則需要非常高的成本，而且存在相當(dāng)大的難度，但金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管當(dāng)局則可以以合理成本將其標(biāo)準(zhǔn)化。因?yàn)榻鹑跈C(jī)構(gòu)監(jiān)管當(dāng)局作為金融業(yè)的日常管理者，制定了眾多的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)章制度，同時(shí)也擁有熟悉金融業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)的專業(yè)人員以及相應(yīng)的設(shè)備和設(shè)施。因此，對(duì)于破產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的界定、破產(chǎn)管理人的選任和撤換、破產(chǎn)管理人的職責(zé)等專業(yè)性較強(qiáng)的事項(xiàng)，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)最有發(fā)言權(quán)。④劉華、許可：《不完備法律理論框架下的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)立法模式》，載《金融理論與實(shí)踐》2007年第10期。金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的專業(yè)性、復(fù)雜性和市場(chǎng)外部性使法院在行使司法權(quán)時(shí)必定受限，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)行政權(quán)的介入可以在技術(shù)層面和系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)防范角度給予法院有利支持，同時(shí)可以結(jié)合對(duì)金融機(jī)構(gòu)已有的接管和重組措施，有效節(jié)省金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)成本，以政策和公權(quán)力來(lái)維護(hù)更大范圍的金融市場(chǎng)的穩(wěn)定。

前已有述，司法權(quán)的作用在于用公正嚴(yán)格的程序來(lái)保護(hù)各權(quán)利主體的利益和問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)的平穩(wěn)。依據(jù)《銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)條例》訂立之初的設(shè)想，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)將以接管來(lái)盡量避免金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)，其在整個(gè)破產(chǎn)程序中居于關(guān)鍵地位，有權(quán)在金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)重大經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，采取接管、托管等措施，并在金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入破產(chǎn)程序后，仍進(jìn)行一定的職權(quán)管理。這種在為預(yù)防金融機(jī)構(gòu)因破產(chǎn)而帶來(lái)巨大經(jīng)濟(jì)影響的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的管理金融機(jī)構(gòu)的設(shè)想，確實(shí)會(huì)有助于金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)緩解和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，但這不應(yīng)成為減弱法院在破產(chǎn)制度中行使司法權(quán)的理由。真正破產(chǎn)程序包括的重整和破產(chǎn)清算，已經(jīng)為問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)的重建和再生留下空間。對(duì)破產(chǎn)債務(wù)的管理、取回權(quán)與別除權(quán)、撤銷權(quán)與抵銷權(quán)等諸多機(jī)制的采用，更能使其公正性超于行政監(jiān)管權(quán)。重整制度的設(shè)立基礎(chǔ)，即是把清理債務(wù)與拯救企業(yè)緊密結(jié)合，并以企業(yè)拯救為首要任務(wù)；其不僅著眼于包含在企業(yè)關(guān)系中的各方當(dāng)事人利益，還著眼于企業(yè)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的地位以及企業(yè)的興衰存亡對(duì)社會(huì)生活的影響；同時(shí)，重整通過(guò)實(shí)體法上的保護(hù)和程序法上的公正來(lái)共同保障企業(yè)拯救和債務(wù)清理的公平有效。⑤覃有土：《商法學(xué)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2007年版，第217-219頁(yè)。如果金融機(jī)構(gòu)在被接管或托管之后仍不能有效解決債權(quán)債務(wù)問(wèn)題，基于對(duì)債權(quán)人的廣泛保護(hù)，沒(méi)有理由排除破產(chǎn)重整的適用而一味強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)的接管。

破產(chǎn)制度是以法律為中心的制度構(gòu)建，而非是以行政權(quán)為中心的行政措施，難以想象如果以行政監(jiān)管權(quán)為主導(dǎo)將如何發(fā)揮法院的公平裁判功能。對(duì)比監(jiān)管型破產(chǎn)和司法型破產(chǎn)，一方面，監(jiān)管型破產(chǎn)程序在大多數(shù)場(chǎng)合排斥了司法權(quán)的運(yùn)用；另一方面，監(jiān)管型破產(chǎn)程序本身存在的缺陷不能給利益相關(guān)人提供足夠的法律保障。實(shí)際上，如果說(shuō)監(jiān)管型破產(chǎn)程序較司法型破產(chǎn)程序更快捷的話，那也是因?yàn)榍罢呋乇芰怂痉ㄐ推飘a(chǎn)中不可或缺的程序要求。⑥劉華、許可：《不完備法律理論框架下的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)立法模式》，載《金融理論與實(shí)踐》2007年第10期。效益與效率問(wèn)題只是司法過(guò)程中考慮的一個(gè)因素，法律保障的不只是經(jīng)濟(jì)利益，還有眾多超出經(jīng)濟(jì)利益之上的平等權(quán)利。既然《企業(yè)破產(chǎn)法》已明確金融機(jī)構(gòu)如果不能清償?shù)狡趥鶆?wù)，并且資產(chǎn)不足以清償全部債務(wù)或者明顯缺乏清償能力，或者有明顯喪失清償能力可能的，可以適用重整或者破產(chǎn)清算制度，那么只要金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入真正意義上的破產(chǎn)程序，行政監(jiān)管權(quán)即使功能再?gòu)?qiáng)大也不能排斥正當(dāng)司法權(quán)的適用。行政主導(dǎo)的接管托管應(yīng)該考慮的是與重整的銜接，對(duì)破產(chǎn)的避免應(yīng)是對(duì)破產(chǎn)清算這一具體程序的畏懼而非破產(chǎn)制度整體?？隙ㄐ姓α繉?duì)破產(chǎn)過(guò)程的介入也需要將行政干預(yù)納入法定的程序和條件中去規(guī)范，嚴(yán)格意義上的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)仍應(yīng)以司法權(quán)為主導(dǎo)。

三、司法權(quán)與行政監(jiān)管權(quán)在金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)中的分配

司法權(quán)與行政監(jiān)管權(quán)的權(quán)力分配，主要體現(xiàn)在金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的申請(qǐng)和破產(chǎn)措施的適用中，即司法權(quán)與行政監(jiān)管權(quán)出現(xiàn)沖突的環(huán)節(jié)。在此論述的權(quán)力分配將建立在嚴(yán)格意義的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)之上，明確司法權(quán)的主導(dǎo)地位，充分發(fā)揮行政監(jiān)管權(quán)的防范和管理作用，合理統(tǒng)一兩者在金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)中的職責(zé)定位。

首先，在破產(chǎn)申請(qǐng)上，《企業(yè)破產(chǎn)法》規(guī)定國(guó)務(wù)院金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以向人民法院提出對(duì)該金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行重整或者破產(chǎn)清算的申請(qǐng)，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)是合法的申請(qǐng)主體。這項(xiàng)規(guī)定是基于金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)性認(rèn)定和破產(chǎn)外部性的影響而設(shè)，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)理應(yīng)以金融機(jī)構(gòu)所有信息的持有者而成為最佳申請(qǐng)主體。同時(shí)，該項(xiàng)規(guī)定也體現(xiàn)出對(duì)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)前置程序的處理。目前的法律法規(guī)對(duì)商業(yè)銀行、證券公司和保險(xiǎn)公司的破產(chǎn)申請(qǐng)?jiān)O(shè)置了前置程序，即必須經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院相關(guān)部門的批準(zhǔn)。由此，應(yīng)先由金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行審查，決定適用接管、托管或者提出破產(chǎn)申請(qǐng)。當(dāng)然，這項(xiàng)破產(chǎn)申請(qǐng)的規(guī)定并不排除金融機(jī)構(gòu)本身及其債權(quán)人依法提出破產(chǎn)申請(qǐng)的權(quán)利。①朱少平：《關(guān)于金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的幾個(gè)問(wèn)題》，載《中國(guó)金融》2007年第9期。但法院需要注意，對(duì)于必須由金融機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)的國(guó)有金融機(jī)構(gòu)和必須經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)的金融機(jī)構(gòu)，應(yīng)依職權(quán)對(duì)其申請(qǐng)進(jìn)行審查，未履行批準(zhǔn)手續(xù)的不予受理。對(duì)于破產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，金融機(jī)構(gòu)的動(dòng)態(tài)和負(fù)債資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)不同于一般企業(yè)，對(duì)清償不能和資不抵債的認(rèn)定需要有專門的符合金融機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)，該統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的制定和衡量由監(jiān)管機(jī)構(gòu)主導(dǎo)，而對(duì)具體破產(chǎn)案件的標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定和審核，則由法院在受理破產(chǎn)申請(qǐng)和審理破產(chǎn)案件債權(quán)債務(wù)時(shí)進(jìn)行。在標(biāo)準(zhǔn)明確的情況下，金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)與接管、托管的區(qū)分就更容易界定。

其次，在破產(chǎn)措施適用中，需要考慮重整制度與行政接管的銜接，安排破產(chǎn)重整與破產(chǎn)清算中司法權(quán)與行政監(jiān)管權(quán)的合理配置。接管、托管是排除破產(chǎn)司法參與的行政行為，是金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過(guò)對(duì)問(wèn)題機(jī)構(gòu)進(jìn)行內(nèi)部整合和外部救助等方式以避免其撤銷或破產(chǎn)的措施。在金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)或即將出現(xiàn)重大風(fēng)險(xiǎn)的初期，可以以行政監(jiān)管為主，以強(qiáng)有力的行政救助來(lái)維護(hù)整體金融秩序的平穩(wěn)，避免金融機(jī)構(gòu)走向必須破產(chǎn)的境地。目前《商業(yè)銀行法》、《證券法》等對(duì)金融機(jī)構(gòu)實(shí)行救助的權(quán)限規(guī)定不足，在適用《企業(yè)破產(chǎn)法》時(shí)將產(chǎn)生行政重組和司法重整的同時(shí)存在。相比之下，《企業(yè)破產(chǎn)法》規(guī)定的重整程序是由法院主導(dǎo)的程序，債權(quán)人在整個(gè)程序中擁有更多的發(fā)言權(quán)，可決定重整方案。法院主導(dǎo)的司法程序可以為破產(chǎn)程序提供更好的保障，并且有直接的權(quán)力和確定性、終局性、完整性。②鹿朋：《金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)立法中的重整問(wèn)題思考——以銀行為例》，載《寧波廣播電視大學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第6卷第2期。當(dāng)金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)無(wú)力償債或可能時(shí)，如果在行政接管初期效果不佳，可以由監(jiān)管機(jī)構(gòu)向法院提出重整申請(qǐng)。對(duì)于不能完全適用重整的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，可在存款保險(xiǎn)制度建立后，由存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)代表存款人行使集體債權(quán)人權(quán)利。

在確定進(jìn)入嚴(yán)格司法破產(chǎn)程序之后，將以司法權(quán)為主導(dǎo)進(jìn)行金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，行政監(jiān)管權(quán)的參與必不可少。對(duì)于破產(chǎn)重整中破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的管理、專業(yè)性技術(shù)性事項(xiàng)的認(rèn)定和操作，都可由監(jiān)管機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)施；而對(duì)破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的認(rèn)定、分配、破產(chǎn)債權(quán)的申報(bào)、確認(rèn)等涉及當(dāng)事人財(cái)產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)性實(shí)體權(quán)利的確認(rèn)，以及對(duì)破產(chǎn)宣告的裁定、變更、終止等涉及程序性規(guī)則的適用時(shí)，都應(yīng)由法院依一般規(guī)定加以解決。

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D922.29

A

1673―2391(2012)03―0131―03

2011—12—20

張?jiān)?，女，湖北襄?yáng)人，華中師范大學(xué)政法學(xué)院。

【責(zé)任編校：江 流】