吳興春

（公安邊防廣州指揮學(xué)校，廣東 廣州510663）

論公安派出所在大調(diào)解工作中的問(wèn)題和對(duì)策

吳興春

（公安邊防廣州指揮學(xué)校，廣東 廣州510663）

當(dāng)前，我國(guó)處于重要的社會(huì)轉(zhuǎn)型期。這一時(shí)期，既是發(fā)展的黃金期，也是矛盾糾紛的凸顯期。公安派出所要以此為契機(jī)，積極發(fā)揮群眾基礎(chǔ)好的優(yōu)勢(shì)，大力糾正目前調(diào)解工作的問(wèn)題，化解各種社會(huì)矛盾和糾紛，扎實(shí)推進(jìn)矛盾糾紛化解、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和諧，創(chuàng)造更加有力的社會(huì)環(huán)境，真正使“大調(diào)解”工作深入人心。

大調(diào)解機(jī)制；問(wèn)題；建議

公安派出所是公安機(jī)關(guān)最基層的綜合執(zhí)法單位擔(dān)負(fù)著維護(hù)一方平安的神圣職責(zé)，打造平安，營(yíng)造和諧。除了打擊違法犯罪，保護(hù)人民群眾以外，公安派出所要把主要的精力都要用在調(diào)處化解群眾的矛盾糾紛上。把大量的人民內(nèi)部矛盾化解在初始階段和萌芽狀態(tài)，促進(jìn)人與人之間的和諧相處，最大限度地增加社會(huì)和諧因素，實(shí)現(xiàn)法律效果、社會(huì)效果、政治效果的有機(jī)統(tǒng)一。

一、大調(diào)解機(jī)制概論

自啟動(dòng)大調(diào)解活動(dòng)以來(lái)，此項(xiàng)工作已在各基層公安機(jī)關(guān)邁出了可喜的步子，機(jī)制建設(shè)取得了明顯效果，大調(diào)解工作已為社會(huì)所接受。在構(gòu)建和諧社會(huì)過(guò)程中，以人為本調(diào)處化解各類(lèi)矛盾糾紛，最大限度地減少不和諧因素，是基層公安工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容，而大調(diào)解活動(dòng)正是迎合了當(dāng)今社會(huì)的大趨勢(shì)。

調(diào)解糾紛就是指化解矛盾、促進(jìn)和諧，是公安機(jī)關(guān)服務(wù)群眾、做好群眾工作的基本手段。筆者認(rèn)為，所謂的大調(diào)解機(jī)制，是指由黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政法綜治部門(mén)牽頭協(xié)調(diào)、調(diào)處中心具體運(yùn)作、司法行政部門(mén)業(yè)務(wù)指導(dǎo)、職能部門(mén)共同參與，集人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解于一體，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、控制、調(diào)處各類(lèi)社會(huì)矛盾糾紛的工作機(jī)制。其大調(diào)解機(jī)制可以分為三個(gè)組成部分：即調(diào)解主體、調(diào)解客體、調(diào)解手段。具體如下：

（一）大調(diào)解主體

大調(diào)解工作機(jī)制的調(diào)解主體是多方面的，不僅僅是公安機(jī)關(guān)單方面的調(diào)解工作力量，而是由地方黨委政府領(lǐng)導(dǎo)，公安機(jī)關(guān)同政法綜治部門(mén)合力進(jìn)行調(diào)處社會(huì)糾紛矛盾的工作機(jī)制。要求的是執(zhí)法團(tuán)隊(duì)的共同努力，這樣不僅減輕了公安機(jī)關(guān)調(diào)處矛盾糾紛的壓力，同時(shí)還理順了公安機(jī)關(guān)和其他部門(mén)的關(guān)系，減少了互相扯皮、踢皮球的問(wèn)題。公安機(jī)關(guān)在以往的調(diào)處工作中經(jīng)常遇到自己無(wú)法解決的社會(huì)矛盾，而其他部門(mén)卻不能協(xié)調(diào)，導(dǎo)致了很多矛盾糾紛得不到解決。

（二）大調(diào)解客體

大調(diào)解工作的客體是指各種社會(huì)矛盾糾紛，包括涉及土地、宅基地、用水、用電、家庭關(guān)系、生產(chǎn)生活糾紛、離婚、財(cái)產(chǎn)分割、經(jīng)濟(jì)糾紛和因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財(cái)物等矛盾。大調(diào)解工作主要是調(diào)處民事糾紛，還有較少的涉及到行政糾紛的調(diào)處，以及其他應(yīng)該調(diào)處的糾紛。大調(diào)解工作的內(nèi)容包括群眾生活的方方面面，主要是改善民生，目的是實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理的和諧度和滿(mǎn)意度。

（三）大調(diào)解手段

大調(diào)解工作的手段多種多樣，旨在最大限度地調(diào)處社會(huì)矛盾糾紛，做好社會(huì)維穩(wěn)工作。在眾多的民間糾紛中，隱藏著不安定因素，這些因素一旦引發(fā)群體性事件，就會(huì)造成嚴(yán)重后果，如果處置不當(dāng)，就是影響社會(huì)穩(wěn)定的大事。大調(diào)解的工作方式包括各方面的調(diào)處工作：基層人民調(diào)解、各地政府部門(mén)的行政調(diào)解（包括公安機(jī)關(guān)的治安調(diào)解）、地方司法部門(mén)的司法調(diào)解，從而形成一個(gè)網(wǎng)絡(luò)化的調(diào)處機(jī)制。

二、公安派出所在大調(diào)解中出現(xiàn)的問(wèn)題

大調(diào)解運(yùn)行機(jī)制為化解社會(huì)矛盾起到了重要作用，但是還存在一定的問(wèn)題，如公安派出所自身的人員素質(zhì)不高、大調(diào)解工作責(zé)任不清晰，分工不明確。

（一）基層民警普遍對(duì)大調(diào)解的重要性和緊迫性認(rèn)識(shí)不足

基層派出所民警必須大力發(fā)揚(yáng)做群眾工作的優(yōu)良傳統(tǒng)，深刻認(rèn)識(shí)新時(shí)期調(diào)解糾紛的新情況、新問(wèn)題。目前，社會(huì)矛盾呈現(xiàn)多樣化的趨勢(shì)，出現(xiàn)數(shù)量增多、主體多元化、處理難度大等特點(diǎn)。而部分民警對(duì)這些問(wèn)題的思想重視程度還較為膚淺，沒(méi)有認(rèn)清當(dāng)前大調(diào)解工作的重要性和緊迫性。大調(diào)解工作的好壞直接關(guān)系著社會(huì)的和諧穩(wěn)定。在任何時(shí)期、任何階段，我們的各項(xiàng)工作都要堅(jiān)持群眾工作無(wú)小事。調(diào)解中，要耐心傾聽(tīng)當(dāng)事雙方的陳述，聽(tīng)清他們的訴求。糾紛的實(shí)質(zhì)就是雙方的利益沖突，要解決問(wèn)題就要找準(zhǔn)切入點(diǎn)，這個(gè)切入點(diǎn)就是雙方的利益，在雙方陳述中尋求解決問(wèn)題的方案，為成功調(diào)解打牢基礎(chǔ)。

（二）調(diào)解范圍不明確，踢皮球現(xiàn)象嚴(yán)重

在調(diào)解糾紛工作中，既存在應(yīng)調(diào)解案件未調(diào)解，也存在不該調(diào)解的案件卻調(diào)解了的現(xiàn)象。其中調(diào)解范圍擴(kuò)大的問(wèn)題尤為突出。實(shí)際工作中，大量屬于法院、人民調(diào)解委員會(huì)工作范圍的各類(lèi)民事、民間糾紛，派出所民警為了及時(shí)緩解矛盾、替群眾分憂解難等原因，不得不超越行政調(diào)解范圍進(jìn)行糾紛調(diào)解。同時(shí)也有少數(shù)已構(gòu)成刑事案件或情節(jié)比較嚴(yán)重的治安案件，由于雙方當(dāng)事人要求或辦案人員法律政策水平不高等因素，以調(diào)代處、以調(diào)代罰的現(xiàn)象屢有發(fā)生。如有些民警違法辦案，把個(gè)別刑事案件作為治安案件進(jìn)行調(diào)解，最后導(dǎo)致雙方當(dāng)事人集體上訪的事件屢有發(fā)生，嚴(yán)重地影響了基層公安隊(duì)伍在群眾心目中公正廉潔的良好形象。

（三）調(diào)解隊(duì)伍的素質(zhì)參差不齊

在三部門(mén)的調(diào)處糾紛中，基層人民調(diào)解委員會(huì)數(shù)量較多，但調(diào)處能力相對(duì)而言是最弱的。這些基層調(diào)解員基本上沒(méi)有經(jīng)過(guò)正規(guī)化的調(diào)解技能培訓(xùn)，導(dǎo)致調(diào)解效果不盡如人意，調(diào)解行為觸犯法律的現(xiàn)象時(shí)而發(fā)生，如把刑事案件作為治安案件調(diào)解結(jié)案。其次是公安基層單位的調(diào)處能力欠佳，公安民警沒(méi)有經(jīng)過(guò)專(zhuān)業(yè)的調(diào)處糾紛行為訓(xùn)練，一般是新警員跟隨老民警辦理調(diào)解案件后逐步過(guò)渡為調(diào)解員，其間學(xué)到了老民警調(diào)處糾紛好的方面，同時(shí)也可能受到不良習(xí)氣的影響，再加上一些人文、地理、風(fēng)俗、習(xí)慣的不熟悉，常常發(fā)生調(diào)解困難的現(xiàn)象。

（四）調(diào)處糾紛的程序不規(guī)范

調(diào)處糾紛中存在的主要問(wèn)題是取證不及時(shí)，延誤戰(zhàn)機(jī)，造成雙方當(dāng)事人責(zé)任無(wú)法認(rèn)定，因而無(wú)法確定賠償標(biāo)準(zhǔn)，引起當(dāng)事人不滿(mǎn)。某些民警在辦理一些因日常瑣事引起的糾紛案件中常常以為事小，就省略了訪問(wèn)、取證等法律程序；有的甚至連起碼的當(dāng)事人筆錄也省略了。一旦雙方當(dāng)事人在調(diào)解中對(duì)某些細(xì)節(jié)問(wèn)題有分歧就無(wú)法得到證實(shí)，調(diào)解民警就失去對(duì)雙方責(zé)任裁定的依據(jù)和說(shuō)服力，調(diào)解就會(huì)失敗。此時(shí)辦案民警將做更多的彌補(bǔ)工作，事倍而功半，還有可能被投訴。其次是在調(diào)處過(guò)程中注重調(diào)解協(xié)議的制作和執(zhí)行，忽視調(diào)解申請(qǐng)、調(diào)解記錄、調(diào)解方法等程序。

三、提高公安派出所調(diào)解能力的對(duì)策

公安派出所的民警要練好調(diào)解糾紛這個(gè)基本功，不斷提高做群眾工作的能力，把矛盾糾紛化解在訴前。民間糾紛雖然因小矛盾引起，一旦解決不好，或處理不當(dāng)，就有可能轉(zhuǎn)化為惡性案件。

（一）明確調(diào)解范圍

很多民事糾紛的調(diào)解工作，大多由公安基層單位、人民調(diào)解委員會(huì)和基層人民法院進(jìn)行調(diào)解。調(diào)解的職權(quán)部門(mén)多了，行使職權(quán)就會(huì)產(chǎn)生混亂的現(xiàn)象，雖然《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》已頒布實(shí)施，但是基層人民調(diào)解組織還不健全，甚至有些基層自治組織還沒(méi)有建立人民調(diào)解委員會(huì)（辦公室）。其次是建立的這些組織形同虛設(shè)，不能很好地行使調(diào)解社會(huì)糾紛的職能。在三部門(mén)的調(diào)處糾紛中，人民調(diào)解委員會(huì)的業(yè)務(wù)量很大，其次是公安基層機(jī)關(guān)，基層人民法院的調(diào)處任務(wù)量較少。三部門(mén)的調(diào)處糾紛的業(yè)務(wù)范圍有很多重合的部分，這也為互相推諉埋下了隱患，調(diào)處沒(méi)有經(jīng)濟(jì)收益的糾紛更是如此。因此，基層公安機(jī)關(guān)應(yīng)盡力消除工作隨意、推諉搪塞、久拖不決的不良現(xiàn)象。

（二）規(guī)范調(diào)解工作

古語(yǔ)說(shuō)：“兵無(wú)常勢(shì)，水無(wú)定形”。調(diào)處糾紛的手段可以多樣化，沒(méi)有固定不變的模式，關(guān)鍵是調(diào)處糾紛的效果要在符合法律要求的前提下讓當(dāng)事人滿(mǎn)意。在公安機(jī)關(guān)基層單位的調(diào)解糾紛中，部分民警為了省事而不進(jìn)行證據(jù)搜集，未“征求”當(dāng)事人雙方的同意而強(qiáng)行調(diào)解，調(diào)處糾紛完成未形成書(shū)面案卷材料，有的案件甚至出現(xiàn)三番五次的調(diào)處，當(dāng)事人因調(diào)處程序不規(guī)范翻案的現(xiàn)象頻繁發(fā)生；其次是調(diào)處組成人員不符合標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)解法律文書(shū)不完整、調(diào)處結(jié)果缺乏合理性；再次是基層人民法院的調(diào)處糾紛太被動(dòng)、過(guò)于程式化，不能主動(dòng)、靈活地深入社會(huì)基層方便民眾解決矛盾糾紛。

（三）勇于創(chuàng)新行政調(diào)解，確保調(diào)處實(shí)效

一是在管理體制上創(chuàng)新突破，將行政調(diào)解作為各級(jí)政府和有關(guān)部門(mén)的重要職責(zé)，建立由各級(jí)政府負(fù)總責(zé)、法制部門(mén)牽頭、各職能部門(mén)為主體的行政調(diào)解工作新體制。二是在工作體系上創(chuàng)新突破，各級(jí)政府和所屬部門(mén)應(yīng)設(shè)立行政調(diào)解指導(dǎo)中心（室），建立健全行政調(diào)解組織，配備經(jīng)驗(yàn)豐富的行政調(diào)解員，初步形成上下貫通、整體推進(jìn)的行政調(diào)解工作體系。三是在調(diào)解范圍上創(chuàng)新突破，要積極擴(kuò)大行政調(diào)解的范圍，主要有兩個(gè)方面：一方面是行政機(jī)關(guān)（包括具有行政管理職權(quán)的組織）與公民、法人或者其他組織之間產(chǎn)生的行政爭(zhēng)議；另一方面是公民、法人或者其他組織之間產(chǎn)生的與行政管理有直接或間接關(guān)聯(lián)的糾紛。

（四）加強(qiáng)學(xué)習(xí)和指導(dǎo)，提升業(yè)務(wù)素質(zhì)

糾紛調(diào)解工作涉及面廣而且復(fù)雜，在工作中我們受理的糾紛包括家庭、鄰里、宅基地、婚約等方面。這就要求我們?cè)谄綍r(shí)的工作中，認(rèn)真學(xué)習(xí)掌握相關(guān)知識(shí)和法律法規(guī)，如《民法通則》、《行政處罰法》、《民事訴訟法》等。要在工作中不斷地完善充實(shí)自己，總結(jié)解決糾紛問(wèn)題的方法，要有較強(qiáng)的語(yǔ)言表達(dá)能力，有嫻熟的群眾工作技能。只有這樣，才能做到不盲目，有理有據(jù)。其次是加強(qiáng)指導(dǎo)，上級(jí)公安機(jī)關(guān)對(duì)于調(diào)解工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)基本上是一個(gè)“空門(mén)”，調(diào)解水平較高的民警都是在工作中通過(guò)調(diào)解各類(lèi)糾紛中不斷總結(jié)和積累經(jīng)驗(yàn)，來(lái)提高自己的調(diào)解水平和工作能力?；鶎用窬苌俳邮苷{(diào)解方面的專(zhuān)門(mén)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，也很少見(jiàn)到關(guān)于調(diào)解方面的業(yè)務(wù)指導(dǎo)書(shū)籍、資料。

（五）發(fā)揮基層組織作用，建立健全矛盾糾紛調(diào)控預(yù)防機(jī)制

1.要健全基層排查化解小組。在責(zé)任區(qū)內(nèi)要設(shè)立以居（村）民委員會(huì)、民警為主，治保組織、治安積極分子為成員的調(diào)解小組；在企業(yè)內(nèi)部要設(shè)立以負(fù)責(zé)人為組長(zhǎng)，內(nèi)保、積極分子為成員的矛盾排查小組。這些組織建成后，要不定期地摸排小矛盾、小積怨、小隱患，能就地化解的要及時(shí)主動(dòng)化解，一時(shí)無(wú)法化解的，責(zé)任區(qū)民警要協(xié)同村民委員會(huì)、企業(yè)負(fù)責(zé)人和內(nèi)部組織，聯(lián)合開(kāi)展調(diào)解和教育，對(duì)無(wú)力解決的要及時(shí)報(bào)告本級(jí)人民政府。

2.各單位各部門(mén)應(yīng)齊抓共管，共同做好社會(huì)矛盾糾紛的預(yù)防和化解工作。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)要設(shè)立以綜治部門(mén)、司法所、派出所為成員的矛盾糾紛調(diào)處組織。對(duì)相對(duì)復(fù)雜的糾紛，要在充分調(diào)研、找準(zhǔn)根源的基礎(chǔ)上，搜集相關(guān)政策、法規(guī)，在有關(guān)部門(mén)人員到場(chǎng)的情況下，開(kāi)展聯(lián)合排查、調(diào)處，確保調(diào)處工作有理、有力、不留隱患。對(duì)無(wú)法解決的，要詳細(xì)備案，并做好當(dāng)事人的教育和監(jiān)督工作，防止發(fā)生群體性事件或越級(jí)上訪事件。

3.建立矛盾糾紛高層調(diào)處機(jī)制?？h級(jí)以上人民政府要充分發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，積極協(xié)調(diào)政法委、公安局、下級(jí)人民政府建立矛盾糾紛調(diào)處工作機(jī)制。對(duì)于在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)、發(fā)展改革、重大政策實(shí)施過(guò)程中引發(fā)的矛盾糾紛，協(xié)調(diào)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門(mén)做好現(xiàn)場(chǎng)調(diào)處和解釋工作，迅速有效地制止事件的演變和擴(kuò)散。

4.對(duì)于調(diào)處后或案件辦結(jié)的當(dāng)事人，要經(jīng)常開(kāi)展回訪活動(dòng)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)教育疏導(dǎo)，確保心結(jié)徹底打開(kāi)；對(duì)于被打擊和處罰人員，縣級(jí)公安機(jī)關(guān)及基層公安派出所要以電話或暗訪的方式，不定期地聽(tīng)取當(dāng)事人對(duì)派出所辦理案件的意見(jiàn)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題可以及時(shí)予以解決。

[1]時(shí)慶本,胡冠武.公安派出所執(zhí)勤執(zhí)法工作規(guī)范解說(shuō)與說(shuō)明[M].北京:中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2003.

[2]何貴初.公安群眾工作基本功[M].北京:中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2008.

[3]人民調(diào)解工作的方法和技巧編寫(xiě)組.人民調(diào)解工作的方法和技巧[M].北京:中國(guó)法制出版社，2003.

D631.4

A

1673―2391(2012)03―0014―03

2011—10—15

吳興春，男，陜西寶雞人，公安邊防廣州指揮學(xué)校。

【責(zé)任編校：鄭曉薇】