甘春華，羅明忠

計(jì)劃生育綜合改革推進(jìn)：從統(tǒng)治范式到治理范式

甘春華1，羅明忠2

（1.廣東金融學(xué)院，廣東 廣州 510521；2.華南農(nóng)業(yè)大學(xué)，廣東 廣州 510642）

治理不同于統(tǒng)治的根本點(diǎn)就是治理是國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作、強(qiáng)制與自愿的合作。因而治理意味著一種新的社會公共管理模式?；趥鹘y(tǒng)計(jì)劃生育管理統(tǒng)治范式的弊端，治理范式成為計(jì)劃生育綜合改革的現(xiàn)實(shí)選擇。為推進(jìn)計(jì)劃生育管理從統(tǒng)治范式到治理范式的轉(zhuǎn)變，必須堅(jiān)持理念創(chuàng)新，制度完善、資源整合、服務(wù)優(yōu)化。

計(jì)劃生育；綜合改革；統(tǒng)治；治理

一、引言

我國的計(jì)劃生育政策始于20世紀(jì)70年代初期，初始目的是控制人口數(shù)量，使人口增長與資源環(huán)境和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)。然而，隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和市場經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，人口發(fā)展的內(nèi)部環(huán)境和外部環(huán)境都發(fā)生了巨大的變化，以往的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的人口控制方式和方法已經(jīng)不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的要求。相當(dāng)長時期以來，計(jì)劃生育工作主要是依靠自上而下的行政強(qiáng)制推行，采取的是政府強(qiáng)制管理模式，忽視了個體的生育意愿和權(quán)利。隨著國家民主和法制建設(shè)的推進(jìn)，社會各部門都更加重視個體的權(quán)利，以往的計(jì)劃生育理念、工作方式與新的社會文化和市場機(jī)制已不相適應(yīng)。[1]

于是，2001年3月國家人口與計(jì)劃生育委員會作出了推進(jìn)人口和計(jì)劃生育綜合改革的戰(zhàn)略決策，明確計(jì)劃生育綜合改革的根本目的已經(jīng)從單純的控制人口數(shù)量轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)籌解決人口與經(jīng)濟(jì)、社會問題。2009年國家人口和計(jì)劃生育委員會又印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步深化綜合改革創(chuàng)新體制機(jī)制的指導(dǎo)意見》，具體指出要構(gòu)建“六個機(jī)制”,包括統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制、科學(xué)管理機(jī)制、優(yōu)質(zhì)服務(wù)機(jī)制、利益導(dǎo)向機(jī)制、群眾自治機(jī)制和人財保障機(jī)制。這意味著我國的計(jì)劃生育工作必須建立一種全新的、更民主的、更具柔性的管理體制。

二、傳統(tǒng)計(jì)劃生育管理范式的困境：私人理性與公共理性的矛盾

（一）私人理性與公共理性的矛盾：計(jì)劃生育工作必須面對的難題。

生育是一種個體行為，它的決策主體是家庭，決策的基礎(chǔ)是私人理性。但是，生育又具有外部性，過高或過低的生育率都不利于社會資源的有效配置和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，要求政府具有公共理性，使生育率保持在適度水平上。現(xiàn)實(shí)社會中，一方面，家庭生育決策與社會生育決策之間常常存在差異，家庭決策的生育理性往往導(dǎo)致社會生育的非理性。另一方面，兩者也存在相容之處，這種相容之處即成為計(jì)劃生育綜合改革的切入點(diǎn)。

1.私人理性：家庭生育的決策。從微觀的決策過程來看，一個家庭在決定子女?dāng)?shù)量時，其私人理性是對生孩子的成本與收益進(jìn)行權(quán)衡。家庭總是把生育孩子的數(shù)量定在生孩子的邊際成本與邊際收益相等的水平上，這時的生育數(shù)量即是家庭生育決策的均衡點(diǎn)。孩子數(shù)量過多，會導(dǎo)致家庭規(guī)模過大，從而減少對每一個孩子身上投入的資源和時間，造成人力資本投資不足。多生子女還會導(dǎo)致生育間隔短，母親的健康和工作都會受到不利影響，降低家庭的持續(xù)生產(chǎn)能力。但是，一些文化因素會影響家庭的理性決策，比如中國傳統(tǒng)的“不孝有三，無后為大，多子多?！彼枷胗^念。當(dāng)作為“普適性知識”的法律和作為“地方性知識”的家庭自治規(guī)則沒有太多的交融時，兩者之間的沖突就不可避免。[2]此外，過于短視也會影響家庭的生育決策。比如，對于貧困家庭來說，孩子多可能意味著掙錢養(yǎng)家的人手就多。但是由于孩子數(shù)量過多往往導(dǎo)致孩子的人力資本難以提高，長期來看仍然擺脫不了貧困的惡性循環(huán)。無數(shù)個這樣的家庭對整個社會的影響就是，人口規(guī)模過于龐大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低下。生育的私人理性與公共理性就發(fā)生了偏離。

2.公共理性：計(jì)劃生育的決策。在傳統(tǒng)的人口與計(jì)劃生育管理機(jī)制中，政府基于公共理性，為了達(dá)到適度的人口數(shù)量和人口結(jié)構(gòu)，往往不考慮私人理性，而通過法令強(qiáng)制實(shí)施計(jì)劃生育政策。然而，迄今為止計(jì)劃生育的局部改革經(jīng)驗(yàn)表明，一旦考慮私人的生育理性，以廣大城鄉(xiāng)家庭特別是眾多育齡婦女的根本利益為出發(fā)點(diǎn)，把計(jì)劃生育與發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、扶貧減貧、女性發(fā)展以及建設(shè)文明幸福家庭結(jié)合起來，私人理性與公共理性的偏離度就會縮小，二者趨向激勵相容。由此，看似局部的和分散的變化，從整體上構(gòu)成了計(jì)劃生育綜合改革的邏輯，并逐漸趨近于目標(biāo)模式——達(dá)到家庭生育意愿與政府目標(biāo)的一致性。[3]可見，計(jì)劃生育綜合改革的出發(fā)點(diǎn)是解決生育過程中私人理性與公共理性之間的矛盾。

（二）傳統(tǒng)的計(jì)劃生育統(tǒng)治范式的特點(diǎn)與不足。

我國傳統(tǒng)的計(jì)劃生育管理模式實(shí)質(zhì)上是一種統(tǒng)治范式。這種統(tǒng)治范式在特定時期為保證我國人口規(guī)?？刂颇繕?biāo)，推進(jìn)我國計(jì)劃生育基本國策的實(shí)施曾經(jīng)發(fā)揮了巨大的作用，但隨著人口和計(jì)劃生育目標(biāo)的轉(zhuǎn)變，群眾民主意識和權(quán)利意識的增強(qiáng)，其存在的弊端也愈益顯現(xiàn)，主要表現(xiàn)在：（1）統(tǒng)治范式中計(jì)劃生育的管理主體單一，主要是從中央到地方的各級計(jì)生部門，缺乏非政府機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)的合作，必然導(dǎo)致效率受損；（2）統(tǒng)治范式中計(jì)劃生育管理權(quán)力的實(shí)施方向是自上而下的單方控制，缺乏民眾與政府的互動，必然導(dǎo)致監(jiān)督受損；（3）統(tǒng)治范式中計(jì)劃生育管理權(quán)力的實(shí)施手段主要通過法律的強(qiáng)制實(shí)行、政府的行政命令來推動，缺乏市場機(jī)制的自發(fā)引導(dǎo)和控制，必然導(dǎo)致管理滯后。[4]

可見，統(tǒng)治范式在重視政府意志時忽略了生育的私人理性，致使公共理性難以轉(zhuǎn)化為私人理性，在計(jì)劃生育實(shí)施過程中遭遇重重阻力。

三、治理范式的選擇依據(jù)：化解私人理性與公共理性的矛盾

（一）治理范式的含義。

傳統(tǒng)的統(tǒng)治范式雖然在計(jì)劃生育政策實(shí)行之初，是一種必然的也許還是必須的選擇，但隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，統(tǒng)治范式已越來越力不從心，只有通過治理才能真正做好人口與計(jì)劃生育工作。

“治理”（governance）一詞源于拉丁文和古希臘語，原意是控制、引導(dǎo)和操縱。長期以來，它與“統(tǒng)治（government）”一詞交叉使用，用于國家的公共事務(wù)管理和政治活動中。研究治理理論的權(quán)威社會學(xué)家格里斯托克對各種治理理論進(jìn)行了總結(jié)，提出了治理的五種觀點(diǎn)：（1）治理意味著一系列來自政府又不限于政府的社會公共機(jī)構(gòu)和行為主體。（2）治理意味著在為社會和經(jīng)濟(jì)問題尋求解決方案的過程中存在著界限和責(zé)任的模糊性。（3）治理明確肯定了涉及集體行為的各個社會公共機(jī)構(gòu)之間存在權(quán)力依賴。（4）治理意味著參與者最終將形成一個自主的網(wǎng)絡(luò)。（5）治理意味著辦好事情的能力并不限于政府的權(quán)力，不限于政府的發(fā)號施令或運(yùn)用權(quán)威。[5]

（二）治理與統(tǒng)治的區(qū)別。

治理與統(tǒng)治的最終目的都是為了維持正常的社會秩序，都需要權(quán)威和權(quán)力。但是，二者存在巨大的差別：

1.主體不同。治理指的是一種由共同的目標(biāo)支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也不一定依靠國家的強(qiáng)制力量來實(shí)現(xiàn)。統(tǒng)治的權(quán)威必定是政府，統(tǒng)治主體必定是社會的公共機(jī)構(gòu)。而治理的主體既可以是公共機(jī)構(gòu)，也可以是私人機(jī)構(gòu)，還可以是公共機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)的合作。治理是國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作、強(qiáng)制與自愿的合作。治理是一個比統(tǒng)治更寬泛的概念。

2.運(yùn)用權(quán)力的方向不同。統(tǒng)治的權(quán)力運(yùn)行方向總是自上而下的，它運(yùn)用政府的政治權(quán)威，通過發(fā)號施令、制定政策和實(shí)施政策，對社會公共事務(wù)實(shí)行單一向度的管理。治理則是一個上下互動的管理過程，它主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實(shí)施對公共事務(wù)的管理。其實(shí)質(zhì)是建立在市場原則、公共利益和認(rèn)同之上的合作。它所擁有的管理機(jī)制主要不是依靠政府的權(quán)威，而是合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威。其權(quán)威向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。[6]（p5-6）

可見，治理理論為社會管理和國家政治提供了新的方法和路徑，相比于傳統(tǒng)的統(tǒng)治范式，更具民主性和柔性，與計(jì)劃生育綜合改革的方向一致。

（三）治理范式契合計(jì)劃生育工作的現(xiàn)實(shí)需要。

1.應(yīng)對社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境的動態(tài)性、復(fù)雜性、多樣性變化的要求。首先，由于我國處于城市化加速時期，人口流動的范圍大，流動頻繁，造成各地人口結(jié)構(gòu)變化大，因此人口環(huán)境具有動態(tài)性特點(diǎn)；其次，我國處于農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型時期，人口與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展呈現(xiàn)出復(fù)雜性的特點(diǎn)；再次，由于我國地域遼闊，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在很大差異，各地區(qū)人們對政策的需求有很大不同，人口分布也很不均，使各地人口環(huán)境呈現(xiàn)多樣性特點(diǎn)。傳統(tǒng)的計(jì)劃生育統(tǒng)治模式是無法適應(yīng)這種環(huán)境的變化的。而動態(tài)性、復(fù)雜性、多樣性這三個因素恰恰是治理的基本因素。因?yàn)閺?qiáng)調(diào)政府組織與民間組織的互動與合作，所以治理范式能靈活應(yīng)對動態(tài)性變化；因?yàn)樽⒅厥袌鰴C(jī)制的引入，所以治理范式可以應(yīng)對復(fù)雜性變化；因?yàn)樯朴谶\(yùn)用政府權(quán)威以外的其他管理方法和技術(shù)，所以治理范式能應(yīng)對多樣性的變化。

2.明確責(zé)任界限的需要。由于人口流動、政策不夠規(guī)范等原因，計(jì)劃生育管理過程中容易出現(xiàn)計(jì)劃生育工作界限和責(zé)任模糊不清，單獨(dú)依賴政府權(quán)威控制的統(tǒng)治范式必然導(dǎo)致“權(quán)力真空”或“互相推諉”問題。而治理的主體來自私人機(jī)構(gòu)和公共機(jī)構(gòu)等多方合作，治理范式將大大降低權(quán)力缺失或責(zé)任方缺位的幾率。

3.部門合作的需要。隨著社會分工的不斷細(xì)化，各個社會公共機(jī)構(gòu)之間存在越來越多的權(quán)力依賴。這其中的社會公共機(jī)構(gòu)既包括政府的不同部門，也包括非政府部門。比如，計(jì)劃生育部門與社會保障部門、工會以及民政部門等機(jī)構(gòu)之間需要越來越多的協(xié)調(diào)與合作。而傳統(tǒng)的計(jì)劃生育統(tǒng)治范式由于缺乏政府以外機(jī)構(gòu)的參與，往往難以協(xié)調(diào)各部門的利益，不能將計(jì)劃生育政策與其他經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展政策進(jìn)行有效的整合，在政策執(zhí)行過程中難以實(shí)現(xiàn)不同機(jī)構(gòu)、不同群體的共贏。

總之，傳統(tǒng)的計(jì)劃生育統(tǒng)治范式使政府在計(jì)劃生育工作中困難重重，計(jì)劃生育管理能力已到了效益遞減的臨界點(diǎn)，而治理范式有助于實(shí)現(xiàn)計(jì)劃生育的自我管理和柔性控制，促使生育的私人理性與公共理性相互融合。

三、計(jì)劃生育綜合改革推進(jìn)：從統(tǒng)治范式到治理范式的轉(zhuǎn)變

（一）理念創(chuàng)新。

計(jì)劃生育管理要實(shí)現(xiàn)從統(tǒng)治范式到治理范式的轉(zhuǎn)變，首先需要理念創(chuàng)新，這包括：（1）樹立“以人為本、優(yōu)先投資于人的全面發(fā)展”的理念，將人口和計(jì)劃生育事業(yè)發(fā)展納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略。（2）樹立人均觀念，明確抓人口和計(jì)劃生育工作就是抓經(jīng)濟(jì)建設(shè)，堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)節(jié)計(jì)劃生育，以優(yōu)質(zhì)服務(wù)構(gòu)建和諧計(jì)生。（3）樹立人口素質(zhì)觀，在全社會大力弘揚(yáng)科學(xué)、文明、進(jìn)步的婚育新風(fēng)，引導(dǎo)育齡群眾從根本上轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的婚育觀念，使他們自覺實(shí)現(xiàn)人口數(shù)量觀向人口素質(zhì)觀的轉(zhuǎn)變，實(shí)行少生、優(yōu)生、優(yōu)育、優(yōu)教；樹立抓人口和計(jì)劃生育就是抓民生的觀念。（4）確立“以人為本、依法維權(quán)”的理念，推進(jìn)人口和計(jì)劃生育工作思路由過去單純強(qiáng)調(diào)管理為主向自覺維護(hù)群眾的生育權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)轉(zhuǎn)變；工作方式方法由過去政府部門的單向行政執(zhí)法行為向發(fā)動群眾監(jiān)督、群眾積極參與轉(zhuǎn)變。（5）樹立大人口觀，破除流動人口與戶籍人口的界限，不斷健全完善流動人口計(jì)生“屬地化管理、居民化服務(wù)”的工作模式，逐步把計(jì)生獎勵優(yōu)惠、低保等民生政策，就業(yè)保障、權(quán)益維護(hù)等便民利民服務(wù)延伸到流動人口計(jì)生家庭，降低流動人口計(jì)生家庭子女教育、戶口準(zhǔn)入門檻，讓外來人口與戶籍人口共享社會公共管理服務(wù)。

（二）制度完善。

制度最主要的功能是減少人們行動的盲目性，增強(qiáng)人們行為的預(yù)期。要推進(jìn)人口和計(jì)劃生育管理從統(tǒng)治范式到治理范式的轉(zhuǎn)變，就必須通過建立和完善制度，建立長效工作機(jī)制，使社會各界明確其在人口和計(jì)劃生育工作中的責(zé)、權(quán)、利，促使政府相關(guān)部門嚴(yán)格依法行政，社會各界依法參與，計(jì)劃生育對象依法生育，形成社會共治共管的局面。

制度的完善是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，具體可從以下方面入手：（1）創(chuàng)新完善統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，形成以統(tǒng)籌人口自身協(xié)調(diào)發(fā)展、統(tǒng)籌人口與經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展，黨委、政府及相關(guān)部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)一體化的目標(biāo)管理責(zé)任制體系，從制度上確保認(rèn)識到位、領(lǐng)導(dǎo)到位，措施到位，責(zé)任到位和投入到位；（2）創(chuàng)新完善科學(xué)管理機(jī)制，把人口問題納入整體和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，加強(qiáng)部門配合，共同推進(jìn)人口基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的采集和統(tǒng)計(jì)分析，深入研究人口數(shù)量、素質(zhì)、結(jié)構(gòu)、分布之間的內(nèi)在規(guī)律以及與經(jīng)濟(jì)社會資源環(huán)境之間的互動規(guī)律，為科學(xué)決策提供有力的支持和依據(jù)。動員全社會力量，努力形成黨政主導(dǎo)、部門配合、社會參與、齊抓共管的格局，共同推動人口問題統(tǒng)籌解決；（3）創(chuàng)新完善宣傳教育機(jī)制，力求使人口和計(jì)劃生育宣傳教育做到宣教項(xiàng)目品牌化、宣教形式多樣化、宣教對象全面化、宣教渠道陣地化、宣教內(nèi)容豐富化、信息傳遞立體化、宣教主題時代化、宣教工作制度化；（4）創(chuàng)新完善優(yōu)質(zhì)服務(wù)機(jī)制，使人口和計(jì)劃生育服務(wù)科學(xué)化、人性化、精細(xì)化、終身化；（5）創(chuàng)新完善利益導(dǎo)向機(jī)制，讓遵守計(jì)劃生育法和自覺執(zhí)行人口和計(jì)劃生育政策的家庭得到實(shí)惠，對違反計(jì)劃生育法的家庭依法征收社會撫養(yǎng)費(fèi)，最大限度地消除道德風(fēng)險和逆向選擇；（6）創(chuàng)新完善群眾自治機(jī)制，充分尊重群眾的生育權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，建立健全計(jì)劃生育村（居）民自治工作機(jī)制，建立群眾民主議事、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的規(guī)范化程序，賦權(quán)于民，讓群眾做計(jì)劃生育的主人；（7）創(chuàng)新完善考核評估機(jī)制，將人口和計(jì)劃生育工作“一票否決制”落到實(shí)處，激勵人口和計(jì)劃生育工作相關(guān)責(zé)任部門和責(zé)任人切實(shí)履行職責(zé)，真正做到“不僅講在口上，還要落在行動上，最終體現(xiàn)在人的全面發(fā)展上”。

（三）資源整合。

人口和計(jì)劃生育是一項(xiàng)涉及面非常廣、關(guān)系到千家萬戶和子孫后代的系統(tǒng)工程，也是社會關(guān)注的焦點(diǎn)問題，因而需要各方面的共同努力，充分利用和發(fā)揮各種資源的效用，形成部門合作、齊抓共管、協(xié)調(diào)一致、社會共治的局面。

同時，計(jì)劃生育管理從統(tǒng)治范式到治理范式的轉(zhuǎn)變，本身也是一個資源整合的過程。包括政府部門相互之間的資源整合，政府部門與醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)之間的資源整合，政府與企業(yè)之間的資源整合，政府與學(xué)校之間的資源整合、政府與群眾團(tuán)體之間的資源整合。由此，將實(shí)現(xiàn)計(jì)劃生育綜合決策，科學(xué)謀劃，部門聯(lián)動，綜合施治，依法管理，各界聯(lián)手，育醫(yī)結(jié)合和資源共享。

（四）服務(wù)優(yōu)化。

計(jì)劃生育綜合改革的最終目的是以人為本，服務(wù)群眾，統(tǒng)籌解決人口問題，推進(jìn)人的全面發(fā)展。而且，人口和計(jì)劃生育工作最終能否得到群眾的認(rèn)同，最根本的還是群眾能否得到“計(jì)劃生育優(yōu)質(zhì)服務(wù)”。由此，必須高度重視改進(jìn)和提升人口和計(jì)劃生育服務(wù)水平和質(zhì)量，按照“大服務(wù)”的要求，把人口和計(jì)劃生育工作從行政管理型轉(zhuǎn)變?yōu)閮?yōu)質(zhì)服務(wù)型，大力推進(jìn)計(jì)生技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)規(guī)范化建設(shè)，全面開展計(jì)生全程優(yōu)質(zhì)服務(wù)，為育齡群眾提供覆蓋生命全過程、全方位的生殖健康服務(wù)，以優(yōu)質(zhì)的服務(wù)贏得廣大計(jì)劃生育服務(wù)對象的支持和贊譽(yù)。一方面，要建立縱橫交錯的人口和計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)體系，讓群眾就近、就地能夠得到科學(xué)優(yōu)質(zhì)的人口和計(jì)劃生育服務(wù)。另一方面，要不斷拓寬人口和計(jì)劃生育服務(wù)內(nèi)容，特別是結(jié)合人口老齡化日趨嚴(yán)重的現(xiàn)象，進(jìn)一步拓寬人口和計(jì)劃生育服務(wù)的內(nèi)容，包括從信息咨詢到技術(shù)服務(wù)，從健康保健到疾病防治，從人口和計(jì)劃生育政策咨詢到生殖健康科學(xué)知識教育和服務(wù)，從單純的人口和計(jì)劃生育服務(wù)到生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)。

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C923

A

1003-8477（2012）07-0038-03

甘春華（1970—），女，博士，廣東金融學(xué)院勞動經(jīng)濟(jì)與人力資源管理系講師。羅明忠（1969—），男，博士，華南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授。

廣東省惠州市人口與計(jì)劃生育委員會委托課題“計(jì)劃生育綜合改革之路——惠州模式”。

責(zé)任編輯 張曉予