寧有才

公共政策質(zhì)量的影響要素分析

寧有才

（濟(jì)南大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，山東 濟(jì)南 250022）

公共政策質(zhì)量是公共政策的生命線。因此，分析公共政策質(zhì)量的影響要素是公共政策研究的重要課題之一。公共政策質(zhì)量的影響要素是多元的，其中，元政策與制度環(huán)境、信息資源與信息整合、公共政策主體、公共政策彈性等是影響公共政策質(zhì)量的重要因素。

公共政策；公共政策質(zhì)量；影響要素

公共政策是公共權(quán)力機關(guān)經(jīng)由政治過程所選擇和制定的為解決公共問題、達(dá)成公共目標(biāo)、實現(xiàn)公共利益的方案,其作用是規(guī)范和指導(dǎo)有關(guān)機構(gòu)、團(tuán)體或個人的行動。因此，公共政策的質(zhì)量事關(guān)重大。高質(zhì)量的公共政策，可以為人們提供良好的行為準(zhǔn)則和行為規(guī)范，引導(dǎo)人們前進(jìn)，指導(dǎo)人們行動；可以協(xié)調(diào)活動，減少沖突，促進(jìn)積極合作；可以實現(xiàn)資源的合理使用，高效配置，從而實現(xiàn)社會福利的最大化。為提升公共政策質(zhì)量，分析梳理影響公共政策質(zhì)量的因素，是公共政策研究的重要課題之一。我們認(rèn)為一項公共政策質(zhì)量的高低是受到多方面因素的影響，其中主要包括以下幾個方面的內(nèi)容：

一、元政策與制度環(huán)境

政策的制定、執(zhí)行、評估并不是主觀隨意的，它必須遵循一定的原則、程序、模型、方法，有些公共政策學(xué)者就把制定、執(zhí)行、評估政策的這些原則、程序、模型、方法也稱為政策。但這種政策是作為所有具體的政策基礎(chǔ)的東西，亦即是“政策的政策”，這就是元政策。[1](p146)元政策就是指那些指導(dǎo)和規(guī)范政府政策行為的理念和方法，涉及的內(nèi)容包括：哪些團(tuán)體和個人按照怎樣的程序，根據(jù)什么樣的原則，采用什么樣的方式，如何制定公共政策等。元政策的功能主要表現(xiàn)在：有助于政策制定系統(tǒng)的改進(jìn)和完善，有助于提高公共政策的決策質(zhì)量。[2](p21)

而張國慶認(rèn)為，“政策質(zhì)量的提升首先取決于元政策質(zhì)量的提升。從這個意義上說，關(guān)于元政策的正確、自覺、有效的改進(jìn)，是提升公共政策質(zhì)量的先決性的條件。元政策是政策制定系統(tǒng)運作的產(chǎn)物，因此，元政策質(zhì)量提高基本的問題在于政策制定系統(tǒng)的改進(jìn)”，“政策制定系統(tǒng)的改進(jìn)存在著一種循環(huán)的邏輯矛盾：公共政策質(zhì)量低下說明政策制定系統(tǒng)需要改進(jìn)，而政策制定系統(tǒng)的改進(jìn)又需要高品質(zhì)的公共政策。解決這一矛盾的現(xiàn)實出路在于尋求和建立一種新的邏輯起點。其中，通過制度的安排（譬如選舉制、任期制）引進(jìn)新的力量對政策制定系統(tǒng)進(jìn)行革新性的改進(jìn)是必要也是可行的。這樣一種邏輯起點由于得到制度的支持和保障可以不斷地建立”。[3]（p59-60）可見，元政策的改進(jìn)對于公共政策質(zhì)量的提升具有重要的意義。

元政策雖然是“政策的政策”，其實是制定政策的一種制度規(guī)則，是構(gòu)成制度環(huán)境的一個重要組成要素?！爸贫拳h(huán)境與公共政策質(zhì)量之間有著緊密的關(guān)系，好的制度環(huán)境是高質(zhì)量公共政策的必要條件”。[3]（p95）而在制度環(huán)境中，政治制度是影響公共政策質(zhì)量的決定性要素，而政府又是構(gòu)成政治制度的核心，因此，探討制度環(huán)境與公共政策質(zhì)量的關(guān)系的重點在于探討政府與公共政策質(zhì)量的關(guān)系。“因為公共政策質(zhì)量取決于現(xiàn)代政府的公共行政能力，政府的公共行政能力是提高政府公共政策質(zhì)量的基礎(chǔ)，提高政府公共政策質(zhì)量的過程實際是提高政府公共行政能力的過程”。[3]（p76）而制度環(huán)境處于不斷的變化之中，難免會出現(xiàn)以政策環(huán)境和政策困境的急劇變化為特征的政策逆境，[4]（p144）逆境對政策質(zhì)量提出很高的要求，而這些要求的滿足是應(yīng)付逆境的必要前提。[4]（p117）可見元政策和制度環(huán)境越是有利于公共政策的制定，公共政策的質(zhì)量也就越高，反之則越低。

二、信息資源與信息整合

公共政策的制定總是離不開全面而準(zhǔn)確的信息資源，可以說信息的準(zhǔn)確、全面、及時是高質(zhì)量公共政策的前提。因為“公共政策的質(zhì)量很大程度上取決于獲取信息資源、進(jìn)行信息加工和整合的能力”。[3]（p95）可見，信息的獲取與處理是制定高質(zhì)量公共政策的一個基本的前提條件，整個政策制定或決策過程實際上就是一個信息收集、加工和轉(zhuǎn)換的過程，政策問題的發(fā)現(xiàn)與確立、政策方案的擬定與設(shè)計、政策執(zhí)行的測控和監(jiān)督、政策的修正與反饋、政策的評估等各個環(huán)節(jié)都依賴于相關(guān)信息的搜集與處理。信息的失真、信息的不完備、信息傳遞的遲緩、信息處理的錯誤與不當(dāng)，往往是造成決策失誤最為直接的原因之一。[5]因為公共政策本身就是為解決問題的，而問題的產(chǎn)生總是伴隨著各種復(fù)雜信息的傳輸，掌握及時、有效、全面和準(zhǔn)確的信息，是進(jìn)行政策問題界定和進(jìn)入政策制定過程的必要條件。因為“公共政策過程就是信息轉(zhuǎn)換和決策者不斷處理信息的過程”。[3]（p99）

可見，信息資源成為公共政策質(zhì)量一個重要的的決定性因素，公共政策質(zhì)量的好與壞、公共決策的成與敗幾乎全部來于信息資源。然而，政策信息的存在形式與轉(zhuǎn)化運動過程表明它具有某些基本特性：它是在社會過程中產(chǎn)生、傳遞和使用的，它具有社會價值，從而具有社會性；它與自然信息不同，是借助于人的認(rèn)識活動才產(chǎn)生的，并以一定的知識形式才能儲備下來，從而具有知識性；它具有一定的時空結(jié)構(gòu)、加工處理方式和吸收機理，從而具有邏輯性；它具有鮮明的時間效應(yīng)，只有得到及時的傳遞和使用才具有價值，從而具有時效性；它能在極短的時間內(nèi)流通至社會的各個角落，其流通量和流量速度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于物質(zhì)與能量的流通，因而具有流通性；它不像物質(zhì)或能量，只要被某一社會成員占有，其他人就不可能占有，相反它能同時被多個社會成員同時占有、使用，從而具有共用性。[1]（p121-122）可見政策信息具有社會性、知識性、邏輯性、時效性、流通性與共用性的特征，在公共政策過程中我們在利用這些信息時，要充分尊重這些特征的規(guī)律性，進(jìn)行有效的信息處理才能制定出高質(zhì)量的公共政策。

單純的信息收集與處理對于公共政策質(zhì)量的影響是沒有多大意義的，因為“政策分析并不僅僅限于運用多種方法提供和轉(zhuǎn)換信息。雖然提供和轉(zhuǎn)換信息是政策分析必不可少的，但是它與它們同等重要的還有在這些信息基礎(chǔ)上的創(chuàng)新與知識主張的批判性評價”。[6]（p75）能做到這一點的不是信息處理而是信息整合，信息整合并不是簡單地對信息進(jìn)行收集、加工和處理，而是在依據(jù)政策信息的特征和其本身的規(guī)律性，對信息進(jìn)行收集、簡化、存儲、分類、比較、分析、綜合以及邏輯推理和傳遞，這是一個非常復(fù)雜的過程。其用意在于通過對紛繁復(fù)雜的信息進(jìn)行整合從而得出政策主張或政策意圖，從而進(jìn)入下一個政策過程。這對整個公共政策質(zhì)量具有決定性的影響。

三、公共政策主體

公共政策主體是指直接或間接參與公共政策制定、實施、監(jiān)控、評估的個人或組織。公共政策主體總是居于政策過程的首要地位，它自身的基本要素以及任何行動幾乎都關(guān)系到公共政策的成敗。公共政策主體所具備的知識存量、知識結(jié)構(gòu)、文化背景、道德品性、社會閱歷、歷史經(jīng)驗、思維方式、創(chuàng)新精神等等要素?zé)o時無刻不在影響著公共政策質(zhì)量。

就政策本身來說，它是一個由多種利益主體進(jìn)行博弈而達(dá)到的一種利益均衡。而在這個過程中政府及其行政人員起著舉足輕重的作用。政府是公共利益的代表者，而行政人員又是政府的具體操作者，由此可見行政人員的道德品性對公共政策本身內(nèi)含的倫理價值具有十分重要的影響。因此庫珀認(rèn)為，“當(dāng)行政人員在處理具體倫理困境中或大或小地界定自己責(zé)任的界限和內(nèi)容時，他們使自己具有了‘倫理身份’，這種倫理身份認(rèn)同形成了他們的道德品性”。[7]（p7）可見，公共政策主體的道德品性深刻影響著公共政策的質(zhì)量。

此外，公共政策主體對公共政策質(zhì)量的影響還集中體現(xiàn)在公共政策制定、執(zhí)行、監(jiān)控與評估等政策過程的不同階段中。在整個政策過程的初期階段，公共政策主體能夠準(zhǔn)確地察覺、界定和描述公共政策問題，并對公共政策問題予以詳盡真實且有效的確認(rèn)，剔除失真的信息，這是高質(zhì)量公共政策的前提條件。而在公共政策制定過程中，公共政策主體能否運用科學(xué)的現(xiàn)代決策方法和技術(shù)，并且能夠廣泛地傾聽民意、問政于民，從而設(shè)計出有效應(yīng)對現(xiàn)實問題的政策選擇，是公共政策質(zhì)量提升的關(guān)鍵。在政策方案確定之后，公共政策主體對其進(jìn)行有效的評估、鑒別和篩選，最終選擇比較滿意的方案，這無疑直接決定著公共政策的質(zhì)量高低。當(dāng)然最為重要的一點，公共政策主體在政策過程中能否克服自身的價值偏好，客觀公正地做出政策選擇，走出“政策制定者是最大受益者”的悖論，也是高質(zhì)量公共政策出臺的重要保證。

四、公共政策彈性

彈性是指政府在政策形成中，不能忽視不同群體、不同地域或?qū)φ哌_(dá)成的情景差異。政府如何及時發(fā)現(xiàn)公共問題，提出政策方案，從而化解問題，以保國泰民安，實是當(dāng)今政府公共管理的重要職責(zé)所在。但要政府做正確的事情，而且正確地做事，豈非易事。當(dāng)今政府所面臨的復(fù)雜性、動態(tài)性與多元性的環(huán)境，公共問題層出不窮，愈加復(fù)雜，性質(zhì)越來越嚴(yán)重，解決和處理更加困難；社會行動之間的相互依賴性，使得政府的不可治理的可能性增大。和諧社會必然是社會公共問題均得以妥善解決、各方利益要求均得以基本滿足的社會。這就對公共政策質(zhì)量提出了更高的要求，死板、僵硬、教條的政策肯定不能滿足社會的需要，取而代之的是對不同群體、不同地區(qū)、不同時期更具針對性、更符合實際、更具彈性的政策。然而，傳統(tǒng)的那種強政府、弱社會、政府單獨主治的局面實難實時地制定出具有彈性的公共政策，來解決日益增加和復(fù)雜的公共問題，無論愿望有多好，皆會受到自身治理能力的限制。政府已經(jīng)無法成為一個唯一的治理者，必須與民眾、社會其他組織共同治理。政府、社會、公民的共同治理已經(jīng)成為當(dāng)今重要的治理模式，發(fā)展政府與民間的伙伴關(guān)系，落實民間社會與政府共同治理的合作關(guān)系，已經(jīng)成為各國政府再造的重要戰(zhàn)略，也是我們構(gòu)建和諧社會，解決公共政策彈性問題的關(guān)鍵所在。[8]

政策因素的互動性決定著公共政策的彈性，繼而影響著公共政策的質(zhì)量。在公共政策的過程中，存在兩方面的互動。一方面，政策與環(huán)境超系統(tǒng)之間存在互動。不是只有環(huán)境的變化才會引起政策的變化這種單向的變動。政策的制定與執(zhí)行也會對環(huán)境產(chǎn)生影響，引起環(huán)境的變動。另一方面，公共政策的制定者、執(zhí)行者與公眾之間進(jìn)行著互動。公共政策是為了協(xié)調(diào)、平衡公眾利益而制定和實施的行為規(guī)范，在政策制定與實施中，公眾為了維護(hù)自身的利益，會對政策方案的采納、政策的推行提出意見；政策的制定者、實施者在公眾的作用下，會對政策作出調(diào)整、修正?？傊?，政策的過程必然要求公共政策有一定的彈性，從而實現(xiàn)公共政策的良性互動。

政策環(huán)節(jié)是否具有彈性也深刻地影響著公共政策質(zhì)量，公共政策從制定、執(zhí)行到評估，雖然從邏輯上講有很多前后相互銜接的步驟和環(huán)節(jié)，但在公共政策的實踐中，存在著很大的彈性，并不是每項具體的政策都需要依次經(jīng)過所有的環(huán)節(jié)。在有些場合，有些環(huán)節(jié)變得很長，而有些環(huán)節(jié)則可以省略；有些環(huán)節(jié)可以合并，而有些環(huán)節(jié)可能必須細(xì)分出更細(xì)小的步驟。由于環(huán)節(jié)的多少、詳略不一樣，不同的政策依據(jù)實際條件，就會形成各具特色的政策流程。

可見，公共政策如果沒有彈性，一方面無法實現(xiàn)其內(nèi)在的互動，另一方面無法解決現(xiàn)實問題而達(dá)到政策目標(biāo)，因此公共政策彈性必然影響著公共政策的質(zhì)量。

結(jié)語

公共政策質(zhì)量受到多重因素的影響，因此分析公共政策質(zhì)量必須多層面、多角度分析其影響因素，以便在政策過程中考慮到這些因素，從而達(dá)到提高公共政策質(zhì)量之目的。這樣不僅有利于政策過程的順利展開，也能夠使得公共政策在執(zhí)行階段能夠有效地提高其執(zhí)行力，進(jìn)一步提高公共政策的效度。實踐證明,高質(zhì)量的公共政策既能有效預(yù)防和化解危機，又能贏得公眾的支持與信任，最終增加政治統(tǒng)治的合法性。

[1]胡寧生.現(xiàn)代公共政策學(xué)[M].北京：中央編譯出版社，2007.

[2]謝明.公共政策導(dǎo)論[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2004.

[3]張國慶.現(xiàn)代公共政策導(dǎo)論[M].北京：北京大學(xué)出版社，1997.

[4][以]葉卡德·德洛爾.逆境中的政策制定[M].上海：上海遠(yuǎn)東出版社，1996.

[5]顏如春.論改進(jìn)和優(yōu)化我國公共政策決策系統(tǒng)[J].中共成都市委黨校學(xué)報，2003，（5）.

[6][美]威廉·N·鄧恩.公共政策分析導(dǎo)論[M].謝明，等，譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2002.

[7][美]庫珀.行政倫理學(xué)：實行行政責(zé)任的途徑[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2001.

[8]費廣勝.構(gòu)建和諧社會中的政府責(zé)任[EB/OL].http://bm.gduf.edu.cn/kcpt/zzx/xiangguanjiaoxueziyuan019.htm.

D63-31

A

1003-8477（2012）07-0031-03

寧有才（1973—），男，碩士，濟(jì)南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教師。

國家社會科學(xué)基金一般項目 《我國民主建設(shè)中的價值理性和工具理性研究》的階段性成果 （項目編號：11BZZ001）；濟(jì)南大學(xué)“社區(qū)政治文明建設(shè)”研究基地階段性研究成果。

責(zé)任編輯 申 華