陳旭東

(天津財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院,天津300222)

憲政規(guī)則下的社會秩序構(gòu)建與公共預(yù)算改革

陳旭東

(天津財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院,天津300222)

公共預(yù)算作為社會公眾監(jiān)督政府的重要載體,其本質(zhì)是從制度層面對政府行為進(jìn)行有效約束,是對"政府和政府官員的非暴力的制度控制方法".憲政的核心內(nèi)涵是限制和約束政府行為,其本質(zhì)是"限政",這也是憲政經(jīng)濟學(xué)的靈魂,其目的是要通過最高層次的規(guī)則性約束對政府的權(quán)力(尤其是政府干預(yù)自由市場經(jīng)濟的權(quán)力)加以限制.現(xiàn)代公共預(yù)算的決策過程必須在憲政規(guī)則的總體框架下實施.其制定過程也是現(xiàn)代政府政治行為與經(jīng)濟行為共同發(fā)揮作用的過程.因此,在憲政規(guī)則的作用下,社會和諧秩序得以構(gòu)建,同時也為政府公共預(yù)算的改革確立了"源規(guī)則".

憲政規(guī)則;社會秩序;公共預(yù)算

公共預(yù)算作為社會公眾監(jiān)督政府的重要載體,其本質(zhì)是從制度層面對政府行為進(jìn)行有效約束,是對"政府和政府官員非暴力的制度控制方法".①王紹光:《美國進(jìn)步時代的啟示》,北京:中國財政經(jīng)濟出版社2002年6月版.作為政府履行自身職能的根本前提,公共預(yù)算的制定過程既是政府對公共財政資金的分配過程,也是代議機構(gòu)對政府及其行為制約的博弈過程.從憲政經(jīng)濟學(xué)的角度講,憲政規(guī)則是一切政府行為(包括政府對公共資金的分配行為)的最高準(zhǔn)則.因此,在對政府行為的約束方面,憲政規(guī)則與公共預(yù)算具有高度的目標(biāo)一致性.

一、憲政規(guī)則視角下的經(jīng)濟學(xué)范式

"憲政"是來自法學(xué)和政治學(xué)的概念,它是指以憲法來明確國家體制、政權(quán)結(jié)構(gòu),并據(jù)此明確政府和社會公眾之間的權(quán)力和義務(wù)的關(guān)系,從而使政府和社會公眾在憲法所確定的規(guī)則體系下,享有應(yīng)享有的權(quán)利,承擔(dān)應(yīng)承擔(dān)的義務(wù).憲法在國家政治體制中擁有至高無上的權(quán)威,任何組織(包括政府自身)和個人都不能違反或超越憲政規(guī)則而自由行動.憲政是以憲法為法律基礎(chǔ),并由此形成的治理國家的基本準(zhǔn)則,它是建立在社會契約基礎(chǔ)之上的現(xiàn)代政治體制.

上世紀(jì)60年代以來,以詹姆斯.布坎南為代表的公共選擇學(xué)派主張把政治因素納入到經(jīng)濟分析之中,強調(diào)規(guī)則和制度對經(jīng)濟發(fā)展的重要性,從而形成了憲政規(guī)則視角下的經(jīng)濟學(xué)研究范式,并創(chuàng)立了"憲政經(jīng)濟學(xué)".該研究范式認(rèn)為,規(guī)則是一個立體結(jié)構(gòu),它分為若干層次,憲政規(guī)則是出于這個立體結(jié)構(gòu)最上端,即最高層次的規(guī)則.它是生成制度的制度,制定規(guī)則的規(guī)則,是源規(guī)則.這就區(qū)分了規(guī)則間的選擇與規(guī)則下的選擇,這是兩個層次的選擇問題.對憲政規(guī)則的選擇是一種規(guī)則間的選擇,由此來確定制定其它較低層次規(guī)則的規(guī)則.而較低層次規(guī)則的選擇是一種規(guī)則下的選擇,是在最高層次憲政規(guī)則的框架下進(jìn)行的選擇.基于上述觀點,我們認(rèn)為,政府公共政策的決策過程應(yīng)該有兩個階段:一個是確定"源規(guī)則"的決策階段,即"立憲"階段;另一個是政府執(zhí)行層面的決策階段.前一階段是對憲法這一最高規(guī)則的決策和選擇(真正的憲法就是全體社會公眾共同參與并認(rèn)可的社會契約),后一階段則是在最高規(guī)則框架下的決策,是事后對既定規(guī)則的執(zhí)行.

在憲政規(guī)則的確立方面,憲政經(jīng)濟學(xué)接納了霍布斯的社會契約論.契約主義憲政規(guī)則的建構(gòu)有一個最基本的前提:完全從人類個體的角度定位價值.個人是惟一的意識單位,一切價值評估都是以此為起點.②布坎南:《憲政經(jīng)濟學(xué)》,馮克利譯,北京:中國社會科學(xué)出版社2004年版,第25頁.從這個前提中可以推導(dǎo)出一種有關(guān)集體秩序的契約主義"解釋":"個人按照他們對各種前景的評估,通過一項得到一致同意的協(xié)議,組建一個集體或政體,由它履行特定的職能,這首先包括提供保護(hù)性的或最小國家的服務(wù),其次是提供真正由集體消費的服務(wù)."因此,按照契約主義的假定,人類為組成一個共同體(政府)而和平生存,不得不把一些權(quán)利讓渡于它,借以換取"文明秩序的存在",從而擺脫霍布斯式的無政府狀態(tài).但是當(dāng)政府或政府的代理人,采取獨立行動修改或改變個人擁有的權(quán)利,勢必違反契約精神.以契約主義的視角理解憲政規(guī)則問題可以把它看作一個交易范式.這個范式最初來源于自由市場的交易過程---市場交換就是一個達(dá)成契約的過程.而這個交易過程有兩個前提:其一,個人意識進(jìn)行價值評估;其二,雙方一致同意并遵循相關(guān)規(guī)則.因此,從契約主義出發(fā),憲政規(guī)則是個人出于自身偏好和利益與政府進(jìn)行的交易(從而獲取安全、秩序以及其它公共物品)中所形成的雙方一致同意并必須遵循的最高規(guī)則.所以,"在這樣的交易中,每個參與者都從秩序中獲益,從而減少了把資源用于防范的需要.作為交換,每個參與者都如契約性協(xié)議中所規(guī)定的那樣,放棄自己對他人財產(chǎn)和人身進(jìn)行剝奪的行動自由."

二、憲政的最核心理念是對政府行為的制度約束

應(yīng)該說,政府或政府的代理人最有可能利用手中的權(quán)力違背憲政規(guī)則.其一,大多數(shù)規(guī)則(憲政規(guī)則下的規(guī)則)從根本上講是一種公共物品,而公共物品的提供者主要是政府;其二,從個人主義價值觀出發(fā),政府也是由"經(jīng)濟人"組成,在政府中的人也有個人利益和價值理念;其三,在契約主義的交易范式中,個人在建立政治體制時把強制性權(quán)力授予了政府,政府存在利用強制性權(quán)力違背憲政規(guī)則的可能.

因此,憲政的核心內(nèi)涵是限制和約束政府行為,其本質(zhì)是"限政",這也是憲政經(jīng)濟學(xué)的靈魂,其目的是要通過最高層次的規(guī)則性約束對政府的權(quán)力(尤其是政府干預(yù)自由市場經(jīng)濟的權(quán)力)加以限制.美國華盛頓大學(xué)教授丹.萊夫指出,"憲政意指法律化的政治秩序,即限制和鉗制政治權(quán)力的公共規(guī)則和制度.憲政的出現(xiàn)與約束國家和官員相關(guān)".卡爾.J.弗里德希則強調(diào),"憲政是對政府最高權(quán)威加以約束的各種規(guī)則的發(fā)展."①周葉中:《憲法》,北京:高等教育出版社2000年版,第176-177頁.

現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下政府的角色已經(jīng)從亞當(dāng).斯密時代單純的"守夜人"變?yōu)橐粐畏€(wěn)定、經(jīng)濟繁榮、社會發(fā)展的主導(dǎo)力量,政府的職能也從一個相對比較狹小和有限的空間拓展到幾乎無處不在的各個領(lǐng)域.誰也不能否認(rèn)市場機制在資源配置和經(jīng)濟發(fā)展中所發(fā)揮的基礎(chǔ)性作用,但同樣也不能否認(rèn)政府在社會發(fā)展全局中的主導(dǎo)性作用.可以說,在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下,政府與市場到底應(yīng)當(dāng)保持怎樣的關(guān)系以及政府自身權(quán)力范圍的界定是一個非常復(fù)雜的問題,而且在不同的發(fā)展模式和發(fā)展階段有不同的結(jié)論,但我們?nèi)匀豢梢赃_(dá)成兩點共識:一是市場機制("看不見的手")必須發(fā)揮資源配置的基礎(chǔ)性作用,政府力量("看得見的手")的存在是和諧發(fā)展的必須條件,但其作用的發(fā)揮只能在有限的領(lǐng)域;二是有限的政府權(quán)力應(yīng)當(dāng)接受憲政規(guī)則的監(jiān)督和約束.威廉.尼斯卡寧(1998)曾指出,"憲法的目標(biāo)是在個人權(quán)利的汪洋大海中界定政府權(quán)力之島."哈耶克也在其《自由憲章》中表達(dá)出對于政府行為的憂慮,他因此希望設(shè)計出一種"一般性"規(guī)則對政府以及立法機構(gòu)加以制約.

應(yīng)該說,現(xiàn)代市場經(jīng)濟運行機制的某些缺陷為政府行為和政府干預(yù)提供了充分的理由.②比較公認(rèn)的市場機制的缺陷包括:競爭的不完全性、外部效應(yīng)、交易成本、偏好不合理、信息不對稱、經(jīng)濟波動、收入差距等.多數(shù)情況下,政府行為的出發(fā)點是基于資源配置、公平分配和穩(wěn)定經(jīng)濟的.然而,政府是執(zhí)政者領(lǐng)導(dǎo)的多個部門和個體的"組合體",政府部門中工作的"人"(包括官員和一般工作人員)也是在既定約束條件下追求自身利益最大化的"經(jīng)濟人".當(dāng)政府人員利用手中的公共權(quán)力盲目的,甚至是不擇手段的擴大自身利益,侵占社會公共利益時,政府失靈便不可避免,而這最終也將使政府行為的目標(biāo)無法實現(xiàn).因此,憲政經(jīng)濟學(xué)者認(rèn)為,現(xiàn)實社會需要某種正式的,涉及經(jīng)濟和政治活動的憲法規(guī)則對政府行為加以約束和限制,對政府行為加以監(jiān)督,從而使政府在實現(xiàn)自身行為目標(biāo)的過程中保證公共利益得以實現(xiàn).

三、憲政規(guī)則與社會秩序構(gòu)建

憲政規(guī)則往往來自于一定的社會秩序,并服從和服務(wù)于一定的社會秩序.如果一定的社會規(guī)則的表述,能夠與其相應(yīng)的社會秩序達(dá)到較為全面、具體和基本準(zhǔn)確的對應(yīng)或吻合,那么無疑,推行或遵循這樣的規(guī)則也就是在實現(xiàn)或保持相應(yīng)的社會秩序.進(jìn)一步講,社會經(jīng)濟生活中的制度規(guī)則對于社會秩序的作用和意義,主要在于通過其對一定的經(jīng)濟事務(wù)或經(jīng)濟交往之內(nèi)容、條件、過程與結(jié)果等方面的表述、規(guī)定和宣示,使相應(yīng)的經(jīng)濟事務(wù)或經(jīng)濟交往得到具體而明確的指引、規(guī)范甚或強制,從而也就有助于經(jīng)濟發(fā)展中實現(xiàn)和保持某些可以預(yù)期的、穩(wěn)定和確定的經(jīng)濟關(guān)系和經(jīng)濟利益.因此,社會秩序是一定規(guī)則下人們主觀追求各自利益的結(jié)果.

然而,人類要獲得這種制度規(guī)則保障下的社會經(jīng)濟秩序,進(jìn)而取得穩(wěn)定的、可以預(yù)期的經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟收益,其本身是要付出一定代價的.那就是"規(guī)則限制著每個人對他人的行為可以采取的方式",③布坎南:《憲政經(jīng)濟學(xué)》,馮克利譯,中國社會科學(xué)出版社2004年版.個人行為要受到制度規(guī)則的某種約束,其個體自由要受到相關(guān)規(guī)則的制約.然而,相對于生活在無政府狀態(tài)下的"骯臟、野蠻和貧困",人類行為的規(guī)則約束似乎真的不算什么.當(dāng)人們認(rèn)識到個人行為的一定約束能夠交換到長期穩(wěn)定的經(jīng)濟收益甚至精神收益時,沒有人會去懷疑這樣做的理由.人類社會的文明就此開始.因此,有理性的行為人總是在給定的約束條件下追求自身利益的最大化,無約束的行為必定會加劇交易活動的不確定性,增加交易成本.這種約束條件從廣義上來說就是行為人共同遵循的契約關(guān)系或交易規(guī)則.制度恰恰提供了人類相互影響的框架,確立了競爭與協(xié)作的秩序."制度是為約束在財富或本人效用最大化中個人行為而制定的一組規(guī)章、依循程序和倫理道德行為準(zhǔn)則."④諾思:《經(jīng)濟史上的結(jié)構(gòu)與變革》,北京:商務(wù)印書館1998年版.可以說,憲政規(guī)則基本上表明了一種雙向互動的制約關(guān)系,即憲政規(guī)則是人類行為的結(jié)果,但人類行為也受憲政規(guī)則的約束.

當(dāng)我們探尋憲政規(guī)則與社會秩序的邏輯關(guān)系時,我們有必要引入憲政經(jīng)濟學(xué)對人類社會秩序的劃分.布坎南在論述規(guī)則的理由時,將社會規(guī)則分為市場秩序的規(guī)則和政治秩序的規(guī)則.

首先,就市場秩序而言,市場經(jīng)濟是市場機制在社會資源配置中起基礎(chǔ)作用的一種經(jīng)濟體制,其作用的發(fā)揮必須以健全、有序的市場秩序作為條件,市場秩序是市場經(jīng)濟的核心與靈魂.沒有完善的市場秩序,人們追求資源配置優(yōu)化的目標(biāo)將難以實現(xiàn).完善的市場秩序必須建立在完善的市場規(guī)則的基礎(chǔ)上,它是參與市場活動的各方必須共同遵守的一系列行為準(zhǔn)則,包括一系列維護(hù)財產(chǎn)權(quán)利、公平交易和自由競爭的法律、法規(guī)、契約或公約.市場規(guī)則可以有效地約束和規(guī)范市場主體的市場行為,保證市場博弈各方的權(quán)利公平、機會均等和利益共贏.可以說,沒有一個好的市場規(guī)則,市場秩序就無從建立,市場也難以發(fā)揮它在資源配置中的基礎(chǔ)性作用.當(dāng)然,市場規(guī)則必須得到社會公眾的普遍認(rèn)同,并成為微觀經(jīng)濟行為主體的行為習(xí)慣和價值取向時,市場秩序才真正得以形成,市場規(guī)則作為制度資源的價值才真正得以實現(xiàn).總之,市場經(jīng)濟是根據(jù)一套"博弈規(guī)則"來起作用的,這套規(guī)則使得資源配置上的某些錯誤能在這個制度以內(nèi)自行糾正,從而實現(xiàn)經(jīng)濟長期、穩(wěn)定的增長.這些規(guī)則(財產(chǎn)權(quán)利、自由交易和公平競爭)也會被設(shè)想為自覺的人類計劃(如在具體的立法中和憲法設(shè)計中)的產(chǎn)物.

其次,就政治秩序而言,政治"選擇"也是從一定規(guī)則之下的個人之間的互動關(guān)系中產(chǎn)生的,政治秩序的規(guī)則同樣與經(jīng)濟發(fā)展有著某種程度的互動關(guān)系.從經(jīng)濟學(xué)的角度分析政治秩序規(guī)則對于經(jīng)濟發(fā)展的重要意義,其分析的邏輯起點便是公共產(chǎn)品理論.從公共產(chǎn)品供給的角度看,首先面臨的是投入多少數(shù)量的公共資金能夠滿足社會公眾對公共產(chǎn)品的需求,這便需要政治市場的決策和權(quán)衡,同時又受制于政府行為的效率和成本.然而,傳統(tǒng)的主流經(jīng)濟學(xué)并不研究政治領(lǐng)域的成本和效益.例如,著名的科斯定理僅僅從法律和經(jīng)濟的角度分析了交易成本問題,忽視了政治秩序的構(gòu)建對于產(chǎn)權(quán)交易的影響.諾斯則認(rèn)為,如果政治領(lǐng)域的交易成本較低,并且政府行為有既定且準(zhǔn)確的模式(包括公共政策的決策、執(zhí)行、監(jiān)督等環(huán)節(jié)),那么將會產(chǎn)生有效率的產(chǎn)權(quán);反之,則有可能產(chǎn)生無效產(chǎn)權(quán).這就是所謂的"政治的科斯定理"---給定政治權(quán)力分配,例如投票權(quán)、院外游說權(quán)等,在既定憲法框架下,如果沒有政治的交易成本,則會得到最優(yōu)制度的結(jié)果,并且這個結(jié)果不依賴于政治權(quán)力分配.①張建偉:《"變法"模式與政治穩(wěn)定性---中國經(jīng)驗及其法律經(jīng)濟學(xué)含義》,《中國社會科學(xué)》2003年第1期.上述所指的"給定政治權(quán)力分配"以及"既定的憲法框架"就是政治秩序的規(guī)則.在此規(guī)則下可以實現(xiàn)政治交易成本的最小化,從而使公共產(chǎn)品的提供實現(xiàn)效率最大化.由此可知,公共預(yù)算中對于財政資金的分配同樣適用上述定理.

四、基于憲政規(guī)則的公共預(yù)算改革

上世紀(jì)90年代以來,以美國績效預(yù)算實施為重要標(biāo)志的公共預(yù)算改革開始在世界各國廣泛開展.雖然各國的具體形式可能有所差別,但是我們看到了一個共同點,即公共預(yù)算的改革已經(jīng)不是單純的一種預(yù)算方法的改變,而且是整個政府管理理念的一次革命.可以說,在這一輪公共預(yù)算的改革浪潮中,憲政規(guī)則是政府推行公共預(yù)算改革的外部約束,而新型和諧的社會秩序的構(gòu)建則是新型公共預(yù)算制度實施的社會環(huán)境.由此,"憲政規(guī)則+社會秩序"的模式成為大多數(shù)國家公共預(yù)算改革取得成功的必要條件.

(一)公共預(yù)算中的憲政思維

前文我們已經(jīng)指出,在對政府行為的監(jiān)督和約束方面,憲政規(guī)則與公共預(yù)算找到了最佳的"契合點".公共預(yù)算制度一直是憲政規(guī)則下的一項重要制度,其本質(zhì)上反映了公民財產(chǎn)權(quán)與政府財政權(quán)的互動.同時,由于公共預(yù)算作為社會公共資金的收支計劃表明了政府對公共性財產(chǎn)的統(tǒng)籌和支配能力,并明確了政府活動的范圍和方向.因此,公共預(yù)算中所體現(xiàn)的"限政"思想也意味著一切政府行為被放入了"透明的玻璃口袋"中,從而使社會公眾對于政府行為的實質(zhì)性監(jiān)督成為可能.在法律范疇上,公共預(yù)算是政府對于代議機構(gòu)的承諾,經(jīng)過表決程序后就成為具有強制性的法律文書.因此,公共預(yù)算本質(zhì)上解決的是政府和社會公眾的財產(chǎn)分配關(guān)系問題,這是一國重要的憲法關(guān)系.

憲政規(guī)則是規(guī)范國家財政預(yù)算分配權(quán)的必要條件.政府和市場的利益博弈是憲政產(chǎn)生和發(fā)展的基礎(chǔ),也是現(xiàn)代法治國家憲政制度的重要內(nèi)容.因此,盡管"政府是以個人成員的共同利益為基礎(chǔ)并且要反映這種共同利益的契約性組織",②Buchanan,James M.&Musgrave,Richard A.:Public Finance and Public Choice:Two Contrasting Visions of the State.MIT Press,1999.但沒有政府的存在,社會必將陷入"公地的悲劇".然而,當(dāng)政府行為不受制約,特別是財政分配權(quán)不受制約時,私人財產(chǎn)權(quán)將有可能遭到侵犯,因此,國家的財政分配權(quán)和私人財產(chǎn)所有權(quán)都需要由憲政規(guī)則加以規(guī)定和保護(hù).甚至可以說,沒有私有財產(chǎn)所有權(quán),國家財政分配權(quán)就無法存在.正如童之偉(2001)所言:"物質(zhì)財富首先是以公民勞動成果的形式存在的,然后才有國家這個公共機構(gòu)加以提取.也就是說,公民權(quán)利是公民勞動成果的轉(zhuǎn)化或派生形式,國家權(quán)力則是國家以稅收等法定形式抽取自公民社會的物質(zhì)財富的轉(zhuǎn)化形式."③童之偉:《法權(quán)與憲政》,濟南:山東人民出版社2001年版.

政府失靈的存在決定其進(jìn)行公共財政資金的分配活動中存在缺陷,它包括有限的資源、有限的信息和有限的理性.由此,使得微觀個體(政府官員或雇員)的理性并不能必然實現(xiàn)集體決策的理性.因此,現(xiàn)代公共預(yù)算的決策過程必須在憲政規(guī)則的總體框架下實施.此外,公共預(yù)算改革也必須遵循憲政規(guī)則下的法律程序,并最終建立符合社會公共利益的表達(dá)機制.

就公共預(yù)算本身而言,它是政府實施財政政策,履行自身職能的基本工具,政府主導(dǎo)性是公共預(yù)算的應(yīng)有之意.然而,政府主導(dǎo)并不意味著其不受制約與監(jiān)督,否則公共預(yù)算便違背了其民主監(jiān)督的本質(zhì)屬性.在人類社會發(fā)展的歷史上,財政模式經(jīng)歷了王室財政、政府財政到公共財政的變化過程.每一個階段發(fā)展變化的過程實際上是代議機構(gòu)逐漸確立其預(yù)算監(jiān)督權(quán)的過程,也是憲政規(guī)則逐漸發(fā)揮效力的過程.公共預(yù)算就是在代議機構(gòu)監(jiān)督國王的財政征收權(quán)的過程中產(chǎn)生的,議會最終實現(xiàn)對財政分配權(quán)的控制,現(xiàn)代意義的政府公共預(yù)算制度才得以確立.

公共預(yù)算的憲政思維是指在公共預(yù)算過程中的每個利益主體,包括個人、民眾代表和政府都應(yīng)當(dāng)主動了解憲法規(guī)則,并在預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督中自覺尊重憲法、維護(hù)憲法.總之,就是使憲政規(guī)則成為執(zhí)政者的執(zhí)政理念和所要實現(xiàn)的政治秩序,成為社會公眾最基本的價值觀和思維方式.

(二)憲政規(guī)則是公共預(yù)算的"源規(guī)則"

憲政規(guī)則為公共預(yù)算改革提供了基本的法律框架和規(guī)則體系.憲政規(guī)則與公共預(yù)算是一種互動關(guān)系.一方面公共預(yù)算改革的宗旨和目標(biāo)要符合憲政的原則和精神,要置于憲政的最高規(guī)則之下;另一方面,公共預(yù)算實施的過程也是實踐憲政的過程,它是憲政規(guī)則得以遵守的重要手段.可以說,一切預(yù)算改革的出發(fā)點都是提高公共資金的使用效率和效益,有效的約束政府行為,進(jìn)而加強政府公共管理水平,為社會公眾提供更多更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù).作為公共資金的分配使用問題,所有公共預(yù)算行為與預(yù)算改革都必須建立在法律制度的整體框架下,而一切法律制度制定的基礎(chǔ)便是憲政規(guī)則.前面我們已經(jīng)講過,規(guī)則是一個立體結(jié)構(gòu),它分為若干層次,憲政規(guī)則是出于這個立體結(jié)構(gòu)最上端,即最高層次的規(guī)則.憲政規(guī)則的具體體現(xiàn)就是憲法,它是一個國家的根本大法,是制定其他法律的基礎(chǔ),是制定規(guī)則的規(guī)則,其他具體法律(包括預(yù)算法)的制訂和修改都要遵從憲法,服從憲法所確立的規(guī)則.因此,現(xiàn)代法治的核心部分,是要有一套法律體系,要建立一個法律框架.一切人的行為不服從任何其他的權(quán)威,只服從法律.法律也應(yīng)當(dāng)符合公認(rèn)的正義,首先就是規(guī)范政府的行為和保護(hù)人民的基本權(quán)利,比如不能侵犯他人的產(chǎn)權(quán)、規(guī)則要透明、政府的財政支出要公開等等.這些都是公認(rèn)的正義,也可以說是人類長期歷史形成的、屬于政治文明的最重要的準(zhǔn)則.這些最重要的準(zhǔn)則應(yīng)該體現(xiàn)在一個國家的憲法之中,使憲法符合這些公認(rèn)的正義.只有在這些基本共識的理念基礎(chǔ)上,才能進(jìn)行諸如公共預(yù)算改革之類的具體立法行為.從世界各國的公共預(yù)算改革實踐中看,憲政和立法先行的思維意識是非常強的. OECD預(yù)算與公共支出局副局長喬.布隆迪曾經(jīng)說過:"績效預(yù)算是一種決策規(guī)則,即績效信息決定預(yù)算決策".而這種決策規(guī)則正是以最根源的憲政規(guī)則所決定的.

(三)憲政規(guī)則下構(gòu)建的社會和諧秩序為公共預(yù)算創(chuàng)造了最佳外部環(huán)境

安定和諧的政治秩序和穩(wěn)定的經(jīng)濟秩序是公共預(yù)算改革的最佳外部環(huán)境.在"政經(jīng)穩(wěn)定"的和諧社會秩序下,公共預(yù)算改革成功的幾率大大增強.這一方面是因為在良好的社會秩序中政府的政治權(quán)威會獲得極大的提升,為政府主導(dǎo)的預(yù)算改革提供了最佳的輿論環(huán)境和民眾的支持;另一方面,經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展為公共預(yù)算改革提供了完善的市場經(jīng)濟秩序基礎(chǔ)和改革成本的保障.

然而,"政經(jīng)穩(wěn)定"的和諧社會秩序的構(gòu)建離不開憲政規(guī)則的確立.憲政主要以靜態(tài)的憲法為存在和發(fā)展依據(jù),它力求實現(xiàn)的是政治穩(wěn)定和可以預(yù)期的、合理的社會秩序.憲法是憲政國家的根本法,憲法所規(guī)定的是一個國家的根本制度,這些制度性規(guī)定鮮有變動,通常要以最高法的形式延續(xù)幾十年乃至上百年.憲法為自己規(guī)定了非常嚴(yán)格的修訂程序,這格外強化了憲法本來的穩(wěn)定性.憲法的穩(wěn)定性是憲政的穩(wěn)定性的基礎(chǔ),憲政的穩(wěn)定性在社會方面的體現(xiàn),就是形成可以預(yù)期的社會秩序,這種社會秩序?qū)τ谝粋€憲政國家來說是非常必要的.可以說,穩(wěn)定的制度和規(guī)則通過賦予每個人可供預(yù)期的秩序從而保證了社會公眾和諧安定的生活.憲政在構(gòu)建穩(wěn)定社會秩序方面具有以下突出的特點:

第一,在經(jīng)濟秩序領(lǐng)域,憲政規(guī)則為公民財產(chǎn)權(quán)提供最高的法律保障,所謂"有恒產(chǎn)者有恒心,有恒心者有信心",這是保障社會長治久安的基本要素.在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下,由于社會資源具有稀缺性,因此微觀經(jīng)濟主體之間無論是競爭還是合作都必須有一個前提,那就是合理的預(yù)期收益.人們在合理的預(yù)期下,做出符合自身利益最大化的決策.因此,不管是市場參與者(如壟斷者)利用市場力量還是政府利用政治力量對私人財產(chǎn)的侵占都將破壞市場主體的信心,并減少投資行為.而沒有明晰產(chǎn)權(quán)規(guī)則的市場,就其作為經(jīng)濟發(fā)展手段而言,功能會受到局限和約束.

第二,在政治秩序領(lǐng)域,憲政規(guī)則最大限度的保證了政府的公權(quán)力不被濫用.憲政是法治政府的代名詞,它不僅意味著法律對社會利益的保護(hù),同時也意味著社會對政府的一種有效控制.在一個憲政國家里,政府只有權(quán)采取為法律所明確規(guī)定的行動,而任何人都不得擁有專斷性權(quán)力.目前所能找到的對抗破壞性公權(quán)的最好武器就是憲政規(guī)則.憲政對政府而言是一把"雙刃劍",它既是約束政府的最高規(guī)則,同時遵守憲政規(guī)則的政府也最易受到民眾的擁護(hù),從而增強政府的公信力.政府公信力是保障和諧政治秩序的基石.

五、結(jié)論

綜上所述,一項具體經(jīng)濟制度和具體的經(jīng)濟改革方案制定出來能否適應(yīng)經(jīng)濟形勢,能否提升經(jīng)濟效率,能否很好的貫徹實施下去,關(guān)鍵是這項制度和改革方案是通過怎樣的規(guī)則制定出來的,而制定這些制度和改革方案的規(guī)則必須由憲法來加以確定.公共預(yù)算的改革也是如此.我國正處于《預(yù)算法》修改的關(guān)鍵時期,也是公共預(yù)算制度改革不斷深入的階段,對于全社會,我們有必要樹立一種憲政的思維方式.這種思維方式首先是對最高規(guī)則(憲政規(guī)則)的尊重,其次是對政府及其行為的監(jiān)督意識,也包括社會公眾關(guān)心預(yù)算改革、參與預(yù)算改革的意識.但不管怎樣,我們相信,中國公共預(yù)算改革的過程一定是一個憲政規(guī)則下的社會秩序重新構(gòu)建的過程.

(責(zé)任編輯:欒曉平E-mail:luanxiaoping@163.com)

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1003-4145[2012]07-0140-04

2012-05-10

陳旭東,男,經(jīng)濟學(xué)博士,天津財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院財政系副教授.