王治國，李雪慧

（檢察日報(bào)社，北京 100081）

防止利益沖突與懲治和預(yù)防腐敗體系的完善

王治國，李雪慧

（檢察日報(bào)社，北京 100081）

在十七屆中央紀(jì)委六次全會(huì)提出以完善懲治和預(yù)防腐敗體系為重點(diǎn)，整體推進(jìn)反腐倡廉各項(xiàng)工作，啟動(dòng)懲治和預(yù)防腐敗體系2013—2017年工作規(guī)劃的起草工作之際，如何引入利益沖突概念，運(yùn)用防止利益沖突理論完善懲防腐敗體系，通過防止利益沖突預(yù)防和控制腐敗，是一個(gè)重大而現(xiàn)實(shí)的課題。本文擬對防止利益沖突引入懲防腐敗體系的必要性、可行性和具體路徑作一些粗淺探討。

一、防止利益沖突引入懲防腐敗體系的必要性

本文所指的防止利益沖突，和預(yù)防腐敗一樣，是一個(gè)特定的政治概念，它20世紀(jì)五六十年代發(fā)端于加拿大、美國，隨后盛行于歐美國家，并推延至亞非一些國家和地區(qū)。利益沖突是指國家公職人員的私人利益，與其行使公共權(quán)力、履行公共職責(zé)時(shí)所代表的公共利益，相違背、相矛盾、相沖突的情境或狀態(tài)①。而腐敗，根據(jù)國際上流行的定義，則是指國家公職人員濫用公共權(quán)力謀取私利的行為。國家公職人員在腐敗時(shí)，背叛了公共職責(zé)，損害了公共利益。

利益沖突與腐敗關(guān)系密切，兩者的主體都是國家公職人員，都出現(xiàn)在國家公職人員行使公共權(quán)力、履行公共職責(zé)這個(gè)關(guān)節(jié)點(diǎn)上，核心問題都是利益問題。兩者的不同之處在于，腐敗是已經(jīng)發(fā)生以權(quán)謀私的行為，而利益沖突是一種可能發(fā)生以權(quán)謀私行為的情境或狀態(tài)。如果對利益沖突的情境或狀態(tài)處置不當(dāng)，國家公職人員就可能背叛公共職責(zé)，濫用公共權(quán)力謀取私人利益。所以，利益沖突是腐敗的根源，腐敗是利益沖突的結(jié)果。換言之，利益沖突是以權(quán)謀私的或然狀態(tài)，腐敗是以權(quán)謀私的已然行為。從國內(nèi)外的諸多案例看，所有的利益沖突形式都存在腐敗的可能，甚至已經(jīng)發(fā)展為腐敗。

既然利益沖突是腐敗的根源，腐敗是利益沖突的結(jié)果，那么防止利益沖突就是預(yù)防腐敗的前提，避免和控制利益沖突，就能從總體上控制住腐敗。我們應(yīng)當(dāng)把防止利益沖突作為預(yù)防腐敗的前置性措施?！胺乐估鏇_突管理制度安排就是要在機(jī)構(gòu)利益和個(gè)人利益之間設(shè)置一個(gè)‘防火墻’或‘隔離帶’，讓利益沖突不能發(fā)生，從而起到預(yù)防腐敗的作用”[1]。

例如，如果在公務(wù)員錄用、官員選拔任用中，設(shè)置職務(wù)回避、親屬回避、地域回避，明令禁止任人唯親、裙帶關(guān)系，有明確的處置措施和違規(guī)問責(zé)處罰手段，并且嚴(yán)格執(zhí)行，“蘿卜招聘”、突擊提拔調(diào)整干部、私自干預(yù)下級或原任職地區(qū)和單位干部選拔任用工作等用人上的不正之風(fēng)就會(huì)少些，“跑官要官”、“買官賣官”腐敗行為就會(huì)有所收斂。若明確禁止領(lǐng)導(dǎo)干部的配偶、子女及其他近親屬，在該領(lǐng)導(dǎo)干部管轄的地區(qū)或業(yè)務(wù)范圍內(nèi)從事可能與公共利益發(fā)生沖突的經(jīng)商、辦企業(yè)及其他經(jīng)營活動(dòng)，并嚴(yán)格檢查監(jiān)督，在一定程度上也能遏制由此引發(fā)的收受賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守等職務(wù)犯罪，以及利用影響力受賄犯罪。

二、防止利益沖突與完善懲防腐敗體系相銜接的可行性

防止利益沖突和完善懲防腐敗體系相銜接不僅是必要的，而且具有可行性。

（一）中國自古有官員任職地域回避和親屬回避等防止利益沖突的傳統(tǒng)

我國官員任職地域回避和親屬回避歷史悠久。據(jù)學(xué)者考證，西漢武帝時(shí)，朝廷在任命地方行政長官時(shí)，不用本地人當(dāng)本地官，即刺史不用本州人，郡守不用本郡人、縣令長丞尉不用本縣人。到東漢桓帝時(shí)，已經(jīng)有了明確的回避制度即“三互法”——“婚姻之家及兩州人士不得對相監(jiān)臨”[2]，表明當(dāng)時(shí)已經(jīng)開始實(shí)行官員任職親屬回避和地域回避。

在親屬回避方面，既有血緣、姻緣之親，也有門生、官幕之親。如唐朝規(guī)定，親族不能監(jiān)臨，如宰相之子不能任諫官，兄弟不能在同省任職，中央高官不能任京師府縣官。

在地域回避方面，禁止官員在本鄉(xiāng)本土為官，或在與本鄉(xiāng)本土相鄰接壤的地區(qū)為官，甚至在自己或者父輩曾經(jīng)在一定時(shí)期內(nèi)生活過或曾經(jīng)任職、經(jīng)商、作幕僚的地方做官也不行。明代洪武年間，實(shí)行“南人官北、北人官南”。清代規(guī)定，原籍“500里以內(nèi)，均行回避”[2]。

官員任職回避，在一定程度上防范了官員結(jié)黨營私，值得我們在當(dāng)前的反腐敗制度設(shè)計(jì)中繼承和發(fā)揚(yáng)光大。

（二）一些國家和地區(qū)、國際組織將防止利益沖突運(yùn)用于防治腐敗的有益經(jīng)驗(yàn)可供我們借鑒

美國《行政部門雇員道德行為準(zhǔn)則》除了“禁止職員索取或者接受來自被禁止的途徑的禮物，或由于他們的職務(wù)而予以提供的禮物”外，特別在第四部分對“沖突的經(jīng)濟(jì)利益”作出專門規(guī)定[3]。在利益沖突方面，美國的法律規(guī)定還有很多，甚至規(guī)定違反利益沖突規(guī)定的，可處以1至5年監(jiān)禁或最高25萬美元的罰款，或者兩者并罰[4]。加拿大《公職人員利益沖突與離職后行為準(zhǔn)則》的立法目的就是“制定適用于所有公務(wù)員在利益沖突時(shí)以及離職后的明確的行為準(zhǔn)則”，以“盡量減少公職人員私人利益與公務(wù)之間的可能沖突并制定在發(fā)生沖突時(shí)以有利于公共利益的辦法解決沖突”[3]。

在我國香港地區(qū)，也有防止利益沖突的規(guī)定。根據(jù)香港公務(wù)員事務(wù)局有關(guān)利益沖突的通告，公務(wù)員有責(zé)任提高警惕以避免任何會(huì)導(dǎo)致真實(shí)的利益沖突或被視為有利益沖突存在的情況。他們應(yīng)（向部門首長或上司）申報(bào)任何利益沖突情況，并應(yīng)避免處理有關(guān)事宜或遵照上司的指示行事。公務(wù)員如沒有避免或申報(bào)利益沖突，可遭受紀(jì)律處分[4]。

一些國際組織，如聯(lián)合國、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）、亞太經(jīng)合組織（APEC）、透明國際等，也很重視防止利益沖突。2003年10月31日第58屆聯(lián)合國大會(huì)通過的《聯(lián)合國反腐敗公約》中多次使用“利益沖突”概念。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織在2003年發(fā)布了《公共服務(wù)中的利益沖突管理：OECD的指導(dǎo)原則與評述》。亞太經(jīng)合組織2009年10月在北京舉辦反腐敗研討會(huì)，會(huì)議的主題就是“APEC廉政準(zhǔn)則——防止利益沖突”。而透明國際設(shè)計(jì)的國家廉政體系，除了包括制度性支柱外，還有“規(guī)則和實(shí)踐”支柱，“公私利益沖突規(guī)則”就是其中核心的“規(guī)則”之一。透明國際還對利益沖突的具體表現(xiàn)——裙帶關(guān)系、任人唯親以及公務(wù)員離開公共部門后的利益沖突問題進(jìn)行了分析，并提供了避免、防止利益沖突的方法，如公開、處罰及再就業(yè)限制等。

世界上這些防止利益沖突的成功經(jīng)驗(yàn)，為我國建立防止利益沖突制度并且運(yùn)用于懲防腐敗體系提供了有益借鑒。

（三）當(dāng)今我國的很多廉政規(guī)定已經(jīng)體現(xiàn)了防止利益沖突思想

事實(shí)上，自新中國成立以來，特別是改革開放后，中國的廉政法規(guī)中有許多規(guī)定，實(shí)際上已經(jīng)體現(xiàn)了防止利益沖突的基本思想。

作為公務(wù)員管理的基本法律，《中華人民共和國公務(wù)員法》第11章“交流與回避”，就是對防止利益沖突的專門規(guī)定；作為國家基本法律的三大訴訟法，都有關(guān)于回避的規(guī)定?！吨腥A人民共和國刑事訴訟法》專門以一章規(guī)定“回避”。在民事訴訟法、行政訴訟法中，也有審判人員有利益沖突情況必須回避的規(guī)定。

就黨內(nèi)法規(guī)和具體的反腐倡廉工作而言，我們黨也是非常重視公職人員的公私利益沖突問題治理的。20世紀(jì)80年代中后期，全國出現(xiàn)黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部及其家屬經(jīng)商辦企業(yè)熱，黨中央和中央紀(jì)委逐步認(rèn)識(shí)到這種行為的危害性，明確提出領(lǐng)導(dǎo)干部不準(zhǔn)經(jīng)商辦企業(yè)，不準(zhǔn)從事有償中介活動(dòng)，不準(zhǔn)利用職權(quán)為配偶、子女和親友經(jīng)商辦企業(yè)提供優(yōu)惠條件，不準(zhǔn)在各種經(jīng)濟(jì)實(shí)體中兼職，不準(zhǔn)在公務(wù)活動(dòng)中接受禮金和各種有價(jià)證券，不準(zhǔn)接受下屬單位和其他企事業(yè)單位贈(zèng)送的信用卡。中央要求，黨政機(jī)關(guān)一律不許經(jīng)商辦企業(yè)，已經(jīng)經(jīng)商的，必須徹底脫鉤。

隨著對利益沖突問題認(rèn)識(shí)的深入，改革開放后的20多年間，我國相關(guān)的防止利益沖突制度開始建立。在禮品方面，國務(wù)院1988年制定了《國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員在國家公務(wù)活動(dòng)中不得贈(zèng)送和接受禮品的規(guī)定》；1993年，出臺(tái)了《國務(wù)院關(guān)于在對外活動(dòng)中贈(zèng)送和接受禮品的規(guī)定》；1995年，中辦、國辦下發(fā)了《關(guān)于對黨和國家機(jī)關(guān)工作人員在國內(nèi)交往中收受禮品實(shí)行登記制度的規(guī)定》。在收入申報(bào)及相關(guān)事項(xiàng)報(bào)告方面，1995年4月30日，中辦印發(fā)了《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》；1997年，中辦印發(fā)了《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人重大事項(xiàng)的規(guī)定》。在綜合性防止利益沖突方面，1997年，中共中央出臺(tái)了《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則（試行）》等。

進(jìn)入新世紀(jì)尤其是黨的十六大之后，防止利益沖突日益受到黨和政府的重視。2004年，中央紀(jì)委、中央組織部、監(jiān)察部、國務(wù)院國資委聯(lián)合發(fā)布的《國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定（試行）》規(guī)定：“國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員應(yīng)當(dāng)以國家和企業(yè)利益為重，正確行使經(jīng)營管理權(quán)，對本人及親屬有可能損害企業(yè)利益的行為，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)回避，防止可能出現(xiàn)的利益沖突?！边@是“防止利益沖突”第一次正式出現(xiàn)在專門的廉政法規(guī)中。

近年，中國防止利益沖突廉政規(guī)定的集大成，主要體現(xiàn)在兩部反腐倡廉的基本法規(guī)中。一個(gè)是2007年5月29日中央紀(jì)委印發(fā)的《中共中央紀(jì)委關(guān)于嚴(yán)格禁止利用職務(wù)上的便利謀取不正當(dāng)利益的若干規(guī)定》，另一個(gè)是中共中央2010年1月18日正式印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》。這兩個(gè)廉政法規(guī)分別以“八條禁令”、“八大禁止52個(gè)不準(zhǔn)”的形式，對利益沖突及腐敗的許多情況尤其是近年出現(xiàn)的新情況，作出禁止性規(guī)定。

防止利益沖突的具體措施，近年的廉政法規(guī)中也有規(guī)定。2010年印發(fā)的《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》，就有領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)方面的內(nèi)容。同期印發(fā)的《關(guān)于對配偶子女均已移居國（境）外的國家工作人員加強(qiáng)管理的暫行規(guī)定》則再次使用“利益沖突”的概念，并提出了“回避”的措施，如第五條規(guī)定：“本規(guī)定適用人員辦理的公共事務(wù)，涉及其配偶、子女移居國家和地區(qū)的，應(yīng)當(dāng)向本單位主管部門主動(dòng)說明情況。存在利益沖突的，應(yīng)當(dāng)自行回避，或者由主管部門責(zé)成其回避?！?/p>

盡管在中國的廉政規(guī)定中，對防止利益沖突采取的是一種分散立法的形式，但中國已經(jīng)初步形成了防止利益沖突制度體系，這為對防止利益沖突進(jìn)行專門立法、為通過設(shè)計(jì)防止利益沖突制度來完善懲治和預(yù)防腐敗體系奠定了基礎(chǔ)。

三、運(yùn)用防止利益沖突理論完善懲防腐敗體系的具體路徑

（一）在反腐敗的頂層設(shè)計(jì)中，應(yīng)該將防止利益沖突的理念貫穿整個(gè)懲防腐敗體系

黨的十六大以來，黨和政府逐步形成了堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防的反腐倡廉戰(zhàn)略方針，提出了建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系的反腐敗和廉政建設(shè)國家戰(zhàn)略。尤其是黨的十七大以來，我們黨提出把反腐倡廉建設(shè)放在更加突出的位置。當(dāng)前，有關(guān)方面正按照十七屆中央紀(jì)委六次全會(huì)的部署，研究起草懲治和預(yù)防腐敗體系2013—2017年工作規(guī)劃。筆者認(rèn)為，在反腐敗的頂層設(shè)計(jì)中，應(yīng)考慮建立健全中國特色的防止利益沖突制度。換言之，應(yīng)以防止利益沖突為核心，進(jìn)一步完善懲防腐敗體系。

防止利益沖突和完善懲防腐敗體系存在目標(biāo)的一致性，即都注重預(yù)防——目的是從源頭上預(yù)防腐敗。2010年1月12日，中共中央總書記胡錦濤在十七屆中央紀(jì)委五次全會(huì)上指出，要進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)防制度建設(shè)，推進(jìn)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)，建立健全預(yù)防腐敗信息系統(tǒng)，建立健全防止利益沖突制度，形成有效預(yù)防腐敗的長效機(jī)制。不論是《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》，還是《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008—2010年工作規(guī)劃》，都把注重預(yù)防腐敗放在突出位置。

從國際上看，防止利益沖突就是為了預(yù)防腐敗?！案鶕?jù)國際經(jīng)驗(yàn)，防止利益沖突是預(yù)防腐敗的一個(gè)重要的預(yù)設(shè)前提，換言之，當(dāng)前要把思想預(yù)防、制度預(yù)防和技術(shù)預(yù)防等結(jié)合起來，形成一個(gè)有效整體，必須重視處理利益沖突問題，以防止利益沖突為工作著力點(diǎn)，推進(jìn)預(yù)防腐敗工作”②。

從國內(nèi)的情況看，“中國公共生活中的許多腐敗現(xiàn)象、不正之風(fēng)、政策決策失敗、政策執(zhí)行不力等問題的背后都有一個(gè)共同的根源即利益沖突，換言之，利益沖突發(fā)生在先，以上問題發(fā)生在后”。因此，“如果能建立一個(gè)有效的管理和防止利益沖突的法律體系，建立一個(gè)廉政預(yù)警機(jī)制隨時(shí)跟蹤并發(fā)現(xiàn)利益沖突問題，那么我們將有可能有效地預(yù)防腐敗現(xiàn)象的發(fā)生”[5]。

鑒于以上理由，筆者認(rèn)為，在完善懲防腐敗體系時(shí)，一方面，有必要把防止利益沖突作為預(yù)防腐敗的一個(gè)核心概念，非常清晰地提出來。明確什么是利益沖突，利益沖突主要表現(xiàn)在哪些方面，發(fā)現(xiàn)國家公職人員存在利益沖突該如何處理，如何在國家層面、組織層面及個(gè)人層面防止利益沖突。另一方面，圍繞防止利益沖突這個(gè)核心概念，完善懲防腐敗體系頂層設(shè)計(jì)。對腐敗的各種形態(tài)進(jìn)行分析，尋找具體的利益沖突根源，設(shè)計(jì)預(yù)防腐敗制度安排時(shí)，優(yōu)先考慮如何防止利益沖突；把能否防止利益沖突作為預(yù)防腐敗措施是否科學(xué)、合理、管用、有效的標(biāo)準(zhǔn)，對現(xiàn)有的預(yù)防腐敗各種措施進(jìn)行梳理、規(guī)范；對懲防腐敗體系的框架結(jié)構(gòu)、長遠(yuǎn)目標(biāo)和階段目標(biāo)進(jìn)行審視，圍繞防止利益沖突，重構(gòu)體系框架，科學(xué)確定目標(biāo)。

總之，要把防止利益沖突作為預(yù)防腐敗的關(guān)鍵和核心問題，融入整個(gè)懲治和預(yù)防腐敗體系中，進(jìn)一步明確預(yù)防腐敗工作方向，構(gòu)建預(yù)防腐敗制度體系，整合預(yù)防的各種資源力量，綜合運(yùn)用預(yù)防腐敗的各種手段措施。

（二）在操作層面上，可以將防止利益沖突的手段運(yùn)用到完善懲防腐敗體系的六項(xiàng)工作格局中

2008年5月，中共中央頒布的《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008—2012年工作規(guī)劃》，作出了教育、制度、監(jiān)督、改革、糾風(fēng)、懲治等六項(xiàng)工作并舉的懲防腐敗總體布署。教育、制度、監(jiān)督、改革、糾風(fēng)、懲治，對于懲防腐敗體系來說既是關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是支撐點(diǎn)。世界上通行的防止利益沖突做法，如職業(yè)操守教育、財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公開、回避、資產(chǎn)處理、離職后就業(yè)限制，都可以借鑒運(yùn)用到我們六項(xiàng)反腐敗工作中來。

1.在廉政教育中突出以防止利益沖突為核心的行為準(zhǔn)則和道德規(guī)范教育。針對領(lǐng)導(dǎo)干部的廉政教育，要力戒空洞的說教，要讓領(lǐng)導(dǎo)干部明白利益沖突的概念、利益沖突的具體情形、不能正確處理利益沖突的嚴(yán)重后果，清晰地知道自己什么必須做、什么不該做。當(dāng)自己的私人利益和公共利益發(fā)生矛盾沖突時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)將公共利益放在優(yōu)先考慮位置，甚至為了公共利益放棄一些私人利益，而不是以私人利益損害公共利益。

2.圍繞防止利益沖突設(shè)計(jì)反腐倡廉法律法規(guī)制度體系。從目前的情況看，在國家法律法規(guī)體系中，我國缺乏一部專門的反腐倡廉基本法律，甚至憲法這一國家根本大法中也沒有國家工作人員廉潔奉公、禁止腐敗的明文規(guī)定。鑒于防止利益沖突是預(yù)防腐敗的基礎(chǔ)，有關(guān)方面在制定懲防腐敗體系下一個(gè)五年工作規(guī)劃時(shí)，全國人大常委會(huì)在制定立法規(guī)劃時(shí)，非常有必要在憲法中增加防止利益沖突、反腐倡廉的內(nèi)容。同時(shí)，以防止利益沖突為核心，將《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》、《國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定（試行）》等防止利益沖突規(guī)定的基本精神，上升為國家法律，制定統(tǒng)一的“防止利益沖突與反腐敗法”。整合現(xiàn)有法規(guī)制度中關(guān)于防止利益沖突、防治腐敗的規(guī)定，形成統(tǒng)一的法律制度規(guī)范。從防止利益沖突入手，將防治腐敗關(guān)口前移，改變疲于應(yīng)付腐敗新現(xiàn)象的被動(dòng)局面，走出治理腐敗制度設(shè)計(jì)相對滯后的困境。如上述建議難以落實(shí)，可考慮以“利益沖突”為核心，對現(xiàn)有法律法規(guī)進(jìn)行清理和梳理，制定一套便于操作的防止利益沖突基本制度規(guī)范。

3.把監(jiān)督是否存在利益沖突作為監(jiān)督制約公共權(quán)力運(yùn)行的關(guān)鍵。反腐敗，監(jiān)督是關(guān)鍵。在完善懲防腐敗體系時(shí)，有必要把利益沖突情況作為監(jiān)督的重點(diǎn)內(nèi)容。對領(lǐng)導(dǎo)干部違反規(guī)定接受宴請、免費(fèi)旅游、性服務(wù)、免費(fèi)或過度優(yōu)惠的房屋裝修服務(wù)，收受禮品、禮金、有價(jià)證券、支付憑證和收受干股，違反規(guī)定插手市場交易活動(dòng)，利用職務(wù)上的便利獲取內(nèi)幕信息進(jìn)行股票交易，利用職權(quán)或職務(wù)上的影響為配偶、子女個(gè)人從業(yè)提供便利等利益沖突情形，進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督。

除了在內(nèi)容方面將監(jiān)督利益沖突前置外，在監(jiān)督主體上，我國應(yīng)強(qiáng)化專門機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾的監(jiān)督作用。我國還缺少一個(gè)像美國政府道德署、俄羅斯公務(wù)員遵守職業(yè)行為準(zhǔn)則和利益沖突協(xié)調(diào)委員會(huì)那樣的防止利益沖突的專門機(jī)構(gòu)。筆者認(rèn)為，我國也應(yīng)當(dāng)設(shè)立防止利益沖突的專門委員會(huì)（或公務(wù)員職業(yè)道德署）。如果條件不成熟，或?yàn)榱吮ＷC行政機(jī)構(gòu)的精簡高效，既然防止利益沖突是為了預(yù)防腐敗，而國家預(yù)防腐敗局（及地方預(yù)防腐敗機(jī)構(gòu)）專職腐敗預(yù)防，那么，審核官員報(bào)告的財(cái)產(chǎn)情況，以及其他利益沖突情形的監(jiān)督工作，不妨由其來承擔(dān)。一旦發(fā)現(xiàn)國家公職人員存在潛在的利益沖突，就及時(shí)給予提醒、警示；對已經(jīng)構(gòu)成明顯的利益沖突的，作出禁止性指令、限制性指令或回避性指令，從而避免利益沖突發(fā)展為現(xiàn)實(shí)的、嚴(yán)重的以權(quán)謀私腐?。粚τ诿襟w和社會(huì)公眾有關(guān)利益沖突的質(zhì)疑，進(jìn)行調(diào)查和認(rèn)定，及時(shí)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切。

另外，不僅要讓官員報(bào)告財(cái)產(chǎn)情況，而且還要將之公開（公開的范圍，可以是全體國家公職人員，也可以只是領(lǐng)導(dǎo)干部），接受社會(huì)監(jiān)督。充分發(fā)揮社會(huì)公眾對官員利益沖突的監(jiān)督作用，使利益沖突沒有存在的社會(huì)空間。

4.將防止利益沖突作為當(dāng)前制度改革的重要一環(huán)。在深化體制機(jī)制制度改革中，要把防止利益沖突納入改革的總體思路和具體的制度設(shè)計(jì)。如干部人事制度改革，要建立公務(wù)員正常退出機(jī)制，防止公務(wù)員離職后再就業(yè)時(shí)利用以前的職務(wù)影響謀取私利；完善領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期、回避和交流制度，防止其利用職權(quán)和職務(wù)影響，為配偶、子女（鑒于中國是人情社會(huì)，還應(yīng)擴(kuò)大利益沖突相關(guān)人員的范圍，如老鄉(xiāng)、同學(xué)、戰(zhàn)友及其他關(guān)系密切的人）從政、經(jīng)商、辦企業(yè)提供不當(dāng)照顧。在行政管理和社會(huì)體制改革中，應(yīng)加快推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，防止官商不分，以公權(quán)謀私利。

除了以上改革舉措外，筆者認(rèn)為還有一種情況需要給予充分的重視，就是在改革開放中一些先富起來的人從政的問題。當(dāng)前，富人進(jìn)入地方人大常委會(huì)還是不少的，而富人進(jìn)入政府部門任職，情況雖不多見，但也是有的，而且將來也不排除會(huì)有更多思想進(jìn)步、有管理才能的經(jīng)濟(jì)界人士進(jìn)入政府任職。所以，有關(guān)部門在設(shè)計(jì)改革措施時(shí)，要考慮防止這部分人的利益沖突問題，對其經(jīng)營的資產(chǎn)進(jìn)行有效剝離。

5.以防止利益沖突為基礎(chǔ)糾正損害群眾利益的不正之風(fēng)。正如預(yù)防腐敗的前提是防止利益沖突一樣，防止利益沖突也是糾正不正之風(fēng)的基礎(chǔ)性工作。很多不正之風(fēng)的興起，都可以從利益沖突中找到根源。利益沖突在發(fā)展演化中，由個(gè)人的行為，上升為部門和單位的不正之風(fēng)。一些地方的物價(jià)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、食品藥品質(zhì)量、安全生產(chǎn)、征地拆遷等方面的行政主管部門，社?；?、住房公積金和扶貧救災(zāi)專項(xiàng)資金的監(jiān)管部門，具有官方背景的社會(huì)中介組織、行業(yè)協(xié)會(huì)，一些教育、醫(yī)療、涉路、涉農(nóng)單位，之所以依靠公共權(quán)力為自己謀求私利，損害公共利益、群眾利益，是因?yàn)檫@些部門的私利和公共利益之間存在沖突。換言之，利益沖突的存在，為不正之風(fēng)的興起提供了可能性。防止和控制利益沖突，不正之風(fēng)也就不可能興風(fēng)作浪。所以，要從根源上治理不正之風(fēng)，也必須從防止利益沖突入手，在部門利益、個(gè)人利益與公共利益之間，設(shè)置一道“隔離墻”，使其行使部門權(quán)力、履行管理職責(zé)時(shí)，無利可圖；即使得到了利益，也要進(jìn)入國庫，而不是單位“小金庫”甚至個(gè)人腰包。

6.對違反利益沖突規(guī)定的行為依紀(jì)依法處理懲治。利益沖突的情況比較復(fù)雜，表現(xiàn)有潛在和明顯之別，情節(jié)也有輕重之分，所以在處理上，也要區(qū)別對待，分別采取提醒教育、組織處理、紀(jì)律處分和刑事處罰等措施。

除此之外，我們也可以利用防止利益沖突制度查辦其他腐敗犯罪，如巨額財(cái)產(chǎn)來源不明犯罪。官員報(bào)告財(cái)產(chǎn)情況，是為防止利益沖突而建立的一項(xiàng)制度，檢察機(jī)關(guān)反貪局可以借助這一機(jī)制，對一些官員的財(cái)產(chǎn)或者支出明顯超過合法收入，并且差額巨大的情況進(jìn)行調(diào)查。只要當(dāng)事官員不能說明合法來源，并且達(dá)到了立案標(biāo)準(zhǔn)，就可以追究其刑事責(zé)任。另外，如果國家對官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公開進(jìn)行立法，凡是沒有正當(dāng)理由不申報(bào)和公開財(cái)產(chǎn)的，在刑法中可以考慮設(shè)立拒不申報(bào)公開財(cái)產(chǎn)罪，對當(dāng)事官員進(jìn)行刑事處罰。

隨著黨和政府對建立健全防止利益沖突制度的重視，中國的防止利益沖突，已從認(rèn)識(shí)朦朧、規(guī)定繁雜的初級階段，進(jìn)入概念明晰、措施有力的中級階段，也必將發(fā)展到內(nèi)容系統(tǒng)完備、規(guī)定明確一致、實(shí)踐向更高層次更廣領(lǐng)域拓展的高級階段。

注釋：

①如有學(xué)者這樣下定義：所謂“利益沖突”，是指政府官員公職上所代表的公共利益與其自身具有的私人利益二者之間的沖突——見孔祥仁著《國際反腐敗隨筆》，中國方正出版社2007年1月第1版，第258頁。還有學(xué)者認(rèn)為，顧名思義，利益沖突指的就是個(gè)人利益和政府利益間的沖突——見［美］馬國泉著《行政倫理：美國的理論與實(shí)踐》，復(fù)旦大學(xué)出版社2006年6月第1版，第143頁。

②參見北京大學(xué)廉政建設(shè)研究中心主任李成言教授為莊德水博士專著《防止利益沖突與廉政建設(shè)研究》所作的序言。

[1]任建明，杜治洲.腐敗與反腐?。豪碚摗⒛Ｐ秃头椒╗M].北京：清華大學(xué)出版社，2009.

[2]肖杰.中國傳統(tǒng)廉政思想研究[M].長春：吉林大學(xué)出版社，2010.

[3]賈玉林,等.國家公務(wù)員廉政必讀[M].北京：中國方正出版社，2003.

[4]段龍飛，任建明.香港反腐敗制度體系研究[M].北京：中國方正出版社，2008.

[5]莊德水.防止利益沖突與廉政建設(shè)研究[M].北京：西苑出版社，2010.

2011-11-28

1.王治國（1971— ），男，河南孟津人，檢察日報(bào)社特刊部主任，《檢察日報(bào)·廉政周刊》主編，主任編輯；2.李雪慧（1965— ），男，浙江富陽人，檢察日報(bào)社社長，編委會(huì)主任，高級編輯。

責(zé)任編輯 呂學(xué)文

（E－mail：dalishi＿sohu＠sohu.com）