劉艷亮

（華中科技大學(xué) 社會(huì)學(xué)系，湖北 武漢 430074）

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理改革探討
——基于公共財(cái)政視角

劉艷亮

（華中科技大學(xué) 社會(huì)學(xué)系，湖北 武漢 430074）

作為我國國有資產(chǎn)的重要部分，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理水平亟待提高。當(dāng)前，有不少問題存在于我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理當(dāng)中。基于公共財(cái)政的視角深入探討行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理改革的相關(guān)問題，認(rèn)為可以從以下方面加強(qiáng)管理：要理順管理體制，健全監(jiān)督管理機(jī)制，創(chuàng)新并建立分類管理的運(yùn)行機(jī)制，制定和完善監(jiān)管方面的基礎(chǔ)性法規(guī)和制度。

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)；公共財(cái)政；改革

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)程度不同地存在著管理欠規(guī)范現(xiàn)象。理順行政單位國有資產(chǎn)管理體制已成為時(shí)下當(dāng)務(wù)之急。如何根據(jù)落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和建設(shè)服務(wù)型政府的要求，結(jié)合公共財(cái)政框架的建設(shè)，加強(qiáng)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理，加快改革行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理體制顯得尤為迫切和重要［1］。本文將就如何加強(qiáng)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理，防范國有資產(chǎn)流失，確保賬實(shí)相符問題，結(jié)合實(shí)際展開分析以圖找到解決問題的途徑。

一、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理概述

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)在法律上為國家所有，是由行政事業(yè)單位占用并可計(jì)量的經(jīng)濟(jì)資源的總和。加強(qiáng)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制改革，有利于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制、完善公共財(cái)政體制、改善經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展環(huán)境，也有助于提升財(cái)政配置資源效率，從源頭上預(yù)防和化解腐敗問題。

2006年底至2007年10月的全國行政事業(yè)單位資產(chǎn)清查結(jié)果顯示，截至2006年底，我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)總額為8.01萬億元。在全部的國有資產(chǎn)中，行政事業(yè)單位凈資產(chǎn)數(shù)為5.31萬億元，占國有凈資產(chǎn)總額的35.14％；固定資產(chǎn)總額為4.18萬億元，其中土地、房屋及構(gòu)筑物所占比重是66.45％。

改革開放以來，隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共財(cái)政制度的逐步建立，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)數(shù)量和質(zhì)量也正在不斷改善。從數(shù)量上看，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)總量不斷攀升，非經(jīng)營性國有資產(chǎn)已達(dá)4萬億元，目前已占到國有資產(chǎn)總量的35％［2］。

當(dāng)前，我國行政事業(yè)國有資產(chǎn)主要有三種管理模式。一是機(jī)關(guān)內(nèi)各單位的管理模式。依照現(xiàn)行資產(chǎn)管理有關(guān)規(guī)定，機(jī)關(guān)內(nèi)各單位無論什么資金來源形成的資產(chǎn)，一般應(yīng)由各級(jí)機(jī)關(guān)事務(wù)管理局統(tǒng)一核算、統(tǒng)一管理。二是在機(jī)關(guān)之外辦公部門、單位的管理模式。除機(jī)關(guān)內(nèi)各單位外，在外辦公并列入部門預(yù)算的單位，大都擁有各自的辦公用房及其他國有資產(chǎn)，還自行使用并掌握資產(chǎn)方面的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。三是臨時(shí)或?qū)ｍ?xiàng)工作機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)管理模式。部分臨時(shí)機(jī)構(gòu)、各類指揮部的工作也需要一定數(shù)量的國有資產(chǎn)，這些資產(chǎn)由臨時(shí)或?qū)ｍ?xiàng)工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理使用，大都屬于監(jiān)管的空白區(qū)。此類管理模式所占行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理比重較小。

2006年7月1日起施行的《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》和《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》，構(gòu)建出行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)從形成、使用到處置的有效監(jiān)管體系，同時(shí)明確了“由各級(jí)財(cái)政部門、主管部門和行政事業(yè)單位各自負(fù)責(zé)，各級(jí)財(cái)政部門開展對(duì)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的綜合管理；主管部門則負(fù)責(zé)對(duì)本部門所屬事業(yè)單位國有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督管理，由行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)對(duì)本單位國有資產(chǎn)進(jìn)行具體管理”的管理體制。

二、發(fā)達(dá)國家和地區(qū)公共財(cái)產(chǎn)管理的經(jīng)驗(yàn)與啟示

不少成熟市場經(jīng)濟(jì)國家的政府財(cái)產(chǎn)范疇雖未與我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)完全對(duì)等，但在管理方式等方面有著諸多類似和相通之處，可為借鑒。

（一）管理模式

從美國、加拿大、德國、澳大利亞、日本、韓國等國家公共財(cái)產(chǎn)管理的實(shí)踐中可以總結(jié)出以下模式。

1.日韓模式

日本對(duì)國有資產(chǎn)實(shí)施分類管理，有綜合管理、行政資產(chǎn)管理等。該國行政資產(chǎn)由政府各行政部門最高層次官員管理，除法律規(guī)定以外，不允許隨意處理或抵押給民間企業(yè)團(tuán)體及個(gè)人。綜合管理涵蓋國有資產(chǎn)管理的綜合協(xié)調(diào)及相關(guān)規(guī)章制度的設(shè)計(jì)、制定等。日本財(cái)務(wù)省財(cái)務(wù)局是日本國有資產(chǎn)的主管部門，負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)的全面綜合管理，各省、廳為資產(chǎn)管理的執(zhí)行單位。

韓國國有資產(chǎn)管理原則為“多級(jí)負(fù)責(zé)、分類管理”，由中央政府和地方政府多級(jí)負(fù)責(zé)，中央政府各部門和團(tuán)體分管其所屬部門和團(tuán)體的國有財(cái)產(chǎn)，地方國有財(cái)產(chǎn)則受財(cái)政經(jīng)濟(jì)部委托，由直轄市、道、自治團(tuán)體總管，并且經(jīng)直轄市、道、自治政府將管理權(quán)責(zé)下放到各市、郡管理；統(tǒng)籌管理韓國國有財(cái)產(chǎn)的部門為該國財(cái)政經(jīng)濟(jì)部，該部長官（部長）負(fù)總責(zé)。

2.美加模式

“集中管理，分散使用”是美國聯(lián)邦政府資產(chǎn)管理的總體原則，主要開展動(dòng)產(chǎn)與不動(dòng)產(chǎn)的分類管理。美國的總統(tǒng)預(yù)算辦公室和財(cái)政部負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)預(yù)算管理，國會(huì)是預(yù)算審批機(jī)構(gòu)，財(cái)政部負(fù)責(zé)管理投資于企業(yè)的非經(jīng)營性公有資產(chǎn)；聯(lián)邦行政服務(wù)總局于1949年成立，是聯(lián)邦政府資產(chǎn)管理的最高執(zhí)行機(jī)構(gòu)，對(duì)使用政府財(cái)產(chǎn)的政府公司，設(shè)立了國會(huì)聽證會(huì)、公民監(jiān)督、政府審計(jì)的三方監(jiān)督制度，該行政服務(wù)總局負(fù)責(zé)管理用于行政服務(wù)的公有資產(chǎn)，負(fù)責(zé)聯(lián)邦行政資產(chǎn)及行政服務(wù)的采購供應(yīng)、維修處置，對(duì)聯(lián)邦政府資產(chǎn)實(shí)行集中管理。

加拿大由為政府開展支持保障的共同服務(wù)部門牽頭，對(duì)聯(lián)邦政府資產(chǎn)實(shí)行集中統(tǒng)一的管理，財(cái)政部和國庫委員會(huì)為資產(chǎn)預(yù)算負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)，公共工程和政府服務(wù)部為該國資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，肩負(fù)著為整個(gè)聯(lián)邦政府提供后勤保障服務(wù)的責(zé)任，在聯(lián)邦政府資產(chǎn)管理方面的作用至關(guān)重要。

3.德國和澳大利亞模式

德國聯(lián)邦政府的資產(chǎn)主管部門是聯(lián)邦財(cái)政部，聯(lián)邦資產(chǎn)管理局隸屬于財(cái)政部，負(fù)責(zé)對(duì)分布在全國的聯(lián)邦資產(chǎn)實(shí)行管理。聯(lián)邦財(cái)政部以五年財(cái)政計(jì)劃為根據(jù)統(tǒng)籌編制年度預(yù)算草案，各部門依據(jù)財(cái)政部下達(dá)的預(yù)算編制通知上報(bào)預(yù)算草案，聯(lián)邦財(cái)政部則會(huì)同聯(lián)邦議院對(duì)預(yù)算草案予以審議。

澳大利亞聯(lián)邦政府財(cái)產(chǎn)的管理與運(yùn)行，包括管理聯(lián)邦政府物產(chǎn)以及制定政府物業(yè)管理、購置政策等，主要由機(jī)關(guān)事務(wù)部來負(fù)責(zé)。財(cái)政部和金融管理部下設(shè)的澳洲工程局主要負(fù)責(zé)聯(lián)邦政府辦公用房和設(shè)施設(shè)備等資產(chǎn)的管理，由聯(lián)邦政府授權(quán)對(duì)政府財(cái)產(chǎn)實(shí)施完全商業(yè)化管理，州及地方政府資產(chǎn)則多由公共事務(wù)局管理。各資產(chǎn)使用部門在向該國財(cái)政部申報(bào)預(yù)算且由國會(huì)討論通過后，將獲得一定數(shù)目的財(cái)政資金，并向房產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)提出使用辦公用房的申請(qǐng)，經(jīng)由房產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一調(diào)配自有辦公用房，或進(jìn)行市場租賃，但須向房產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)支付使用租金。

（二）經(jīng)驗(yàn)與啟示

以上國家公共財(cái)產(chǎn)管理模式對(duì)我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理在法治化進(jìn)程、介入領(lǐng)域、管理體系及監(jiān)督制約制度等方面均具一定的借鑒意義。

1.政府資產(chǎn)管理法治化和專業(yè)化

通過政府對(duì)資產(chǎn)的法治化管理，在促進(jìn)資產(chǎn)管理規(guī)范化和制度化，提升透明度及資產(chǎn)管理效率的同時(shí)，成熟市場經(jīng)濟(jì)國家還普遍開展對(duì)部分政府財(cái)產(chǎn)的專業(yè)化管理。該類管理有利于避免財(cái)產(chǎn)的重復(fù)購置與閑置浪費(fèi)，進(jìn)一步提升政府財(cái)產(chǎn)的使用效率［3］。

2.政府資產(chǎn)很少直接介入市場競爭領(lǐng)域

政府資產(chǎn)在市場經(jīng)濟(jì)較完善的國家，僅限在行政職能履行和公益公共服務(wù)提供等市場效用不夠明顯的領(lǐng)域。

3.有效推動(dòng)社會(huì)事業(yè)產(chǎn)業(yè)化、政府用房市場化

市場經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的國家除部分不盈利而社會(huì)又迫切需要的公益公共性領(lǐng)域由政府投資外，對(duì)文化等社會(huì)事業(yè)本身不參與投資運(yùn)作，而是通過制定法律法規(guī)和周密完善的管理監(jiān)督措施，按照市場化要求面向社會(huì)尋求對(duì)社會(huì)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持。同時(shí)著手探索內(nèi)部結(jié)算、商品化供應(yīng)的租賃制度，以市場化手段調(diào)節(jié)調(diào)整政府房產(chǎn)的結(jié)構(gòu)和分配使用，鼓勵(lì)使用單位節(jié)約空間，客觀上也為節(jié)約并明晰政府的行政運(yùn)行成本打下基礎(chǔ)并創(chuàng)造條件。

4.政府資產(chǎn)管理體系較為完善

在政府資產(chǎn)管理中，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家履行的重要原則之一就是不斷建立健全政府資產(chǎn)管理體系，并對(duì)各級(jí)管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限和分工作出明確規(guī)定。

5.監(jiān)督制度嚴(yán)格規(guī)范

許多市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家著手建立了嚴(yán)格規(guī)范、相互制約的政府財(cái)產(chǎn)管理監(jiān)督督查制度，以有效防范政府財(cái)產(chǎn)管理中的失職、瀆職行為與失范、腐敗現(xiàn)象。

三、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理存在的主要問題及成因

長期來看，受到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下管理方式的影響，中國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理問題重重，阻礙了公共財(cái)政體系的運(yùn)行和發(fā)展，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）思想認(rèn)識(shí)不到位

在傳統(tǒng)的政企事一體化的管理模式下，受利益驅(qū)動(dòng)、責(zé)任意識(shí)缺失等因素影響，各單位缺乏明確的目標(biāo)、責(zé)任和權(quán)利，對(duì)國有資產(chǎn)管理有一些錯(cuò)誤的觀念和認(rèn)識(shí)，認(rèn)為行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)是為社會(huì)提供服務(wù)的，不可計(jì)算效益，超預(yù)算或無預(yù)算購建國有資產(chǎn)不違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律，出現(xiàn)缺口還會(huì)由財(cái)政來承擔(dān)，造成資產(chǎn)管理權(quán)責(zé)不清、人員素質(zhì)不高、硬件不足、資產(chǎn)隨意處置、忽視對(duì)流動(dòng)資產(chǎn)和無形資產(chǎn)管理等，使得資產(chǎn)在使用、管理中漏洞頻出。

（二）管理機(jī)制不健全

從資產(chǎn)形成、使用到處置，缺少有效的管理機(jī)制。在資產(chǎn)形成與配置環(huán)節(jié)，增量投入和存量調(diào)整銜接不到位，由于缺乏合理統(tǒng)一配置標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致部門、單位間配置不公平。在資產(chǎn)使用機(jī)制上，存在資金投入與資產(chǎn)使用績效考評(píng)的脫節(jié)、約束和激勵(lì)機(jī)制不到位等問題，導(dǎo)致行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)使用效率普遍較低。在資產(chǎn)處置機(jī)制上，資產(chǎn)與收入管理脫節(jié)，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處于低效、閑置甚至冬眠狀態(tài)，對(duì)于閑置資產(chǎn)和利用效率不高資產(chǎn)，不能及時(shí)調(diào)配，影響了資產(chǎn)的管理效能、使用效果和壽命，不能保值增值，也難以充分發(fā)揮存量資產(chǎn)的潛在價(jià)值。

（三）會(huì)計(jì)核算與監(jiān)督不到位

會(huì)計(jì)核算制度有漏洞，無法全面準(zhǔn)確地記錄和反映其財(cái)務(wù)狀況及運(yùn)營效果，難以真實(shí)、準(zhǔn)確地反映行政事業(yè)單位提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的成本耗費(fèi)與效率水平。會(huì)計(jì)監(jiān)督也缺乏力度，多數(shù)單位沒有設(shè)置專職部門或人員具體負(fù)責(zé)實(shí)物資產(chǎn)的管理，導(dǎo)致使用管理職責(zé)不清、出租及處置隨意、資產(chǎn)流失等問題的產(chǎn)生，從而也造成底數(shù)不清、賬目不明。一是存在虛賬和賬外資產(chǎn)現(xiàn)象，部分單位建設(shè)的辦公用房、公益設(shè)施等資產(chǎn)，已經(jīng)投入使用達(dá)數(shù)年，其工程支出始終未入固定資產(chǎn)賬戶；二是產(chǎn)權(quán)意識(shí)淡薄，有些單位資產(chǎn)的原始產(chǎn)權(quán)證件不完備，資產(chǎn)存在著潛在流失的危險(xiǎn)；三是缺少上級(jí)部門劃撥、調(diào)撥資產(chǎn)給下級(jí)單位時(shí)或接受捐贈(zèng)部分資產(chǎn)的原始手續(xù)或票據(jù)，致使資產(chǎn)游離于賬外；四是對(duì)固定資產(chǎn)已有的增減值變化，某些單位未及時(shí)予以財(cái)務(wù)處理，對(duì)部分長期掛賬的資產(chǎn)未能及時(shí)進(jìn)行清理；五是部分基層單位納入統(tǒng)一集中核算后，固定資產(chǎn)管理方面仍不到位，如有些單位財(cái)務(wù)交接時(shí)，未及時(shí)盤點(diǎn)固定資產(chǎn)、進(jìn)行賬實(shí)核對(duì)。

（四）管理體制不順

問題癥結(jié)的根源還在于體制方面的問題。國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理、不規(guī)范，管理職責(zé)不清、職能交叉。資產(chǎn)管理信息共享程度較低，而且對(duì)違規(guī)違法現(xiàn)象也束手無策。國有資產(chǎn)管理體制脫節(jié)于財(cái)政預(yù)算和財(cái)務(wù)管理體制，弱化了監(jiān)督管理手段，部分行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)管理與價(jià)值管理的銜接不力，致使各單位不能服從于統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)，沒有建立起有效的國有資產(chǎn)管理評(píng)價(jià)體系，形成了行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)政府所有、部門占有的無序狀態(tài)，也導(dǎo)致了國有資產(chǎn)基礎(chǔ)層面的管理尚不牢固。造成這種局面的原因主要有：一是現(xiàn)有管理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，資產(chǎn)信息管理系統(tǒng)的數(shù)據(jù)分析、服務(wù)決策等作用沒有得到充分發(fā)揮，致使資產(chǎn)管理手段不科學(xué)，有效資產(chǎn)管理缺失。二是國有資產(chǎn)特別是固定資產(chǎn)的賬目登記有待規(guī)范，有些單位不設(shè)固定資產(chǎn)明細(xì)賬，更無法實(shí)現(xiàn)固定資產(chǎn)賬實(shí)與賬卡的相符，缺少對(duì)實(shí)物資產(chǎn)控制，部分單位固定資產(chǎn)支出方面無明細(xì)單，賬實(shí)無從核對(duì)，固定資產(chǎn)也無法予以登記。三是國有資產(chǎn)管理缺少制度約束或有制度沒有真正實(shí)行。很多行政事業(yè)單位的資產(chǎn)無賬可查，沒有完整的產(chǎn)權(quán)登記，家底不清，導(dǎo)致對(duì)這部分資產(chǎn)管理手段落后。四是內(nèi)部財(cái)務(wù)控制與核算不完善。大多數(shù)單位賬物都由同一人管理，監(jiān)督制約機(jī)制缺乏，成批物品采購“化整為零”，規(guī)避政府采購監(jiān)督，購置或建成相關(guān)資產(chǎn)后缺少應(yīng)有的驗(yàn)收手續(xù)。

（五）管理制度不健全

一是各單位資產(chǎn)的實(shí)物管理與預(yù)算管理、價(jià)值管理銜接不力。行政部門負(fù)責(zé)實(shí)物管理，財(cái)務(wù)部門則負(fù)責(zé)賬務(wù)管理，監(jiān)管權(quán)責(zé)不清晰；會(huì)計(jì)核算中心（國庫集中收付中心）業(yè)務(wù)量大、人員少，難以盤點(diǎn)控制各單位的固定資產(chǎn)，而單位固定資產(chǎn)管理則“無賬可查”，極易造成賬物管理的脫節(jié)。

二是財(cái)政資金的供求矛盾加劇。資產(chǎn)更新與購置的預(yù)算安排不能嚴(yán)格依照工作需要予以科學(xué)合理安排，使得資產(chǎn)的預(yù)算安排常常出現(xiàn)供不應(yīng)求局面，另一方面各單位因占有行政資源的無償性，引發(fā)相互攀比、樹立政績等的內(nèi)部擴(kuò)張?jiān)V求，爭項(xiàng)目、爭資金比比皆是，無形中造成了行政資源的浪費(fèi)、資金供給的緊張。

三是財(cái)政的分配和調(diào)控能力逐漸削弱。因?yàn)楦鲉挝粐匈Y產(chǎn)存量由于財(cái)政支出產(chǎn)生的失衡，加之產(chǎn)權(quán)混亂、分散，財(cái)政部門很難完全掌握現(xiàn)有資產(chǎn)底數(shù)、構(gòu)成及現(xiàn)狀，資產(chǎn)購置管理粗放，且時(shí)常出現(xiàn)隨意、重復(fù)現(xiàn)象，進(jìn)一步加速了資產(chǎn)閑置、流失，增加了政府行政成本，有些單位甚至直接以行政命令代替增量調(diào)控，造成當(dāng)年財(cái)政支出預(yù)算結(jié)構(gòu)很難得到優(yōu)化，在嚴(yán)重弱化資產(chǎn)財(cái)政預(yù)算分配能力的同時(shí)，無形中也造成了國有資產(chǎn)的大量流失。

四是缺乏規(guī)范的資產(chǎn)形成制度和確保資產(chǎn)配置科學(xué)合理的資產(chǎn)配備制度。各級(jí)立法機(jī)關(guān)與管理部門對(duì)行政事業(yè)國有資產(chǎn)的管理僅僅是制定了一些規(guī)范和辦法，如建立了產(chǎn)權(quán)登記制度、統(tǒng)計(jì)制度、“非轉(zhuǎn)經(jīng)”評(píng)估處置辦法等，不少管理辦法流于形式，且部分法規(guī)、制度之間互有矛盾，使執(zhí)行部門無所適從。而管理制度不完善，是導(dǎo)致行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理乏力的主因之一。

四、加強(qiáng)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的途徑

在改進(jìn)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的過程中，除了從理論層面重新審視行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的性質(zhì)和特點(diǎn)，借鑒發(fā)達(dá)國家或地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)與成功做法外，還需要結(jié)合國內(nèi)的實(shí)際情況，摸清薄弱環(huán)節(jié)，有針對(duì)性地探索與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的整體改革思路，從體制、機(jī)制、制度完善等諸多方面探索加強(qiáng)我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的途徑。

（一）理順管理體制

在公共財(cái)政模式下三層次的國有資產(chǎn)管理體制是一種十分有效的管理體系。第一層次為財(cái)政部門牽頭成立的國有資產(chǎn)管理委員會(huì)，屬于領(lǐng)導(dǎo)決策機(jī)構(gòu)，其主要職責(zé)是：對(duì)國有資產(chǎn)管理行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，依法研究制定國有資產(chǎn)管理辦法和規(guī)定，決策國有資產(chǎn)管理方面的重大事項(xiàng)；第二層次為主管部門，即資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)或資產(chǎn)經(jīng)營公司，內(nèi)設(shè)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理、監(jiān)督和使用成本中心，該成本中心主要負(fù)責(zé)：劃分成本責(zé)任；加強(qiáng)成本管理；合理劃分管理和使用權(quán)力及劃分責(zé)任，加強(qiáng)與預(yù)算管理部門的協(xié)調(diào)配合；第三層次為行政事業(yè)單位，對(duì)本單位占有、使用的國有資產(chǎn)實(shí)施具體管理。

（二）健全監(jiān)督管理機(jī)制

一是要建立國有資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合機(jī)制。其核心是要建立科學(xué)合理的行政事業(yè)性資產(chǎn)預(yù)算管理制度。要完善部門預(yù)算編制，統(tǒng)一預(yù)算內(nèi)外資金。資產(chǎn)配置方面實(shí)行資金預(yù)算聯(lián)合會(huì)審；資產(chǎn)使用方面實(shí)行資產(chǎn)和資金使用績效考核；資產(chǎn)處置方面資產(chǎn)處置與收益統(tǒng)管相結(jié)合。

二是建立國有資產(chǎn)管理與財(cái)務(wù)管理相結(jié)合機(jī)制。行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算，會(huì)計(jì)核算中心（國庫集中收付中心）不能參與單位資產(chǎn)的管理。各行政事業(yè)單位要建立資產(chǎn)備查登記簿、固定資產(chǎn)卡片等，定期與核算中心的賬務(wù)進(jìn)行核對(duì)，對(duì)賬實(shí)不符的要及時(shí)查找原因；對(duì)未入賬、報(bào)廢報(bào)損資產(chǎn)及時(shí)辦理相關(guān)手續(xù)，進(jìn)行賬務(wù)處理；把資產(chǎn)管理納入到日常工作考核中來。

三是要建立國有資產(chǎn)購置與政府采購相銜接機(jī)制。行政事業(yè)單位資產(chǎn)購置全部納入政府采購，不僅能降低資產(chǎn)成本，提升公共支出和資產(chǎn)配置效率，還能實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)源頭控制。由國資監(jiān)管部門編制并下達(dá)國有資產(chǎn)年度購置計(jì)劃，并報(bào)政府采購部門備案；政府采購部門組織實(shí)施資產(chǎn)政府采購，并將相關(guān)結(jié)果隨時(shí)反饋給國資監(jiān)管部門；國資監(jiān)管部門要密切聯(lián)系政府采購部門，確保全面掌握資產(chǎn)采購信息，為資產(chǎn)全過程管理打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

四是要健全國有資產(chǎn)的處置機(jī)制。本著物盡其用原則開展調(diào)劑、處置，提倡占用單位積極運(yùn)用拍賣、租賃等形式促進(jìn)資產(chǎn)流動(dòng)，及時(shí)清理閑置資產(chǎn)；由國有資產(chǎn)監(jiān)管部門根據(jù)不同單位的資產(chǎn)狀況和使用要求無償調(diào)撥、重新配置，組織開展對(duì)行政事業(yè)單位閑置資產(chǎn)的申報(bào)、登記和評(píng)估定價(jià)，按照有償使用的原則處置和調(diào)劑，將閑置資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為新的有效資產(chǎn)，以最大限度提高資產(chǎn)使用效率，節(jié)約財(cái)政支出。

五是創(chuàng)新并建立分類管理的運(yùn)行機(jī)制。非經(jīng)營性資產(chǎn)，實(shí)行委托管理的方式。對(duì)純粹行政辦公用物業(yè)，授權(quán)各行政部門使用；對(duì)學(xué)校、文化場所、醫(yī)院等公益性物業(yè)實(shí)行部門管理，明確管理單位及保值增值責(zé)任。經(jīng)營性資產(chǎn)，積極探索創(chuàng)新市場化運(yùn)作運(yùn)營機(jī)制，以國資委授權(quán)經(jīng)營方式統(tǒng)一經(jīng)營，收益上繳財(cái)政，對(duì)未列入行政辦公用途的事業(yè)單位公建物業(yè)和空置物業(yè)實(shí)行以社會(huì)化管理或多種形式營運(yùn)的資本化管理，要發(fā)揮好國有資產(chǎn)經(jīng)營公司作用，對(duì)非行政用途資產(chǎn)和以往對(duì)外投資產(chǎn)生的債權(quán)，可經(jīng)由評(píng)估及債務(wù)清理，分層次分階段劃轉(zhuǎn)到國有資產(chǎn)經(jīng)營公司，并通過委托、置換、外租等方式開展運(yùn)營，由經(jīng)營公司負(fù)責(zé)行使國有資產(chǎn)出資人的權(quán)利，對(duì)國有股份予以優(yōu)化并收繳收益。

六是健全監(jiān)督機(jī)制。以強(qiáng)化使用管理、加強(qiáng)處置管理、完善收入管理、規(guī)范配置程序?yàn)橹攸c(diǎn)，由財(cái)政部門具體擔(dān)負(fù)資產(chǎn)監(jiān)管，防止資產(chǎn)流失和腐敗形成。

（三）強(qiáng)化基礎(chǔ)管理，制定和完善監(jiān)管方面的法規(guī)和制度

要樹立國有資產(chǎn)意識(shí)，從思想上重視對(duì)國有資產(chǎn)的管理。為防止國有資產(chǎn)流失，要立足于加強(qiáng)對(duì)存量和增量的調(diào)控，建立資產(chǎn)由“入口”至“出口”的各項(xiàng)管理制度。深入推進(jìn)資產(chǎn)整合利用，充分利用現(xiàn)有資源，為解決目前行政事業(yè)單位占有較多經(jīng)營性資產(chǎn)問題，應(yīng)規(guī)范行政事業(yè)單位資產(chǎn)的配置范圍，與行使職能無直接關(guān)系和市場能提供商品、勞務(wù)的大量經(jīng)營性資產(chǎn)，則應(yīng)逐步剝離，通過合理配置、盤活存量來解決再投入資金需求，實(shí)現(xiàn)對(duì)這些國有資產(chǎn)由配置、使用直到處置等各階段的有效動(dòng)態(tài)管理。還應(yīng)當(dāng)制定資產(chǎn)配置使用的實(shí)物配備標(biāo)準(zhǔn)與價(jià)值定額，健全完善資產(chǎn)處置的程序，行政事業(yè)單位資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)是歸屬國家所有的，為保護(hù)國家所有權(quán)益不受侵害，行政事業(yè)單位資產(chǎn)處置務(wù)必納入政府財(cái)政部門的監(jiān)管。

具體說來，一是建立國有資產(chǎn)清查登記和閑置資產(chǎn)統(tǒng)一調(diào)劑等制度，對(duì)辦公用房及車輛依據(jù)不同職級(jí)來相應(yīng)規(guī)定實(shí)物配備標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)值定額，完善相關(guān)資產(chǎn)購置預(yù)算、清產(chǎn)核資、產(chǎn)權(quán)登記、資產(chǎn)臺(tái)賬、“政府公物倉”、資產(chǎn)共享、內(nèi)控制度等基礎(chǔ)性工作法規(guī)和制度。二是改革現(xiàn)行行政事業(yè)單位的固定資產(chǎn)計(jì)價(jià)折舊制度，設(shè)立科學(xué)合理的固定資產(chǎn)計(jì)價(jià)體系。三是結(jié)合部門預(yù)算改革，強(qiáng)化事前資產(chǎn)預(yù)算、購置、處置等事項(xiàng)審核，對(duì)取得的資產(chǎn)處置收益應(yīng)當(dāng)按照政府有關(guān)非稅收入的管理規(guī)定，制定統(tǒng)一的收繳計(jì)算辦法，實(shí)行嚴(yán)格的收支兩條線規(guī)定，納入單位預(yù)算管理。四是實(shí)行有償轉(zhuǎn)讓原則，建立資產(chǎn)績效獎(jiǎng)懲和考核制度。五是建立資產(chǎn)管理問責(zé)辦法等資產(chǎn)管理追責(zé)制度，明確固定資產(chǎn)管理主體及其具體職責(zé)。

同時(shí)，在基礎(chǔ)管理方面，一是要提高會(huì)計(jì)核算水平和資產(chǎn)管理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)，完善資產(chǎn)動(dòng)態(tài)信息化管理體系。通過建立靈活多樣的培訓(xùn)機(jī)制，積極提升資產(chǎn)管理人員的業(yè)務(wù)技能及管理水平，確保不斷加大對(duì)國有資產(chǎn)的監(jiān)管力度，有效堵塞國有資產(chǎn)管理的各類漏洞，防范國有資產(chǎn)的人為流失。二是定期資產(chǎn)清查以保證賬實(shí)相符，尤其是要加強(qiáng)對(duì)已“非轉(zhuǎn)經(jīng)”資產(chǎn)和處置資產(chǎn)的審批管理。三是努力提高資產(chǎn)的使用效率，全面掌握各單位國有資產(chǎn)供需信息，建立跨部門的國有資產(chǎn)交易市場，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的應(yīng)時(shí)全新組合，將閑置資源轉(zhuǎn)化為有效資源，做到物盡其用、物盡其效。

[1]鄔愛玲.行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理亟待深化改革[J].新疆財(cái)會(huì)，2006，（3）：37—39.

[2]伍海泉，戴羅仙，田秋蓉.公共部門資產(chǎn)管理的國際經(jīng)驗(yàn)比較研究[J].經(jīng)濟(jì)縱橫，2005，（12）：51—53.

[3]伍海泉，田秋蓉.國有資產(chǎn)研究的新視野——非經(jīng)營性國有資產(chǎn)國內(nèi)研究進(jìn)展及評(píng)述[J].長沙理工大學(xué)學(xué)報(bào)，2005，（9）：43—47.

責(zé)任編輯 宋淑芳

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1007－905X（2012）04－0057－04

2012-01-02

劉艷亮（1977— ），女，河南開封人，華中科技大學(xué)社會(huì)學(xué)系博士研究生，經(jīng)濟(jì)師。