李丹丹，高升東

(1．海南大學(xué)法學(xué)院，海南海口570228;2．上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院，上海200240)

不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)登記錯(cuò)誤之責(zé)任探析＊

李丹丹1，高升東2

(1．海南大學(xué)法學(xué)院，海南?？?70228;2．上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院，上海200240)

不動(dòng)產(chǎn)登記中，有多種原因會(huì)導(dǎo)致登記錯(cuò)誤的產(chǎn)生，不同情況下，登記機(jī)構(gòu)與相關(guān)當(dāng)事人應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任并不相同，責(zé)任承擔(dān)應(yīng)以過(guò)錯(cuò)程度為基礎(chǔ)。在歸責(zé)原則方面，雖仍然適用過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則，但考慮當(dāng)事人利益的保護(hù)，應(yīng)采取過(guò)錯(cuò)推定的方式。對(duì)權(quán)利人受到的利益損失，應(yīng)貫徹?fù)p失填補(bǔ)原則，使權(quán)利人得到完全賠償。在賠償費(fèi)用的來(lái)源方面，應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，建立相應(yīng)的保險(xiǎn)機(jī)制，對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記錯(cuò)誤的責(zé)任進(jìn)行保障。

不動(dòng)產(chǎn)登記;登記錯(cuò)誤;過(guò)錯(cuò)推定;損失補(bǔ)償

不動(dòng)產(chǎn)登記制度是民法中的重要制度，對(duì)維護(hù)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人的合法權(quán)益，保護(hù)交易安全具有重要意義。但由于各種原因，不動(dòng)產(chǎn)登記發(fā)生錯(cuò)誤的情況在所難免。我國(guó)《物權(quán)法》第21條雖然對(duì)登記錯(cuò)誤以及責(zé)任方面進(jìn)行了規(guī)定，但是由于理論界定模糊，也沒(méi)有一個(gè)客觀、準(zhǔn)確的登記錯(cuò)誤的責(zé)任追究體系，造成部分真實(shí)權(quán)利人的損失無(wú)法得到有效賠償。當(dāng)事人的權(quán)利無(wú)法得到有效保障，不僅個(gè)人利益受損，交易的效率和安全也會(huì)因此而受到影響，從而影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展。本文試圖通過(guò)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記錯(cuò)誤的類型化分析，建立科學(xué)合理的規(guī)則體系和責(zé)任承擔(dān)保障機(jī)制，以維護(hù)當(dāng)事人權(quán)益，準(zhǔn)確適用法律，保障交易安全，維護(hù)交易秩序。

一 不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)及其登記錯(cuò)誤的表現(xiàn)形態(tài)

(一)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)概述

不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)是指負(fù)責(zé)在登記機(jī)構(gòu)所管轄的行政區(qū)劃內(nèi)依法接受申請(qǐng)人遞交的材料辦理所有權(quán)和其他物權(quán)登記的機(jī)構(gòu)。世界各國(guó)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的設(shè)置并不相同，在德國(guó)，不動(dòng)產(chǎn)登記統(tǒng)一適用《土地登記法》，登記機(jī)構(gòu)是地方法院的土地登記局;日本制定了統(tǒng)一的《不動(dòng)產(chǎn)登記法》，登記機(jī)構(gòu)是不動(dòng)產(chǎn)所在地的司法行政機(jī)關(guān)法務(wù)局、地方法務(wù)局或其支局、派出所。我國(guó)香港地區(qū)土地注冊(cè)(登記)機(jī)構(gòu)為土地注冊(cè)處，其任務(wù)是維持一套快捷有效的土地注冊(cè)制度，以便土地交易可以有序進(jìn)行。［1］可見(jiàn)，世界上多數(shù)國(guó)家和地區(qū)都是由統(tǒng)一的登記機(jī)構(gòu)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記事項(xiàng)進(jìn)行管理。而我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)并不統(tǒng)一，如土地由土地管理部門進(jìn)行管理，房屋由城建部門進(jìn)行管理，森林由森林管理部門進(jìn)行管理等，多頭登記的現(xiàn)象一直存在。為減少分散登記所帶來(lái)的損失，克服其弊端，《物權(quán)法》第10條第2款規(guī)定:“國(guó)家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度。統(tǒng)一登記范圍、登記機(jī)構(gòu)和登記辦法，由法律、行政法規(guī)規(guī)定?！睂?shí)行統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記制度是建立一套完整的不動(dòng)產(chǎn)登記程序和規(guī)則的需要，并能夠?yàn)楫?dāng)事人辦理登記申請(qǐng)和信息查閱提供方便，同時(shí)提高登記效率，更好地維護(hù)交易安全和秩序。由于我國(guó)實(shí)踐中不動(dòng)產(chǎn)登記長(zhǎng)期以來(lái)主要是由行政機(jī)構(gòu)及其設(shè)置的事業(yè)單位負(fù)責(zé)，而我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記體系的健全尚需時(shí)日，因此，筆者認(rèn)為，一定時(shí)間內(nèi)，我國(guó)的不動(dòng)產(chǎn)登記事務(wù)仍由行政機(jī)構(gòu)承擔(dān)具有一定的合理性。不動(dòng)產(chǎn)通常價(jià)值較大，涉及的利害關(guān)系較多，行政機(jī)構(gòu)通過(guò)行使行政權(quán)力對(duì)不動(dòng)產(chǎn)交易進(jìn)行管理，對(duì)于交易秩序的穩(wěn)定、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都有重要作用。

(二)登記錯(cuò)誤的表現(xiàn)形態(tài)

1．由于登記機(jī)構(gòu)的原因造成錯(cuò)誤。第一，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)工作人員疏忽大意、不負(fù)責(zé)任的行為造成登記錯(cuò)誤。實(shí)踐中，由于不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)部分工作人員業(yè)務(wù)水平欠佳、工作態(tài)度惡劣等行為，不動(dòng)產(chǎn)登記發(fā)生錯(cuò)誤在所難免。國(guó)家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的投入較小，登記機(jī)構(gòu)的工作人員也沒(méi)有行業(yè)準(zhǔn)入規(guī)則，導(dǎo)致可能出現(xiàn)很多錯(cuò)誤。此類錯(cuò)誤是由登記機(jī)構(gòu)造成的，當(dāng)事人在整個(gè)登記過(guò)程中并不存在違法行為。第二，登記機(jī)構(gòu)由于上級(jí)機(jī)關(guān)或其他機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)的干涉，造成登記錯(cuò)誤。登記機(jī)構(gòu)可能會(huì)遇到外來(lái)權(quán)力的干涉，使登記不能順利進(jìn)行。雖然登記機(jī)構(gòu)不具有主觀上的惡意，但其最終還是做出了錯(cuò)誤的登記，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。當(dāng)然，面對(duì)這種情形，登記機(jī)構(gòu)可以采取其他方式排除非法干預(yù)。

2．由于申請(qǐng)人的原因造成錯(cuò)誤。申請(qǐng)人提供虛假材料，登記機(jī)構(gòu)已經(jīng)盡到了審查義務(wù)，但并未發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，導(dǎo)致登記錯(cuò)誤。不論采取多么嚴(yán)格的審查方式，造假的技術(shù)都有可能走在審查的前面，申請(qǐng)人提供的虛假材料甚至可以達(dá)到以假亂真的程度，令登記機(jī)構(gòu)難以應(yīng)對(duì)。

3．由于登記機(jī)構(gòu)與申請(qǐng)人共同的原因造成錯(cuò)誤。登記機(jī)構(gòu)與申請(qǐng)人共同的原因造成的錯(cuò)誤有兩種類型，第一種為申請(qǐng)人提供虛假材料，加上登記機(jī)構(gòu)疏忽大意，對(duì)材料沒(méi)有認(rèn)真進(jìn)行審查，共同導(dǎo)致登記錯(cuò)誤。申請(qǐng)人在提供虛假材料以后，如果登記機(jī)構(gòu)對(duì)其嚴(yán)格審查，就有可能發(fā)現(xiàn)材料并不真實(shí)，但由于疏忽大意，不負(fù)責(zé)的工作態(tài)度使申請(qǐng)人蒙混過(guò)關(guān)的情況時(shí)有發(fā)生。第二種則為登記機(jī)構(gòu)工作人員與申請(qǐng)人惡意串通，對(duì)不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行錯(cuò)誤登記，造成真實(shí)權(quán)利人的損失。執(zhí)法者犯法的情況在實(shí)踐中常有發(fā)生，這種行為不僅要對(duì)受害人進(jìn)行賠償，還應(yīng)對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行一定的懲戒。

以上幾種錯(cuò)誤登記的情況因造成的原因不同，對(duì)于責(zé)任的認(rèn)定也應(yīng)區(qū)別對(duì)待，不能一刀切地進(jìn)行認(rèn)定。

二 不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)登記錯(cuò)誤的責(zé)任性質(zhì)及歸責(zé)原則

(一)不動(dòng)產(chǎn)登記錯(cuò)誤的責(zé)任性質(zhì)

要對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記錯(cuò)誤的責(zé)任進(jìn)行認(rèn)定，首先需要對(duì)登記錯(cuò)誤責(zé)任的性質(zhì)進(jìn)行分析?！段餀?quán)法》第21條規(guī)定:“當(dāng)事人提供虛假材料申請(qǐng)登記，給他人造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。因登記錯(cuò)誤，給他人造成損害的，登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。登記機(jī)構(gòu)賠償后，可以向造成登記錯(cuò)誤的人追償?！睏盍⑿陆淌谡J(rèn)為該條規(guī)定的不動(dòng)產(chǎn)錯(cuò)誤登記損害賠償責(zé)任的性質(zhì)是過(guò)錯(cuò)責(zé)任，既不是無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任，也不是過(guò)錯(cuò)推定責(zé)任，更不是具有兩種不同性質(zhì)的責(zé)任。［2］但筆者認(rèn)為粗略地進(jìn)行劃分，在實(shí)踐中也難以準(zhǔn)確適用。其實(shí)，從此條規(guī)定可以看出，《物權(quán)法》對(duì)登記錯(cuò)誤的責(zé)任只進(jìn)行了當(dāng)事人提供虛假材料和登記機(jī)構(gòu)登記錯(cuò)誤兩種較為粗略的分類?！段餀?quán)法》對(duì)此的規(guī)定顯然過(guò)于模糊，要使真實(shí)權(quán)利人得到正當(dāng)合理的賠償，就應(yīng)該對(duì)登記錯(cuò)誤的責(zé)任性質(zhì)進(jìn)行較為詳細(xì)的分類整理。通過(guò)對(duì)登記錯(cuò)誤三種形態(tài)的分析，我們可以對(duì)登記錯(cuò)誤責(zé)任的性質(zhì)作出科學(xué)合理的歸納。

第一，上述登記錯(cuò)誤形態(tài)的第一種可歸為單獨(dú)的行政機(jī)關(guān)的責(zé)任，屬于行政違法行為。所謂行政違法，是指行政主體所實(shí)施的，違反法律法規(guī)，侵害受法律保護(hù)的行政關(guān)系尚未構(gòu)成犯罪的有過(guò)錯(cuò)的行政行為。［3］上述第一種登記錯(cuò)誤形態(tài)都是由于行政機(jī)關(guān)的失職行為導(dǎo)致的行政違法。行政失職是指行政主體未按法律規(guī)定履行作為的法定義務(wù)的一種行政違法。行政機(jī)關(guān)工作人員的疏忽大意、上級(jí)干涉、無(wú)故拒絕、拖延等行為都屬于違法行為，導(dǎo)致的登記錯(cuò)誤應(yīng)由登記機(jī)構(gòu)承擔(dān)賠償責(zé)任。

第二，上述登記錯(cuò)誤形態(tài)中的第二種，也即審查機(jī)關(guān)已經(jīng)盡到了審查義務(wù)，如果要求登記機(jī)構(gòu)在審查時(shí)能夠辨別所有的真?zhèn)问遣磺袑?shí)際的，畢竟登記機(jī)構(gòu)能力有限。此時(shí)，由于當(dāng)事人提供的虛假材料致使登記錯(cuò)誤，應(yīng)認(rèn)定為當(dāng)事人單獨(dú)的責(zé)任。

第三，登記機(jī)構(gòu)與當(dāng)事人都負(fù)有責(zé)任時(shí)，應(yīng)當(dāng)由雙方共同承擔(dān)責(zé)任?！吨腥A人民共和國(guó)侵權(quán)責(zé)任法》(以下簡(jiǎn)稱《侵權(quán)責(zé)任法》)第12條規(guī)定:“二人以上分別實(shí)施侵權(quán)行為造成同一損害，能夠確定責(zé)任大小的，各自承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任;難以確定責(zé)任大小的，平均承擔(dān)賠償責(zé)任?！倍艘陨戏謩e實(shí)施無(wú)意思聯(lián)絡(luò)的侵權(quán)行為，兩者結(jié)合造成了一個(gè)結(jié)果，這個(gè)結(jié)果的造成不能缺少任何一方的行為，對(duì)此種錯(cuò)誤應(yīng)當(dāng)適用侵權(quán)責(zé)任法對(duì)加害人進(jìn)行賠償。另一方面，登記機(jī)構(gòu)與申請(qǐng)人惡意串通造成真實(shí)權(quán)利人的合法權(quán)益受到損害，應(yīng)當(dāng)由登記機(jī)構(gòu)與申請(qǐng)人承擔(dān)連帶責(zé)任，賠償權(quán)利人的損失。但是，如果僅僅是對(duì)登記機(jī)構(gòu)適用侵權(quán)責(zé)任法進(jìn)行賠償，未免責(zé)任過(guò)輕。登記機(jī)構(gòu)行政主體的性質(zhì)決定了其應(yīng)該對(duì)惡意串通的工作人員進(jìn)行行政處罰，這也能使其他工作人員吸取教訓(xùn)，保障登記工作順利開(kāi)展。

(二)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)賠償責(zé)任的歸責(zé)原則

歸責(zé)原則是確定侵權(quán)人承擔(dān)賠償責(zé)任的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)登記錯(cuò)誤賠償責(zé)任的歸責(zé)原則直接關(guān)系到當(dāng)事人能否獲得賠償?shù)葐?wèn)題，因此對(duì)該問(wèn)題的研究具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。對(duì)于歸責(zé)原則的構(gòu)成體系有多種學(xué)說(shuō)，筆者在此僅就與不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)賠償責(zé)任相關(guān)的無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則、過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則、過(guò)錯(cuò)推定進(jìn)行分析。登記錯(cuò)誤賠償責(zé)任究竟適用什么歸責(zé)原則，各國(guó)及地區(qū)立法不盡相同?！度鹗棵穹ǖ洹?、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)土地法以及我國(guó)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)房地產(chǎn)登記條例》采用的是無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則，如《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)房地產(chǎn)登記條例》第59條規(guī)定:“登記機(jī)關(guān)及其工作人員因不當(dāng)核準(zhǔn)登記，造成權(quán)利人損失的，登記機(jī)關(guān)應(yīng)負(fù)賠償責(zé)任，賠償費(fèi)從賠償基金中列出?！蔽覈?guó)《城市房屋權(quán)屬登記管理辦法》《重慶市土地房屋權(quán)屬登記條例》等采用的則是過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則。［4］

《物權(quán)法》第21條第2款規(guī)定:“因登記錯(cuò)誤，給他人造成損害的，登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。登記機(jī)構(gòu)賠償后，可以向造成登記錯(cuò)誤的人追償?！贬槍?duì)該條規(guī)定，有學(xué)者認(rèn)為是過(guò)錯(cuò)責(zé)任，有學(xué)者卻認(rèn)為是無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任。2010年4月29日新修訂的《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》第2條規(guī)定:“國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員行使職權(quán)，有本法規(guī)定的侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利?！痹撘?guī)定似乎印證了無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任的觀點(diǎn)，但也并非如此簡(jiǎn)單。歸結(jié)起來(lái)，三種學(xué)說(shuō)的主要含義如下:

第一，過(guò)錯(cuò)責(zé)任說(shuō)。此觀點(diǎn)認(rèn)為行政機(jī)構(gòu)及其工作人員在行使行政職權(quán)時(shí)，因過(guò)錯(cuò)給受害人的人身或財(cái)產(chǎn)利益造成損失的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則采用的是“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”的原則，過(guò)錯(cuò)是加害人承擔(dān)民事責(zé)任的基礎(chǔ)。有學(xué)者認(rèn)為，確立以過(guò)錯(cuò)為職務(wù)侵權(quán)責(zé)任的歸責(zé)原則，已經(jīng)在最大程度上保護(hù)了求償?shù)臋C(jī)會(huì)，并認(rèn)為國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員執(zhí)行職務(wù)時(shí)的故意或過(guò)失行為侵犯了公民、法人或其它組織的合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)擔(dān)賠償責(zé)任，如果無(wú)過(guò)錯(cuò)，則不承擔(dān)責(zé)任。［5］如果受害人要求登記機(jī)構(gòu)承擔(dān)責(zé)任，則他要自己承擔(dān)證明登記機(jī)構(gòu)錯(cuò)誤的舉證責(zé)任?？梢钥闯觯m用過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則會(huì)大大加重當(dāng)事人的舉證責(zé)任，而有可能減輕登記機(jī)構(gòu)的賠償責(zé)任。并且，登記機(jī)構(gòu)在舉證方面處于有利地位，這將使受害人權(quán)利救濟(jì)更為困難。

第二，過(guò)錯(cuò)推定說(shuō)。過(guò)錯(cuò)推定不是我國(guó)侵權(quán)責(zé)任法上的歸責(zé)原則之一，因?yàn)樗匀灰约雍θ说倪^(guò)錯(cuò)作為承擔(dān)責(zé)任的基礎(chǔ)，只是法律推定侵權(quán)人存在過(guò)錯(cuò)，如果侵權(quán)人希望免責(zé)，則必須證明自己不存在過(guò)錯(cuò)。過(guò)錯(cuò)推定不是一種單獨(dú)的歸責(zé)原則，它是過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則的特殊形態(tài)。通過(guò)這種方式對(duì)登記錯(cuò)誤的責(zé)任進(jìn)行追究，可以轉(zhuǎn)化受害人舉證困難的弱勢(shì)地位。

第三，無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任說(shuō)。無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任也稱嚴(yán)格責(zé)任，在這種歸責(zé)原則下，不問(wèn)侵權(quán)行為人的主觀上是否具有過(guò)錯(cuò)，只要發(fā)生了侵權(quán)行為，且損害與侵權(quán)行為具有因果關(guān)系，侵權(quán)人就應(yīng)承擔(dān)責(zé)任，除非具有法定免責(zé)事由。無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則在程序上的適用減輕了原告的負(fù)擔(dān)，受害人無(wú)需對(duì)加害人的過(guò)錯(cuò)進(jìn)行舉證。不過(guò)，在適用無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則時(shí)，登記機(jī)構(gòu)就應(yīng)配套適用實(shí)質(zhì)審查方式，以求避免登記錯(cuò)誤的發(fā)生，這樣便加重了登記機(jī)構(gòu)的責(zé)任，導(dǎo)致登記程序過(guò)于繁雜，降低工作效率。

筆者認(rèn)為，若采取過(guò)錯(cuò)責(zé)任說(shuō)，在“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”的舉證原則中，登記機(jī)構(gòu)處于有利地位。登記錯(cuò)誤發(fā)生后，受害人必須采取各種方式收集證據(jù)，由于登記機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)地位，當(dāng)事人的取證工作更是難上加難。因此，這更有可能對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利造成損害。而采取無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任說(shuō)就需在登記時(shí)采用嚴(yán)格的實(shí)質(zhì)審查，并且對(duì)于登記機(jī)構(gòu)的過(guò)錯(cuò)在所不問(wèn)，登記機(jī)構(gòu)只有在存在法定的免責(zé)事由時(shí)，才能免責(zé)。當(dāng)然，采取無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任說(shuō)可以大幅度地減少登記錯(cuò)誤所造成的損失，登記錯(cuò)誤發(fā)生后，當(dāng)事人也會(huì)處于有利地位，利于維護(hù)自身權(quán)益。

本文主張，我國(guó)現(xiàn)階段不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)登記錯(cuò)誤的歸責(zé)原則應(yīng)采用過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則，具體來(lái)講，應(yīng)適用過(guò)錯(cuò)責(zé)任的特殊適用方法——過(guò)錯(cuò)推定，而不適宜采用一般的過(guò)錯(cuò)責(zé)任說(shuō)和無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任說(shuō)。不采用無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則的原因在于，鑒于我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的整體水平以及財(cái)力的實(shí)際情況，由形式審查過(guò)渡到實(shí)質(zhì)審查還需要一定的時(shí)間，形式審查體制下不宜對(duì)登記錯(cuò)誤適用無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則。并且，無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任過(guò)于加重了登記機(jī)構(gòu)的責(zé)任，這會(huì)導(dǎo)致審查人員在登記時(shí)為了盡量避免錯(cuò)誤，需要對(duì)不動(dòng)產(chǎn)的實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)查，這使登記機(jī)構(gòu)的工作過(guò)于繁重，實(shí)踐中難以操作。采取過(guò)錯(cuò)推定更加符合我國(guó)國(guó)情。首先，登記機(jī)構(gòu)不會(huì)因背負(fù)沉重的責(zé)任而在審查時(shí)反復(fù)斟酌，從而影響登記效率;其次，當(dāng)事人也不用承擔(dān)完全的舉證責(zé)任，使當(dāng)事人在訴訟中由弱勢(shì)轉(zhuǎn)為優(yōu)勢(shì)，有利于其實(shí)現(xiàn)權(quán)利的訴求。

三 不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)賠償責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)及保障機(jī)制

(一)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)賠償責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)

縱觀世界各國(guó)關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)賠償責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)的制定，大致有三種賠償原則。第一，懲罰性賠償原則。懲罰性賠償原則是指對(duì)于受害人的補(bǔ)救高于其損失的范圍。此原則的設(shè)置目的是為了在救濟(jì)當(dāng)事人的同時(shí)，對(duì)登記機(jī)構(gòu)的錯(cuò)誤進(jìn)行懲戒，以防其日后再犯，也對(duì)其他登記機(jī)構(gòu)產(chǎn)生警示作用。第二，補(bǔ)充性賠償原則。此原則的救濟(jì)程度相當(dāng)于受害人利益受損的程度，對(duì)受害人受到損失的部分給予賠償。第三，象征性賠償原則。此原則只是在受害人損失的基礎(chǔ)上進(jìn)行一定補(bǔ)償，賠償額通常低于其損失。我國(guó)《國(guó)家賠償法》采用的是象征性賠償原則。依照該法，登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)受害人的主權(quán)利、利息、當(dāng)事人或利害關(guān)系人主張權(quán)利的費(fèi)用予以賠償，同時(shí)，《國(guó)家賠償法》只賠償直接損失。

筆者認(rèn)為，本著補(bǔ)充性賠償原則制定不動(dòng)產(chǎn)登記錯(cuò)誤的賠償標(biāo)準(zhǔn)，登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)受害人的損失進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)償。首先，采取懲罰性的賠償原則需要強(qiáng)大的財(cái)力支撐，且登記機(jī)構(gòu)責(zé)任過(guò)重，不符合我國(guó)實(shí)際。其次，不論采用何種賠償，國(guó)家在進(jìn)行賠償之后都可以向直接責(zé)任人追償，進(jìn)行懲罰性的賠償雖然可以起到一定的警示作用，但最后由直接責(zé)任人負(fù)擔(dān)強(qiáng)大的懲罰性責(zé)任，未免過(guò)于苛刻。因此，在目前的情況下，我國(guó)不應(yīng)適用懲罰性的賠償原則。適用象征性賠償原則也存在弊端。首先，受害人的損失得不到相應(yīng)的補(bǔ)償，就會(huì)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)交易的穩(wěn)定性產(chǎn)生懷疑，影響其交易的積極性。其次，在象征性賠償原則下，賠償數(shù)額并不明確，在國(guó)家對(duì)公務(wù)人員的監(jiān)督力度并不是很強(qiáng)的情況下，使得有的經(jīng)辦人可以趁機(jī)貪贓枉法，將賠償?shù)臄?shù)額一減再減，最后到受害人手中的賠償款與其真正所遭受的損失相差甚遠(yuǎn)。不動(dòng)產(chǎn)登記錯(cuò)誤所造成的損失部分通常是可以計(jì)算的，明確的賠償數(shù)額可以避免上述情況的發(fā)生。綜上，適用補(bǔ)充性的賠償原則符合我國(guó)目前的實(shí)際情況，具有可行性。

(二)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)賠償費(fèi)用的保障機(jī)制

登記錯(cuò)誤賠償費(fèi)用的來(lái)源相當(dāng)重要，在進(jìn)行賠償?shù)倪^(guò)程中，賠償經(jīng)費(fèi)是否充足，來(lái)源是否穩(wěn)定，都對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利實(shí)現(xiàn)有著重要影響。根據(jù)各國(guó)法律規(guī)定，賠償經(jīng)費(fèi)的來(lái)源方式主要有三種。一是列入國(guó)家財(cái)政預(yù)算。通過(guò)將登記錯(cuò)誤賠償經(jīng)費(fèi)列入每年國(guó)家財(cái)政開(kāi)支，適用國(guó)家賠償程序進(jìn)行賠償。例如，美國(guó)每年都會(huì)有一筆專款用于聯(lián)邦的侵權(quán)賠償。［6］二是在登記時(shí)收取的費(fèi)用中提取一部分作為賠償基金，一旦發(fā)生登記錯(cuò)誤，立即啟用這筆資金，先對(duì)受害人進(jìn)行賠償，而后再向侵權(quán)行為人索賠。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《土地法》就專門規(guī)定:“因登記錯(cuò)誤、遺漏或虛偽致受損害者，由該地行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)損害賠償責(zé)任。地政機(jī)關(guān)所受登記費(fèi)，應(yīng)提存10%作為基金儲(chǔ)備，專備損害賠償之用?！绷硗?，根據(jù)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)房地產(chǎn)登記條例》第54、59條規(guī)定，深圳市將登記的費(fèi)用收入列作登記機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)和賠償基金，賠償費(fèi)則從賠償基金中列支。［7］三是建立所有權(quán)保險(xiǎn)制度。先由保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的保險(xiǎn)賠償金對(duì)受害人進(jìn)行賠償，保險(xiǎn)人賠償之后再對(duì)登記錯(cuò)誤的工作人員進(jìn)行追償。合理地引入第三方保障機(jī)制，對(duì)登記機(jī)構(gòu)的工作人員起到警示作用，能使其認(rèn)真工作，主動(dòng)提高業(yè)務(wù)素質(zhì)。

筆者認(rèn)為，在這三種制度中，第一種，即將賠償金放入國(guó)家預(yù)算，適用《國(guó)家賠償法》進(jìn)行賠償。雖然程序過(guò)于繁瑣并耗費(fèi)大量時(shí)間，但我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記的性質(zhì)為行政行為，目前我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)也屬于國(guó)家行政機(jī)構(gòu)，適用《國(guó)家賠償法》對(duì)受害人的損失進(jìn)行賠償則是理所當(dāng)然，受害人的損失也可以得到有效保障。新修訂的《國(guó)家賠償法》第七條規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)及其工作人員行使行政職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，該行政機(jī)關(guān)為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。”第二種機(jī)制將收取的手續(xù)費(fèi)用的一部分作為賠償基金，雖然在減輕了登記機(jī)構(gòu)工作人員負(fù)擔(dān)的同時(shí)，也保護(hù)了受害人的利益，并且簡(jiǎn)化了救濟(jì)程序。但登記錯(cuò)誤的賠償基金卻是由當(dāng)事人支付，登記機(jī)構(gòu)不需承擔(dān)任何責(zé)任，未免有失公平。第三種引入第三方保險(xiǎn)公司，會(huì)使得登記機(jī)構(gòu)的工作人員處事畏畏縮縮，對(duì)其造成一定的工作壓力，工作效率也會(huì)隨即降低。

目前，我國(guó)的不動(dòng)產(chǎn)登記仍為行政行為是由我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)以及國(guó)家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的相關(guān)法律設(shè)置所決定的，但筆者認(rèn)為，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的推行，公民對(duì)私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)的加強(qiáng)以及國(guó)家深化對(duì)登記機(jī)構(gòu)的改革，不動(dòng)產(chǎn)登記的性質(zhì)將會(huì)由行政行為逐漸過(guò)渡到民事行為。而為了對(duì)民事行為所產(chǎn)生的民事權(quán)益進(jìn)行保障，應(yīng)該采用美國(guó)大部分州適用的成熟保險(xiǎn)業(yè)機(jī)制對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記錯(cuò)誤的責(zé)任進(jìn)行保障。其一，不動(dòng)產(chǎn)登記既已成為民事行為，便不能通過(guò)行政賠償進(jìn)行救濟(jì)，而必須采用民事責(zé)任的方式進(jìn)行追償，保險(xiǎn)制度便是一種重要制度。其二，所有權(quán)保險(xiǎn)業(yè)在我國(guó)是可以實(shí)行的。通過(guò)所有權(quán)保險(xiǎn)體系，建立不動(dòng)產(chǎn)交易的數(shù)據(jù)庫(kù)，提供公眾查閱，用這種公示方式替代現(xiàn)在的不動(dòng)產(chǎn)登記簿的公示方式。其三，保險(xiǎn)公司是以營(yíng)利為目的的商業(yè)主體，其會(huì)通過(guò)提高業(yè)務(wù)水平和素質(zhì)來(lái)增加市場(chǎng)的占有率和競(jìng)爭(zhēng)力，以免被淘汰，有競(jìng)爭(zhēng)才有進(jìn)步。其四，保險(xiǎn)公司在決定是否保險(xiǎn)前，會(huì)對(duì)申請(qǐng)保險(xiǎn)的不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)進(jìn)行調(diào)查，并就其所有權(quán)提出意見(jiàn)，如果不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)存在不穩(wěn)定因素，保險(xiǎn)公司將不承保，而承保的不動(dòng)產(chǎn)則是可以安全交易的，當(dāng)事人無(wú)需擔(dān)心標(biāo)的物存在權(quán)利瑕疵，如果發(fā)生權(quán)屬糾紛以及賠償問(wèn)題，均由保險(xiǎn)公司依法予以解決，免除交易當(dāng)事人的后顧之憂。

不動(dòng)產(chǎn)登記的性質(zhì)、不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的設(shè)置以及不動(dòng)產(chǎn)登記模式的選擇是不動(dòng)產(chǎn)登記制度中的重要方面，同時(shí)，這些制度都對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記發(fā)生錯(cuò)誤后的責(zé)任認(rèn)定及對(duì)受害人的賠償具有重大影響。根據(jù)造成不動(dòng)產(chǎn)登記錯(cuò)誤的原因的不同，可將不動(dòng)產(chǎn)登記錯(cuò)誤分為三種主要形態(tài)，這三種形態(tài)決定我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記錯(cuò)誤責(zé)任的歸責(zé)原則應(yīng)適用過(guò)錯(cuò)推定原則，這既避免了登記機(jī)構(gòu)承擔(dān)過(guò)重的責(zé)任，又有利于對(duì)受害人的權(quán)利予以有效救濟(jì)。最后，在考慮如何對(duì)受害人進(jìn)行賠償時(shí)，則應(yīng)兼顧國(guó)情與受害人權(quán)利的救濟(jì)，因此，要想使不動(dòng)產(chǎn)登記錯(cuò)誤受害人的損失得到全面賠償，現(xiàn)階段應(yīng)適用《國(guó)家賠償法》對(duì)受害人的權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)，但在未來(lái)，隨著我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記制度的完善，將會(huì)采用更好的方式進(jìn)行救濟(jì)。如此，方能使不動(dòng)產(chǎn)登記錯(cuò)誤之責(zé)任制度達(dá)到逐漸完善的程度，提高整個(gè)制度的效益，而效益最大化也是立法的一種內(nèi)在價(jià)值目標(biāo)。［8］

［1］于麗娜．日本、意大利及我國(guó)香港、澳門地區(qū)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)［EB/OL］．［2008－11－12］．http://www．swupl．edu．cn/scjy/content．a(chǎn)sp?did=＆cid=629152010＆id=913580359．

［2］楊立新．論不動(dòng)產(chǎn)錯(cuò)誤登記損害賠償責(zé)任的性質(zhì)［J］．當(dāng)代法學(xué)，2010(1)．

［3］張正釗．行政法與行政訴訟法［M］．北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2007:274－275．

［4］白曉萍．不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)賠償責(zé)任若干問(wèn)題研究［J］．湖北汽車工業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)，2008(4)．

［5］向明．不動(dòng)產(chǎn)登記制度研究［M］．武漢:華中師范大學(xué)出版社，2011:181．

［6］皮純協(xié)，何壽生．比較國(guó)家賠償法［M］．青島:青島海洋大學(xué)出版社，2000:256．

［7］李蓓．論不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)損害賠償［J］．中國(guó)礦業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版，2009(3)．

［8］楊煉．論現(xiàn)代立法中利益整合的原則［J］．湖南工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版，2010(4)．

Analysis of Registration Errors Liability of Real Estate Agency

LI Dandan1，GAO Shengdong2

(1．School of Law，Hainan University，Haikou，570228，China，2．School of Kaiyuan Law，Shanghai Jiao Tong University，Shanghai，200240，China)

A variety of reasons can lead to registration errors．According to different occasions，the liabilities that registration agencies and litigants should take are variant，which are based on the extent of faults．Considering the principle of attribution，liability for wrongs is suitable，but fault assumption should be applied for full protection to the obligees．And，the obligees should get entire compensation to restore their property．To ensure the source of compensation foundation，we need to borrow ideas from developed countries to build the corresponding insurance system to guarantee the liability taking．

real estate registration;registration error;fault assumption;compensation of loss

D923．2

A

1674－117X(2012)02－0067－05

10．3969/j．issn．1674－117X．2012．02．014

2011－11－14

李丹丹(1987－)，女，廣東吳川人，海南大學(xué)碩士研究生，主要從事民商法研究;高升東(1988－)，男，四川仁壽人，上海交通大學(xué)碩士研究生，主要從事民商法研究。

責(zé)任編輯:黃聲波