孫創(chuàng)前

(湖南唯楚律師事務(wù)所，湖南長沙410000)

始于20世紀80年代的農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度，從根本上保障了廣大農(nóng)民的權(quán)利，極大地推進了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)因此被《物權(quán)法》明確規(guī)定為用益物權(quán)。從民法原理層面，用益物權(quán)作為財產(chǎn)性民事權(quán)利具有可流轉(zhuǎn)的屬性，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)作為用益物權(quán)亦不例外。但是，從現(xiàn)實生活層面分析，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)具有一定的特殊性，由此決定了在操作層面無法照搬用益物權(quán)的一般原理進行指導(dǎo)，需要理論上的特別研究。為確保研究結(jié)論的針對性，本文將討論對象限定在農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營權(quán)方面。

一 農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營權(quán)的精神實質(zhì)

權(quán)利的流轉(zhuǎn)是由權(quán)利的性質(zhì)決定。討論農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)問題，首先應(yīng)當分析其權(quán)利性質(zhì)。應(yīng)當指出的是，在現(xiàn)行的法律體系下，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)實際上是兩種具有較大差異的承包經(jīng)營權(quán)的合稱:一是農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營權(quán)(以下簡稱家庭承包經(jīng)營權(quán))，即集體經(jīng)濟組織的成員以農(nóng)戶的名義，通過與集體經(jīng)濟組織簽訂承包經(jīng)營合同所取得的承包經(jīng)營權(quán);二是對于不宜采取家庭承包方式的“四荒”土地，以招標、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)(以下簡稱“四荒”土地承包經(jīng)營權(quán))。這兩種承包經(jīng)營權(quán)雖然都同為“農(nóng)村土地”承包經(jīng)營權(quán)，但從法理上分析卻具有很大區(qū)別:“四荒”土地承包經(jīng)營權(quán)是一種純粹的民事權(quán)利，而家庭承包經(jīng)營權(quán)在其誕生之初，是一種帶有“政治”(行政)屬性的特殊性民事權(quán)利。具體言之，家庭承包經(jīng)營權(quán)的特殊性表現(xiàn)在如下幾個方面:

第一，家庭承包經(jīng)營權(quán)的原始取得具有法定性。家庭承包經(jīng)營權(quán)的原始取得雖然是家庭(農(nóng)戶)與集體經(jīng)濟組織通過簽訂合同的方式取得，但是這種承包合同并不是一般的民事合同，而是帶有較強的“行政”色彩。根據(jù)相關(guān)法律、政策的規(guī)定，家庭承包經(jīng)營合同的簽訂、主體雙方以及合同的基本內(nèi)容均由法律直接規(guī)定，雙方基本上沒有自由協(xié)商的余地。無論是從理論上解釋還是從實踐層面看，雙方當事人均沒有不簽訂承包經(jīng)營合同的自由。換一種角度觀察，家庭承包經(jīng)營合同的形式當事人雖然為農(nóng)戶和集體經(jīng)濟組織，但從實質(zhì)上分析，實際上存在第三方當事人即國家。也就是說，家庭承包經(jīng)營合同可以解讀為農(nóng)戶和集體經(jīng)濟組織分別與國家簽訂的兩份合同。因為家庭承包經(jīng)營權(quán)承載了國家、集體和農(nóng)戶(個人)的利益。正因為如此，國家的農(nóng)村土地管理政策極為嚴格，集體土地處分權(quán)受到嚴格限制。［1］

第二，家庭承包經(jīng)營權(quán)的功能具有特殊性。始于20世紀80年代的家庭承包經(jīng)營權(quán)是我國實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的產(chǎn)物，是農(nóng)戶作為集體經(jīng)濟組織的一份子對集體土地享有所有權(quán)而所應(yīng)當獲得的一項財產(chǎn)。在當時的經(jīng)濟條件下，集體經(jīng)濟組織成員即農(nóng)戶只有享有家庭承包經(jīng)營權(quán)，其生活來源才有保障。因此，家庭承包經(jīng)營權(quán)被賦予了社會保障功能。正是因為家庭承包經(jīng)營權(quán)所承載的社會保障功能，所以，人口是家庭承包經(jīng)營權(quán)配置的重要原則，人口不同的家庭所承包的土地不同。

第三，家庭承包經(jīng)營權(quán)不是權(quán)利人的責(zé)任財產(chǎn)。家庭承包經(jīng)營權(quán)對于權(quán)利人來說，雖然名為一種權(quán)利，但如前所述，作為集體經(jīng)濟組織的成員，并沒有不簽訂家庭承包經(jīng)營合同的自由，所以家庭承包經(jīng)營權(quán)實際上帶有義務(wù)性質(zhì)。因此，與一般的民事權(quán)利不同，家庭承包經(jīng)營權(quán)并不是權(quán)利人的責(zé)任財產(chǎn)。也就是說，作為農(nóng)戶(家庭)的債權(quán)人來說，不能以家庭承包經(jīng)營權(quán)作為債務(wù)人的責(zé)任財產(chǎn)來償還自己的債權(quán)。

二 農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的基本規(guī)則

家庭承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，是指家庭承包經(jīng)營權(quán)人即承包人將承包經(jīng)營權(quán)的全部或者部分權(quán)能轉(zhuǎn)移給他人的民事行為。家庭承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)與家庭承包經(jīng)營權(quán)的原始取得不同，家庭承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)是一種純粹的民事行為。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的有關(guān)規(guī)定，家庭承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)應(yīng)當遵循如下原則:

1．平等協(xié)商、自愿、有償原則。承包方作為承包經(jīng)營權(quán)人有權(quán)依照法律的規(guī)定，自主決定以何種方式將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移于他人，其他人不得強迫干涉、阻礙承包方進行土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。

2．流轉(zhuǎn)期限受限原則。家庭承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)以原承包經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)，因此，家庭承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)期限不得超過原承包經(jīng)營合同所約定的剩余期限，即承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同約定的期限必須在原承包經(jīng)營權(quán)合同的期限范圍內(nèi)。

3．確保農(nóng)業(yè)用途原則。家庭承包經(jīng)營的土地為農(nóng)用土地，必須用于農(nóng)業(yè)，因此，家庭承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后，未經(jīng)依法批準，不得改變承包地的用途。

4．優(yōu)先原則。承包方欲對家庭承包經(jīng)營權(quán)進行轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、互換、出租時，同等條件下，作為與原承包經(jīng)營權(quán)人屬于同一集體經(jīng)濟組織成員享有優(yōu)先權(quán)。

5．農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力原則。作為家庭承包經(jīng)營權(quán)的受讓方轉(zhuǎn)包的承包方、交換方或者承租方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力。［2］

根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的有關(guān)規(guī)定，家庭承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)形式主要有:轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、互換、繼承、贈與、入股等。

1．家庭承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓是指家庭承包經(jīng)營權(quán)人即轉(zhuǎn)讓方(原承包方)在承包經(jīng)營期限內(nèi)，將家庭承包經(jīng)營權(quán)有償轉(zhuǎn)移給受讓方(新承包方)的行為。家庭承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓可以區(qū)分為全部轉(zhuǎn)讓和部分轉(zhuǎn)讓兩種形式。家庭承包經(jīng)營權(quán)全部轉(zhuǎn)讓的，即轉(zhuǎn)讓方將其所享有的家庭承包經(jīng)營權(quán)全部轉(zhuǎn)移于受讓方;家庭承包經(jīng)營權(quán)部分轉(zhuǎn)讓的，即轉(zhuǎn)讓方將其所享有的家庭承包經(jīng)營權(quán)部分轉(zhuǎn)移于受讓方。無論是全部轉(zhuǎn)讓還是部分轉(zhuǎn)讓，均導(dǎo)致轉(zhuǎn)讓方與發(fā)包方在轉(zhuǎn)讓范圍內(nèi)的承包經(jīng)營合同終止。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，家庭承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓，必須經(jīng)得發(fā)包人的同意，且受讓方應(yīng)是具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的農(nóng)戶。此外，家庭承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓還應(yīng)當保護屬于同一集體經(jīng)濟組織的成員的優(yōu)先權(quán)。

2．家庭承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包是指在保持原家庭承包經(jīng)營合同不變的條件下，家庭承包經(jīng)營權(quán)人將所其承包的土地轉(zhuǎn)包給其他農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的行為。轉(zhuǎn)包與轉(zhuǎn)讓不同，轉(zhuǎn)讓的結(jié)果是原承包經(jīng)營人退出了原承包經(jīng)營合同，而轉(zhuǎn)包并不導(dǎo)致原承包合同關(guān)系的變化，即原“承包方與發(fā)包方的承包關(guān)系不變”(《農(nóng)村土地承包法》第39條)。轉(zhuǎn)包的期限不得超過原承包期的剩余年限，一般較短，最長也不得超過20年。

3．家庭承包經(jīng)營權(quán)出租，是指在承包期內(nèi)，經(jīng)發(fā)包人同意，在不改變土地的農(nóng)業(yè)用途的前提下，家庭承包經(jīng)營權(quán)人將土地承包經(jīng)營權(quán)依法租賃給他人的行為。家庭承包經(jīng)營權(quán)的出租，與家庭承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)包類似，承租人通過合同所取得的是債權(quán)性質(zhì)地租賃權(quán)，原承包方與發(fā)包方的承包關(guān)系不變。租賃的期限不得超過原承包期的剩余年限，最長不得超過20年。

4．家庭承包經(jīng)營權(quán)互換是指在存在兩個發(fā)包方為同一集體經(jīng)濟組織的家庭承包經(jīng)營權(quán)的前提下，家庭承包經(jīng)營權(quán)人之間依法互相調(diào)換土地承包經(jīng)營權(quán)的行為。家庭承包經(jīng)營權(quán)的互換類似于民法中的所有權(quán)的互易，一方喪失原承包土地的家庭承包經(jīng)營權(quán)而同時取得另一方承包土地的家庭經(jīng)營權(quán)。

5．家庭承包經(jīng)營權(quán)繼承是指在家庭承包經(jīng)營權(quán)有效存在的前提下，當承包方最后一個家庭成員死亡時，該家庭成員的繼承人有權(quán)依法繼承家庭承包經(jīng)營權(quán)的行為。家庭承包經(jīng)營權(quán)的贈與是指家庭承包經(jīng)營權(quán)人無償?shù)貙⒊邪?jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓他人的行為。

6．家庭承包經(jīng)營權(quán)入股是指家庭承包經(jīng)營權(quán)人(入股者)將土地承包經(jīng)營權(quán)作價入股，并按照該股份獲取一定的收益的行為。家庭承包經(jīng)營權(quán)的入股，限于農(nóng)戶以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為目的通過合作生產(chǎn)的方式入股。

三 農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面臨的困境

土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最為基本的生產(chǎn)資料，作為農(nóng)村土地利用制度的核心——家庭承包經(jīng)營權(quán)制度對于農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展起了極大的促進作用。幾十年農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度的實踐使人們認識到，農(nóng)村經(jīng)濟的進一步發(fā)展，迫切需要家庭承包經(jīng)營權(quán)制度的進一步完善。近年來，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，家庭承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實踐雖然蓬勃發(fā)展，但在操作層面亦面臨一些現(xiàn)實困境，需要理論界做出回應(yīng)。

第一，是否堅持對家庭承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)進行限制的問題。家庭承包經(jīng)營權(quán)誕生之初，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)分明，農(nóng)民除了在農(nóng)村務(wù)農(nóng)就業(yè)之外，幾乎沒有其他謀生手段，因此，法律對于其流轉(zhuǎn)給予嚴格限制。但是，現(xiàn)在的情況發(fā)生了很大的變化，農(nóng)村特別是欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)業(yè)勞動力主體幾乎全部是老人，青壯年勞動力幾乎全部進城就業(yè)謀生了，家庭承包經(jīng)營權(quán)的社會保障功能已極大減弱。在此種情形下，在對家庭承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度進行設(shè)計時是否還要考慮社會保障功能即還需要對家庭承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)進行嚴格限制呢?顯然，如果不考慮家庭承包經(jīng)營權(quán)所承載的社會保障功能，則其與“四荒”土地承包經(jīng)營權(quán)一樣，成為一種純粹的民事權(quán)利，完全可以按照市場經(jīng)濟財產(chǎn)權(quán)利流轉(zhuǎn)的一般規(guī)則進行，不需要予以特別限制。反之，如果要維持家庭承包經(jīng)營權(quán)的社會保障功能，則家庭承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)則具有特殊性，不能照搬一般財產(chǎn)權(quán)利的流轉(zhuǎn)規(guī)則，需要對家庭承包經(jīng)營權(quán)進行嚴格限制。

第二，如何解決家庭承包經(jīng)營合同發(fā)包方主體的“虛位”問題?根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，家庭承包經(jīng)營合同的雙方當事人為集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶。應(yīng)當承認，在上個世紀80年代即家庭承包經(jīng)營權(quán)誕生之初，集體經(jīng)濟組織作為主體還是比較“實”的，即為生產(chǎn)大隊或者生產(chǎn)小組。換言之，作為家庭承包經(jīng)營合同的發(fā)包方，集體經(jīng)濟組織能夠發(fā)揮其應(yīng)當發(fā)揮的作用。但是，農(nóng)村社會經(jīng)過幾十年的發(fā)展變革，由于農(nóng)民不再主要依賴于土地生活即家庭承包經(jīng)營權(quán)的社會保障功能已經(jīng)弱化，故對集體土地問題不再熱心，使得集體經(jīng)濟組織這一“實體”現(xiàn)在幾乎完全“虛化”。按照現(xiàn)行法律規(guī)定，家庭承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)必須經(jīng)過集體經(jīng)濟組織同意。所謂同意，從理論上來說，這就要求召開集團經(jīng)濟組織成員大會，由集體經(jīng)濟組織成員表決同意。但是從操作層面來說，召開這樣的集體會議已經(jīng)很不現(xiàn)實，因為大家不再熱心關(guān)注此事了。申言之，現(xiàn)實生活中，集體經(jīng)濟組織作為發(fā)包方，對于家庭承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)完全是一種放任自流的態(tài)度。

第三，家庭承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的公示問題。從理論上分析，家庭承包經(jīng)營權(quán)作為用益物權(quán)流轉(zhuǎn)，必須遵循公示原則。顯然家庭承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)公示以家庭承包經(jīng)營權(quán)的公示為前提。對于家庭承包經(jīng)營權(quán)的公示問題，理論上有兩種不同的觀點。一種觀點認為，由于我國農(nóng)村仍然屬于熟人社會，因此在承包經(jīng)營合同簽訂之后，即使沒有公示，合同當事人以外的第三人也知道該土地承包經(jīng)營權(quán)并非自己所享有，從而不會對其侵害。如公示的權(quán)利保護功能無從發(fā)揮。［3］另一種觀點則認為，由于土地承包經(jīng)營成立事關(guān)農(nóng)戶的重大利益，尤其關(guān)系到農(nóng)民的生存問題，為確保其利益不受侵害，為了善意第三人免受不測侵害，對于承包經(jīng)營權(quán)的成立應(yīng)采登記要件主義。［4］筆者認為，這兩種觀點從不同的視角認識家庭承包經(jīng)營權(quán)，均有道理。采用第一種觀點，實際上就要對家庭承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)進行限制，即限制在熟人之間流轉(zhuǎn)，而第二種觀點則以不對家庭承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)進行限制為前提，即家庭承包經(jīng)營權(quán)可以在陌生人之間進行流轉(zhuǎn)。如果采取第二種觀點，則有一個登記的主管機關(guān)的選擇問題。而登記主管機關(guān)的選擇問題實際上就是一個效益成本問題。

四 走出農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)困境的法理思考

家庭承包經(jīng)營權(quán)是在特定歷史條件下誕生的制度，其誕生之初由于適應(yīng)了當時農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展要求，因而極大地促進了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。但是，歷史發(fā)展的趨勢是消滅城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化治理。以這種歷史發(fā)展趨勢的視角來考察家庭承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度，筆者認為，家庭承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度設(shè)計的前提問題為如何認識家庭承包經(jīng)營權(quán)的社會保障功能。正如有學(xué)者在談到農(nóng)用土地物權(quán)立法問題時所言:綜而言之，中國的農(nóng)村土地被賦予了太多的責(zé)任和負擔(dān)。現(xiàn)行農(nóng)地制度的很多問題并非由其本身造成，單純的物權(quán)立法并不能從根本上解決這些問題，如提供生存保障、減輕就業(yè)壓力、保障糧食供應(yīng)、提供工業(yè)資本等，這使得任何一種農(nóng)地制度的安排都很難表現(xiàn)出很好的制度效應(yīng)。因此，改造農(nóng)村土地物權(quán)立法社會環(huán)境，是搞好農(nóng)村土地物權(quán)立法的關(guān)鍵問題，舍此別無他途。［5］筆者認為，家庭承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的設(shè)計亦然，關(guān)鍵在于確保家庭承包經(jīng)營權(quán)的管理機關(guān)尤其是基層政府不越位。［6］

應(yīng)當承認，圃于經(jīng)濟發(fā)展水平，目前，家庭承包經(jīng)營權(quán)還承載著一定的社會保障功能。但是，家庭承包經(jīng)營權(quán)所承載的這種保障功能，已經(jīng)具有預(yù)期性質(zhì)。所謂預(yù)期性質(zhì)，是指現(xiàn)在很多在城里打工的農(nóng)民工之所以不愿意放棄自己所享有的家庭承包經(jīng)營權(quán)，是因為擔(dān)心自己將來在城里打不了工，會回農(nóng)村養(yǎng)老，依賴于土地。在此種情形下，我們認為，應(yīng)當弱化家庭承包經(jīng)營權(quán)的社會保障功能，在一定時期內(nèi)即法律規(guī)定的30年的期限內(nèi)，可以完全將家庭承包經(jīng)營權(quán)“純粹化”為民事權(quán)利。雖然從社會發(fā)展趨勢來說，城鄉(xiāng)的社會發(fā)展應(yīng)當一體化，家庭承包經(jīng)營權(quán)社會保障功能應(yīng)當弱化以致于消亡。但是，社會發(fā)展具有許多不確定性因素，所以應(yīng)當堅持家庭承包經(jīng)營權(quán)的期限制度。

總之，在堅持家庭承包經(jīng)營權(quán)期限制度的前提下，可以弱化甚至忽視家庭承包經(jīng)營權(quán)所承載的社會保障功能，家庭承包經(jīng)營權(quán)完全可以按照一般的民事權(quán)利流轉(zhuǎn)規(guī)則進行流轉(zhuǎn)，不需要法律給予特別的限制。

［1］唐淑云．新農(nóng)村建設(shè)中的農(nóng)民、農(nóng)村、土地問題探析［J］．湖南工業(yè)大學(xué)學(xué)報:社會科學(xué)版，2008(2)．

［2］龍翼飛，趙嵐音．農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律問題新探［J］．法學(xué)雜志，2012(5)．

［3］王利明，尹 飛，程 嘯．中國物權(quán)法教材［M］．北京:人民法院出版社，2007:303－304．

［4］崔建遠．物權(quán):規(guī)范與學(xué)說［M］．北京:清華大學(xué)出版社，2011:516．

［5］石紀虎．論農(nóng)村土地物權(quán)立法的社會環(huán)境［J］．求索，2003(4)．

［6］劉紅沙．論農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中政府職能的優(yōu)化［J］．湖南工業(yè)大學(xué)學(xué)報:社會科學(xué)版，2010(4)．