劉建輝

（云南民族大學(xué) 法學(xué)院，昆明 650500）

【法壇論衡】

論我國(guó)農(nóng)村改革與制度變遷的合憲性推定

劉建輝

（云南民族大學(xué) 法學(xué)院，昆明 650500）

我國(guó)的農(nóng)村改革與制度變遷基本上是在缺乏憲法規(guī)范支持的背景下實(shí)施的。為了消除人們對(duì)它的合憲性產(chǎn)生的質(zhì)疑，在分析我國(guó)農(nóng)村改革與制度變遷的合憲性時(shí)，必須堅(jiān)持合憲性推定原則特別是由它派生出來的政治問題不審查原則。

農(nóng)村改革；制度變遷；合憲性推定

近年來，伴隨著全社會(huì)法治意識(shí)的提高，改革的合憲性問題越來越引起人們的關(guān)注和反思；在憲法和法律的范圍內(nèi)構(gòu)建、強(qiáng)化改革的正當(dāng)性基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)改革的法治化，越來越成為人們的共識(shí)。在這種背景下，運(yùn)用憲法學(xué)中的合憲性推定理論為我國(guó)農(nóng)村改革與制度變遷的合法性、正當(dāng)性提供辯護(hù)，不僅有利于消除部分社會(huì)成員對(duì)當(dāng)代中國(guó)改革合憲性的不斷質(zhì)疑，而且有利于固化、增強(qiáng)民眾對(duì)當(dāng)代中國(guó)改革合憲性的理解和支持。

一、憲法依據(jù)的缺失

（一）經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理改革與制度變遷方面

1.對(duì)個(gè)體農(nóng)業(yè)所有制改造的憲法規(guī)范缺失。

從新中國(guó)成立到社會(huì)主義改造運(yùn)動(dòng)結(jié)束是我國(guó)從新民主主義社會(huì)向社會(huì)主義社會(huì)過渡的歷史時(shí)期。為調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，為新中國(guó)順利實(shí)現(xiàn)從新民主主義社會(huì)向社會(huì)主義過渡創(chuàng)造必要的物質(zhì)條件，具有臨時(shí)憲法性質(zhì)的《共同綱領(lǐng)》和第一部正式憲法——《五四憲法》都對(duì)我國(guó)個(gè)體農(nóng)業(yè)所有制經(jīng)濟(jì)問題和農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)政策作了明確的規(guī)定?！豆餐V領(lǐng)》第三條規(guī)定：“……（國(guó)家）有步驟地將封建半封建的土地所有制改變?yōu)檗r(nóng)民的土地所有制，保護(hù)國(guó)家的公共財(cái)產(chǎn)和合作社的財(cái)產(chǎn)，保護(hù)工人、農(nóng)民、小資產(chǎn)階級(jí)和民族資產(chǎn)階級(jí)的經(jīng)濟(jì)利益及其私有財(cái)產(chǎn)，發(fā)展新民主主義的人民經(jīng)濟(jì)，穩(wěn)步地變農(nóng)業(yè)國(guó)為工業(yè)國(guó)?！钡?6條規(guī)定，國(guó)營(yíng)經(jīng)濟(jì)、合作社經(jīng)濟(jì)、個(gè)體農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、個(gè)體手工業(yè)經(jīng)濟(jì)、私人資本主義經(jīng)濟(jì)和國(guó)家資本主義經(jīng)濟(jì)是新民主主義社會(huì)的合法經(jīng)濟(jì)成分。第27條規(guī)定：“凡已實(shí)行土地改革的地區(qū)，必須保護(hù)農(nóng)民已得土地的所有權(quán)?！标P(guān)于農(nóng)業(yè)合作化問題，《共同綱領(lǐng)》第38條規(guī)定：“關(guān)于合作社：鼓勵(lì)和扶助廣大勞動(dòng)人民根據(jù)自愿原則，發(fā)展合作事業(yè)?！睂?duì)于農(nóng)民的生產(chǎn)資料所有權(quán)和農(nóng)業(yè)合作化問題，《五四憲法》第7條規(guī)定：“合作社經(jīng)濟(jì)是勞動(dòng)群眾所有制的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)，或者是勞動(dòng)群眾部分集體所有制的半社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)。國(guó)家保護(hù)合作社的財(cái)產(chǎn)，鼓勵(lì)、指導(dǎo)和幫助合作社經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并且以發(fā)展生產(chǎn)合作作為改造個(gè)體農(nóng)業(yè)和個(gè)體手工業(yè)的主要道路?！钡?條規(guī)定：“國(guó)家依照法律保護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)。國(guó)家指導(dǎo)和幫助個(gè)體農(nóng)民增加生產(chǎn)，并且鼓勵(lì)他們根據(jù)自愿的原則組織生產(chǎn)合作、供銷合作和信用合作?！比欢?，在通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作方式對(duì)個(gè)體農(nóng)業(yè)所有制經(jīng)濟(jì)進(jìn)行社會(huì)主義改造時(shí)，政府突破憲法的既定原則，僅僅根據(jù)執(zhí)政黨有關(guān)建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的文件，如《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議（草案）》、《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》和《關(guān)于農(nóng)業(yè)合作化問題的決議》等，就通過行政手段剝奪個(gè)體農(nóng)民的生產(chǎn)資料所有權(quán)，改變生產(chǎn)資料的所有制形式，把農(nóng)民編入各種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作組織，甚至強(qiáng)制命令不愿意或暫時(shí)不愿意加入生產(chǎn)互助組或合作社的個(gè)體農(nóng)民加入不同形式的集體經(jīng)濟(jì)組織，隨后又長(zhǎng)期強(qiáng)行無(wú)償調(diào)撥農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的產(chǎn)品，搞所謂的“一平二調(diào)”，實(shí)際上是侵犯了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)。

2.新中國(guó)城鄉(xiāng)二元戶籍制度建立中的憲法規(guī)范缺失。從憲法文本來看，新中國(guó)建立之初，公民是可以不受戶籍制度限制自由流動(dòng)的?！豆餐V領(lǐng)》第5條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)有思想、言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、通訊、人身、居住、遷徙、宗教信仰及示威游行的自由權(quán)?！薄段逅膽椃ā返?0條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民有居住和遷徙的自由。”但1958年1月9日全國(guó)人大常委會(huì)通過了《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》，人為地把我國(guó)公民嚴(yán)格劃分為“農(nóng)業(yè)人口”和“非農(nóng)業(yè)人口”，從而形成了我國(guó)特有的至今仍未根本改變的城鄉(xiāng)二元戶籍制度。這一制度的產(chǎn)生在當(dāng)時(shí)是沒有直接的憲法依據(jù)的。

3.當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革的憲法規(guī)范缺失。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是我國(guó)農(nóng)民的一大發(fā)明，曾在20世紀(jì)60年代初的少數(shù)農(nóng)村地區(qū)短暫試行過，但很快就被當(dāng)作資本主義的尾巴割掉了。1978年，安徽鳳陽(yáng)縣小崗村的18戶為了吃飽飯的農(nóng)民率先恢復(fù)了這一制度，政府進(jìn)而在安徽、四川兩個(gè)農(nóng)業(yè)大省全面鋪開并逐步推廣到全國(guó)農(nóng)村地區(qū)。我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革在當(dāng)時(shí)是沒有任何憲法依據(jù)的。《七八憲法》第7條規(guī)定：“農(nóng)村人民公社經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)，現(xiàn)在一般實(shí)行公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)所有，而以生產(chǎn)隊(duì)為基本核算單位。生產(chǎn)大隊(duì)在條件成熟的時(shí)候，可以向大隊(duì)為基本核算單位過渡。”《八二憲法》第8條規(guī)定：“農(nóng)村人民公社、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社和其他生產(chǎn)供銷、信用、消費(fèi)等各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)?！笨梢姡鲜鰞刹繎椃ǘ紱]有賦予家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制這種經(jīng)濟(jì)形式合憲性，而且國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)也沒有通過憲法解釋的方式賦予它合憲性。

4.農(nóng)村土地管理制度改革與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)制度形成發(fā)展中的憲法規(guī)范缺失?！镀呶鍛椃ā?、《七八憲法》和《八二憲法》這三部我國(guó)社會(huì)主義改造完成后修訂頒布的社會(huì)主義性質(zhì)的憲法，都在文本中明確規(guī)定各種土地資源屬于國(guó)家或者勞動(dòng)群眾集體所有，禁止任何組織或者個(gè)人侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。但在1988年通過的有關(guān)土地使用權(quán)可依法轉(zhuǎn)讓的憲法修正案出臺(tái)以前，我國(guó)不少農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了一些農(nóng)戶將其承包經(jīng)營(yíng)的土地的使用權(quán)以轉(zhuǎn)包的形式轉(zhuǎn)讓給他人的現(xiàn)象。還有，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制長(zhǎng)期被視為社會(huì)主義制度的本質(zhì)特征之一，并為我國(guó)上述幾部憲法所確認(rèn)，但在我國(guó)農(nóng)村改革中，不少農(nóng)民特別是沿海地區(qū)的農(nóng)民不顧憲法的這一規(guī)定，大力興辦不納入國(guó)家計(jì)劃調(diào)節(jié)、主要依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則運(yùn)作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。可以講，土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓制度和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)制度是在沒有任何憲法依據(jù)支持的情況下逐步形成發(fā)展起來的。

（二）基層政權(quán)制度和民主政治制度方面

1.“人民公社”和“革命委員會(huì)”兩種農(nóng)村基層政權(quán)組織形式建立的憲法規(guī)范缺失。《五四憲法》第62條規(guī)定：“地方各級(jí)人民委員會(huì)，即地方各級(jí)人民政府，是地方各級(jí)人民代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)?！钡?958年的“大躍進(jìn)運(yùn)動(dòng)”和“人民公社化運(yùn)動(dòng)”中，決策層在未經(jīng)全國(guó)人大修改憲法或作出憲法解釋的情況下，僅僅依據(jù)中共中央《關(guān)于在農(nóng)村中建立人民公社問題的決議》就取消了鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一級(jí)的人民委員會(huì)，把農(nóng)村基層政權(quán)組織形式改為“政社合一”的人民公社?！拔母铩逼陂g，又在沒有任何憲法依據(jù)的情況下把我國(guó)農(nóng)村基層政權(quán)組織形式改為“公社革命委員會(huì)”，這實(shí)際上是未經(jīng)憲法程序推翻了鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一級(jí)的政府。

2.村民委員會(huì)制度改革的憲法規(guī)范缺失。我國(guó)農(nóng)村地區(qū)在全面實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以前采用的是公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)的政社合一的管理體制。農(nóng)村改革全面鋪開以后，生產(chǎn)大隊(duì)這一農(nóng)村社會(huì)管理的基本組織形式名存實(shí)亡。在這種背景下，1980年底，廣西河池地區(qū)宜山、羅城兩縣的農(nóng)民，自發(fā)組織了村民委員會(huì)這種嶄新的基層群眾性自治組織，并迅速在我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)獲得了積極的響應(yīng)，最終演變成為一項(xiàng)有中國(guó)特色的、廣大農(nóng)民行使當(dāng)家作主民主權(quán)利的基層民主制度。這一制度在最初建立時(shí)是沒有憲法依據(jù)的。

3.鄉(xiāng)長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)“直選”制改革的憲法規(guī)范缺失?！栋硕椃ā返?01條規(guī)定，正副鄉(xiāng)長(zhǎng)或正副鎮(zhèn)長(zhǎng)均由鄉(xiāng)或鎮(zhèn)一級(jí)的人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，這也是我國(guó)人民代表大會(huì)的重要制度之一。但1998年以來，我國(guó)四川、重慶、云南、湖北等地的某些地方領(lǐng)導(dǎo)人置憲法于不顧，嘗試著推行由選民公推直選鄉(xiāng)長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)的直接選舉制度。

二、關(guān)于合憲性推定

（一）基本含義

在形式或規(guī)范意義上，合憲性是指遵守憲法的實(shí)體和程序規(guī)定；在價(jià)值或?qū)嵸|(zhì)意義上，是指尊重憲法的深層規(guī)則，如憲法的價(jià)值、精神和原則等。合憲性推定Presumption of constituonality強(qiáng)調(diào)判斷“合憲”與“違憲”的主要標(biāo)準(zhǔn)是憲法的基本道德價(jià)值和憲政的內(nèi)在精神。合憲性推定是伴隨著美國(guó)的違憲審查制度產(chǎn)生的憲法和法律解釋原則，最早見諸于馬歇爾大法官在Fletcherv.Pecks案的判決中。在該案的判詞中，他指出：“法律是否應(yīng)違反憲法而無(wú)效，一直以來都是一個(gè)敏感的問題，在存有疑問的案件中應(yīng)盡量不作出肯定的判斷……只有當(dāng)法官非常清晰且強(qiáng)烈地感覺到憲法和法律之間的沖突時(shí)，才得作出相反的判斷。”1893年，塞葉教授在《關(guān)于美國(guó)憲法的理論起源與范圍》一文中再次闡述、強(qiáng)調(diào)了上述觀點(diǎn)：國(guó)家只有在議會(huì)“不僅僅是犯了錯(cuò)誤，而且只有犯了非常明顯的，就是說犯了沒有合理地懷疑的余地的明顯錯(cuò)誤的時(shí)候，才能宣布法律違憲無(wú)效”?？梢姡谠跻饬x上，合憲性推定中的“推定presumption”主要指稱兩個(gè)方面內(nèi)容：一是推定立法機(jī)關(guān)在行使制定和修改法律權(quán)時(shí)是善意的、負(fù)責(zé)的；二是尊重立法機(jī)關(guān)的政治智慧，推定根據(jù)其理解與判斷而制定和修改的法律是合理的?！埃ê蠎椥裕┩贫▋A向于推定系爭(zhēng)法律合憲有效。僅當(dāng)立法機(jī)關(guān)明顯越權(quán)、法律與憲法明顯相沖突，法院才不得寬恕之。只要此存在任何疑問，則法院不得干預(yù)?！保?］“合憲性推定就是當(dāng)判斷某一項(xiàng)法律或行為是否違憲時(shí)，如沒有十分確實(shí)、有效的依據(jù)認(rèn)定其違憲時(shí)應(yīng)盡可能推定其合憲，作出合憲性判斷，以避免作出違憲判決。即使審查對(duì)象存在一定的違憲因素，但仍存在合憲性判斷余地時(shí)不宜宣布其違憲，應(yīng)作出合憲性判決?！保?］

（二）理論基石

合憲性推定原則是解釋憲法和限制違憲審查權(quán)濫用的基本原則。其核心要義是憲法監(jiān)督保障機(jī)關(guān)在行使憲法解釋權(quán)與違憲審查權(quán)時(shí)應(yīng)最大限度地尊重立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)作出的各種判斷與憲法秩序的穩(wěn)定價(jià)值，合理協(xié)調(diào)民主主義與立憲主義價(jià)值，除非存在毫無(wú)疑問的違憲依據(jù)，一般情況下不能輕易作出法律或行為違憲的判斷，而是要盡最大的可能推定它們合憲。因此，合憲性推定原則是以司法消極主義理念為基礎(chǔ)的，它最核心的理論基石是司法消極主義（judicial passivism）或司法謙抑主義（judicial self-restraint），是與司法積極主義或司法能動(dòng)主義（judicial activism）相對(duì)的概念。就其本質(zhì)而言，“司法謙抑不是一個(gè)成型的制度，也不是一個(gè)定勢(shì)的觀念和一個(gè)恒常自覺、不自覺遵守的習(xí)慣，它實(shí)際上是法院及其法官們的一種對(duì)其他政府分支的態(tài)度”。［3］

司法消極主義或司法謙抑主義在實(shí)際政治生活中往往表現(xiàn)為包括法院在內(nèi)的各國(guó)家分支機(jī)構(gòu)對(duì)政治的多元寬容、協(xié)商、妥協(xié)、合作的認(rèn)可。在最早從法理上確立違憲審查制度及合憲性推定原則的美國(guó)，法院及法官在長(zhǎng)期的司法實(shí)踐中早已認(rèn)識(shí)到，沒有其他政府分支機(jī)構(gòu)的合作與支持，司法審查的權(quán)能是根本無(wú)從實(shí)現(xiàn)的，因?yàn)檎钠渌种C(jī)構(gòu)才是憲法判決的實(shí)際執(zhí)行者，法院不能強(qiáng)迫國(guó)會(huì)或以總統(tǒng)為首的行政機(jī)關(guān)執(zhí)行自己的憲法判決。所以，司法謙抑實(shí)際上是立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)等政府分支機(jī)構(gòu)對(duì)司法機(jī)關(guān)所采取的謙抑與敬意態(tài)度的一種對(duì)等性回報(bào)。其存在不僅使三權(quán)分立體制得以協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，而且使美國(guó)憲法的實(shí)際適用性大為增強(qiáng)。基于以上認(rèn)識(shí)，美國(guó)的法院在長(zhǎng)期的司法實(shí)踐中首先確立了是否受理憲法爭(zhēng)議案件的“政治問題”原則。所謂政治問題原則，即凡是憲法授予立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)等政府分支機(jī)構(gòu)的權(quán)力，其執(zhí)行是否符合憲法，屬于“政治問題”的范疇，法院對(duì)此不能作出合憲或者違憲的判斷，即某些具有高度政治性的國(guó)家行為不受法院的審查。

“政治問題”在英國(guó)被稱為“國(guó)家行為”，在歐陸被稱為“統(tǒng)治行為”、“政府行為”或“不受法院審查之高權(quán)行為”。政治問題不予審查的原則主要根源于人民主權(quán)理論。根據(jù)這一理論，有關(guān)決策行為及決策的合憲性問題，最終只能由人民自己或委托其代議機(jī)關(guān)來判斷。司法機(jī)關(guān)雖然被賦予國(guó)家司法的職能，但其分內(nèi)之事是對(duì)爭(zhēng)議中的法律權(quán)利和義務(wù)作出裁決，在通常情況下，它不應(yīng)干預(yù)政治。更重要的是，法官不是由人民直接選舉產(chǎn)生的，他們所組成的司法機(jī)關(guān)并不是人民的代表機(jī)關(guān)，為了保持政治的人民性和司法的獨(dú)立性、公正性，法院及法官也不宜對(duì)政治問題的合憲性輕易作出判斷。

（三）適用范圍

合憲性推定原則是從美國(guó)等西方國(guó)家的司法實(shí)踐中逐步確立發(fā)展起來的一項(xiàng)重要司法原則。在美國(guó)的司法實(shí)踐中，“所有的法官，不管他們的立場(chǎng)有何不同，都已經(jīng)一致同意合憲性推定原則。法官在憲法案件的推理過程中也已經(jīng)習(xí)慣使用合憲性推定原則”。［1］合憲性推定原則的價(jià)值和意義不僅存在于司法領(lǐng)域，不僅是指導(dǎo)法院判斷立法是否違憲的重要原則，而且是指導(dǎo)公眾判斷公權(quán)力行為和決策是否違憲的重要原則。當(dāng)代中國(guó)雖然不存在違憲審查制度，各級(jí)司法機(jī)構(gòu)也無(wú)權(quán)對(duì)立法機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件和公共權(quán)力機(jī)關(guān)行為的合憲性進(jìn)行審查，但是，合憲性推定原則應(yīng)該成為一項(xiàng)指導(dǎo)人們通過“良心的法庭”判斷公權(quán)力機(jī)關(guān)所作出的決定和行為是否違憲的“隱性憲法原則”。這對(duì)于為當(dāng)代中國(guó)已經(jīng)發(fā)生或?qū)⒁l(fā)生的各種改革和制度變遷進(jìn)行合法性辯護(hù)具有重要的理論價(jià)值。

三、合憲性推定原則視域下的我國(guó)農(nóng)村改革與制度變遷

（一）我國(guó)農(nóng)村改革與制度變遷的政治屬性

從總體上看，我國(guó)農(nóng)村的改革與制度變遷可分為國(guó)家機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)特定政治目標(biāo)自上而下推行的“自覺性改革與制度變遷”和廣大農(nóng)民為了追求幸福美好生活自下而上實(shí)施的“自發(fā)性改革與制度變遷”兩大類。前者主要發(fā)生在執(zhí)政黨和政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的理性重構(gòu)和社會(huì)主義農(nóng)村建設(shè)規(guī)律的積極探索之中，其典型代表是發(fā)生在我國(guó)20世紀(jì)五六十年代農(nóng)村社會(huì)主義改造運(yùn)動(dòng)、“農(nóng)業(yè)合作化”運(yùn)動(dòng)和“人民公社化”運(yùn)動(dòng)中的一系列改革與制度變遷；后者主要發(fā)生在廣大農(nóng)民基于解放農(nóng)村生產(chǎn)力的現(xiàn)實(shí)考量，自發(fā)掙脫農(nóng)村舊體制和舊政策的束縛、完善我國(guó)農(nóng)村制度體系的偉大創(chuàng)舉之中，其典型代表是發(fā)生在我國(guó)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革和農(nóng)村民主政治改革中的一系列制度變遷。

自覺性改革與制度變遷的政治屬性主要表現(xiàn)在：（1）政治公共權(quán)力機(jī)關(guān)自上而下主動(dòng)實(shí)施的“國(guó)家行為”、“統(tǒng)治行為”、“政府行為”，其直接依據(jù)是執(zhí)政黨或政府的政治性文件，而不是憲法和法律及其解釋。比如，建立農(nóng)業(yè)合作社制度主要依據(jù)中共中央1953年的《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》和1955年《關(guān)于農(nóng)業(yè)合作化問題的決議》；建立人民公社制度主要依據(jù)中共中央1958年的《中共中央關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》和1959年通過的《關(guān)于人民公社若干問題的決議》；中共中央1978年的《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決議（草案）》、1980年的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個(gè)問題》、1984年的《關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》等則是當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村基本制度建立的主要依據(jù)。（2）政治公共權(quán)力機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)特定政治目的或社會(huì)管理目標(biāo)，嚴(yán)格依據(jù)執(zhí)政黨或國(guó)家特定時(shí)期的有關(guān)政策進(jìn)行，具有強(qiáng)烈的政治功利性。比如，農(nóng)業(yè)合作社制度和人民公社制度就是為了消滅農(nóng)村私有制經(jīng)濟(jì)、建立和強(qiáng)化農(nóng)村社會(huì)主義集體所有制經(jīng)濟(jì)而推行的制度，具有非常明確的政治目標(biāo)。（3）政治公共權(quán)力機(jī)關(guān)全面或者部分強(qiáng)制更改既有的、已為憲法所確認(rèn)的基本政策，進(jìn)行制度理性重構(gòu)所實(shí)施的、具有濃厚政治色彩的制度變革。它是在全國(guó)性的政治領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)有目的、有計(jì)劃地組織引導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)的，具有強(qiáng)烈的政治強(qiáng)制意蘊(yùn)。

自發(fā)性改革與制度變遷，則是農(nóng)民這個(gè)中國(guó)社會(huì)最大的弱勢(shì)群體根據(jù)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的實(shí)際水平，自發(fā)突破國(guó)家憲法、法律、政策規(guī)定的制度體制架構(gòu)所實(shí)施的具有廣泛社會(huì)民眾基礎(chǔ)的制度構(gòu)建行為。這種行為本質(zhì)上也是一種政治行為。因?yàn)椋鐣?huì)主義政治的主要內(nèi)容就是廣大人民群眾在共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，通過各種形式、在各個(gè)領(lǐng)域和不同范圍，實(shí)行對(duì)國(guó)家事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)和經(jīng)濟(jì)文化事務(wù)的自主管理，不斷發(fā)展先進(jìn)生產(chǎn)力和先進(jìn)文化，實(shí)現(xiàn)最廣大人民的根本利益。所以，這種制度變革，反映了農(nóng)民真實(shí)的政治愿望和利益訴求，具有人民功利色彩。

（二）我國(guó)農(nóng)村改革與制度變遷合憲性推定所依據(jù)的基本原則

盡管我國(guó)農(nóng)村制度變遷的不少事實(shí)與特定的憲法規(guī)范之間存在矛盾和沖突，但基于合憲性推定原理衍生出來的政治問題不審查原則，對(duì)我國(guó)不同歷史時(shí)期發(fā)生的、缺乏具體憲法條款支持的各種農(nóng)村改革與制度變遷，要當(dāng)然推定為合憲。如果一定要把它們提交給有權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行合憲性審查，首先也應(yīng)該在邏輯上推定它們合乎憲法，而不能把它們的合憲性判斷問題簡(jiǎn)單化，更不能忽略合憲性推定原則在處理憲法案件中的公理性價(jià)值，直接依據(jù)具體的憲法條款斷言它們違憲。再者，憲法是兼具政治性和法律性的特殊規(guī)范體系，盡管法律也有政治性，但從整體上看，憲法的政治性遠(yuǎn)較法律的政治性為強(qiáng)。正如日本學(xué)者阿部照哉等所言，“憲法的作為授權(quán)規(guī)范之特質(zhì)、作為限制規(guī)范的特質(zhì)、作為最高規(guī)范的特質(zhì)，即是意味著憲法在國(guó)法體系中，特別具有政治的性格”。［4］“如果一味地以普通法律的思維來對(duì)待憲法反而可能將憲法置于死地?！保?］總之，在判斷我國(guó)農(nóng)村改革與制度變遷的合憲性、回應(yīng)我國(guó)社會(huì)對(duì)農(nóng)村改革與制度變遷乃至于當(dāng)下中國(guó)的全面改革與制度變遷的合憲性的質(zhì)疑時(shí)，不能過于強(qiáng)調(diào)憲法的法律性，忽視憲法的政治性，把憲法的這兩種基本屬性對(duì)立起來、割裂開來，純粹以憲法文本中的規(guī)范條款作為標(biāo)準(zhǔn)或依據(jù)，而是要立足于憲法的政治性和法律性內(nèi)在統(tǒng)一、合憲性推定原則與憲法的政治品性一脈相承的原理，把合憲性推定原則及由它派生出來的政治問題不審查原則作為首要的、根本的原則。

從本質(zhì)上講，我國(guó)不同歷史時(shí)期的農(nóng)村改革與制度變遷都是回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要的政治行為。以農(nóng)業(yè)合作化制度代替?zhèn)€體農(nóng)民私有制是為了把以生產(chǎn)資料私有制為基礎(chǔ)的個(gè)體農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)迅速改造為以生產(chǎn)資料公有制為基礎(chǔ)的社會(huì)主義集體所有制經(jīng)濟(jì)，通過走合作化的道路引導(dǎo)個(gè)體農(nóng)民走向社會(huì)主義道路和實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，消除農(nóng)村可能出現(xiàn)的兩極分化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村共同富裕；實(shí)行人民公社制度是為了尋求由社會(huì)主義過渡到共產(chǎn)主義社會(huì)的組織形式；實(shí)行農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革是為了建立適應(yīng)我國(guó)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展水平的經(jīng)濟(jì)管理體制，解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力；實(shí)行村民委員會(huì)制度是為了更好發(fā)展社會(huì)主義民主政治、實(shí)現(xiàn)廣大農(nóng)民當(dāng)家作主的民主權(quán)利，等等。所有這些農(nóng)村改革與制度變遷，根本上都是構(gòu)建美好農(nóng)村社會(huì)的政治實(shí)踐活動(dòng)，憲法都應(yīng)該以寬容的姿態(tài)來面對(duì)它們。惟其如此，才是對(duì)我國(guó)社會(huì)主義憲法政治性與法律性內(nèi)在統(tǒng)一的基本特點(diǎn)的準(zhǔn)確理解和把握，才是分析判斷我國(guó)農(nóng)村領(lǐng)域及其它領(lǐng)域改革與制度變遷合憲性的正確態(tài)度。

［1］Michael L Stokes.JudicialRestraint and the Presumption ofConstitutionality［J］.35U.Tol L Rev.2003：347-366.

［2］韓大元.論合憲性推定原則［J］.山西大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2004，（3）：51-57.

［3］陳云生.憲法監(jiān)督司法化［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2004：396.

［4］［日］阿部照哉.憲法：上冊(cè)［M］.周宗憲，譯.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2006：46.

［5］王書成.論合憲性推定之政治邏輯［J］.華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2009，（1）：6-11.

On Constitutionality Presumption of Rural Reforms and System Changes in China

LIU Jian-hui

（Law School of Yunnan University of Nationality，Kunming 650500，China）

China’s rural reform and system change is basically carried out under the background lacking in the support of constitutional rules.In order to eliminate people’s questioning constitutionality，the principle of constitutionality presumption，especially the principles of not reviewing political problems deriving from it，should be insisted when the analysis of constitutionality of China’s rural reform and institutional change is conducted.

rural reform；institutional change；constitutionality presumption

D920.1

A

1672-3910（2012）03-0084-05

2012-02-22

劉建輝（1968-），男，廣西桂林人，講師，博士，主要從事憲法學(xué)與行政法學(xué)研究。