夏菊子

（安徽商貿(mào)職業(yè)技術(shù)學院 會計系，安徽 蕪湖 230051）

土地財政存廢之思考

夏菊子

（安徽商貿(mào)職業(yè)技術(shù)學院 會計系，安徽 蕪湖 230051）

居高不下的房價、國家的宏觀調(diào)控使人們開始懷疑土地財政的有效性。是通過財政體制改良形式繼續(xù)保留土地財政，還是利用稅收替代形式廢除土地財政？前者具有臨時性，不利于經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展；后者忽略了土地所有權(quán)原理，易造成資源的破壞與浪費。合理的解決方法應(yīng)該是建立住宅用地無償使用制度，實行營業(yè)性與超標準住宅用地有償使用制度。

土地財政，存續(xù)，廢除

上世紀90年代以來，我國開始普遍實行土地有償使用制度，土地財政收入占地方財政收入的比重因此得到較大程度的提高。以浙江為例，“從2000年到2007以來，其土地出讓金比例幾乎占財政收入的50%以上，最低年份2001年達31.85%，最高年份為2003年達117.56%，2007年也達到87.43%”。［1］土地財政對于緩解地方政府的財政壓力、推動經(jīng)濟的快速發(fā)展發(fā)揮了巨大作用，但是，自2010年我國政府實行最嚴厲的房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策以來，房價開始松動，并可能進入滯銷時期。于是，有些地方政府甚至違背國家宏觀調(diào)控政策，意欲松動樓市調(diào)控政策。例如，2012年2月9日，蕪湖市政府公布了被外界稱之為“龍年救市第一槍”的樓市新政。該救市政策出臺短短三天后在一片爭議聲中被叫停。這是繼成都、佛山、?？谥?，住建部第四次叫停地方政府變相放松樓市調(diào)控政策。有人開始懷疑，土地財政到底能夠維持多久。加上近年來出現(xiàn)的西方國家主權(quán)債務(wù)危機，從愛爾蘭到葡萄牙、西班牙，甚至到意大利、希臘等，因此，有人推測，地方政府可能陷入債務(wù)危機之中。譬如浙江省，截至2009年年底，政府性債務(wù)4 579億元，負債率為20.15%，高于警戒線10.15個百分點。全省市縣負債率18.69%，高于警戒線8.69個百分點，其中超過警戒線的市縣有36個。在此背景下，吳東作、余麗生主張廢除土地財政制度或者減少對土地財政的依賴性［2－3］，王玉波、唐瑩、仇保興等［4－5］提出對現(xiàn)在的土地財政制度進行改良，繼續(xù)保留土地財政制度，以期適應(yīng)現(xiàn)階段我國經(jīng)濟發(fā)展的客觀需要。

土地財政到底何去何從，是我們應(yīng)該從理論上加以分析的時候了。

一、土地財政改良型的存續(xù)解讀

主張土地財政繼續(xù)存在的人一般并不是直接主張其當然存在下去，而是從分析現(xiàn)有的土地財政利弊得失出發(fā)，提出改良建議。王玉波、唐瑩論證了土地財政模式的正、負面效應(yīng)，提出從建立完善與事權(quán)相匹配的地方政府財政體制、改革征地補償制度、加強土地市場建設(shè)和界定政府對土地收益分配關(guān)系及征收形式方面，改革與完善地方政府土地財政模式的基本思路。［4］劉紅梅等認為［6］，應(yīng)正確看待土地財政收入的必然性和階段性規(guī)律，通過合理設(shè)定省縣兩級財權(quán)、調(diào)整土地出讓方式并加強對縣級土地出讓金的收支管理和權(quán)利約束等方式改良土地財政制度。仇保興從宏微觀方面對城市土地的本質(zhì)和“土地財政”進行了分析，提出了土地的稀缺性和公共屬性，主張應(yīng)將土地出讓方式從“以價高者得”轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合評價，同時恢復(fù)征收“房產(chǎn)稅”。［5］

確實，土地財政收入的建立對于緩解地方政府的財政壓力具有一定的積極意義。1994年實行分稅制改革時，國家將主要的及易于征管的流轉(zhuǎn)稅劃歸中央財政收入，2002年將歸地方所有的所得稅收入實行中央和地方按比例分成，2005年又將由中央財政負擔的出口退稅改為由中央和地方共同負擔，這樣，單純地方財政稅收中，只剩下與土地出讓或轉(zhuǎn)讓相關(guān)的稅種，如土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、不動產(chǎn)營業(yè)稅、營業(yè)性房產(chǎn)稅等。地方財政的壓力由此顯現(xiàn)出來。從中央財政收入占全國財政總收入比例來看，90年代初期，中央財政收入占全國財政總收入的比例不到40%，1993年最低，僅占20%左右，分稅制改革后，其比例關(guān)系逐漸提升，直至達到2008年和2009年的50%左右，相對來說，地方政府的財政收入所占比例逐漸降低。與此同時，我國實行“一級政府、一級事權(quán)、一級財權(quán)”的財政體制，事權(quán)要和財力相適應(yīng)，必須要有財力作為保障，于是，地方政府便積極尋求新的財政增長點，土地財政便應(yīng)運而生。在土地出讓中，國家將土地出讓金大部分讓給了地方政府，加上相關(guān)的土地稅收的影響，地方政府的財政壓力得到了有效緩解。

誠然，學者們看到了土地財政優(yōu)越性的一面，希望繼續(xù)保持下去，并提出了適應(yīng)新時期時代變遷的改良措施。盡管學者們的改良動機不同，但是，其改良土地財政的方法基本趨于一致，即從改革現(xiàn)有的財政體制及征地補償分配制度等方面完善現(xiàn)有的土地財政制度。這種改良方法，實際上是針對土地財政的產(chǎn)生原因提出的一種應(yīng)急性方法?，F(xiàn)行的分稅制與事權(quán)分離狀態(tài)決定了地方政府財政收入的緊張與中央政府財政收入的充裕，但這不并能成為地方政府實行土地財政的一個主要原因。地方經(jīng)濟的發(fā)展應(yīng)當量力而行，各地根據(jù)自身的經(jīng)濟實力與潛在能力發(fā)展經(jīng)濟，促進社會發(fā)展，我們不能因為經(jīng)濟發(fā)展指標的完成或少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)政績的樹立而拼命地超出各地自身狀況盲目地發(fā)展經(jīng)濟，我們也不能為了GDP數(shù)據(jù)的增長而拼命地出讓土地。經(jīng)濟的發(fā)展、財政收入的增長，是一項長期的、可持續(xù)發(fā)展過程，我們應(yīng)當樹立和諧的、可持續(xù)發(fā)展理念，顧全大局，形成全國均衡發(fā)展的良好模式。

二、土地財政替代型的廢除解讀

主張土地財政廢除的人一般不是直接希望其無條件地被廢除，而是通過稅收替代形式廢除土地財政。林燕在分析了土地財政的誘惑性后認為，土地財政不具有可持續(xù)性，易于導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)畸形發(fā)展，易于滋生腐敗，建議以公共財政體制為目標，改革財政分稅制，用物業(yè)稅取代“土地財政”；［7］鄒愛華認為，我國當前的土地財政是導(dǎo)致貧富差距擴大的重要原因之一。當前已經(jīng)具備了終結(jié)土地財政的財政基礎(chǔ)。國家可以通過完善稅法和發(fā)行國債籌集財政收入。［8］吳東作認為，“土地財政”導(dǎo)致了失地農(nóng)民數(shù)量的急劇增加，房價居高不下，地方財政風險和金融風險加劇，嚴重影響了我國經(jīng)濟的穩(wěn)健運行和社會的穩(wěn)定。他主張以“國稅”替代“國債”的“土地財政”的改革思路。［2］余麗生從財政學的角度，對“土地財政”進行了科學的剖析，分析了“土地財政”的來龍去脈、“土地財政”的利弊得失，提出了如何規(guī)避地方政府對土地財政的依賴。［3］

以上學者的共同點是認為土地財政具有臨時性，不利于國民經(jīng)濟的健康與穩(wěn)健發(fā)展，主張用稅收形式替代土地財政，這樣既能解決地方政府財政的緊張狀況，也能避免因土地財政行為導(dǎo)致的地價升值所引起的房價上漲情況的循環(huán)出現(xiàn)。然而，主張廢除土地財政行為的學者卻忽視了國有土地有償利用的本質(zhì)特征。改革開放之前，我國計劃經(jīng)濟年代實行國有土地無償使用制度，國有企業(yè)與集體企業(yè)是國民經(jīng)濟的主體，通過劃撥形式便可以輕易地取得國有土地的使用權(quán)。改革開放以來，為了外商投資的便利與合乎資源有限性的法理，也為了與國際接軌，土地開始以場地使用費的形式或作為合資企業(yè)中中方投資形式實行有償使用。以此為基點，國有土地有償使用制度逐步建立起來。到了20世紀90年代末期，土地財政的主導(dǎo)地位開始在經(jīng)濟生活中逐步顯現(xiàn)出來，到了21世紀的第一個10年末，土地財政的弊端更加暴露無遺。

從所有權(quán)角度來看，土地稅收制度從另一個側(cè)面忽視了土地所有權(quán)功能。我國是公有制為主體的社會主義國家，國有土地屬于國家所有，政府代表國家行使所有權(quán)，經(jīng)濟主體欲獲得土地使用權(quán)，當然需要經(jīng)過所有人的同意并為此支付相應(yīng)的對價。從土地資源的稀缺性角度來看，我國人均耕地不足世界人均耕地水平的1／3，本著節(jié)約用地原則，土地的使用當然是采用有償使用制度，更能有利于減少土地閑置與浪費現(xiàn)象，體現(xiàn)出土地的所有權(quán)價值。

三、土地財政的新思路

（一）土地財政存或廢的片面性

單純的廢除土地財政，或者繼續(xù)保留土地財政，兩者的效果都是片面的。前者，會導(dǎo)致土地使用制度從有償性向無償性的回歸，從而使我們辛辛苦苦幾十年改革的成果毀于一旦。新中國成立后，我國實行單一的土地使用無償劃撥制度，1988年修改后的《土地管理法》增加了“國家依法實行國有土地有償使用制度”的內(nèi)容，標志著土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓制度的正式確立。此后，國發(fā)［1989］38號、1994年分稅制改革、國辦發(fā)［2006］100號文件與制度的頒發(fā)與確立，使得土地使用權(quán)有償使用制度進一步的完善，土地出讓收入全部繳入地方國庫，實行徹底的‘收支兩條線’。由此，也埋下了地方政府大肆掠奪農(nóng)民土地、官與民爭利的禍根。

后者，則會導(dǎo)致地方政府從經(jīng)營企業(yè)中脫離出來，走上經(jīng)營城市、經(jīng)營土地的營利性道路?！懊绹鴮W者簡·奧伊認為：20世紀80年代，中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟迅速騰飛的主要原因是當?shù)卣髽I(yè)化”。［9］一方面，地方政府通過設(shè)立企業(yè)、投資公司直接參與到企業(yè)當中來?！?0世紀80－90年代，大量的公務(wù)人員紛紛擁入商業(yè)經(jīng)濟的大潮，中國國家體系的黨、政、軍等政府一些部門都成立并擁有公司或企業(yè)來創(chuàng)收。據(jù)有關(guān)資料顯示，在1979－1988年的9年間，我國就成立了40多萬家公司。”［10］于是下海就成為當時的流行詞語，第二產(chǎn)業(yè)、第二職業(yè)等成為機關(guān)、事業(yè)單位追逐的目標，以致對現(xiàn)在的公職人員都產(chǎn)生巨大影響。另一方面，地方政府通過行政壟斷手段保護地方企業(yè)與經(jīng)濟的發(fā)展。上世紀80年代中期，地方政府主要是直接利用行政手段限制本地特色產(chǎn)品和稀缺資源流到外地，或者是阻止外地產(chǎn)品進入本地市場，出現(xiàn)區(qū)域性行政壟斷行為。到了近些年后，政府的企業(yè)化行為演變?yōu)榫S護與推動本地弛名商標建設(shè)上來。地方政府既鼓勵本地企業(yè)申請國家弛名商標，也紛紛推出各地的弛名商標，如省級著名商標、市級著名商標等。

90年代中期后，隨著社會主義市場經(jīng)濟的建立與發(fā)展，政府與市場關(guān)系的進一步調(diào)整，國家禁止政府辦公司、辦企業(yè)，禁止政府直接參與市場經(jīng)濟建設(shè)。政府逐漸從市場經(jīng)濟建設(shè)中退出，地方政府干預(yù)經(jīng)濟的方式也從“經(jīng)營企業(yè)”轉(zhuǎn)向“經(jīng)營城市”。經(jīng)營城市，實際上是以經(jīng)營土地為主要手段，以土地財政為利潤，以土地GDP為銷售收入，其結(jié)果必然導(dǎo)致地方政府對土地財政的追逐，對農(nóng)民利益的損害。

（二）建立居民住宅無償性用地制度

上世紀90年代以前，在居民住宅方面，我國不光實行無償?shù)淖≌玫刂贫?，而且，對于國家公職人員，實行無償?shù)母＠妥》恐贫?，對于國家公職人員和國有企業(yè)職工，由相關(guān)單位根據(jù)其工作業(yè)績、婚姻狀況等方面，無償提供福利性住房。隨著改革開放的發(fā)展，外商用地有償性深入人心，加上經(jīng)濟發(fā)展的需要，我國開始普遍實行住宅商品化。即住宅用地和住宅本身都實行商品化，由公民根據(jù)市場行情買賣包括住宅用地在內(nèi)的商品房，由此也帶來房價的高昂與百姓的抱怨。在房價與土地財政何去何從面前，我們的政府表現(xiàn)得猶豫不決。我們應(yīng)該向住宅用地無償性的理性化回歸。

首先，基本人權(quán)的需要決定公民有權(quán)無償使用住宅用地?！妒澜缛藱?quán)宣言》第二十五條規(guī)定，“人人有權(quán)享受為維持他本人和家屬的健康和福利所需的生活水準，包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的社會服務(wù)?！薄督?jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》第11條第1款規(guī)定：“本公約締約各國承認人人有權(quán)為他自己和家庭獲得相當?shù)纳钏疁?，包括足夠的食物、衣著和住房，并能不斷改進生活條件?！笨梢?，居住權(quán)是基本人權(quán)之一，住宅用地是體現(xiàn)居住權(quán)的最為簡單的手段之一。根據(jù)中國人的傳統(tǒng)習慣，人們在成家立業(yè)時，應(yīng)該擁有一套自己的住房，應(yīng)該有一個獨立的生活天地。居高不下的房價阻礙了人們實現(xiàn)基本人權(quán)的步伐。盡管近年來，我國大力推行保障房、廉租房的建設(shè)，甚至政府莊嚴承諾：2011年要建設(shè)1000萬套保障房，但是，對于城市化的剛性需求來看，依然是僧多粥少，加上不夠完善的保障房獲取制度，住房市場一片混亂。當務(wù)之急，我們唯有實行無償?shù)淖≌玫刂贫?，區(qū)分住宅用地在住房中的價格構(gòu)成，房價才能向合理的價值方向回歸，居民的基本人權(quán)也才能得以實現(xiàn)。

其次，農(nóng)民宅基地的無償性決定城市居民有權(quán)無償獲得住宅用地?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，我國實行“戶一宅”的宅基地使用權(quán)制度，農(nóng)民有權(quán)無償獲得規(guī)定面積的宅基地使用權(quán)。耕地是農(nóng)民生存權(quán)的保障，宅基地則是農(nóng)民居住權(quán)的保障。1986年和1988年《土地管理法》規(guī)定，城市居民可以申請使用農(nóng)村宅基地建設(shè)房屋，這是對我國公民居住生活的最后保障，是城市居民與農(nóng)村居民平等享有最低居住權(quán)的法律體現(xiàn)。在城鄉(xiāng)差別顯著擴大的90年代，我國政府采取了一系列政策措施，如取消或減少戶籍限制、農(nóng)民工與城市居民享有一樣的社保待遇、農(nóng)民工子女入學平等，逐步消除或減少城鄉(xiāng)差別、工農(nóng)差別，在某些方面，例如土地特別是宅基地方面，其待遇超出了城市居民。我們在鼓吹減少城鄉(xiāng)差別的時候，也應(yīng)鼓吹減少鄉(xiāng)城差別。農(nóng)民有權(quán)無償獲得宅基地，城市居民也就理所當然地有權(quán)獲得住宅用地，特別是住房商品化的今天，農(nóng)民有權(quán)去城市購買商品房，擠占城市居民所能購買的商品，導(dǎo)致房價高漲，甚至農(nóng)民工也能憑著短暫的城市居住與保障經(jīng)歷，享受按揭貸款的優(yōu)惠措施，那么，城市居民也應(yīng)享有農(nóng)民所能享有的無償使用宅基地的優(yōu)惠待遇。

再次，對住宅征收房地產(chǎn)稅。我國目前土地有償性的做法是，將70年的土地使用權(quán)一次性賣給居民，“這種收取土地出讓金的做法，辦法簡單，地方政府短時間內(nèi)能夠籌集到大量的資金，用于經(jīng)濟社會發(fā)展，彌補地方財力的不足，但這種做法的實質(zhì)是‘寅吃卯糧’，吃‘子孫飯’，把未來的錢提前用，把未來的財力提前分配，這是地方政府不負責任的行為，將導(dǎo)致土地資源浪費”。［11］本著對子孫后代負責的態(tài)度，我們應(yīng)當實行無償?shù)淖≌玫刂贫龋ＷC人人都能獲得最低限度的居住性保障土地，真正實現(xiàn)杜甫的理想“安得廣廈千萬間，大庇天下寒士俱歡顏?！比欢恋厥怯邢扌再Y源，我們不能因無償性住宅用地而助長資源的浪費，應(yīng)當對房產(chǎn)開征房產(chǎn)稅，既能啟迪人們的節(jié)約有地意識，也能保證財政收入的連續(xù)性，不會因土地財政的畸輕畸重而導(dǎo)致當代政府財政收入的暴漲，從而滋生財政收入的浪費與腐敗，也容易促使國外金融危機時覬覦我們的財政儲備。

（三）建立營業(yè)性用地及超標準住宅用地有償使用制度

實行住宅無償用地制度，只是針對居民的居住保障問題實行無償使用，并不說明任何用地都是無償使用。無償使用，只是從基本人權(quán)角度來看，保障人人享有基本的居住權(quán)，在滿足基本居住權(quán)的基礎(chǔ)上，如果有人需要獲得額外的土地，則應(yīng)為此付出額外的支出。

首先，建立營業(yè)性用地有償使用制度。營業(yè)性用地，是居民利用土地資本投資于企業(yè)或經(jīng)濟中，以此獲得利潤的一種投資形式。土地作為獲得利潤的資本形式，使用人當然要付出對價。我國《土地管理法》對土地實行用途管制政策，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地三種形式，并沒有從商用角度劃分商用地與住宅用地。這種劃分方法，迎合了普遍實行的土地財政的需要，其潛在的邏輯是，凡是建設(shè)用地都應(yīng)有償使用，使用人最終向土地所有權(quán)人繳納土地租賃費用，卻并沒有實質(zhì)性區(qū)別土地使用人使用該土地的最終目的是什么，無論使用人使用土地為住宅需要，還是使用土地為超出生活必需限度的營業(yè)需求。改革開放伊始，我國還實行無償劃撥用地制度，外商來我國投資時，土地使用權(quán)以繳納使用費的形式獲得。后來，土地使用權(quán)可以作為合資企業(yè)中中方的投資形式。90年代后期，我國普遍實行土地的有償使用制度，卻沒有區(qū)分營業(yè)性用地與住宅性用地形式，不分青紅皂白地同樣看待所有的土地使用情況，導(dǎo)致房價居高不下，也加重了普通百姓的居住成本，侵犯其居住權(quán)。

其次，建立超住宅用地標準有償使用制度。《土地管理法》和相關(guān)的地方法規(guī)規(guī)定了農(nóng)村宅基地的使用標準，在規(guī)定標準范圍內(nèi)，農(nóng)民有權(quán)無償獲得宅基地，建設(shè)住房；但是并沒有規(guī)定超出標準面積的宅基地如何處理。實踐中，村民往往憑借先占村中的空閑地去申請宅基地，如果沒有先占的空閑地，則無法申請宅基地；對于超出標準面積的部分，村民也視為自己的宅基地，任意的加蓋房屋或圈墻圍院。也即，在農(nóng)村，是憑借強力或先占原因獲得宅基地，圈占多余土地。這是一種顯然違背公平原則的分地模式。以致少數(shù)人圈點大量空閑地，而有些人卻連基本的宅基地也不能保證與滿足。要想改變這種情況，也只有實行超標準占地的有償使用制度。在城市，如果我們實行住宅用地的無償性，則會將農(nóng)民的宅基地與城市居民的住宅用地統(tǒng)一起來，真正地縮小城鄉(xiāng)差別。比照現(xiàn)行的宅基地使用權(quán)獲取制度，構(gòu)建城市居民住宅用地制度，即規(guī)定，城市居民有權(quán)無償獲得一定面積的住宅用地，超出部分，則視為居民的享受型居住條件，理應(yīng)為此付出的一定的代價。具體來說，如果居民購買普通型住宅，則能免費獲得土地使用權(quán)；如果居民購買豪華別墅或者大套型住宅，則應(yīng)就超出基本標準的土地使用權(quán)支付對價。建立超住宅用地標準，也能制止農(nóng)村超過住宅使用權(quán)標準任意強占土地的現(xiàn)象，真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)的住宅用地公平，實現(xiàn)真正的社會和諧。

［1］陳多長.浙江省土地財政問題實證研究［J］.財經(jīng)論叢，2009（3）：36.

［2］吳東作.“土地財政”的政治經(jīng)濟學分析［J］.經(jīng)濟問題，2010（8）：9.

［3］余麗生.“土地財政”的財政學思考［J］.財政研究，2011（3）：17，21.

［4］王玉波，唐瑩.轉(zhuǎn)型期地方政府土地財政效應(yīng)研究［J］.農(nóng)村經(jīng)濟，2011（10）：28.

［5］仇保興.對地方政府“土地財政”的理性分析及興利除弊之策［J］.城市發(fā)展研究，2010（4）：8.

［6］劉紅梅，肖平華，王克強.中國縣級土地財政收入問題研究［J］.2010（11）.

［7］林燕.土地財政的形成、危害及改革措施［J］.中國土地資源經(jīng)濟，2010（2）：17－19.

［8］鄒愛華.貧富差距的縮小與土地財政的終結(jié)［J］.科學社會主義，2011（2）：128.

［9］陶勇.中國地方政府行為企業(yè)化變遷的財政邏輯［J］.上海財經(jīng)大學學報，2011（2）：66.

［10］陳春汪.清理整頓公司引起的思考［A］.經(jīng)濟體制改革［C］.人大復(fù)印資料，1990（8）.

［責任編輯 謝明子］

On the Abolition and Existence of Land Finance

XIAJu－zi
（AuhuiBusinessVocationalTechnicalCollege，Wuhu，Anhui230051，China）

High prices and the state macro－control policy make people begin to doubt the validity of land finance.Some people advocate the finance system of modified form to keep land finance；while others advocate the alternative form of taxation to abolish land finance.The former is temporary which is not conducive to the sustainable development of economy；the latter ignores the principle of land ownership，which easily wastes and damages resources.Both have one－sided effects.Reasonable solutions should be that we establish free using systems of residential land，and commercial using systems of business and high standard residential land.

land finance，existence，abolition

F120

A

1672－934X（2012）03－0094－05

2012－02－18

安徽省教育廳高檢省級優(yōu)秀青年人才基金項目“地方財政沖擊的動態(tài)效應(yīng)與傳導(dǎo)機制－基于產(chǎn)出視角的研究”（2012SQRW052）。

夏菊子（1970－），女，安徽青陽人，安徽商貿(mào)職業(yè)技術(shù)學院講師，經(jīng)濟學碩士，主要從事財政理論與政策研究。