汪 火 根(1. 南京大學(xué) 社會學(xué)院, 江蘇 南京 210093; 2. 南昌航空大學(xué) 文法學(xué)院, 江西 南昌 330063)

社會管理,其實質(zhì)在于發(fā)揮社會自身力量以實現(xiàn)社會的和諧。而社會的力量,往往是以該社會中介于國家和個人之間的各類次級群體、社會組織等中間力量來體現(xiàn),這種中間力量,在社會學(xué)上是用一個專業(yè)術(shù)語來表述的,它就是共同體。在傳統(tǒng)共同體解體后,需要通過培育新的現(xiàn)代共同體,使其得以發(fā)揮凝聚公眾力量、促進社會參與、激發(fā)成員的主體性、增強社會的活力等作用,進而實現(xiàn)創(chuàng)新社會管理的目標(biāo)。

一、 我國社會管理的沿革與創(chuàng)新社會管理

1. 我國社會管理的沿革

人類是以群體的方式維系生存與發(fā)展的,從而形成社會,有了社會的存在,便有了對社會的管理。一種社會管理模式,與該社會所特有的社會結(jié)構(gòu)、文化傳統(tǒng)和生產(chǎn)生活方式等有密切關(guān)聯(lián)。就我國的社會管理而言,我們可以大致將其沿革劃分為三個階段。

首先是傳統(tǒng)社會時期。農(nóng)耕文明下的我國傳統(tǒng)社會是一個內(nèi)部相對封閉、整體上散漫無組織的鄉(xiāng)土社會,借助于上層的官僚行政系統(tǒng)與底層的家族自治系統(tǒng),基本上就能實現(xiàn)對整個社會的管理和秩序的維系。這種社會管理模式的存在很大程度上得益于中國一千多年的科舉制度。科舉制度培育出了一個龐大的士紳階層,該階層“擔(dān)任官員與當(dāng)?shù)匕傩罩g的中介,就地方事務(wù)為官員們出謀劃策,同時在官吏面前又代表了地方利益”[1]。除了發(fā)揮這種中介性作用外,士紳階層還具有對社會上下兩層的滲透作用。因為“士紳與家鄉(xiāng)的聯(lián)系是永久性的,對家鄉(xiāng)有情感歸附,覺得有責(zé)任捍衛(wèi)和促進本地區(qū)福利”,同時士紳又“與各個層級的正式權(quán)力都有聯(lián)系,這種聯(lián)系使他們享有影響地方官吏的權(quán)力”[2]。這樣,民間社會與政治國家之間看似二元分割的社會管理,通過士紳階層的溝通和滲透得以實現(xiàn)有效的互動與對接。

其次,在計劃經(jīng)濟時期,逐步建立了一種幾乎是無縫隙的、高度組織化的社會管理體系。具體而言,在城市建立以“單位制”為主、以“街居制”為輔的管理體制,正式的職工由單位這個組織形式來管理,而對于那些沒有單位歸屬的閑散人員、需要救濟和優(yōu)撫人員等,則通過街道和居委會體系來管控。在農(nóng)村則通過“人民公社—生產(chǎn)大隊—生產(chǎn)隊”這一垂直體制來控制,并依靠嚴(yán)密的戶籍制度來限制城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的社會流動。通過對生產(chǎn)資料的壟斷、無縫隙的組織化管理、各種運動式的政治動員以及意識形態(tài)上的一元化控制,國家力量得以向社會全面滲透。美國政治學(xué)者鄒讜用“全能主義”來概括這種社會管理的特點,即“政治機構(gòu)的權(quán)力可以隨時地、無限制地侵入和控制社會每一個階層和每一個領(lǐng)域”[3]69。這種從上到下一竿子插到底的社會管理方式,是在社會生產(chǎn)力水平不高的情況下維持社會低成本管理的有效方法[4]。

最后,改革開放后國家不再獨斷所有生產(chǎn)資料。農(nóng)業(yè)的非集體化、地方政府企業(yè)的興起以及私人和外資企業(yè)的興起有效地瓦解了國家獨斷的根基[5]。政治體制改革中小政府大社會的改革目標(biāo),亦釋放出大量的社會空間,使得原有的一元化的社會管理模式開始松動。與此同時,計劃經(jīng)濟時期通過單位獲取各種社會福利和服務(wù)的模式亦隨著單位制解體而難以為繼。依靠政府、市場和各類社會組織共同提供社會服務(wù),成為改革的基本趨勢。

2. 創(chuàng)新社會管理

改革開放引發(fā)自由流動資源和自由活動空間開始出現(xiàn),同時個體權(quán)利意識的日益增長,社會力量的發(fā)育和成長,使得計劃經(jīng)濟體制下那種以國家對資源高度壟斷、對個體活動空間嚴(yán)格限制為特征的社會管理模式越來越難以適應(yīng)變遷社會的需要,創(chuàng)新社會管理便被提上日程。2004年,黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》提出要建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局。在2006年黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決議》中,對這一社會管理格局再次進行了闡述。2011年2月,胡錦濤總書記在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班上的講話再次強調(diào)要加快推進社會管理體制的創(chuàng)新。2011年9月28日,中共中央又召開了全國加強和創(chuàng)新社會管理工作電視電話會議,及時總結(jié)了許多省市在創(chuàng)新社會管理上的經(jīng)驗以及中央指導(dǎo)創(chuàng)新社會管理的新精神。這表明,創(chuàng)新社會管理已經(jīng)成為當(dāng)前和今后我國改革的中心任務(wù)之一。

本文無意對社會管理進行全景式的描述,而是從管理主體和管理方式兩個視角,將創(chuàng)新社會管理內(nèi)涵歸納為以下兩個方面:首先,從管理主體來看,政府始終是社會管理的主導(dǎo)力量,要在堅持政府負(fù)責(zé)的前提下,凸顯“社會”力量在創(chuàng)新社會管理中的作用。正如有學(xué)者所指出的,社會管理的重要目標(biāo)是把多元化的社會有效地組織起來,實現(xiàn)國家與社會互動的結(jié)構(gòu)化[6]。其次,從管理方式來看,新的社會管理強調(diào)充分發(fā)揮各種社會力量在社會管理和服務(wù)中的作用,在社會服務(wù)中實現(xiàn)社會管理。正如有學(xué)者所說的,中國政治制度沒有宗教思想的支持,它的正當(dāng)性(legitimacy)是從解決各種實際問題的能力而來[3]234。一個不能解決民眾實際問題、為民眾提供良好社會服務(wù)的政府,其存在的正當(dāng)性(合法性)都受到質(zhì)疑,遑論對社會的有效管理。在管理中體現(xiàn)服務(wù)的宗旨,在服務(wù)中實現(xiàn)有效的管理,是創(chuàng)新社會管理的核心內(nèi)涵。

因此,新的社會管理更加強調(diào)對社會力量的依賴,而以社會組織和社區(qū)為載體的現(xiàn)代共同體,則是社會力量的集中體現(xiàn),它在促進公眾參與、發(fā)揮成員的主動性和創(chuàng)造性、激發(fā)社會活力、提供社會服務(wù)等方面具有自身特有的優(yōu)勢。

二、 現(xiàn)代共同體在創(chuàng)新社會管理中的作用

1. 現(xiàn)代共同體的內(nèi)涵

作為個體的人,是不可能獨立生存的,總要與同類結(jié)成各類共同體(community)來維持生存。在“個人—社會—國家”這一連續(xù)體中,共同體充當(dāng)了中介性的紐帶,因此共同體構(gòu)成了社會學(xué)上一個非常重要的概念。在最早闡述該概念的社會學(xué)論述中,共同體被界定為自然形成的、小范圍的內(nèi)部聯(lián)系緊密的群體,它是“持久的和真正的共同生活,……一種生機勃勃的有機體”[7]。作為一種自然形成的、小范圍的內(nèi)部聯(lián)系緊密的群體,共同體代表著人類社會中古老的、傳統(tǒng)的社會聯(lián)結(jié)。隨著現(xiàn)代性的進展,傳統(tǒng)社會中那種相互依戀的共同體關(guān)系日益遭到瓦解,人類正陷入一種陌生的、原子化的現(xiàn)代社會。但共同體給人類帶來的安全感、確定性和歸屬感等精神層面的滿足始終是人類所需要與向往的,這可能是盡管傳統(tǒng)的共同體已經(jīng)解體,當(dāng)代學(xué)者仍呼吁要重建共同體的原因之一。如果說傳統(tǒng)共同體強調(diào)面對面交往、共同生活、共同地域等因素的話,那么現(xiàn)代共同體更注重共同利益訴求、價值實現(xiàn)、自我認(rèn)同和歸屬等因素。我們可以以是否“脫域”為標(biāo)準(zhǔn),將現(xiàn)代共同體劃分為兩大類:一類是地域性的共同體即現(xiàn)代社區(qū),另一類是脫域性的共同體即各類社會組織,如行業(yè)協(xié)會類的經(jīng)濟組織、文化娛樂類的興趣組織、公益類的志愿服務(wù)組織、城鄉(xiāng)基層自治組織等。在流動性和原子化的現(xiàn)代社會,現(xiàn)代共同體是實現(xiàn)社會自組織和再組織的主要渠道,社會力量的發(fā)育與成熟,也主要通過它來體現(xiàn)。

2. 現(xiàn)代共同體在創(chuàng)新社會管理中的作用

(1) 現(xiàn)代共同體有助于促進公眾參與,激發(fā)社會成員的主體性和社會的活力

隨著現(xiàn)代社會的到來,社會越來越原子化和個體化,在這樣一個人與人之間日益冷漠和疏遠(yuǎn)的時代,如何激發(fā)社會成員的主體性和社會的活力以凝聚社會的力量,不僅是現(xiàn)代社會和人性重建的核心問題,也是當(dāng)前創(chuàng)新社會管理要解決的核心議題。在我國,經(jīng)過幾十年的經(jīng)濟快速增長,公眾的社會參與和主體性并沒有隨之得到提升,相反,社會的集體冷漠暴露無遺。例如2011年10月的“小悅悅事件”[注]2011年10月13日,2歲的小悅悅(本名王悅)在佛山南海黃岐廣佛五金城相繼被兩車碾壓,7分鐘內(nèi),18名路人路過但都視而不見,漠然而去,最后,一名拾荒阿姨陳賢妹上前施以援手,引發(fā)網(wǎng)友廣泛熱議。2011年10月21日,小悅悅雖經(jīng)醫(yī)院全力搶救,但終因醫(yī)治無效不幸離世。以及近年來全國出現(xiàn)多例因老人跌倒后無人上前攙扶所引發(fā)的熱議,充分折射出轉(zhuǎn)型期社會的冷漠。這種社會冷漠作為國民心理上的集體精神懈怠,實際上也是公眾對現(xiàn)有社會管理不滿的一種表現(xiàn)。而這種集體精神懈怠又與長期以來我國社會管理所陷入的一個誤區(qū)有關(guān),即把個體的人當(dāng)成了管理和控制的目標(biāo),未能激發(fā)個體作為社會一員的主體性精神,公眾參與缺失,社會亦缺乏活力,從而更加凸顯激發(fā)個體和社會活力的緊迫性和必要性。在中央近幾年有關(guān)指導(dǎo)創(chuàng)新社會管理工作的文件精神中,反復(fù)重申要充分發(fā)揮人民群眾的主體作用和首創(chuàng)精神,調(diào)動各方面積極性以推進社會管理的創(chuàng)新,而在原子化的現(xiàn)代社會,民眾的主體作用和首創(chuàng)精神必須借助于特定的平臺來實現(xiàn),這個平臺主要就是作為地域性共同體的社區(qū)和脫域性共同體的社會組織。

作為地域性共同體的社區(qū),原本是一個從西方引入的概念。隨著上世紀(jì)90年代單位制的改革和解體,單位人日益向社會人和社區(qū)人轉(zhuǎn)變,社區(qū)與成員的生活越來越密切,社區(qū)參與成為公眾參與的重要方式和渠道。因為對我國這樣一個地域龐大人口眾多的國家來說,真正的全社會的參與是難以實現(xiàn)的,絕大部分的公眾參與,尤其是事關(guān)社區(qū)成員切身利益的參與,最終還是要落實在社區(qū)層面上。

而作為脫域性共同體的各類社會組織,則是現(xiàn)代社會公眾參與的另一重要渠道。在原子化社會中,當(dāng)個體借助于組織化、法制化和常規(guī)化的渠道參與社會事務(wù)時,不僅有利于集聚個體力量以提升公眾參與的影響力和效果,而且這種組織化的參與方式也會降低參與的風(fēng)險和成本,通過組織渠道實現(xiàn)公眾參與是現(xiàn)代社會的一個基本特征。但就目前我國的社會現(xiàn)實來看,這種常規(guī)化和組織化的參與渠道并不暢通,社會組織發(fā)育的遲滯應(yīng)是其中重要原因之一。以近年來的群體性事件為例:隨著分稅制和分權(quán)制改革的深入,中央政府和地方政府日益成為相互獨立的利益主體而不是作為一個整體的政府。在利益化機制驅(qū)動下,地方政府很容易利用信息上的不對稱欺上瞞下而與民爭利。當(dāng)民眾利益受損又缺乏組織化和常規(guī)化的渠道表達(dá)利益訴求時,往往采取極端的方式如攻擊當(dāng)?shù)卣?、阻礙公共交通、集體上訪等群體性事件的方式來訴求利益。民眾的這種“依法抗?fàn)帯?就成了一種獨特形式的政治參與[8]。然而,這種非常規(guī)化和組織化的參與方式不僅加大社會管理的成本,而且會損害包括中央政府在內(nèi)的各級政府的公信力。國外已有的相關(guān)研究表明,越是組織化的社會,就越有助于社會管理。這是因為當(dāng)個體失去全部組織隸屬時,他們就具有更少的參與機會,越不相信現(xiàn)存社會的合法性,藐視現(xiàn)存制度,從而更容易卷入到反社會的集體行動之中[9],而個體多重組織隸屬則有助于通過多個組織化渠道而不是直接參與社會運動來表達(dá)利益訴求。因此,大力培育現(xiàn)代共同體,有助于促進公眾參與,激發(fā)社會成員的主體性和社會的活力,從而提升社會力量在創(chuàng)新社會管理中的作用。

(2) 現(xiàn)代共同體在提供社會服務(wù)上具有獨特的優(yōu)勢

新時期的創(chuàng)新社會管理強調(diào)以社會服務(wù)來提升民眾對政府和社會的滿意度,在社會服務(wù)中實現(xiàn)社會管理目標(biāo)。隨著單位制解體,社會成員的社會福利和各種社會服務(wù)開始依賴社區(qū)和社會組織,而在提供社會服務(wù)上,作為地域性共同體的社區(qū)具有自己的優(yōu)勢。2011年9月28日,在全國加強和創(chuàng)新社會管理工作電視電話會議上,中共中央政治局常委、中央社會管理綜合治理委員會主任周永康發(fā)表講話,提出要加強社會管理基層基礎(chǔ)工作,把社會管理服務(wù)的觸角延伸到社會的末梢,把更多的人力物力財力投向基層,不斷提高基層社會管理服務(wù)能力[10]。而在后單位時代,社區(qū)日益取代單位發(fā)揮著社會管理、社會服務(wù)的功能,它構(gòu)成了基層社會管理服務(wù)的載體。作為地域性共同體,社區(qū)與民眾生活更加貼近,在滿足民眾社會需求、提供社會服務(wù)上更具有信息上的優(yōu)勢,社區(qū)層面的管理服務(wù)水平亦會直接影響社區(qū)居民的直觀感受,影響其對社區(qū)的歸屬與認(rèn)同。而作為脫域性共同體的各類社會組織,則在滿足民眾個性化和多元化需求等方面具有自身的優(yōu)勢。例如,各種行業(yè)協(xié)會類的經(jīng)濟組織,在實施行業(yè)管理、為企業(yè)等經(jīng)濟組織提供行業(yè)服務(wù)等方面,就比相關(guān)的政府管理部門更具信息和專業(yè)上的優(yōu)勢。在滿足民眾個性化和多元化需求(如災(zāi)民群體的心理疏導(dǎo)、殘障人士的專業(yè)化服務(wù)、社會弱勢人群的社會融入等)方面,政府已經(jīng)捉襟見肘,而各類志愿性和公益性的社會組織正是以提供這種個性化服務(wù)為宗旨,因而在上述領(lǐng)域能發(fā)揮自身特有的優(yōu)勢。此外,隨著市場化改革的逐步深入,政府逐漸“淡化自身在提供社會性公共服務(wù)或公共服務(wù)中所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任,由此導(dǎo)致社會性公共服務(wù)供給嚴(yán)重不足”[11]15,客觀上亦需要借助于各類社會組織的力量。黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》中提出要“發(fā)揮城鄉(xiāng)基層自治組織協(xié)調(diào)利益、化解矛盾、排憂解難的作用,發(fā)揮社團、行業(yè)組織和社會中介組織提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用,形成社會管理和社會服務(wù)的合力”[12],對各類社會組織在新時期社會管理和社會服務(wù)中的作用予以較高期待。

(3) 現(xiàn)代共同體有助于發(fā)揮社會的協(xié)同作用

關(guān)于創(chuàng)新社會管理中社會的協(xié)同作用,下面主要以行業(yè)組織和流動人口管理與服務(wù)為例來說明。長期以來,我國對行業(yè)實行的是部門對口管理,隨著行業(yè)協(xié)會的成立,才逐漸由部門管理向行業(yè)管理轉(zhuǎn)移。從理論上說,行業(yè)協(xié)會一般由企業(yè)會員自我組織自我管理,它在獲取會員和行業(yè)信息等方面更為便利,在實施行業(yè)管理上比政府部門更專業(yè),因此由行業(yè)協(xié)會實施行業(yè)管理,會降低管理的成本,提高管理的效率。尤其在浙江溫州等地,由于市場啟動較早,民間性的行業(yè)協(xié)會和商會等行業(yè)組織發(fā)育較為成熟,在溝通政府和企業(yè),促進企業(yè)之間的交流與合作,實施行業(yè)自律和自治管理等方面取得了矚目的成就。這種民間性色彩較濃的行業(yè)協(xié)會和商會,能夠使社會的協(xié)同作用在社會管理中得以充分的發(fā)揮,從而有利于實現(xiàn)政府社會管理與社會自治管理之間的對接與耦合。

在創(chuàng)新社會管理的實踐中,針對流動人口的管理和服務(wù),一些地方在外來工的管理和服務(wù)上,進行了大膽的創(chuàng)新。如在外來人口集中地,盡量從外來人口的家鄉(xiāng)聘請當(dāng)?shù)厝藛T作為基層社會管理和服務(wù)人員,在管理人員和管理對象之間利用傳統(tǒng)的地緣紐帶構(gòu)建“同鄉(xiāng)會”之類的共同體進行管理。另外,流動人口中農(nóng)民工群體的權(quán)益保護,亦是社會管理中的一大難題。由于長期以來城鄉(xiāng)二元分割制度所形成的積聚效應(yīng)和社會保障制度的滯后,侵犯農(nóng)民工權(quán)益如拖欠克扣工資、拒付工傷賠償?shù)仁录r有發(fā)生,而當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)管理和執(zhí)法部門由于關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的庇護和地方保護主義等因素的影響,并不能有效解決此類問題,導(dǎo)致勞資關(guān)系緊張。若能構(gòu)建代表農(nóng)民工利益的共同體,如以農(nóng)民工所從事的職業(yè)來建立職業(yè)共同體,則可以增強他們在城市社會場域與國家和市場的博弈能力,緩解緊張的勞資關(guān)系。這樣就能夠?qū)⒘鲃尤丝谥兴N涵的治理資源發(fā)揮在社會管理中,從而使得社會的協(xié)同作用得以體現(xiàn)。

三、 現(xiàn)代共同體的培育瓶頸

1. 社區(qū)的培育瓶頸

在我國,隨著單位制的解體和住房商品化,越來越多的居民開始居住在各種小區(qū)中。而與單位制解體相伴隨的是原有單位福利制度的解體,居民的各種社會福利需求(如醫(yī)療、子女入學(xué)、日常生活需求等),開始依賴社區(qū),社區(qū)建設(shè)的熱潮隨之興起。但受利益驅(qū)動和對原有管理體制路徑的依賴,我國社區(qū)建設(shè)出現(xiàn)了諸多悖論,如以收費代替服務(wù),所謂的便民服務(wù)難以真正落實;在社區(qū)建設(shè)和參與中外部動員的多,居民主動參與的少;社區(qū)行政化明顯,自治性趨弱等。而社區(qū)居民的主人翁意識淡薄,社區(qū)參與不足,社區(qū)意識和社區(qū)歸屬感難以形成,則構(gòu)成了現(xiàn)代社區(qū)培育的最大瓶頸。為此,應(yīng)通過發(fā)展社區(qū)服務(wù),增強居民對社區(qū)的歸屬與認(rèn)同,從而將社區(qū)打造成具有凝聚力的現(xiàn)代共同體。

2. 社會組織的培育瓶頸

作為“脫域性共同體”的現(xiàn)代社會組織,雖然近些年來在數(shù)量上得到較迅猛的發(fā)展,但其在社會中實際發(fā)揮的作用受限。就目前我國社會現(xiàn)實來看,社會組織培育的瓶頸主要是政策法律等外部環(huán)境。迄今為止,我國還沒有一部專門針對社會組織的單行法。在有關(guān)我國社會組織的合法性問題上,國內(nèi)有學(xué)者用社會合法性、政治合法性、行政合法性和法律合法性等四個合法性概念框架來分析中國社會團體的合法性問題[13]。若以此標(biāo)準(zhǔn)來衡量,中國幾乎沒有同時符合上述四個合法性的社會組織。但在我國,存在著大量的未登記注冊但實際開展活動的社會組織,即所謂的法外生存或者說雖沒有法律合法性但具有社會合法性。因此,應(yīng)該以社會合法性而不是行政和法律等合法性作為衡量社會組織合法性的依據(jù)。這就需要現(xiàn)有的法律和政策跟上社會組織的發(fā)展。而在社會組織的管理上,目前實行由登記管理機關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位分別進行監(jiān)管的雙重管理體制,這種制度安排首先是出于滿足政府部門的管理需要和規(guī)避相關(guān)風(fēng)險的需要而不是以促進社會組織的發(fā)展為目標(biāo)[11]228。這表明,政府對社會組織持不信任態(tài)度,對社會組織的發(fā)展不敢放手,從而制約了社會組織的發(fā)展和功能的發(fā)揮。

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