□王偉勤 [西北政法大學(xué) 西安 710062]

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展制度創(chuàng)新中的風(fēng)險(xiǎn)防范
——以成都市溫江區(qū)為例

□王偉勤 [西北政法大學(xué) 西安 710062]

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是消除城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的必由之路。在全國各地都在探索統(tǒng)籌發(fā)展的長效機(jī)制過程中，成都市溫江區(qū)在堅(jiān)持以人為本、市場(chǎng)導(dǎo)向、自主自治的理念與原則下，進(jìn)行了一系列制度創(chuàng)新，包括土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新、社會(huì)保障制度創(chuàng)新與基層治理制度創(chuàng)新。制度創(chuàng)新績效突出，區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展、基層治理有序以及居民幸福感增強(qiáng)?！皽亟?jīng)驗(yàn)”啟示在于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展制度創(chuàng)新中處理好政府主導(dǎo)與市場(chǎng)引導(dǎo)的關(guān)系、社會(huì)分化與社會(huì)整合的關(guān)系及其社會(huì)發(fā)展與風(fēng)險(xiǎn)防范的關(guān)系。

政府主導(dǎo)；制度創(chuàng)新；市場(chǎng)化；風(fēng)險(xiǎn)

2003年10月，黨的十六屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，系統(tǒng)提出了“五個(gè)統(tǒng)籌”的科學(xué)發(fā)展觀，其中“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”為五大統(tǒng)籌之首。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，即充分發(fā)揮工業(yè)對(duì)農(nóng)業(yè)的支持和反哺作用，城市對(duì)農(nóng)村的輻射和帶動(dòng)作用，建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，形成“城”與“鄉(xiāng)”發(fā)展雙贏為目的的發(fā)展格局。

“農(nóng)民真苦，農(nóng)村真窮，農(nóng)業(yè)真難”是國內(nèi)學(xué)者李昌平對(duì)三農(nóng)問題的典型描述。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是適應(yīng)新時(shí)期的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)形態(tài)，突破了在“三農(nóng)問題”內(nèi)部解決的思路，以城市發(fā)展帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展，逐漸消除城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。

一、統(tǒng)籌發(fā)展是消除城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)之路

（一）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展與風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系

風(fēng)險(xiǎn)是面臨威脅或損失的可能性與不確定性。發(fā)展是一個(gè)社會(huì)利益結(jié)構(gòu)變動(dòng)的過程、是社會(huì)各個(gè)方面利益關(guān)系重新調(diào)整、社會(huì)生活各方面發(fā)生變化的過程。發(fā)展的過程也是充滿風(fēng)險(xiǎn)的過程?？茖W(xué)發(fā)展觀就是要倡導(dǎo)把發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)降低在最低限度內(nèi)的發(fā)展方式。在當(dāng)前全球風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下，中國的發(fā)展處于全球社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的大環(huán)境之下，同時(shí)由于自身特殊的現(xiàn)代化發(fā)展階段又具有特殊的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)外交織，使轉(zhuǎn)型期中國發(fā)展過程中的各種利益關(guān)系更加復(fù)雜。如何實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)、積極穩(wěn)妥地處理好政府主導(dǎo)與市場(chǎng)引導(dǎo)、利益分化與利益整合、利益爭(zhēng)取與風(fēng)險(xiǎn)防范的關(guān)系就成為當(dāng)代中國社會(huì)發(fā)展的重要任務(wù)。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是中國社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中消除城鄉(xiāng)二元發(fā)展差距風(fēng)險(xiǎn)、避免生態(tài)環(huán)境惡化風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)發(fā)展之路，是科學(xué)發(fā)展觀在現(xiàn)代化進(jìn)程中的具體實(shí)施方式。統(tǒng)籌發(fā)展，就是要解決城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡，使資源要素能夠在城鄉(xiāng)間自由流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障與公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化。對(duì)于政府而言，統(tǒng)籌發(fā)展中要充分發(fā)揮主導(dǎo)優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)與市場(chǎng)引導(dǎo)的良好結(jié)合，讓農(nóng)村發(fā)展融入高效、科學(xué)的市場(chǎng)化運(yùn)轉(zhuǎn)。同時(shí)，政府應(yīng)具有風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)與措施，對(duì)公共政策制定與運(yùn)行進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，讓農(nóng)民熟悉市場(chǎng)，并進(jìn)而引導(dǎo)防范市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。

對(duì)于具有深厚傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)觀念的農(nóng)民來說，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展對(duì)他們的生活、觀念的沖擊可謂天翻地覆。如果說上世紀(jì)80年代初的土地承包責(zé)任制給他們帶來生活與心靈的巨大震撼的話，那么，30年后的土地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)、土地集中規(guī)模經(jīng)營則又是另一次巨大震撼。隨著農(nóng)村市場(chǎng)化建設(shè)不斷推進(jìn)，土地市場(chǎng)化對(duì)農(nóng)民帶來的不僅僅是競(jìng)爭(zhēng)、利益觀念的革新，同時(shí)也帶來風(fēng)險(xiǎn)與不穩(wěn)定；不僅僅表現(xiàn)在生活方式的變化，也表現(xiàn)在對(duì)傳統(tǒng)土地觀念占有的心理沖擊與對(duì)新事物的迷惑、陌生甚至抵觸。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展帶來的不僅僅是社會(huì)利益結(jié)構(gòu)的變革，在觀念層次上，也體現(xiàn)為農(nóng)民心理轉(zhuǎn)變與適應(yīng)的變革過程。在這個(gè)過程中，會(huì)出現(xiàn)個(gè)體心理不安全。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，建立城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障與公共服務(wù)體系，消減個(gè)體不安全感，增強(qiáng)個(gè)體安全感與幸福感，其意義十分重大。

（二）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的理論基礎(chǔ)

“二元結(jié)構(gòu)”概念由荷蘭社會(huì)學(xué)家伯克（J·Boeke）在1953年提出，最早用來從經(jīng)濟(jì)組織不對(duì)稱性的角度對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系進(jìn)行靜態(tài)分析。在伯克看來，當(dāng)時(shí)的印尼實(shí)際上存在著兩種完全不同的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，一種是殖民主義輸入的發(fā)展現(xiàn)代工業(yè)為主的非農(nóng)活動(dòng)，主要集中在城市；另一種是印尼社會(huì)本土的傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)活動(dòng)，一般集中于鄉(xiāng)村，兩者在經(jīng)濟(jì)制度和社會(huì)文化等方面存在著巨大的差別。這些差別直接或間接地導(dǎo)致了工業(yè)現(xiàn)代性和農(nóng)業(yè)落后性、城市先進(jìn)性和鄉(xiāng)村落后性的矛盾和沖突[1]。

1954年，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家劉易斯（Lewis）提出了著名的“二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)理論”。劉易斯認(rèn)為在欠發(fā)達(dá)國家的工業(yè)化時(shí)期，存在著兩個(gè)經(jīng)濟(jì)部門，一個(gè)是市場(chǎng)導(dǎo)向和技術(shù)先進(jìn)的城市現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)部門，一個(gè)是技術(shù)落后和自給自足的農(nóng)業(yè)部門。在工業(yè)化起步期，農(nóng)業(yè)部門存在著大量過剩的勞動(dòng)力，在城鄉(xiāng)差距下，農(nóng)業(yè)部門勞動(dòng)力源源不斷流向城市產(chǎn)業(yè)部門，直至“劉易斯拐點(diǎn)”出現(xiàn)，即農(nóng)業(yè)部門的剩余勞動(dòng)力被工業(yè)部門吸納完畢，農(nóng)業(yè)的邊際生產(chǎn)率不再為零，這時(shí)，農(nóng)業(yè)部門和工業(yè)部門的結(jié)構(gòu)將發(fā)生變化，并處于平衡發(fā)展?fàn)顟B(tài)。最終結(jié)果是城鄉(xiāng)差距縮小，二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變?yōu)橐辉?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，朝著工業(yè)化和城市化邁進(jìn)[2]。

早在1898年，英國社會(huì)活動(dòng)家艾比尼澤·霍華德（Ebenezer Howard）就提出了“田園城市理論”。霍華德構(gòu)建了一種適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的新型城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)形態(tài)，其實(shí)質(zhì)倡導(dǎo)的是一種社會(huì)改革思想，用城鄉(xiāng)一體的新社會(huì)結(jié)構(gòu)形態(tài)來取代城鄉(xiāng)分離的舊社會(huì)結(jié)構(gòu)形態(tài)[3]17?！疤飯@城市是為安排健康的生活和工業(yè)而設(shè)計(jì)的城鎮(zhèn)；其規(guī)模要有可能滿足各種社會(huì)生活，但不能太大；被鄉(xiāng)村帶包圍；全部土地歸公眾所有或者托人為社區(qū)代管[3]18”。田園城市并不僅僅是人們通常理解的“花園城市”，外顯于綠帶環(huán)繞、城鄉(xiāng)景觀交錯(cuò)的映像。霍華德認(rèn)為田園城市是對(duì)現(xiàn)有城市土地所有制進(jìn)行改革，實(shí)行土地公有，突出為市民利益服務(wù)。他認(rèn)為城鄉(xiāng)之間的最顯著差別可能莫過于使用土地所支付的租金。因此，田園城市收入來自地租，這是與其他市政當(dāng)局最本質(zhì)的區(qū)別之一。隨著時(shí)間推移，眾多的田園城市形成一個(gè)城市群，霍華德稱之為“社會(huì)城市”。把城市和鄉(xiāng)村生活的健康、自然、經(jīng)濟(jì)因素組合在一體的城鄉(xiāng)一體化，提高所有各階層勞動(dòng)者的健康和舒適生活，是霍華德追求的目標(biāo)[3]26?！疤飯@城市理論”更多體現(xiàn)出對(duì)城鄉(xiāng)新型結(jié)構(gòu)規(guī)劃進(jìn)行的一種社會(huì)改革的思想。

（三）國內(nèi)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展實(shí)踐

我國幅員遼闊，地理環(huán)境以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式區(qū)域差異性大。各地在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中，發(fā)揮地方優(yōu)勢(shì)與創(chuàng)新性，積極探索長效發(fā)展機(jī)制,以多樣化的具體發(fā)展政策滿足不同區(qū)域多樣化的需要，以推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展之間的平衡與協(xié)調(diào)，改變城鄉(xiāng)二元分治的結(jié)構(gòu)。目前國內(nèi)在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展實(shí)踐方面，已創(chuàng)有 “鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為動(dòng)力”的蘇南發(fā)展模式，以北京為例的以工哺農(nóng)、城鄉(xiāng)結(jié)合的大城市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌模式，以戶籍制度改革為突破口的嘉興模式，以解決農(nóng)民工問題為突破口的重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌模式，以及中西部地區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展模式[4]。這些模式為探索統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。

中西部地區(qū)與東南沿海相比，農(nóng)村發(fā)展更為落后，城市之間距離很遠(yuǎn)，尚未形成規(guī)模較大的城市群，是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)表現(xiàn)最為明顯的地區(qū)。根據(jù)“短板效應(yīng)”，中西部地區(qū)的統(tǒng)籌發(fā)展速度與效果將對(duì)未來中國統(tǒng)籌發(fā)展程度影響巨大。如何結(jié)合地方特色，探索統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展長效機(jī)制，就成為中西部地區(qū)面臨的一個(gè)重大課題。在發(fā)展實(shí)踐中，中西部一些地方在仿效東南沿海統(tǒng)籌發(fā)展經(jīng)驗(yàn)方面，以為城鄉(xiāng)一體化就是為農(nóng)民集中蓋房、征收土地然后戶口非農(nóng)化、職業(yè)非農(nóng)化，因而在引導(dǎo)防范市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)與消減農(nóng)民面對(duì)新變化的不安全感方面、在利益分化情況下進(jìn)行利益整合、在農(nóng)村公共服務(wù)供給等方面存在不足。我們應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到在統(tǒng)籌發(fā)展過程中，發(fā)展與風(fēng)險(xiǎn)并存，整合與分化并重，對(duì)發(fā)展過程中的各種風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行引導(dǎo)與防范是發(fā)揮政府主導(dǎo)功能的一個(gè)重要方面。

2003年，為認(rèn)真貫徹黨的十六屆三中全會(huì)精神，成都市委市政府召開了一次“全市推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì)”。2007年，成都市成為全國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革示范區(qū)。在成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革的大環(huán)境下，溫江區(qū)以“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化”為主題，在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等各個(gè)領(lǐng)域開始了重大制度變革的探索與發(fā)展，成效矚目，成為中西部地區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的良好范例。

二、溫江區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展制度創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)

（一）溫江區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展制度創(chuàng)新原則

1．以人為本，注重滿足居民的多種需求

心理學(xué)家馬斯洛認(rèn)為，人有五種需要并且構(gòu)成由低至高的層次：生理需要、安全需要、愛的需要、尊重需要和自我實(shí)現(xiàn)的需要。一個(gè)人首先得滿足生理需要，然后產(chǎn)生對(duì)職業(yè)保證、收入穩(wěn)定、生命安全的期待心理和對(duì)法律保護(hù)、勞動(dòng)保險(xiǎn)、醫(yī)療保健的要求；并在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生愛、情感和歸屬的需要、獲得尊重與使自我潛能獲得發(fā)展的自我實(shí)現(xiàn)需要。馬斯洛的需要層次論從心理學(xué)的角度解釋了人們行為的終極根源——滿足特定的需要，以及人的需要的某些發(fā)展規(guī)律[5]。溫江區(qū)在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中，以人為本，注重滿足民眾的多種需求。區(qū)政府為失地農(nóng)民與轉(zhuǎn)崗農(nóng)民完成新居工程與新型社區(qū)建設(shè)。新居工程指在規(guī)劃的城市建設(shè)用地內(nèi)，按照“六統(tǒng)一”的方式，提前建設(shè)的專門用于集中安置該區(qū)域農(nóng)村居民的城市化居住小區(qū)?！傲y(tǒng)一”即納入城鎮(zhèn)統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一供地，統(tǒng)一按城鎮(zhèn)居住小區(qū)的性質(zhì)和標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一配套小區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施以及公共服務(wù)設(shè)施，由城鎮(zhèn)政府統(tǒng)一組織建設(shè)，并實(shí)行統(tǒng)一的社區(qū)服務(wù)和管理，滿足被安置農(nóng)民和進(jìn)鎮(zhèn)落戶農(nóng)民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民后生存和發(fā)展的需要。新型社區(qū)是指在農(nóng)村區(qū)域，按照統(tǒng)一規(guī)劃和設(shè)計(jì)所建設(shè)的，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施齊全、符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人居環(huán)境要求、具有社區(qū)服務(wù)和管理功能、規(guī)模較大的農(nóng)村集中居住區(qū)。溫江區(qū)政府在這些住宅區(qū)里配套文體娛樂設(shè)施及休閑廣場(chǎng)。不僅如此，區(qū)政府每年還撥有?？顬檫@些住宅區(qū)配套文體娛樂設(shè)施及休閑廣場(chǎng)。

2．以市場(chǎng)化為導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)利益分化與利益整合的良性互動(dòng)

利益分化指溫江區(qū)以市場(chǎng)化和民主化為目標(biāo)，通過產(chǎn)權(quán)確認(rèn)，將家庭與個(gè)人的資源變成資本，使資本在市場(chǎng)流動(dòng)中最大化。溫江區(qū)在堅(jiān)持還權(quán)賦能、配套保障、政府服務(wù)原則下，大力推進(jìn)以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革為主要內(nèi)容的綜合配套改革，實(shí)施了農(nóng)村集體土地和房屋的確權(quán)頒證，創(chuàng)新建立了耕地保護(hù)機(jī)制，推進(jìn)了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)。這一系列重大措施，增強(qiáng)了農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展活力，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民保護(hù)耕地和發(fā)展產(chǎn)業(yè)的積極性，為各類生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)創(chuàng)造了條件。利益整合指溫江區(qū)以“全域發(fā)展”為理念，完善城鄉(xiāng)一體規(guī)劃，提升區(qū)域的整體競(jìng)爭(zhēng)力與產(chǎn)業(yè)化能力。在資源利用方面，以“規(guī)劃打散”的方式將城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)籌安排，全區(qū)形成了八個(gè)不同的互相支撐、共同發(fā)展的產(chǎn)業(yè)功能區(qū)。溫江區(qū)在城鄉(xiāng)市場(chǎng)一體化進(jìn)程中既有家庭與個(gè)體利益分化，調(diào)動(dòng)個(gè)體與家戶在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的積極性與創(chuàng)造性，同時(shí)也以區(qū)域整體利益長遠(yuǎn)發(fā)展為規(guī)劃目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展利益分化與利益整合的良性互動(dòng)。

3．以自愿、自治為原則，發(fā)揮市場(chǎng)主體能動(dòng)性

溫江區(qū)政府在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的過程中始終堅(jiān)持以人為本，發(fā)揮市場(chǎng)主體作用，對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民與企業(yè)進(jìn)行市場(chǎng)化引導(dǎo)，使之熟悉市場(chǎng)運(yùn)作和現(xiàn)代化的經(jīng)營方式?！笆谌艘贼~，不如授人以漁”。溫江區(qū)在土地流轉(zhuǎn)中按照入戶動(dòng)員、政策辦法、資料發(fā)放“三個(gè)100%”的要求，做到農(nóng)民自愿、自主、自治，充分遵循公開、公平、公正的原則，有效維護(hù)農(nóng)民群眾的合法權(quán)益，提高確權(quán)的透明度，調(diào)動(dòng)農(nóng)民群眾參與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的積極性和主動(dòng)性。在充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民市場(chǎng)主體性的基礎(chǔ)上，發(fā)揮市場(chǎng)資源配置最優(yōu)化效應(yīng)。公共服務(wù)建設(shè)方面也以“民主化”發(fā)揮群眾主體性。對(duì)公共服務(wù)項(xiàng)目的建設(shè)和管理，堅(jiān)持“民主決策、民主監(jiān)督、民主評(píng)議”的管理機(jī)制。例如永寧鎮(zhèn)社區(qū)活動(dòng)廣場(chǎng)從立項(xiàng)、規(guī)劃到拆遷，均按照民意開展工作。再如建設(shè)新居工程時(shí)，就房屋的面積、戶型結(jié)構(gòu)、建房位置等問題，溫江區(qū)政府自下而上多次征求村民意見，直到雙方滿意為止。

4．以基層民主為保障，發(fā)揮黨員干部的帶動(dòng)與示范效應(yīng)

“示范效應(yīng)”即領(lǐng)導(dǎo)者的廉潔奉公，它無形中會(huì)對(duì)周圍人們產(chǎn)生一種不可替代的影響力，即“榜樣的力量是無窮的”。由于榜樣效應(yīng)不含有任何強(qiáng)制性成分，對(duì)受到榜樣感染的對(duì)象來說，具有自由選擇的絕對(duì)權(quán)力。不管他作何種選擇，都不會(huì)受到明顯的外界壓力，由此所產(chǎn)生的行為效果必然是積極的[6]。溫江區(qū)各級(jí)黨委政府重視黨員干部對(duì)基層管理與服務(wù)的“示范效應(yīng)”，建立健全“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管、農(nóng)村工作綜合部門組織協(xié)調(diào)、有關(guān)部門各負(fù)其責(zé)”的農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制。創(chuàng)新黨的基層組織設(shè)置方式，擴(kuò)大黨的工作覆蓋面。加強(qiáng)對(duì)村民委員會(huì)、集體經(jīng)濟(jì)組織、共青團(tuán)、婦代會(huì)、民兵等組織的領(lǐng)導(dǎo)，大力培育服務(wù)性、公益性、互助性社會(huì)組織，發(fā)揮黨員干部的榜樣作用，構(gòu)建在社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，以村民自治為核心，社會(huì)組織廣泛參與的新型村級(jí)治理機(jī)制。

（二）溫江區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展制度創(chuàng)新內(nèi)容

國際經(jīng)驗(yàn)表明，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展程度高的歐美國家，都十分重視法制建設(shè)，保護(hù)農(nóng)業(yè)發(fā)展與農(nóng)民利益。為了充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性，溫江區(qū)在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中，借鑒國際城鄉(xiāng)一體化經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合溫江區(qū)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展特色，大膽創(chuàng)新制度建設(shè)，以法規(guī)制度建設(shè)為發(fā)展提供制度支持與保護(hù)。

1．農(nóng)民自愿與政府引導(dǎo)相結(jié)合的市場(chǎng)化土地流轉(zhuǎn)制度

在當(dāng)今經(jīng)濟(jì)發(fā)展集約化形勢(shì)下，以農(nóng)戶為生產(chǎn)主體的家庭經(jīng)營規(guī)模小，缺乏必要的發(fā)展和競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力，且個(gè)體經(jīng)營信息來源渠道不暢，不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的規(guī)?；?jīng)營。溫江區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展以市場(chǎng)化為動(dòng)力，把農(nóng)民自愿流轉(zhuǎn)土地與政府法規(guī)引導(dǎo)相結(jié)合，積極引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營，推動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化的實(shí)現(xiàn)。溫江區(qū)市場(chǎng)化土地流轉(zhuǎn)制度主要表現(xiàn)在土地確權(quán)、“雙放棄”與“兩股一改”。土地確權(quán)指對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)的確認(rèn)，并頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證書。“兩股一改”即推行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)股份化、農(nóng)村集體土地收益股權(quán)化、用股份制改造傳統(tǒng)集體經(jīng)濟(jì)組織的新機(jī)制，組建具有現(xiàn)代企業(yè)制度特征的新興集體經(jīng)濟(jì)組織——股份經(jīng)濟(jì)合作社，從而真正確立起村組集體經(jīng)濟(jì)組織的市場(chǎng)主體地位。土地流轉(zhuǎn)后，由大公司聯(lián)合經(jīng)營，農(nóng)民用土地入股，可以賺取傭金（打工）、分紅（以土地入股，利益分成）。農(nóng)民將土地交給土地流轉(zhuǎn)中心后，只要交一定的管理費(fèi)，不用直接經(jīng)營就可獲取收益?！半p放棄”指自愿放棄宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)，進(jìn)入城鎮(zhèn)和規(guī)劃聚居區(qū)的農(nóng)民。

2．風(fēng)險(xiǎn)與權(quán)益整合的社會(huì)保障機(jī)制

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身就是一個(gè)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)源，市場(chǎng)投資帶有風(fēng)險(xiǎn)，有可能獲得投資收益，也有可能投資虧損。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，還存在提供公共物品“搭便車”的市場(chǎng)失靈風(fēng)險(xiǎn)。政府是化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的最強(qiáng)有力的主體，能有效提供以維護(hù)社會(huì)公平正義和促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定為目標(biāo)的社會(huì)保障公共物品。溫江區(qū)政府以積極的姿態(tài)介入社會(huì)保障領(lǐng)域，建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)與權(quán)益整合的社會(huì)保障機(jī)制。溫江區(qū)按照年齡段與性別的不同，個(gè)人一次性繳納或按年度繳納不同數(shù)額的保險(xiǎn)金，同時(shí)區(qū)政府給予一定數(shù)額的一次性保險(xiǎn)金補(bǔ)貼或年度補(bǔ)貼，即可進(jìn)入城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金，同時(shí)享受城鎮(zhèn)住院醫(yī)療保險(xiǎn)。

3．靈活自主、學(xué)有所長的再就業(yè)機(jī)制

雖然絕大多數(shù)的“雙放棄”人員已在城鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)了非農(nóng)就業(yè)，但考慮到其少數(shù)家庭成員需要解決非農(nóng)就業(yè)，以及市場(chǎng)因素導(dǎo)致“雙放棄”人員失業(yè)，溫江區(qū)參照失地農(nóng)民再就業(yè)優(yōu)惠政策，促進(jìn)這些人員的穩(wěn)定再就業(yè)。溫江區(qū)職業(yè)培訓(xùn)最成功之處就是針對(duì)性很強(qiáng)，而且職業(yè)技能培訓(xùn)與主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)相關(guān)。對(duì)溫江區(qū)來說，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)是花卉種植，技能培訓(xùn)也主要是花工培訓(xùn)。在本地，已有7萬多農(nóng)民成為職業(yè)花工，從事著自己喜愛的職業(yè)，有著穩(wěn)定的收入。另外還有關(guān)于編織、打造小手工業(yè)作品等的職業(yè)培訓(xùn)。當(dāng)然，溫江區(qū)政府在職業(yè)培訓(xùn)中也經(jīng)歷過失敗，但是他們對(duì)此能及時(shí)應(yīng)對(duì)，調(diào)整策略，以公司滿意與職工滿意為宗旨。溫江區(qū)對(duì)于“二次失業(yè)者”采取了一定的防范機(jī)制。對(duì)于農(nóng)民愿意就業(yè)、且被入駐公司吸收的，區(qū)政府對(duì)公司予以一定的補(bǔ)助。溫江區(qū)對(duì)本籍大學(xué)生（土生土長于溫江，不論在哪上學(xué)）創(chuàng)業(yè)有很多扶持政策：有“大學(xué)生創(chuàng)業(yè)一條街”，即創(chuàng)業(yè)孵化基地；對(duì)創(chuàng)業(yè)大學(xué)生的餐費(fèi)、住房、辦公用房等，都有不同程度的減免。

4．社區(qū)自治與公共服務(wù)供給并重的基層治理制度

2002年溫江從“縣”升級(jí)成“區(qū)”后，權(quán)力擴(kuò)大，職能向農(nóng)村延伸。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃進(jìn)行改革，打破原來的行政區(qū)域限制，以“全域發(fā)展”為理念，形成覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)管理體系。溫江區(qū)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給均衡化，在基本公共服務(wù)供給制度改革過程中，以城鄉(xiāng)公共服務(wù)公平為導(dǎo)向，使居民從公共服務(wù)中獲得期望的實(shí)惠。以萬春鎮(zhèn)集中配套小區(qū)為例，在選址時(shí)，區(qū)政府與村民進(jìn)行多次協(xié)商，讓居民參與公共政策的制定；把村民最滿意的全區(qū)中心地帶作為住宅區(qū)地址；萬春鎮(zhèn)建立了兒童娛樂中心，并有專業(yè)老師進(jìn)行興趣培養(yǎng)指導(dǎo)；小區(qū)附近設(shè)有健身器材；在小區(qū)對(duì)面新蓋有方便購買瓜果蔬菜的天香路綜合市場(chǎng)，方便居民生活，并就近設(shè)有專門代繳水費(fèi)、煤氣費(fèi)、電費(fèi)、網(wǎng)絡(luò)費(fèi)等的綜合營業(yè)大廳。

（三）溫江區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展制度創(chuàng)新績效

1．區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實(shí)質(zhì)是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，形成良好的城鄉(xiāng)發(fā)展互動(dòng)體系，建設(shè)一個(gè)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)。溫江區(qū)按照“面向未來、面向世界、打造世界現(xiàn)代田園城市示范區(qū)”的高起點(diǎn)要求，進(jìn)行一體化發(fā)展規(guī)劃。全區(qū)在統(tǒng)籌發(fā)展中規(guī)劃了不同的產(chǎn)業(yè)發(fā)展與功能區(qū)，以產(chǎn)業(yè)鏈需要統(tǒng)籌全區(qū)發(fā)展，發(fā)掘主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的核心動(dòng)力功能，進(jìn)而發(fā)揮產(chǎn)業(yè)聚集的積極效應(yīng)。避免了走浪費(fèi)資源的粗放型道路，探求低能耗、省資源、少污染的集約型道路，做到以城帶鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)補(bǔ)城、互為資源、互相服務(wù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口資源相協(xié)調(diào)的可持續(xù)發(fā)展。溫江區(qū)綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力連續(xù)11年位居全省十強(qiáng)區(qū)縣之列，連續(xù)7年躋身全國百強(qiáng)區(qū)縣行列。近年來，溫江區(qū)城鄉(xiāng)面貌不斷改善，先后榮獲“國家級(jí)生態(tài)示范區(qū)”、“中國人居環(huán)境金牌建設(shè)示范區(qū)”、“中國最佳人居環(huán)境范例獎(jiǎng)”等榮譽(yù)稱號(hào)。

2．基層治理有序

溫江區(qū)在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中，堅(jiān)持基層治理理念，各項(xiàng)創(chuàng)新制度均突出了農(nóng)民的自主性，同時(shí)也發(fā)揮了地方政府的引導(dǎo)作用，從而化解了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的潛在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，包括市場(chǎng)化風(fēng)險(xiǎn)與失地農(nóng)民家庭風(fēng)險(xiǎn)、再就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)等，穩(wěn)定了社會(huì)秩序。溫江區(qū)基層治理有序一方面表現(xiàn)在基層政府與民眾行為的制度化、法制化，無論在土地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)方面，還是在社會(huì)管理中，均依照法律與制度運(yùn)行；另一方面表現(xiàn)在民眾對(duì)地方政府管理行為的合作化，以及對(duì)服務(wù)行為的滿意認(rèn)可。

3．居民幸福感增強(qiáng)

在社會(huì)科學(xué)中，幸福感指主體自身對(duì)幸福狀態(tài)的感受和評(píng)價(jià)，是一種主體與現(xiàn)實(shí)生活情境的協(xié)調(diào)及自我達(dá)到完滿統(tǒng)一的自我認(rèn)同及自我欣賞的感覺，并由此而產(chǎn)生的積極性情感占優(yōu)勢(shì)的心理狀態(tài)[7]。幸福理論認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與幸福感并非總是呈正相關(guān)關(guān)系，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展達(dá)到一定階段后，快樂效應(yīng)就開始遞減。一方面，收入提高，期望值也在提高；另一方面，人們會(huì)產(chǎn)生尊重、自我實(shí)現(xiàn)等精神方面的需求。因此，在注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，關(guān)注人們的精神需求是增進(jìn)幸福感的重要途徑。溫江區(qū)產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，為幸福生活提供了物質(zhì)保障。與此同時(shí)，公共服務(wù)的改善與社會(huì)保障政策的實(shí)施，不但為失地農(nóng)民解決了后顧之憂，也滿足了他們追求健康、時(shí)尚生活等多種心理需求。

三、溫江區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展制度創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)啟示

（一）政府主導(dǎo)與市場(chǎng)引導(dǎo)的關(guān)系

溫江經(jīng)驗(yàn)的啟示之一在于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中把政府的主導(dǎo)功能與市場(chǎng)引導(dǎo)功能良好地結(jié)合起來。政府與市場(chǎng)在資源配置方面各有優(yōu)勢(shì)與不足，單純依靠政府主導(dǎo)或單純依靠市場(chǎng)引導(dǎo)都不能更好地實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)展。市場(chǎng)引導(dǎo)的優(yōu)勢(shì)在于能利用價(jià)格杠桿的作用發(fā)揮資源最優(yōu)配置，促進(jìn)生產(chǎn)要素、資源自由流通。但是，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身就是風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)，參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的企業(yè)或個(gè)人都存在投資失誤的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)長期處于自然經(jīng)濟(jì)下的中國農(nóng)民來說，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相對(duì)陌生，熟悉市場(chǎng)運(yùn)作、掌握市場(chǎng)規(guī)律、遵守契約精神、建立合作組織都需要相當(dāng)時(shí)間去學(xué)習(xí)、去摸索。在這個(gè)過程中需要政府進(jìn)行有效市場(chǎng)引導(dǎo)。政府主導(dǎo)的優(yōu)勢(shì)在于能夠通過自上而下的方式制定長遠(yuǎn)的、整體的城鄉(xiāng)發(fā)展統(tǒng)一規(guī)劃。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，政府要向服務(wù)型職能實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的政府職能與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的政府職能有根本區(qū)別：在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府對(duì)所有社會(huì)資源統(tǒng)一配置和安排，稱為“全能政府”；在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)發(fā)揮對(duì)資源配置的基礎(chǔ)性作用，政府僅僅發(fā)揮主導(dǎo)功能，實(shí)行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理與公共服務(wù)。政府扮演“裁判員”角色，不能缺位，不能越位。政府主導(dǎo)與市場(chǎng)引導(dǎo)的良好結(jié)合是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展制度創(chuàng)新中要妥善處理的一對(duì)重要關(guān)系。

（二）社會(huì)分化與社會(huì)整合的關(guān)系

溫江經(jīng)驗(yàn)的啟示之二在于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中把社會(huì)分化與社會(huì)整合良好地結(jié)合起來。社會(huì)分化程度是衡量社會(huì)系統(tǒng)發(fā)展程度的重要標(biāo)志，社會(huì)分化主要體現(xiàn)為社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)的利益分化。社會(huì)利益分化是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)帶來的一個(gè)必然后果。市場(chǎng)以利益的差別為前提和手段，通過利益機(jī)制實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益及個(gè)體利益的增長。因市場(chǎng)主體占有資源、能力與機(jī)會(huì)不同，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中就會(huì)有不同的結(jié)果。統(tǒng)籌發(fā)展過程中發(fā)生利益分化及其利益重組，對(duì)農(nóng)村原有社會(huì)利益關(guān)系進(jìn)行變革，對(duì)農(nóng)民心理適應(yīng)與社會(huì)秩序穩(wěn)定造成沖擊。在社會(huì)分化劇烈變動(dòng)時(shí)期進(jìn)行社會(huì)整合是緩解社會(huì)緊張、避免社會(huì)沖突的重要途徑。社會(huì)整合指社會(huì)不同因素和部分通過協(xié)調(diào)作用消除離散狀態(tài)、實(shí)現(xiàn)融合統(tǒng)一的過程。主要體現(xiàn)為社會(huì)凝聚力增強(qiáng)。政府在承擔(dān)統(tǒng)籌發(fā)展過程中利益分化的保護(hù)功能，同時(shí)也要承擔(dān)利益協(xié)調(diào)的職能，這是實(shí)現(xiàn)有效社會(huì)整合，建設(shè)和諧社會(huì)的重要途徑。在社會(huì)利益分化過程中，同時(shí)發(fā)揮政府主導(dǎo)優(yōu)勢(shì)，對(duì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)行利益整合，實(shí)現(xiàn)利益的平衡發(fā)展，合理拉開收入差距，以完善制度與政策的途徑推進(jìn)社會(huì)分化與社會(huì)整合，確保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

（三）社會(huì)發(fā)展與風(fēng)險(xiǎn)防范的關(guān)系

溫江經(jīng)驗(yàn)的啟示之三在于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中把社會(huì)發(fā)展與風(fēng)險(xiǎn)防范良好地結(jié)合起來。以貝克、吉登斯和拉什等人為代表的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為當(dāng)今社會(huì)最主要的推動(dòng)力。換句話說，不是過去決定現(xiàn)在，而是未來決定現(xiàn)在。未來面臨的風(fēng)險(xiǎn)對(duì)現(xiàn)在的決策尤為重要。根據(jù)吉登斯對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的分類，風(fēng)險(xiǎn)可分為外部風(fēng)險(xiǎn)與人為制造風(fēng)險(xiǎn)。前者包括地震、洪水、饑荒、貧窮等傳統(tǒng)的、自然環(huán)境帶來的風(fēng)險(xiǎn)，后者包括生態(tài)環(huán)境惡化、核泄漏等技術(shù)原因人為制造的風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論讓我們認(rèn)識(shí)到未來對(duì)現(xiàn)在的影響，認(rèn)識(shí)到科技發(fā)展的雙重效應(yīng)。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中，多種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)并存，市場(chǎng)化風(fēng)險(xiǎn)與社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)等國內(nèi)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與國際金融危機(jī)、全球生態(tài)環(huán)境惡化、基因食品安全等國際社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)互相交織。以社會(huì)保障形式進(jìn)行外部風(fēng)險(xiǎn)防范，以可持續(xù)發(fā)展方式減少人為制造風(fēng)險(xiǎn)，在統(tǒng)籌發(fā)展中進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防范，建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會(huì)保障制度與具有可持續(xù)性的發(fā)展機(jī)制，顯然是政府義不容辭的責(zé)任。

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[7]苗元江. 幸福感: 社會(huì)心理的“晴雨表”[J]. 社會(huì),2002, (8): 07.

Risk Prevention in the Urban and Rural Development Institutional Innonvation——Take Wenjiang District as Example

WANG Wei-qin
(Lecturer of Northwest University of Politics and Law Xi’an 710062 China)

Urban and rural development is the only way to eliminate the risk of urban and rural social structure. During the local gonernment exploring co-ordinate the development of long-acting mechanism,Wenjiang District of Chengdu has made great achievements in city urban and rural development. These innovations involve the institutional innovation of the land transfer, social security and grass-roots democratic governance. The government of Wenjiang District adheres to the people-centered and market-oriented and voluntarism concept and principles during the coordination of urban and rural development institutional innovation. The performances of the institutional innovation in the district are significant. Now the economic situation in the region develops coordinated, grassroots governance is in order, and residents happiness is increasing. The revelation of “Wenjiang experiences” is to deal with the relations between good government-led and market-oriented urban and rural development, social differention and social integration, and social develpoment and risk prevention.

government-led; institutional innonvation; market-oriented; risk

C916.1

A

1008-8105(2012)02-0028-06

2012 - 01 - 15

2010年陜西省開發(fā)區(qū)行政管理體制問題研究(2010jk339).

[作者簡介]王偉勤（1974-）女，西北政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教師，南京大學(xué)政府管理學(xué)院博士生.

編輯 范華麗