□王曉東 [內(nèi)蒙古大學(xué) 呼和浩特 010070]

社會養(yǎng)老保險制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的路徑研究
——以內(nèi)蒙古為例

□王曉東 [內(nèi)蒙古大學(xué) 呼和浩特 010070]

我國城鄉(xiāng)二元分割狀態(tài)下的非對稱性養(yǎng)老保險制度安排，造成了城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險發(fā)展的嚴(yán)重失衡，“碎片化”的制度性斷裂將使農(nóng)民群體無法享受到與城市居民均等的養(yǎng)老保障權(quán)益，同時也限制了城鄉(xiāng)一體化勞動力市場的形成，而統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度是消除制度差異、實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會良性互動發(fā)展的內(nèi)在要求和必由之路。因此，立足于內(nèi)蒙古實際，分析了內(nèi)蒙古養(yǎng)老保險制度建設(shè)的當(dāng)前形勢和面臨的挑戰(zhàn)，認(rèn)為應(yīng)通過政府的全面主導(dǎo)，分三步到位、漸進(jìn)統(tǒng)一地實現(xiàn)內(nèi)蒙古城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度的“統(tǒng)籌并軌”和“體系整合”。

內(nèi)蒙古；養(yǎng)老保險；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；路徑

引言

由于歷史原因，我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展水平和社會發(fā)展程度等存在著巨大差異，再加上長期“重城市、輕農(nóng)村”的經(jīng)濟政策導(dǎo)向，使我國形成了特有的城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)，基于身份制下的養(yǎng)老保險制度從建立之初就按著“一國兩策”的目標(biāo)分設(shè)和差別化的模式分治，造成了城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度的非均衡發(fā)展，嚴(yán)重影響到我國經(jīng)濟和社會的全面發(fā)展。黨的十六大提出“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”思想后，政府加大了對城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度的建設(shè)力度，加快了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的進(jìn)程。內(nèi)蒙古積極響應(yīng)政策號召，在保證經(jīng)濟又好又快發(fā)展態(tài)勢的基礎(chǔ)上，努力尋求共享經(jīng)濟發(fā)展成果的新途徑和不斷加快改善民生的新步伐，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度便成為今后一段時期內(nèi)落實“改善民生、增收富民”政策的重點工作之一。因此，立足內(nèi)蒙古實際，積極探索城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險統(tǒng)籌發(fā)展的路徑對內(nèi)蒙古經(jīng)濟社會的全面發(fā)展具有重大的戰(zhàn)略意義。

一、社會養(yǎng)老保險制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的內(nèi)涵詮釋

社會養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是養(yǎng)老保障城鄉(xiāng)一體化目標(biāo)的實施過程，它把人人享有養(yǎng)老保險國民待遇作為基礎(chǔ)性目標(biāo)，并在城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化條件下，通過制度的“并軌”和“整合”，逐步把城鄉(xiāng)分設(shè)的養(yǎng)老保險制度演變成為“制度統(tǒng)一、對象統(tǒng)一、水平銜接、管理統(tǒng)一、服務(wù)配套”的保障體系。具體而言，社會養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，是指在養(yǎng)老保險制度的設(shè)計和運行中，突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下“碎片化”制度格局，從城鄉(xiāng)整合、統(tǒng)籌發(fā)展的原則出發(fā)，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)全體居民統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度體系，以實現(xiàn)養(yǎng)老保險權(quán)利在城鄉(xiāng)居民中的無差別化保護。筆者認(rèn)為其內(nèi)涵主要包括以下幾點：

1．城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會養(yǎng)老保險制度應(yīng)覆蓋城鄉(xiāng)所有居民，實現(xiàn)保障對象的統(tǒng)一。養(yǎng)老保險權(quán)利是任何社會公民均應(yīng)享受的合法權(quán)利，不能因身份的不同和地域的限制而實行差異化的保障。

2．城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會養(yǎng)老保險制度應(yīng)全面實施基礎(chǔ)性國民待遇，以保證制度的“底線公平”。待遇的發(fā)放應(yīng)至少起到兩方面的功效：第一，從象征意義上來講，國家給予所有國民最低養(yǎng)老金待遇是一種公平實現(xiàn)公民社會保障權(quán)利和政府全面履行社會保障責(zé)任的體現(xiàn)；第二，從實質(zhì)意義上來講，最低養(yǎng)老金待遇給付應(yīng)考慮到群體間和區(qū)域間的橫向公平和縱向公平，從有利于縮小養(yǎng)老保險發(fā)展差距的角度出發(fā)，以經(jīng)濟標(biāo)準(zhǔn)分區(qū)域、分類別的實行層次有序的待遇保障，同一類別中的群體實行均一制給付，但水平不能太高，以避免陷入“福利陷阱”。

3．城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會養(yǎng)老保險制度是待遇水平逐漸縮小并趨同的養(yǎng)老保險制度。在短期內(nèi)要完全消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)帶來的差異既不現(xiàn)實也不可能，城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展水平、居民收入水平和消費水平的差距勢必還會影響居民的繳費能力以及相應(yīng)的養(yǎng)老保險待遇水平，但養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的最終目的就是要不斷縮小城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險水平差距，最終實現(xiàn)待遇水平均等的目標(biāo)。

4．城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會養(yǎng)老保險制度應(yīng)實現(xiàn)管理體制上的統(tǒng)一決策和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，以及配套社會化的保障服務(wù)，養(yǎng)老保險關(guān)系能隨參保人地域的轉(zhuǎn)換實現(xiàn)便捷有效地轉(zhuǎn)移接續(xù)，這也是建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一勞動力市場的必備條件。

二、內(nèi)蒙古社會養(yǎng)老保險制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌勢在必行

（一）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險是改變養(yǎng)老保險“碎片化”發(fā)展格局的當(dāng)務(wù)之急

隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷推進(jìn)和戶籍制度的逐漸松動，農(nóng)村勞動力就業(yè)呈現(xiàn)多樣化的趨勢且流動加速，政府為適應(yīng)形勢變化和履行政治承諾不得不設(shè)計被動性的養(yǎng)老保險政策，為不同的人群“量身定做”了相應(yīng)的養(yǎng)老保險制度。雖然農(nóng)村勞動者參加養(yǎng)老保險的可選性增大，但受城鄉(xiāng)二元化的路徑依賴以及地方保護主義思想的影響，城鄉(xiāng)勞動者養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)還不是很通暢，造成了養(yǎng)老保險制度“大碎片”和“小碎片”交雜的局面。目前，內(nèi)蒙古養(yǎng)老保險制度是多種類型并存且在各地的“做法”多樣、發(fā)展失衡，雖然有些已根據(jù)需要實現(xiàn)了并軌運行，但更多是異質(zhì)性較強、短期內(nèi)難以整合的制度，表現(xiàn)出明顯的地域性（零星化）、封閉性（碎片化）、過渡性（不可持續(xù)化）特征，已帶來了諸多影響社會保障發(fā)展的全局性問題。如社會保障管理成本提升、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇難以有實質(zhì)性的縮小、多數(shù)農(nóng)民尚未有相應(yīng)的養(yǎng)老保險制度覆蓋、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險仍處于低層次分割統(tǒng)籌的局面等等，這些問題不僅影響社會保障全民覆蓋目標(biāo)的實現(xiàn)進(jìn)程，而且還會阻滯內(nèi)蒙古經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，更不利于和諧社會的構(gòu)建。因此，改變城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險的“碎片化”發(fā)展格局，消除二元結(jié)構(gòu)下養(yǎng)老保險待遇城鄉(xiāng)有別的體制障礙，是加快建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會養(yǎng)老保險制度的當(dāng)務(wù)之急和必然趨勢。

（二）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險是應(yīng)對人口老齡化背景下農(nóng)村養(yǎng)老危機的必然要求

中國已于2000年進(jìn)入了人口老齡化國家的行列，據(jù)相關(guān)部門預(yù)計，到2051年65歲及以上的老年人口占總?cè)丝诘谋壤龑⑦_(dá)到31%的峰值，其中80歲及以上高齡老人占老年總?cè)丝诘谋戎貙⒈３衷?5%—30%，而且在2040年以前農(nóng)村老齡化水平總體高于城鎮(zhèn)1.24個百分點，屆時中國將進(jìn)入重度老齡化和高齡化時期[1]。老齡化進(jìn)程的加速推進(jìn)和城鄉(xiāng)之間、地域之間人口流動速率的加快，給“未富先老”的中國養(yǎng)老保險制度帶來了巨大的建設(shè)壓力，尤其是在農(nóng)村的老齡化程度遠(yuǎn)大于城市的形勢下，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式受到城鎮(zhèn)化進(jìn)程和計劃生育政策的嚴(yán)重沖擊，家庭保障功能的持續(xù)弱化與農(nóng)村養(yǎng)老保障體系殘缺的現(xiàn)象并存，從而不可避免地產(chǎn)生農(nóng)民對養(yǎng)老保障日益升級的普遍需求與社會養(yǎng)老保障能力相對不足的內(nèi)在矛盾，致使農(nóng)村老年群體的貧困率顯著升高，農(nóng)村家庭的養(yǎng)老風(fēng)險不斷加大。截至2011年10月，內(nèi)蒙古101個旗縣區(qū)中有61個已成為國家“新農(nóng)保”的試點，全區(qū)1160余萬農(nóng)村牧區(qū)人口中參加新農(nóng)保的人數(shù)有301.87萬人，享受新農(nóng)保待遇人數(shù)僅為64.8萬人[2]，這表明仍有大量的農(nóng)村人口未被覆蓋到現(xiàn)有的養(yǎng)老保險制度之中，牧業(yè)旗縣、邊境旗縣、革命老區(qū)旗縣的農(nóng)村居民養(yǎng)老問題更是危機重重。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度是應(yīng)對農(nóng)村養(yǎng)老危機的客觀需要和必然要求，它旨在通過相應(yīng)的制度安排來填補制度漏洞，解決養(yǎng)老保險制度的全民覆蓋問題，在讓農(nóng)村居民享有基本養(yǎng)老保障服務(wù)的基礎(chǔ)上，不斷縮小城鄉(xiāng)間、地域間和群體間的養(yǎng)老保險水平差距，以解除農(nóng)村居民養(yǎng)老的后顧之憂。

（三）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險是縮小城鄉(xiāng)社會保障發(fā)展差距的內(nèi)在需要

長期以來，城鄉(xiāng)社會保障的二元化發(fā)展道路使城鄉(xiāng)社會保障制度缺乏統(tǒng)一性和規(guī)范性，養(yǎng)老保險制度的非對稱性發(fā)展問題尤為嚴(yán)重。“城有鄉(xiāng)無、城高鄉(xiāng)低”的養(yǎng)老保險制度不但不能保證養(yǎng)老保障權(quán)益的全民公平共享，反而因自身發(fā)展失衡加大了城鄉(xiāng)間社會保障水平的差距。為解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡這一長期存在的問題，黨的十六大確立了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基本戰(zhàn)略，其中一項重要的舉措就是要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障發(fā)展，并于2009年和2011年相繼在全國范圍內(nèi)啟動“新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險”和“城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險”的試點工作。近年來，內(nèi)蒙古經(jīng)濟社會發(fā)展速度較快，城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)也備受政府重視且發(fā)展勢頭良好，但因基礎(chǔ)薄弱和受區(qū)位因素限制，城鄉(xiāng)發(fā)展差距較大、農(nóng)村貧困發(fā)生率較高和經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)依然是不可回避的現(xiàn)實區(qū)情，在積極推進(jìn)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的過程中，“低水平起步”的實施原則使新農(nóng)保的保障水平與城市居民的養(yǎng)老保險水平相比還存有不小的差距，這一方面是基于新農(nóng)保制度“可持續(xù)性”考慮的結(jié)果，但更多的是折射出城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展水平差距難以在短期內(nèi)消除的現(xiàn)實。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度就是通過把城市居民和農(nóng)村居民的養(yǎng)老保險作為一個整體來進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，均衡公共財政資源的城鄉(xiāng)配置，實現(xiàn)養(yǎng)老保障公共服務(wù)的城鄉(xiāng)均等化，加快推動社會保障制度城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，這是縮小城鄉(xiāng)社會保障發(fā)展差距的內(nèi)在需要和現(xiàn)實選擇。

三、內(nèi)蒙古社會養(yǎng)老保險制度的發(fā)展現(xiàn)狀

目前，內(nèi)蒙古社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)試圖從“過度分割、重疊缺漏”向“適度集中、有序組合”的局面轉(zhuǎn)變，力爭在2020年前基本實現(xiàn)社會養(yǎng)老保險制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展?，F(xiàn)有制度具體包括城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度，機關(guān)事業(yè)單位退休金制度與養(yǎng)老保險制度并存，城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險與新型農(nóng)村牧區(qū)社會養(yǎng)老保險合并實施后的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度等類型。

（一）城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度

2009年10月1日起施行的《內(nèi)蒙古自治區(qū)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險自治區(qū)級統(tǒng)籌辦法》，把參加自治區(qū)城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的單位及其職工、城鎮(zhèn)個體工商戶和靈活就業(yè)人員統(tǒng)一納入到企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度中，實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的籌資模式，基本養(yǎng)老保險基金由自治區(qū)級統(tǒng)籌管理和使用①。2010年9月26日實施的《內(nèi)蒙古自治區(qū)城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系區(qū)內(nèi)轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》，保證了所有在自治區(qū)范圍內(nèi)流動并在城鎮(zhèn)就業(yè)的參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險人員和農(nóng)牧民工的基本養(yǎng)老保險關(guān)系順暢轉(zhuǎn)移接續(xù)②。2010年12月出臺的《關(guān)于將原“五七工”納入城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的通知》，明確了未經(jīng)勞動行政部門辦理招工手續(xù)而已到齡的“五七工”納入城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的相關(guān)政策。2011年10月24日自治區(qū)又出臺了《關(guān)于解決未參保集體企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老保障等遺留問題的意見》，對經(jīng)勞動行政部門辦理招工手續(xù)而未到齡和已到齡人員、未經(jīng)勞動行政部門辦理招工手續(xù)而未到齡人員的基本養(yǎng)老保障等遺留問題將得到解決③。在這幾部法規(guī)文件出臺后，全區(qū)未參保城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保障等遺留問題將得到徹底解決，職工基本養(yǎng)老保險政策制度缺失等漏洞問題基本補齊。截至2011年10月末，內(nèi)蒙古全區(qū)基本養(yǎng)老保險參統(tǒng)人數(shù)為435.94萬人，其中企業(yè)在職職工參統(tǒng)人數(shù)296.95萬人；參統(tǒng)企業(yè)離退休人數(shù)為121.4萬人，企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金實現(xiàn)100%按時、足額、社會化發(fā)放。2011年初為企業(yè)退休人員調(diào)整了基本養(yǎng)老金，月人均增加220元，調(diào)整后企業(yè)退休人員月人均養(yǎng)老金為1625元，超過了全國平均水平[3]。

（二）機關(guān)事業(yè)單位退休金制度與養(yǎng)老保險制度并存

內(nèi)蒙古機關(guān)事業(yè)單位人員養(yǎng)老保障制度經(jīng)歷十余年的順勢改革，基本沒有取得太大的突破性進(jìn)展，反而造成現(xiàn)在機關(guān)事業(yè)單位退休金制度與養(yǎng)老保險制度并存的局面。從目前來看，全區(qū)機關(guān)公務(wù)人員仍延續(xù)著20世紀(jì)50年代確立的離退休制度，個人不繳納任何養(yǎng)老保險費稅，退休人員養(yǎng)老金全部來源于政府財政，退休金與在職人員工資同步增長。事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保險情況較為復(fù)雜，2005年自治區(qū)勞動保障廳、人事廳、財政廳出臺的《內(nèi)蒙古自治區(qū)直屬事業(yè)單位新進(jìn)人員基本養(yǎng)老保險制度改革試行辦法》規(guī)定，2004年后參加工作的事業(yè)單位工作人員要按工資的4%繳納養(yǎng)老保險費，單位按個人工資的10%繳納養(yǎng)老保險費④，將來的養(yǎng)老金待遇水平由國家根據(jù)社會平均收入水平、居民生活水平以及價格指數(shù)的變化進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)整。這樣在事業(yè)單位中只有2004年后參加工作的人員參保繳費，2004年以前參加工作的大多數(shù)人員仍沿用舊的退休金制度，這不僅造成企業(yè)與機關(guān)事業(yè)單位退休待遇差距的持續(xù)擴大，而且還形成了事業(yè)單位內(nèi)部職工的不公平。目前，內(nèi)蒙古在機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度的改革方面尚處于觀望狀態(tài)。

（三）城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度

2011年11月25日，內(nèi)蒙古出臺了《關(guān)于開展城鎮(zhèn)和農(nóng)村牧區(qū)居民社會養(yǎng)老保險試點的實施意見》，將城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險與新型農(nóng)村牧區(qū)社會養(yǎng)老保險合并實施，規(guī)定年滿16周歲(不含在校學(xué)生)，未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的城鎮(zhèn)非從業(yè)居民、農(nóng)村牧區(qū)居民，均可在戶籍所在地自愿參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度，這是自2011年7月1日啟動城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險試點以來，內(nèi)蒙古為了進(jìn)一步完善養(yǎng)老保險制度，結(jié)合實際、全局統(tǒng)籌而做出的重大舉措。通過試點，建立個人繳費（100元起步，100元遞增分十檔）與政府補貼（補貼起步為30元，繳費每提高一個檔次，增加補貼5元，最高補貼75元）相結(jié)合、社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合、與其他社會保障政策措施相配套的制度。參保人年滿60周歲才可領(lǐng)取養(yǎng)老金待遇，包括基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金，其中：基礎(chǔ)養(yǎng)老金為每人每月60元(中央財政補貼55元，自治區(qū)補貼5元)，在此基礎(chǔ)上，對年滿70~79周歲的另加10元，年滿80周歲及以上的另加20元，參保人選擇200元及以上檔次并且累計繳費超過15年的，每多繳1年，基礎(chǔ)養(yǎng)老金提高2元；個人賬戶養(yǎng)老金月計發(fā)標(biāo)準(zhǔn)與現(xiàn)行職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶養(yǎng)老金計發(fā)系數(shù)相同⑤。截至2011年末，試點已擴大到61個旗縣(市、區(qū))，預(yù)計2012年基本可以實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的全覆蓋。

從以上內(nèi)蒙古多種養(yǎng)老保險制度并存的現(xiàn)狀來看，盡管“碎片化”程度有所減輕，甚至在非從業(yè)居民養(yǎng)老保險方面開始城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)，但現(xiàn)有制度間“斷裂”短期內(nèi)還是難以彌合完整，如在參保對象方面還是各有各的適用人群范圍；在繳費標(biāo)準(zhǔn)上，不僅城鄉(xiāng)居民的繳費標(biāo)準(zhǔn)有差別，而且同一制度內(nèi)也富有較大彈性；相應(yīng)地在給付標(biāo)準(zhǔn)上也存在著巨大的城鄉(xiāng)差距，流動人員的養(yǎng)老保險待遇銜接機制也不合理；政府、企業(yè)和個人間的籌資責(zé)任、出資比例在各類制度中也是大不相同等等，養(yǎng)老保險制度的城鄉(xiāng)不均衡極不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的全面推進(jìn)，因此，加大養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的力度是內(nèi)蒙古各級政府下一步民生工作的重點。

四、內(nèi)蒙古社會養(yǎng)老保險制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的思路

建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保障體系已經(jīng)成為我國社會保障體系建設(shè)中的一項緊迫任務(wù)。根據(jù)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度分步到位、逐步統(tǒng)一的漸進(jìn)式發(fā)展規(guī)律和內(nèi)蒙古養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)的現(xiàn)實條件，我們認(rèn)為應(yīng)通過政府的全面主導(dǎo)，有計劃、分階段地來實現(xiàn)內(nèi)蒙古城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度的“統(tǒng)籌并軌”和“體系整合”。

第一步：到2013年以前，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度，基本實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的全覆蓋

城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險經(jīng)過近二十余年的改革完善，“統(tǒng)賬結(jié)合”制度模式已基本定型，2011～2012年的階段性任務(wù)應(yīng)是根據(jù)《中國人民共和國勞動法》和《中國人民共和國社會保險法》來進(jìn)一步明確和擴大職工基本養(yǎng)老保險的覆蓋范圍，穩(wěn)定基本養(yǎng)老保險制度區(qū)級統(tǒng)籌并積極向全國統(tǒng)籌轉(zhuǎn)變，進(jìn)行制度參量的調(diào)整改革，建立和完善制度的長效機制。城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度和新農(nóng)保的試點時間較短，多數(shù)城鄉(xiāng)居民還游離在現(xiàn)有制度之外，養(yǎng)老保險在農(nóng)村的“補空”是當(dāng)務(wù)之急。目前，內(nèi)蒙古為了進(jìn)一步完善養(yǎng)老保險制度，已將城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險與新型農(nóng)村牧區(qū)社會養(yǎng)老保險合并為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度統(tǒng)一實施，下一步的工作重點是鞏固和完善試點經(jīng)驗，由點及面逐步推開。在“?；?、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”的原則上，繼續(xù)堅持個人繳費與政府補貼相結(jié)合、社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的實施模式，不折不扣地落實政府對參保人員繳費及領(lǐng)取養(yǎng)老金的財政補貼以加大制度的吸引力。在允許個人自主選擇繳費檔次的基礎(chǔ)上體現(xiàn)個人多繳多得的激勵機制，在繳費檔次和待遇標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計上要與經(jīng)濟發(fā)展和各方面承受能力相適應(yīng)，在合理確定各級政府財政補貼分擔(dān)機制的基準(zhǔn)上，適時、適當(dāng)?shù)仉S著財政收入和城鄉(xiāng)居民收入的增長調(diào)整繳費檔次和補貼標(biāo)準(zhǔn)。同時，各級政府要妥善處理好新老農(nóng)保的制度銜接問題，讓“老農(nóng)?！焙拖硎苡媱澤彝シ鲋?、五保供養(yǎng)、社會優(yōu)撫、最低生活保障等政策待遇的人員積極參加到自治區(qū)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度中去，避免讓舊制度人員的利益受損失，實現(xiàn)新老制度的平穩(wěn)過渡，爭取在2012年基本實現(xiàn)全區(qū)101個旗縣區(qū)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的全覆蓋。

第二步：到2016年以前，建立全面穩(wěn)定的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度、職工基本養(yǎng)老保險制度和城鄉(xiāng)老年津貼制度

在經(jīng)過前一階段的制度擴面、體系整合、結(jié)構(gòu)完善后，2013～2015年應(yīng)當(dāng)是內(nèi)蒙古養(yǎng)老保障體系全面定型、穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展的時期，這一階段的主要任務(wù)是完善適度集中、有序組合、沒有漏洞的多元制度安排，建立全面穩(wěn)定的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度、職工基本養(yǎng)老保險制度和城鄉(xiāng)老年津貼制度[4]。在2011年底，內(nèi)蒙古職工基本養(yǎng)老保險制度的宏觀框架已建設(shè)齊備，靈活就業(yè)人員養(yǎng)老保險和農(nóng)民工養(yǎng)老保險業(yè)已統(tǒng)一歸并到城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度中，集體企業(yè)職工未參保城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保障等遺留問題也將得到徹底解決。隨著機關(guān)事業(yè)單位勞動雇員制度和養(yǎng)老保險制度改革的進(jìn)一步推行，以及城鎮(zhèn)化進(jìn)程的日益加快，在經(jīng)歷近5年的制度擴面和結(jié)構(gòu)調(diào)整后，職工基本養(yǎng)老保險制度將日益成為整個養(yǎng)老保障體系中的主體?！笆濉逼陂g，內(nèi)蒙古應(yīng)著力建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場，并在統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度內(nèi)設(shè)定良好的養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)通道，設(shè)定勞動者可承受、有彈性的繳費標(biāo)準(zhǔn)和公平合理的養(yǎng)老金計發(fā)機制，不斷縮小正規(guī)就業(yè)勞動者與靈活就業(yè)勞動者的養(yǎng)老金待遇差距。

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度在前一階段已基本實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，優(yōu)化制度結(jié)構(gòu)、提高待遇標(biāo)準(zhǔn)和配套相關(guān)服務(wù)是這一時期工作的重心。隨著城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程的大力推進(jìn)，農(nóng)民群體的參保意識和參保能力逐漸提高，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險由自愿參保向強制參保轉(zhuǎn)變的條件和時機均已成熟，這一方面是規(guī)避“逆向選擇”風(fēng)險以增強養(yǎng)老保險互助互濟能力的需要，另一方面也能真正實現(xiàn)養(yǎng)老保險的城鄉(xiāng)居民全覆蓋。在國家財政穩(wěn)定支付最低標(biāo)準(zhǔn)養(yǎng)老金的基礎(chǔ)上，通過漸進(jìn)提高城鄉(xiāng)居民的繳費標(biāo)準(zhǔn)和待遇水平，大力發(fā)展農(nóng)村老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)，適時創(chuàng)建城鄉(xiāng)老年人護理保險和服務(wù)制度，普及社區(qū)服務(wù)為主、多元化供給主體的居家養(yǎng)老模式，以不斷縮小城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險水平差距和提高養(yǎng)老保險服務(wù)質(zhì)量，給將來統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度創(chuàng)造條件。

國內(nèi)外的發(fā)展實踐表明，以繳費型為主體的基本養(yǎng)老保險即使再成熟，都不可能真正實現(xiàn)無遺漏的全覆蓋，總會有部分因貧困、病殘、鰥寡孤獨等人群被排斥在制度之外。因此，全面建立非繳費型的城鄉(xiāng)居民老年津貼制度，這不僅是整合農(nóng)村五保制度、優(yōu)撫制度及城市老年福利制度的需要，而且是保障部分缺乏養(yǎng)老金老年人的基本生活和適度分享經(jīng)濟成果的長久途徑。內(nèi)蒙古在“十二五”期間應(yīng)加快建立養(yǎng)老保險補貼制度，為沒有納入基本養(yǎng)老保險范圍、無固定收入的城鄉(xiāng)80歲以上老人每人每月發(fā)放不低于100元生活補助金；百歲以上老人每人每月發(fā)放300元長壽補貼，還應(yīng)制定低收入家庭中生活不能自理的老年人入住服務(wù)機構(gòu)的補貼制度，把困難老年人作為臨時生活救助、醫(yī)療救助、司法救助的重點對象[5]。隨著內(nèi)蒙古財政實力的不斷增強，再逐步降低受益對象的年齡標(biāo)準(zhǔn)，補貼標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)隨物價指數(shù)和居民收入水平的變動而實現(xiàn)同步調(diào)整，爭取在2015年實現(xiàn)全區(qū)盟市75歲以上高齡老人按月領(lǐng)取高齡津貼，逐步實現(xiàn)高齡老人津貼制度化。

第三步：到2020年以前，初步實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)籌并軌

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度的全面定型和穩(wěn)定發(fā)展是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度的前提條件，養(yǎng)老保險基金的區(qū)級統(tǒng)籌和養(yǎng)老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)為統(tǒng)籌提供了現(xiàn)實可能性，而人人享有基礎(chǔ)性養(yǎng)老金及相關(guān)服務(wù)才是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的目的所在，這也是內(nèi)蒙古完成前兩步養(yǎng)老保險發(fā)展戰(zhàn)略后應(yīng)實現(xiàn)的初級目標(biāo)。鑒于“農(nóng)保”和“城?！痹谥贫仍O(shè)計上存有較大的區(qū)別，實現(xiàn)二者的統(tǒng)籌歸并一定要遵循“階梯過渡、漸進(jìn)對接、進(jìn)退自如”的原則來構(gòu)建城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險統(tǒng)籌的體系內(nèi)容。首先，穩(wěn)定“統(tǒng)賬結(jié)合”的保險模式，形成“農(nóng)?！焙汀俺潜！笨摄暯拥幕I資模式； 其次，在提高勞動者勞動所得占初次分配中的比重的條件下，養(yǎng)老保險的繳費比例設(shè)計應(yīng)在各方主體可承受的前提下實現(xiàn)統(tǒng)一，其中個人繳費比例提高為10%，企業(yè)（職工的雇主）和國家（農(nóng)民的雇主）各為20%，但繳費基數(shù)應(yīng)該根據(jù)就業(yè)與否有所區(qū)別，城鎮(zhèn)就業(yè)職工和企業(yè)繳費基數(shù)的上下限分別為上年當(dāng)?shù)仄骄べY的300%和60%，城鄉(xiāng)未就業(yè)居民和國家的繳費基數(shù)可以減半，個人繳費全部計入個人賬戶，企業(yè)和國家繳費全部計入社會統(tǒng)籌。再次，養(yǎng)老金可由三部分組成，第一部分是現(xiàn)收現(xiàn)付式的待遇確定型最低標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老金，由50%的社會統(tǒng)籌基金給付給所有居民，以體現(xiàn)國民待遇和底線公平。第二部分由50%的社會統(tǒng)籌基金給付與就業(yè)相關(guān)的職工養(yǎng)老金，計發(fā)辦法與現(xiàn)行職工基本養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)養(yǎng)老金相同；第三部分是完全積累式的繳費確定型的個人賬戶養(yǎng)老金，由個人繳費、政府補貼和其他來源組成，待遇給付體現(xiàn)多繳多得的激勵機制。最后，做好“農(nóng)保”與“城?！钡慕愚D(zhuǎn)工作。參加“農(nóng)?！钡娜藛T如具備參加“城?！钡臈l件（如就業(yè)或是增加繳費），可直接轉(zhuǎn)入“城?！保湓袀€人賬戶基金全部按實際轉(zhuǎn)移，繳費年限減半計算，也可補繳，補繳應(yīng)繳部分及規(guī)定利息后，繳費年限按實際年限計算；已參加“城?！钡娜藛T如不在企業(yè)工作的，要繼續(xù)按“城保”標(biāo)準(zhǔn)繳費的，可享受財政對農(nóng)民的同樣補貼，達(dá)到退休年齡時，享受企業(yè)職工養(yǎng)老金[6]。這樣的制度設(shè)計，一方面需要相關(guān)制度的配套實施，如延遲退休年齡、政府財政分擔(dān)機制的合理確定和多層次養(yǎng)老保障體系的建立，另一方面也是希望積極促進(jìn)就業(yè)，全面提高勞動者的養(yǎng)老金水平。

五、結(jié)語與展望

社會養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是改變目前內(nèi)蒙古養(yǎng)老保險制度“碎片化”發(fā)展格局的必然趨勢，也是縮小城鄉(xiāng)社會保障發(fā)展差距和實現(xiàn)居民“老有所養(yǎng)”目標(biāo)的有效途徑，更是落實內(nèi)蒙古“改善民生、增收富民”政策戰(zhàn)略的現(xiàn)實選擇。但統(tǒng)籌過程不可能一蹴而就，這不僅要提高建制理念的科學(xué)性和制度設(shè)計方案的有效性，而且還需要相關(guān)制度、政策、設(shè)施的外部配套和支持。內(nèi)蒙古一定要立足于欠發(fā)達(dá)區(qū)情的實際，正確判斷形勢，既要看到近年來經(jīng)濟高速增長所帶來的一系列有利條件，更要充分估計到推進(jìn)社會養(yǎng)老保險制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程中遇到的困難。必須分階段、分步驟推進(jìn)，在“統(tǒng)賬結(jié)合”的模式下穩(wěn)步實現(xiàn)不同養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)籌兼顧、有序銜接和逐步完善，尤其是要加快推進(jìn)相關(guān)制度的配套改革，解決好可能在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險過程中出現(xiàn)的一系列諸如穩(wěn)步提高城鄉(xiāng)居民收入水平、合理分擔(dān)各級政府的財政補貼責(zé)任、暢通養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)渠道和不斷加強經(jīng)辦機構(gòu)能力建設(shè)等關(guān)鍵問題，做好應(yīng)對各種困難的充分準(zhǔn)備，為社會養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的順利實施創(chuàng)造條件，最終實現(xiàn)老年人高質(zhì)量的“老有所養(yǎng)”目標(biāo)。

注釋

① 《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府關(guān)于印發(fā)自治區(qū)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險自治區(qū)級統(tǒng)籌辦法（試行）的通知》（內(nèi)政發(fā)〔2009〕78號），2009年8月31日。

②《內(nèi)蒙古自治區(qū)城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系區(qū)內(nèi)轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》（內(nèi)政辦發(fā)〔2010〕73號），2010年8月26日。

③《關(guān)于解決未參保集體企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老保障等遺留問題的意見》（內(nèi)人社發(fā)〔2011〕249號），2011年11月24日。

④《內(nèi)蒙古自治區(qū)直屬事業(yè)單位新進(jìn)人員基本養(yǎng)老保險制度改革試行辦法》（內(nèi)勞社字〔2005〕1號），2005年1月15日。

⑤《關(guān)于開展城鎮(zhèn)和農(nóng)村牧區(qū)居民社會養(yǎng)老保險試點的實施意見》（內(nèi)政辦發(fā)〔2011〕133號），2011年11月25日。

[1]全國老齡工作委員會辦公室. 中國人口老齡化發(fā)展趨勢預(yù)測研究報告[EB/OL]. [2007-12-27]. http://www.cncaprc.gov.cn/ info/1408.htm.

[2]新華社內(nèi)蒙古分社. 內(nèi)蒙古61個旗縣區(qū)成為國家“新農(nóng)保”試點[EB/OL]. [2011-11-06]. http://www.nmg.gov.cn/nmdt/ ArticleContent.aspx?id=98265&ClassId=170.

[3]內(nèi)蒙古自治區(qū)人力資源和社會保障廳. 2011年1~10月全區(qū)社會保險工作情況[EB/OL]. [2011-11-17]. http://www.nmg.gov.cn/ nmdt/ArticleContent.aspx?id=99067&ClassId=172.

[4]鄭功成.中國社會保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略（養(yǎng)老保險卷）[M]. 北京: 人民出版社, 2011: 16-23.

[5]全國老齡工作委員會辦公室. 到2015年內(nèi)蒙古75歲以上老人將享受高齡津貼[EB/OL]. [2011-03-11].http://www.cncaprc.gov. cn/mzyq/info/11155.html.

[6]鄭功成.中國社會保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略（總論卷）[M].北京: 人民出版社, 2011: 110-111.

Research on the Coordination Path of Urban and Rural Social Old-Age Insurance System in Inner Mongolia

WANG Xiao-dong
(Inner Mongolia University Huhhot 010070 China)

China’s social old-age insurance system is a typical unbalance structure separating of urban and rural regions. Rural residents do not have equal rights of social insurance comparing with the urban residents,which result from the institutional fragmentation and restrict the establishment of a unified and equal labor market.The urban and rural social old-age insurance system is a necessary path and demand for eliminating the system difference and realizing the coordination of economic and social development in urban and rural areas. Based on the background and the challenge of Inner Mongolia’s social old-age insurance system, the coordination of urban and rural social old-age insurance system is proposed to achieve and balance an effective link between the two types of urban and rural systems under the leadership of government by three steps.

Inner Mongolia; social old-age insurance system; the coordination of urban and rural; path

C913.7

A

1008-8105(2012)02-0022-06

2012 - 01 - 15

國家社科基金重大項目“社會管理創(chuàng)新與社會體制改革研究”（11&ZD028，主持人：童星）；教育部人文社會科學(xué)研究一般項目“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視域下養(yǎng)老保險制度整合研究：模式改良與結(jié)構(gòu)優(yōu)化”（主持人：王曉東）；內(nèi)蒙古哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目“內(nèi)蒙古養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌路徑研究”的階段性研究成果（2011C023，主持人：王曉東）的階段性研究成果.

王曉東（1981- ）男，內(nèi)蒙古大學(xué)公共管理學(xué)院教師，南京大學(xué)政府管理學(xué)院博士研究生.

編輯 范華麗