潘 屹

（中國社會科學院社會學研究所，北京 100732）

在中國社會福利事業(yè)發(fā)展進程中，學術界對國家、社會、市場等主體的福利功能的研究越來越深入，有關討論可以涉及多方面。這種研究與探索對中國社會政策發(fā)展戰(zhàn)略決策的制定很關鍵必要。然而，這個研究探索不僅僅關系到服務提供的方法，其實也關系到國家的體制和福利的性質。對這個探索特別是有關政策的制定，需要嚴謹慎重。我們有必要闡述國家、社會、市場、企業(yè)等對社會福利的作用和各自提供社會服務的功能以及背后的多種因素。為此，我們從歷史的發(fā)展脈絡入手，從根本上理順國家、社會和企業(yè)等是如何介入社會福利制定和運作體系的以及所導致的福利國家變化，才能對多元福利功能有一個清楚的認識。

一、國家對國民福利的干預是基于資本主義的需要

根據現代歷史對社會政策的理論闡述和記載，通常認定國家對福利的最早干預為17世紀英國的濟貧法。隨后，德國對社會保險條例的干預，成為現代國家社會保障制度的伊始。

1、英國濟貧法:國家干預的初始

14、15世紀的英國，由于圈地運動，大量失地農民淪為乞丐或流浪漢。最初，修道院和醫(yī)院給流浪的乞丐提供衣服、食物和住所。在15世紀，英國有1000多家教會修道院和醫(yī)院做這樣的救濟工作①陳良瑾，夏學鑾，王青山:《中國社會工作總論》，《中國社會工作百科全書》，北京:中國社會出版社，1994年版，第3頁，第3頁。。隨著越來越多的流浪乞丐涌入城鎮(zhèn)，打破了貴族資產階級的生活。在后者要求下，地方政府采取措施處理社會問題;16世紀，英國政府開始出面干預，這些干預構成了社會管理的雛形。1536年法令建立了英國政府幫助下的第一個公共援助計劃，宗教讓位給國家②陳良瑾，夏學鑾，王青山:《中國社會工作總論》，《中國社會工作百科全書》，北京:中國社會出版社，1994年版，第3頁，第3頁。。在1530-1597年間，英國議會至少通過了13個有關解決此類問題的法案。到了16世紀30年代，教會和慈善機關受政府委托向貧民發(fā)放救濟③黃素庵:《西歐“福利國家”面面觀》，北京:世界知識出版社，1985年版，第30-46頁。。

1601年頒布的《伊麗莎白濟貧法》是社會政策實踐的最早發(fā)端。該法是英國王室為解決饑荒、戰(zhàn)爭、疾病等帶來的一系列社會問題而建立的，把貧民流浪者收容在習藝所中，把懲罰作為救濟，同時伴有污名化。1834年的濟貧法修正案發(fā)布，英國政府管理部門開始給習藝所的貧困者提供服務④Denney，David:Social Policy and Social Work，Oxford:Clarendon Press.1998:7.。

最早的國家干預社會福利在英國的出現，體現并逐步形成了一些特征:第一，國家的干預最初由貴族資產階級提出;第二，在一定程度上，提出國家干預不是出于對人民慈善的目的，而是出于對貴族資產階級的保護和對于社會的治理;第三，最初國家僅僅救助貧困的乞丐;第四，國家政府支持了民間慈善活動，由國家的行為慢慢地替代了由基督教等慈善組織倡導的慈善事業(yè)，逐步發(fā)展或者轉化為干預貧困問題、承擔福利的功能;第五，政府對國民福利的責任逐漸發(fā)展成為社會管理的組成部分。

2、德國社會保險:國家社會保障制度的初始

工業(yè)革命帶來的失業(yè)、貧困等社會問題推動了德國等國社會保險立法以及相關社會政策的相繼出臺。19世紀末，德國頒布和實施了疾病、工傷和養(yǎng)老三項社會保險法，率先在西方國家建立起社會保險制度。這一里程碑式的事件，標志著現代社會保障制度的開始，預示福利國家的萌芽。

德國社會保險出臺的原因在于社會矛盾的增加，工人階級要求改善生活條件①謝圣遠:《社會保障發(fā)展史》，北京:經濟管理出版社，2007年版，第77頁。。德國在俾斯麥的觀念下，建立了社會保障制度。其保險基金是雇主和雇員各自按照一定的比例負擔，政府僅在年金不足時提供一定的補助。之所以說它是政府干預福利的新進程，是指政府通過立法來推動社會保險的發(fā)展。“社會保險制度帶來了一種與《濟貧法》完全不同的社會保護方式，也沒有濟貧法的污名化的效應?！牵瑹o論如何，它不會為非工人提供福利”②哈里特·迪安，（岳經綸等翻譯）:《社會政策十講》，上海:格致出版社，2009年版，第23頁。。即這是一種與就業(yè)和收入掛鉤的社會保險體系。德國的社會保險并不是國家對全體國民提供基本福利，僅僅是為勞工而設，由雇主和雇員共同負擔。因此國家干預，第一，只是給予那些有工作的人提供保險，屬于誰付出誰擁有;第二，國家干預的目的，主觀上是為了維護資本主義的再生產體系。因此，德國建設社會保障的手段是胡蘿卜加大棒的。即1906年到1914年自由主義的改革從根本上表達了自由放任資本主義的根本出發(fā)點，改革帶動了社會保障制度的建立。

從英國濟貧法救助窮人，到德國社會保險保障有工作的人，國家干預福利體現了以下變化:范圍從小到大，作用從地方到中央，行為從隨意性到強制性以及從分散碎片化的國家行為逐步發(fā)展到相對復雜和相互關聯的國家福利體系。國家對福利的干預是一個歷史的進步。第一，是行政管理的進步，從教會等慈善機構接管下來福利的功能;第二是社會保障制度的進步，有了專業(yè)的商業(yè)保險，進而轉化為國家的社會保障制度。隨著歷史的發(fā)展，第二次世界大戰(zhàn)后，英、德、美等西方國家都建立了有別于出發(fā)點的現代社會福利體系。

二、社會民主主義福利國家建設的原則:國家為了人民

二戰(zhàn)以后，西方福利國家普遍建立。上個世紀50年代至70年代是歐洲、北美、澳洲等福利國家發(fā)展最繁榮的時期。在上個世紀60年代到70年代中期，在經濟合作與發(fā)展組織國家中，社會支出的增長非常迅速，10%的GDP的增長的一半貢獻到公共支出特別是社會支出（教育、健康、收入維持和其他福利服務）中③OECD，Social Expenditure，1960-1990:Problems of Growth and Control，OECD，Paris，1985:14.。

社會民主主義的福利國家主要以北歐國家為代表，也稱為凱恩斯主義的福利國家。北歐福利國家中，國家對福利的作用主要有三:第一，國家通過經濟政策干預市場經濟（同樣尊重私有制和企業(yè)），也解釋為國家和市場構成了混合的經濟，而“國家改正了市場的錯誤”④J essop，Bob，2000:From the KWNS to the SWPR，in Lewis，Gail Eds.Rethinking Social Policy，London:SAGE Publication 2000:173.。第二，國家通過稅收重新分配經濟財富，福利通過再分配體現政策;第三，建設福利國家⑤Henrik Munk＆Viola Burau，《丹麥福利國家的社會包容:理想和現實之間》，《社會福利研究》，2009年，第209-226頁，第209-226頁。。國家通過財富積累以加強福利國家建設，包括建設綜合的國家健康服務項目、教育體系、撫育兒童、撫養(yǎng)老人等計劃。例如，國民享有國家提供的免費的健康服務，資金和服務均來自公共資源即來自國家的稅收。同時，國民享有國家稅收支持的免費教育，學校被稱為“人民的學校”⑥Henrik Munk＆Viola Burau，《丹麥福利國家的社會包容:理想和現實之間》，《社會福利研究》，2009年，第209-226頁，第209-226頁。。福利國家建設包括公共養(yǎng)老金計劃和給老年和兒童提供的照護服務等社會服務等等。北歐國家的社會支出此時增長最快，在發(fā)達國家中占據了最高點。凱恩斯主義的福利國家?guī)砹私洕鲩L的動力和人民生活的繁榮。通過社會政策的制定，國家支持了不同的生命周期和代際間、個人和集體的勞動力再生產的力量①J essop，Bob，2000:From the KWNS to the SWPR，in Lewis，Gail Eds.Rethinking Social Policy，London:SAGE Publication 2000:174.。

北歐國家有原則、有計劃、有目的地建設福利國家。北歐的福利體制覆蓋了所有的公民，因此被稱為普遍主義原則，這一原則體現了公民權思想。北歐福利國家把目標和功能定位于求得社會公正，形成各個階級的社會團結，共同面對風險危機，保障全體公民的基本福利水平。北歐的社會民主黨最初是工人階級的政黨，支持社會主義的政策，探求以福利國家這一平穩(wěn)的形式向社會主義過渡。北歐福利國家通過政治民主的手段，例如集體的政治參與②K jell A.Elliassen:Political and Public Participation，in Allardt，Erik Eds.Nordic Democracy，Ideas，Issues，and Institutions in Politics，Economy，Education，Social and Cultural Affairs of Denmark，Finland，Iceland，Norway，and Sweden，Copenhagen:Det Danske Selskb，1981:126.、民主協商制度等手段實現福利的再分配，此時，民主是手段同時也是目的③B aldwin，Peter:The Politics of Social Solidarity:Class Bases of the European Welfare State，1875-1975，Cambridge:Cambridge University Press，1992.。

這種社會民主主義的福利國家，國家干預福利出現了根本性質的變化，即:國家為人民。這種模式探索著人類社會的發(fā)展模式，曾經給國際社會帶來美好的希望。

三、新自由主義對福利國家的批判

在福利國家的模式中，還有另外一種自由主義的福利模式。這種福利模式以剩余模式為特征，美國是典型的代表。即只在市場失靈和家庭的福利功能失效，個人的某些福利需求不能得到有效的滿足時，國家才介入，起補救作用。而國家的服務是有彈性的、可變的、暫時性的，常取決于其他二者的前提，一旦二者恢復功能，國家則撤出相關福利領域，此模式亦被稱作“殘補式”或“補救型”。新自由主義的思想支持這種模式。在這種模式里，市場的決定因素比較大，商業(yè)保險也發(fā)揮著很大的作用，如商業(yè)養(yǎng)老、醫(yī)療和健康等保險。

新自由主義流派的福利思想主要有以下特征:

第一，自發(fā)規(guī)律（belief in the spontaneous order）是批判福利國家的核心思想。自發(fā)規(guī)律思想很簡單:社會機構和社會秩序是人類的自發(fā)行為結果，而不是來自于人類的設計。哈耶克解釋說，“秩序產生于沒有計劃”，來自于社會事務的自發(fā)產生或者自發(fā)規(guī)律的發(fā)現④George，Vic ＆ Wilding，Paul:Welfare and Ideology，London:Harvester Wheatsheaf，1994，p15-45;p15-45;p15-45.。

第二，反對發(fā)展福利國家，認為福利國家是烏托邦式的信仰（Utopian belief）。新自由主義主張維護自發(fā)程序和捍衛(wèi)個人自由，否定通過人為設計和集中控制社會秩序的政治理論;反對集權主義和國家對個人生活的過分干預⑤George，Vic ＆ Wilding，Paul:Welfare and Ideology，London:Harvester Wheatsheaf，1994，p15-45;p15-45;p15-45.。新自由主義認為，福利國家沒有面對現實，這些國家認為人類所遭受的一切痛苦，例如貧困、失業(yè)和生病，都是可以避免的，并對每一個問題都制定相應的政策。而經濟和社會的現實的問題是固有的。例如勞工問題，勞動力就是商品，價格就是工資，應該被正常的市場的供需力量來決定。如果市場機制不被政府干預（例如政府的最低工資制度和建立工資委員會等），就不會出現非自愿的失業(yè)。新自由主義反對工會的法律地位，反對工會談判來議價工資和控制失業(yè)⑥George，Vic ＆ Wilding，Paul:Welfare and Ideology，London:Harvester Wheatsheaf，1994.。

第三，崇尚自由和市場。認為自由具有至高無上的價值。市場的關系是自由的、自主的，比政治關系更真實。當國家具有力量和占主導地位時，市場的力量將不存在。

第四，否認社會公正。新自由主義拒絕社會正義這個詞匯的可能性，輕視每一個企圖發(fā)展執(zhí)行社會公正的概念。哈耶克說:“如果市場的結果是意外的，它們不可能不公正，除非它們被有意圖的行動影響。所以，‘道德要求社會公正蒸發(fā)’”⑦George，Vic ＆ Wilding，Paul:Welfare and Ideology，London:Harvester Wheatsheaf，1994，p15-45;p15-45;p15-45.。新自由主義認為，社會公正缺少一致的標準，通過非市場方法的分配將是隨意的和酌情的。這意味著福利政策是隨意的，由福利官僚主義、專家們來承擔不可能承擔的分配資源的任務，會酌情濫用。結論是:所有關于正義的概念應該被廢除，市場應該從政府的干預中解放出來。

自由主義認為由于福利國家錯誤地理解了自由、社會正義、權利和需求的概念，把追求平等和再分配看得比經濟增長和福利的創(chuàng)造更重要，削弱了個人的選擇和個人對自己的責任①George，Vic ＆ Wilding，Paul:Welfare and Ideology，London:Harvester Wheatsheaf，1994.;因此要抵制福利國家對個人財產權利的侵犯，最理想的國家是“最弱意義的國家”。要保護個人的權利，國家無權以“社會”“整體”或“公共利益”等名義，侵犯個人的權利，干涉?zhèn)€人的生活②諾齊克:《無政府、國家與烏托邦》，北京:中國社會科學出版社，1991年版，第39-40頁。?？傊?，新自由主義的核心是反對福利國家，強調個人自由，不相信社會公正與平等，反對社會主義，推崇自由市場和自然法則。

對于新自由主義的關于國家和福利的理論，西方學者早有道德批判。他們認為，在很大程度上，早期19世紀的古典自由主義接受了許多信仰和原則，而新自由主義哲學和理論已經拒絕了關于科學、合理和進步的啟蒙的認同。新自由主義丟掉了人類完美的信仰，丟掉了全人類進步的啟示，讓所有自然和經濟的力量最終征服了人類理性的力量。新自由主義不僅拒絕了實現這件事情的可行性，也拒絕了實現這件事情的價值。因此新自由主義不是追求一個和諧的社會和帶來未來的全體人民的自由解放之間的平衡，追求的是岌岌可危和偶然的社會秩序;新自由主義提出不完善和不可預測性是人類社會的基礎。在這基礎上，新自由主義已經放棄了自由的計劃③Martin，O’brien ＆ Sue，Penna:Theorising welfare:enlightenment and modern society，UK:SAGE publications，1998.。

美國有深厚的自由主義福利思想基礎。美國福利政策的基礎，具有以下幾點特征:在貧困的計劃上，第一，以救濟貧困為主;第二，以民間組織提供救助為主;第三，以社會工作的實踐而不是社會政策為主。在宏觀社會政策上，則強調個人的責任，市場的作用和商業(yè)保險占很大比重。美國開創(chuàng)了并有非常好的社會工作專業(yè)實踐。但是，其福利基礎表明:第一，福利政策不具備保障公民基本的社會權利的屬性;第二，國家不承擔保障公民基本社會福利、干預福利分配的責任;第三，因為社會政策與社會工作的區(qū)別還在于社會政策事關國家性質、原則與理想社會等規(guī)劃和設計的因素，社會工作僅僅限于傳送和完成服務的過程，因此，不相信社會政策對一個理想社會的設計與追求。

新自由主義福利思潮導向的結果是:對內國家并不保障全體公民基本的福利權利;總體追求保障經濟利益最大化（好的投資環(huán)境要求社會保障降到最低以減少成本）。在新自由主義的趨導下，會出現另外一個結果:全球資本的肆意擴張，一味追求經濟利益、無休止地對資源的占有以及掠奪導致對環(huán)境的破壞;自發(fā)規(guī)律（或者自然法則）的驅動不可避免地導向強權的世界，全球范圍內帝國主義以及法西斯主義的產生。

新自由主義在上個世紀70年代發(fā)展到了極致。在70年代中期，福利國家出現了危機與矛盾。首先是經濟問題，在經濟合作與發(fā)展組織國家中，失業(yè)率從上個世紀60年代的3.2%，上升到70年代中期的5.5%;通貨膨脹率從3.9%上升到10.4%，國內經濟增長從4.9%下降到2.4%，生產率增長從3.9%下降到1.4%④Pierson，Christopher:Beyond the Welfare State?Cambridge:Polity Press，1991:141-145.。經濟危機發(fā)生的同時，是公共支出的增長。經濟現實要求降低社會支出。但是，此時的社會支出竟然從60年代的47.5%上升到了1981年的58.5%⑤OECD，Social Expenditure，1960-1990:Problems of Growth and Control，OECD，Paris，1985:14.。北歐國家出現了巨額赤字，特別表現在養(yǎng)老金的高額支出。

于是，來自經濟學界和政治哲學界的新自由主義者對福利國家的抨擊，得到了政界的支持。里根、撒切爾的“新右派”以強有力的手段、以去福利國家的方式強化了新自由主義的觀念及主張。他們采用了三張王牌:超負重的國家（overloaded state）、新自由主義、全球化作為有力的戰(zhàn)略武器，來呼吁選民和公共力量。他們強化市場主導的經濟進程，提倡私有化;認為福利國家是對抗生產的，提倡新的個人主義;政策轉型為經濟驅動和保護私有化的需要，制定新的政治經濟規(guī)則支持私有化和市場，在福利的剩余模式上確立商業(yè)標準;把福利國家轉型成以“家庭財產調查”為基礎和救濟補助式的支持，以及社會保險為主的國家。全球范圍內，自由主義模式的福利國家在增長⑥Pierson，Paul Ed:The Politics of the Welfare state，Oxford，Oxford University Press，2001;George，Vic ＆ Wilding，Paul，2 Globalization and Human Welfare，London，Palgrave，2002;Lewis，2003;Lewis，Jane:Responsibilities and Rights:Changing the Balance，in Nick Ellison Eds.Development of British Social Policy 2，Palgrave Macmillan.2003.。

英國以及其他的西方國家，為了降低自70年代以來經濟的不景氣導致的滑坡，都企圖讓社會政策沿著商業(yè)的軌跡更加地有市場效率①Evans，Mark ＆ Cerny，Phil:Globalization and Social Policy，In Nick Ellison and Chris Pierson Eds.Development in British Social Policy，Palgrave Macmillan，2003:19-40，19-40.。所以，開始了對福利的改革。首先，是提倡福利的多元化。倡導市場、私有、第三部門等多方提供福利支持;第二是去機構化。即讓居住在醫(yī)院中的老人及慢性病人返回社區(qū)。去機構化意在解決長期住院的資金困難，但是，卻把公共的福利資源拍賣（拍賣國有養(yǎng)老院），福利資源私有;第三，是去官僚化。內涵是福利的去國家化，減少國家的責任。出現了福利標準降低、削減項目等;第四，是市場化，把人民的福利推到市場。第五，是強調福利的個人責任?？傊褪菄覕[脫福利責任，加速福利的市場化和強調個人責任②E sping-AndersonEsping-Anderson，Costa:Welfare State in Transition，London，SAGE Publication，1996;Clarke，John，A world of Difference?Globalization and Study of Social Policy，in Lewis，Gail Eds.Rethinking of Social Policy，SAGE Publication.2000;Fink，Janet，Lewis，Gail＆ Clarke John:Rethinking European Welfare，SAGE Publication ，2001;Fink，Janet，Lewis，Gail＆Clarke John，2001:Rethinking European Welfare，SAGE Publication.。

四、競爭的國家:第三條道路還是新自由主義的變種

上個世紀90年代末，英國布萊爾和美國克林頓試圖在不改變現有的資本主義制度的基礎上，通過超越傳統(tǒng)社會民主主義和新自由主義，創(chuàng)立一種面向新世紀的更加靈活有效的策略。正如布萊爾所說的那樣，“第三條道路”就是當代西方中左翼政黨“新世紀的新政治”③鄭偉，Lewis:《全球化與第三條道路》，長沙:湖南人民出版社，2003年版。。他們提出再結構民族的國家（national state），其核心是把國家的性質定為競爭性的國家，國家的作用作為支持經濟市場規(guī)則與國際競爭的推動者。在這個改革的前提下，一群新的政治企業(yè)家（entrepreneurs）相信，全身心地擁抱全球化，恰當地通過新的公共管理來管理和控制，重新改造的政府。改革的核心精神是國家要直接投資經濟，減少再分配，需要“結束福利”。

西方學者概括了這個時期的四個經典戰(zhàn)略類型:新自由主義，新合作（法團）主義（neo-corporation），新國家主義（neo-statism），和新社群主義（communitarianism）④Jessop，Bob，From the KWNS to the SWPR，in Lewis，Gail Eds.Rethinking Social Policy，SAGE Publication.2000:177-180，180.。新合作主義，即經過談判探索私有、公共和第三部門的再建立，目的在于平衡競爭和合作。新國家主義意味著市場改革，國家尋求導向市場力量來支持國家經濟政策。新社群主義強調了“第三部門”和“社會經濟”的貢獻和草根經濟（自下而上）的作用。福利國家被全面市場化的具體做法是:在公共和社會服務創(chuàng)造內部的市場;通過合同來簽訂服務和任務，擴大私有部門利益的成分;改福利為有償服務;培訓、創(chuàng)造就業(yè)機會讓個人獨立脫離國家福利;把公民接收服務的權利或者福利津貼轉化為經過申述要求的救濟⑤Jessop，Bob，From the KWNS to the SWPR，in Lewis，Gail Eds.Rethinking Social Policy，SAGE Publication.2000:177-180，180.。

私有化和市場化的趨勢反射了全球化的現實。全球化要求民族國家更加開放與市場化，更多地采納私有化，同時國家接受市場化的經濟和政治的結果;要求接受新自由主義的輿論，削弱國家福利的保護以降低投資成本;全球化強調了通過合同的福利的個人負責，強化了個人主義;全球化不僅是外部的滲透，其也替代了國家對國內政策的選擇⑥Evans，Mark ＆ Cerny，Phil:Globalization and Social Policy，In Nick Ellison and Chris Pierson Eds.Development in British Social Policy，Palgrave Macmillan，2003:19-40，19-40.。全球化要求國家有效地圍繞其革新，具體在社會福利政策上，正經歷著從集體到個人的契約、從公共到私有制、從授權到簽訂合同的轉變，把國民福利權利轉向一個消費導向的價值體系。社會福利性質已經變化，已經改變了政策和公眾、國家與社會之間的基礎的社會紐帶，意識形態(tài)的性質則是民主的社會團結在衰退⑦Evans，Mark＆ Cerny，Phil:Globalization and Social Policy，In Nick Ellison and Chris Pierson Eds.Development in British Social Policy，pp19-40，Palgrave Macmillan，2003:40.。

于是，西方學者分析，以英國、美國為主要代表的西方福利國家的超越新自由主義和社會民主主義的第三條道路的改革，在強調競爭的國家和經濟的發(fā)展目的上，創(chuàng)造出了許多新的有效的、科學的方法;但是，其本質上卻導致了英國和美國成為更加典型的自由主義模式的福利國家。西方學者評議，繼新右派以后，布萊爾、克林頓第三條道路出現，也是新自由主義的繼續(xù)。到了20世紀90年代末，西方社會政策學者開始反思這些改革，用社會政策的標準評估福利，諸如《照顧在混亂中》①H adley，Roger＆ Clough，Roger:Care in Chaos:Frustration and Challenge in Community Care，1996:Continuum International Publishing Group.等諸多著作與文章，呼吁國家的責任與公民權利問題，但于事無補，不可逆轉。此時，布萊爾政府說，在全球化下，國際主義已經難以實現。其實，在國家內部，隨著福利的削減和變質，福利國家的公正原則缺失，一切是二戰(zhàn)以后所創(chuàng)立的“人民的國家”的背離。

五、北歐福利國家的辯護與行動:社會投資與社會企業(yè)

上個世紀70年代，福利國家，特別是北歐福利國家遭遇了挫折。當北歐國家擔負巨額赤字，出現高失業(yè)率的時候，學界發(fā)出了北歐福利國家隨風而去的哀嘆。諸多文章表明這樣的觀點，福利國家的理想似乎僅僅是一個烏托邦。北歐福利國家似乎展示給世人兩點結論:第一，社會支出的不可持續(xù);第二，福利國家不過是一個理想的童話。

在強大的全球化趨勢面前，北歐國家嘗試著做出改變。

1、首先嘗試了去國家化

北歐國家對國家社會福利制度作了改革，首先是去國家化。例如，北歐的養(yǎng)老社會服務，以前是由中央制定政策、中央撥款、中央監(jiān)察督促、中央評估;地方市政府具體實施，地方市政府補充資金，地方市政府建設服務機構，地方市政府提供服務，最后由地方的社會工作者執(zhí)行。在上個世紀80年代，北歐國家改革養(yǎng)老社會服務領域，把中央統(tǒng)籌的養(yǎng)老計劃下放到了地方各地②Kroger，Teppo:Central Regulation of Social Care under Change in Finland，International Journal of Sociology and Social Policy，Vol.31，No3/4，pp.148-159.2011:150，148-159.。2011年，北歐學者發(fā)表文章評述這個改革:當中央統(tǒng)籌改革下放到地方后，國家的干預小了，地方政府自己制定區(qū)域政策，可以不再撥款，這樣不能保證提供給老人以適當的服務;同時各地的服務標準不一，造成社會服務的混亂。缺少國家養(yǎng)老服務的標準，就不能保證基本服務的提供，也不能保障服務的質量。因此，學者對國家失職做了批判，呼吁重新國家統(tǒng)籌，要求回到政府的宏觀控制，加強社會照顧服務的中央政府管理，強化國家的作用③Kroger，Teppo:Central Regulation of Social Care under Change in Finland，International Journal of Sociology and Social Policy，Vol.31，No3/4，pp.148-159.2011:150，148-159.。

2、理論的探索:社會投資

面對新自由主義對福利國家的強勢批判，北歐專家探索福利政策理論，以強化福利國家的立場。

他們首先發(fā)展了吉登斯的社會投資理論，這和以往的福利理論的出發(fā)點不同。北歐學者說，社會投資理論，“有一個從商品化到去商品化的改變，這個理論解釋北歐福利國家可以提供更多勝任的勞動力，回應全球化的競爭”④Sipil?，Jorma，Social Policy as Social Investment?University of Tampere，A speech given at Zhengjiang University，2009.的說法。吉登斯說，“老的福利國家尋求保護人民避免來自市場的風險——社會投資國家讓人們在市場中變成更加強大的行動者”⑤Giddens，Anthony:The third way and its critics，Cambridge:Polity Press，1998.。過去區(qū)分福利國家類型的理論基礎，是看這個國家的去商品化（de-commodification）程度。英美國家的國家福利的商品化程度高，因此被稱為“自由主義的福利國家”;北歐國家去商品化程度高，被稱為“社會民主主義的福利國家”⑥Esping-Anderson，Costa:Three Worlds of Welfare Capitalism，Princeton University Press，1990.。埃斯平-安德森對北歐的福利模式給予解釋:斯堪的納維亞顯示的策略是:“福利國家資源不斷地從被動地收入維持向就業(yè)和促進家庭繁榮轉移……北歐福利國家可以說是帶頭發(fā)起了一個社會投資戰(zhàn)略”⑦Esping-Anderson，Costa:Welfare State in Transition，London:SAGE Publication，1996.。西皮萊（Sipil?）說，“社會投資是為了獲取人力資本，改進人類在未來的生產能力?！迸c其說這是新的方法，不如說是在新自由主義的批判面前為福利國家的意義作出的闡述與辯護。在全球化與刺激經濟發(fā)展的語境下，福利國家是有效的，是為了長遠的經濟的發(fā)展。當然，這個理論確實試圖給福利國家找到走出困境的出路。福利國家的神話沒有結束，在全球化的經濟的新形勢面前，還在延續(xù)著獨特的功能。西皮萊認為社會政策有三個功能，第一，控制收入風險;第二，人類投資;第三，保持社會融合。這些理論闡述讓北歐福利國家繼續(xù)保持著福利國家的理念與實踐⑧Sipil?，Jorma，Social Policy as Social Investment?University of Tampere，A speech given at Zhengjiang University，2009.。

3、實踐的探索:社會企業(yè)與市場化——新公共管理模式

新公共管理模式的基本理念是:如果公共部門、福利國家按照市場準則運作，那么公共部門、福利國家工作會更加有效。丹麥的奧胡斯郡的公司引入了市場邏輯模式①Henrik Munk＆Viola Burau:《丹麥福利國家的社會包容:理想和現實之間》，《社會福利研究》，2009年，第209-226頁，第222頁，第222頁，第222頁。。過去的地方政府既要負責資助公共服務機構又要負責運營服務。丹麥公司模式目標是把服務機構變成為獨立的供應者，即社會企業(yè)機構，由地方政府委托它們服務。地方政府為郡內所有服務聘用者創(chuàng)造一套共同的語言和參照系;總體目標和決議應該由郡議會制定，包括計劃、指導方針、質量標準和程序;服務的效果由專家評估，消費者感受服務質量。

這個模式在經濟上很有效，“15年來，新公共管理的不同模式已經奠定了福利服務受市場力量的支配的基礎”?！坝眯鹿补芾淼氖侄蝸磉\行福利國家預示著公共服務機構能確定精確的目標并且明確達到這些目的的方式”②Henrik Munk＆Viola Burau:《丹麥福利國家的社會包容:理想和現實之間》，《社會福利研究》，2009年，第209-226頁，第222頁，第222頁，第222頁。。這個方式不僅僅在北歐，在西歐國家被普遍推廣采用。這個模式贏得了德國的“卡爾貝塔斯曼獎”，被認為是“歐洲發(fā)展提高公共部門效率的最好的公共事業(yè)”③Henrik Munk＆Viola Burau:《丹麥福利國家的社會包容:理想和現實之間》，《社會福利研究》，2009年，第209-226頁，第222頁，第222頁，第222頁。。

當全世界支持福利國家理論的學者和政策決策者為這些模式而欣喜的時候，北歐專家的分析，依舊要求我們提高警覺。北歐專家說，這個模式也帶來另一結果。首先，他們分析說:“新公共管理改變了福利國家中社會包容的原則。特別是將具有權利與義務的公民概念重新定義為有自由選擇的消費者，并且從‘我的錢可以為我?guī)硎裁础慕嵌葋砜创＠麌??！奔锤＠麌业墓裆鐣臋嗬c義務的實質被花錢購買消費的內涵代替，實際上用市場購買消費取代國家福利提供。

第二，那么誰來購買?北歐專家進一步揭示說，以準市場方式、購買服務、社會企業(yè)等“運營和組織福利國家的方式（結果）適合于富裕公民。給他們（富人）增加了選擇的機會，而窮人失去了權利”。因此改革的結果是:福利國家為了富人服務，是富有的有錢人購買選擇的自由，窮人的社會福利權利喪失。而國家干預福利的基本出發(fā)點是，為窮人、有困難的人和需要的人服務。

第三，北歐專家分析，福利國家的改革已經出現在傳遞服務的時候有盈利的可能。確實，用市場經濟和企業(yè)管理是有效的，但是把福利變成了盈利，在某種程度上是性質的改變。

所以，最后，北歐社會政策專家得出結論:北歐福利國家的性質正在轉變，“正在從典型的社會民主型福利國家向有自由型福利國家元素混合的模式轉變”④Henrik Munk＆Viola Burau:《丹麥福利國家的社會包容:理想和現實之間》，《社會福利研究》，2009年，第209-226頁，第222頁，第222頁，第222頁。，從經濟合作與發(fā)展組織的數據中，可以見到，北歐模式由于強調了政治價值和福利原則，由于普遍的覆蓋和高水平的福利，由于社會平等和社會和諧贏得了世界范圍的尊敬。具有社會民主主義特征的北歐國家通過包容性的社會政策和普遍主義的公共福利分配，限制貧困，收入平等，社會穩(wěn)定，公民對政府和政治機構有較高程度的信任，公民之間存在著高度信任。其實，在教育、醫(yī)療和老年保險上，北歐國家依舊具有鮮明的福利國家的特色，但是北歐國家在維護普遍主義的公民權性質上遭到挑戰(zhàn)，普遍主義的福利遭遇了困境?；鶢栠_和庫恩勒在中國—北歐社會福利研討會上直指問題的核心:“普遍主義原則遭遇挑戰(zhàn)——挪威福利國家，趨向一個觀念的轉型?普遍主義的措施是北歐福利模式的特征，它意味著綜合的公共責任和覆蓋每一個人的社會權利。它在經濟上也是一個好的戰(zhàn)略”⑤Kilda，Nanna＆ Kuhnle，Stein，The Principle of Universalism Challenged:Towards an Ideational Shift in the Norwegian Welfare State?Paper for Sino-Nordic Welfare Seminar（SNoW II），University of Helsinki，3-5 June 2012.。最近的研究已經導致了懷疑，是否北歐國家還獨具平等的福利國家的特色⑥Kvist，Jon ＆ Greve，Bent，“Has the Nordic Welfare Model Been Transformed?”Social Policy ＆ Administration，Vol.45，No.2，April 2011，p146-160.。

他們分析幾個問題:第一，北歐這個給人類帶來理想的群體，普遍主義原則的動搖，理想的社會愿望逐漸褪色。過去和北歐學者談話，他們會說人類還沒有創(chuàng)造出一個美好的世界。而現在，一些學者會說，也許我們目前所處的是最好的社會，我們的孫子輩們是不會享有了。第二，北歐國家兩極分化的趨勢出現。民族國家的福利水平降低，北歐貧富差距增大;第三，北歐國家，已經退縮到福利的民族主義。2012年在赫爾辛基大學召開的中國北歐研討會上，彼得森（Petersen）教授做出了結論:我們未來的趨勢是福利的民族主義，這種說法排斥了移民以及外來人口的福利，這也就動搖了社會政策的社會融合功能⑦Petersen，Klaus，Nordic Social Policy Language，Concepts and Images，Paper for Sino-Nordic Welfare Seminar（SNoW II），University of Helsinki，3-5 June 2012.。普遍主義原則動搖后，福利就不能代表全體公民的權利，這意味著將在根本上動搖福利國家的本質。

“2011年的達沃斯世界經濟論壇上一個事件引起關注:占世界支配地位的政治操縱者在已經做好了充分的準備之后，把有關這個模式的核心標準元素的問題拋給了董事會。普遍主義——這個已經制造了成功的模式，在這一天，它被宣判為導致了更高的社會的、政治的和經濟的花費。在長遠看來，這個點燃政治和經濟的活力，能影響其他方面的力量的核心的規(guī)范原則，最終將要被背棄”①K ilda，Nanna＆ Kuhnle，Stein，The Principle of Universalism Challenged:Towards an Ideational Shift in the Norwegian Welfare State?Paper for Sino-Nordic Welfare Seminar（SNoW II），University of Helsinki，3-5 June 2012.。此時，我們看到世界政治與經濟支配力量對全球發(fā)展的強大驅動力。同時，也看到，北歐國家面對這樣的宣判和結局，是悲愴又可謂無力回天。

六、誤區(qū)分析及對福利的反思

西方福利國家從建設到衰落的過程中，經歷過理想的確立與實施，遭遇了現實的困境和意識形態(tài)的襲擊，又有出自不同目的的多種理論和實踐的改革探索。在經濟發(fā)展和全球化的趨勢中，為了適應國際的趨勢，福利國家在改變自己，但是在發(fā)展中，它們發(fā)現，原來的內涵與實質都被取代。

中國是一個經濟高速發(fā)展的社會主義國家，在社會福利體制的建設過程中，中國需要建設服務性的政府，把政府的部分職能轉移;同時需要培育公民意識和建設社會組織，提供專業(yè)的服務;需要更多的社會資源提供投入社會服務以保證服務的有效和節(jié)約。但是在這一進程中，我們警惕福利去國家化的陷阱。

1、誤區(qū)分析

第一，對國家福利功能的批判，要求國家責任的退出。

中國也出現了要求國家福利責任成分削減，讓民間、社會和企業(yè)擁有更多空間的呼聲。當政府提出要轉變成服務型政府的時候，當民間力量批評政府資源太多的時候，都有聲音要求政府責任的減弱與退讓。不僅僅是政府，還涉及到半官方的人民團體、社會團體、事業(yè)單位等等，賦予官方和半官方的福利責任以負面的含義。根據西方福利國家對福利的縮減的出發(fā)點、方式和結果的過程，我們需要分析，這些呼吁的理性和含義。

第二，以削弱國家責任為前提提出公民社會建設。

公民社會不僅僅具有社會的含義，還是一個關系到政治領域的詞匯。國內的許多輿論認為，政府權力集中就會腐敗，希望國家讓出更多的空間，呼吁把更多的空間轉讓給社會。輿論認為發(fā)展社會組織就是建立公民社會，而公民社會就可以克服政府的腐敗。其次是認為公民社會給予公民與社會更多的自由。從上面對西方福利國家的分析中可以看到，在福利領域談自由和其他領域不同。福利領域的自由實際上是給更多的大財團、大資本集團擁有資本占有和流動的自由，是財富勢力、資本市場和富人的自由。如果這個自由得到充分地保護，就削減了人民的福利，就會和福利的含義背道而馳。

第三，在公平競爭旗幟下，名為倡導福利的多元化實質為福利的私有化

福利多元化是探索國家不能完全承擔服務提供，能否充分利用社會資源，同時把服務與管理分離的方式。但是，它在歷史上確實也有其他的意圖，即以福利的多元化來削弱政府的福利作用，以私有化和個人責任代替政府的福利功能;以公平競爭、反對壟斷、市場化等為理由，以多元化為手段化解國家對福利的作用，最后是公民福利的無保障、國家福利的消失和企業(yè)利用福利的盈利。

2、重申福利的科學含義

為什么說前述三條是誤區(qū)，我們需要從社會政策的理論來分析什么是福利。所謂福利，在常規(guī)的意義上指政府在個人和家庭收入、衛(wèi)生健康、住房、教育、養(yǎng)老和就業(yè)培訓以及公共服務等領域內的行為，它包括了國家、社會、企業(yè)、社區(qū)、家庭和個人的提供的福祉政策。“政府行為不僅僅包含了福利和服務的直接提供，實際上還包含對私有個人的不同的福利構成的法規(guī)和資助（包括財政的救助）”。在英國社會政策專家諾曼·吉斯伯格（Norman Ginsbury）看來，“福利國家”和“社會政策”在實質上是同義詞②Norman，Ginsburg:Divisions of Welfare，A Critical Introduction to Comparative Social Policy，London:SAGE Publication，1992.?！吧鐣叩慕浀涞睦碛墒菍⒁獙е乱粋€更大的社會公正。……社會政策變成了現代政治的核心任務:應該通過國家干預決策處理危機，再分配應該被國家的權威強制實施”①Baldock，John Eds.:Social Policy，Oxford:Oxford University Press，2003.。

那么，社會政策較為權威的定義是，“國家經過蓄意地干預，把資源重新分配給其公民，以便取得福利的目的”②Baldock，John Eds.:Social Policy，Oxford:Oxford University Press，2003.。通常歐美學界把社會政策解釋為:政府為直接滿足人們的社會需要和社會福利而制定的政策，一般包括社會保障、健康、公共服務、住房政策、教育政策等。對于社會政策和社會工作的限定，學者有許多不同的解釋，但是基本的可以確定是英國學者邁克爾·希爾將社會政策解釋為“影響福利的政策行為”③邁克爾希爾:《理解社會政策》，北京:商務印書館，2003年版。。主要是國家通過再分配對人們社會福利的干預，以轉移支付的方式把社會支持以一定的比例轉移到需要幫助的人和地區(qū)，以保證國家疆域內的全體公民（不僅僅是弱勢群體和有特殊需要的人），能夠保持基本的生活標準和較為體面的生活。因此，社會政策對福利的定義很明確。所以，我們也可以解釋，美國至今沒有社會政策這一個專業(yè)，因為它就是研究國家對福利的政策行為。諾曼·吉斯伯格認為，“社會政策的概念至少也在兩個其他的方向被有效地擴展。首先，它必須涵蓋政府和立法機構不斷地代表社會政策的制定機構履行責任，包括國家、區(qū)域和地方政府等等的行為等。第二，社會政策的概念應該囊括政府機構的非活動領域，如家庭政策，實際上政府的政策已經在很大程度上干涉了私人家庭的生活方式”④Norman，Ginsburg:Divisions of Welfare，A Critical Introduction to Comparative Social Policy，London:SAGE Publication，1992.。在科學的定義上，國家在福利上的作用非常明確。

因此，福利的含義是國家干預人民的生活。而這種干預，體現了為了人民這一基礎原則。如果不經過政府干預的福利，只能說是自然狀態(tài)下的福利，而不能說國家制定的了政策。對于國家的福利，一定要經過政府的干預。同時，國家必須是人民的國家，政府應該是為人民服務的政府。這就決定了福利的性質。

七、結論:中國的借鑒意義

中國從西方福利國家發(fā)展的進程中要體會和學習什么?我們認為有三點:

1、必須堅持國家對福利的干預，明確國家在國民福利中的作用

由于西方國家的政治體制，選舉與民生的分離造成政治家不承擔責任，政黨可以推諉責任，政府可以選擇不為大多數人的福利負責。中國的社會主義國家性質決定了國家責任的不可替代。中國政府有責任保障公民的基本社會福利權利;制定基本的政策、規(guī)則、標準、檢查監(jiān)督和評估。

2、學習和探索先進的西方國家的推動社會福利事業(yè)的做法經驗

要適當地有選擇性地借鑒西方的社會福利改革探索，要培育發(fā)展專業(yè)化、職業(yè)化、標準化的社會組織，培育公民意識以及公民社會，發(fā)展兼顧福利事業(yè)與經濟效益的社會企業(yè)，運用諸如準市場規(guī)則、社會企業(yè)、社會投資、購買服務、多元化服務提供等等方式。這些方法實踐在西方國家出現了問題，并不意味著我們就此止步。要堅守社會公正的原則，堅守社會主義國家的性質基礎與為人民服務的宗旨。對照英美國家，他們的政治和經濟體制難以建立這樣的原則與基礎;和北歐國家比起來，這些國家的資本主義的私有制的基本矛盾也決定了其難以走出困境。

3、探索中國式的福利道路

如果完全照搬西方國家的做法，中國會重蹈西方發(fā)達國家的覆轍，走不出福利的陷阱。要在社會主義的基礎上，引進西方先進的管理辦法，要重視、珍惜和發(fā)揚中國現有的積極的福利因素。要創(chuàng)造中國自己獨特的道路，中國自己有許多很好的福利文化傳統(tǒng)與經驗，要發(fā)揚光大。新中國的前20年，國家投入的錢不多，卻建立了初步的社會福利機制。在農村建立了合作醫(yī)療制度、普及義務教育，五保制度、救災救濟和集體福利等等，在城市建立了醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、工傷保險等。因此，不完全是金錢的問題。中國在歷史上就有國家對福利的干預的文化精髓和實踐。中國共同富裕的社會主義原則，經濟基礎，集體組織網絡，基層社區(qū)架構，傳統(tǒng)的文化，家庭的功能等等，都是積極的福利因素，這些是中國社會福利可持續(xù)發(fā)展的保障。