康鋒莉 張藝馨

（廣東外語外貿(mào)大學(xué)，廣州 510006）

一、引言

提升基本公共服務(wù)水平、推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化、使全體人民共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果已成為政府和社會(huì)的共同選擇。那么，當(dāng)前社會(huì)，人們到底追求什么樣的公共服務(wù)？這一問題既包含了人們對(duì)希望消費(fèi)到的公共服務(wù)維度的實(shí)質(zhì)選擇，又包含了不同主體對(duì)公共服務(wù)消費(fèi)的公平權(quán)利的界定。以往研究都將公共服務(wù)的供給看成是一個(gè)純粹的財(cái)政資源分配問題。事實(shí)上，政府提供公共服務(wù)的根本目標(biāo)就是通過提升居民的可行能力來促進(jìn)人的全面發(fā)展（遲福林，2008）。顯然，能夠促進(jìn)可行能力的公共服務(wù)，與政府實(shí)際投入的財(cái)政資源的總量并不直接相關(guān)。也就是說，公共服務(wù)既包括有形的，比如教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施等；又包括無形的，比如政治民主、政府信用等。更重要的，無形與有形的公共服務(wù)之間并不是孤立存在的，民主不僅是一個(gè)社會(huì)公民追求的權(quán)利，更重要的，它是保障教育、醫(yī)療等財(cái)政資源在公民之間公平分配、按需分配的一種制度保障。本文通過理解公共服務(wù)與可行能力的關(guān)系來明確當(dāng)前社會(huì)我們到底需要什么樣的公共服務(wù)，以期對(duì)公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)路徑、公共服務(wù)評(píng)價(jià)等研究以及政策實(shí)施提供一種有益的視角。

二、以往對(duì)公共服務(wù)的研究

（一）公共服務(wù)的內(nèi)容和相關(guān)指標(biāo)體系構(gòu)建

國外文獻(xiàn)并不嚴(yán)格區(qū)分公共服務(wù)與公共產(chǎn)品，更普遍的稱為公共產(chǎn)品。國內(nèi)關(guān)于公共服務(wù)指標(biāo)體系的構(gòu)建比較有代表性的是陳昌盛（2008）。他根據(jù)需求的層次性將公共服務(wù)分為三個(gè)層次：第一層次包括基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生與社會(huì)保障；第二層次為公共安全、基礎(chǔ)設(shè)施與環(huán)境保護(hù)；第三層次為一般公共服務(wù)、科學(xué)技術(shù)與文化娛樂。由于中國城鄉(xiāng)、地區(qū)之間的公共服務(wù)水平極不均衡，均等化就是學(xué)界研究的一個(gè)重點(diǎn)。安體富（2008）基于地區(qū)差別的量化視角構(gòu)建了公共服務(wù)均等化指標(biāo)，從社會(huì)保障指數(shù)、公共安全指數(shù)、公共衛(wèi)生指數(shù)、基礎(chǔ)教育指數(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施指數(shù)、環(huán)境保護(hù)指數(shù)與科學(xué)技術(shù)指數(shù)七個(gè)方面構(gòu)建地區(qū)公共服務(wù)指數(shù)來評(píng)價(jià)公共服務(wù)的均等化程度。

（二）公共服務(wù)的供給能力與需求

政府提供公共服務(wù)能力的不同影響了居民消費(fèi)的公共服務(wù)數(shù)量與質(zhì)量。安體富、賈曉俊（2010）考察了外國基層政府公共服務(wù)能力，發(fā)現(xiàn)發(fā)展中國家基層政府在公共服務(wù)的供給中地位較低，基層政府財(cái)政收入的自給率低，對(duì)上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付的依賴程度較大并且稅收收入結(jié)構(gòu)不合理。張立榮、李曉園（2010）建構(gòu)了縣級(jí)政府公共服務(wù)能力的結(jié)構(gòu)模型，認(rèn)為縣級(jí)政府公共服務(wù)能力主要由規(guī)劃能力、資源汲取能力、資源配置能力、執(zhí)行能力和危機(jī)管理能力構(gòu)成，并通過問卷調(diào)查研究各能力對(duì)公共服務(wù)的影響力。呂煒、王偉同（2008）發(fā)現(xiàn)中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期的體制制約了政府的效率，并導(dǎo)致了政府行為的偏差以及公共服務(wù)的缺失。這一判斷也得到呂煒、王偉同（2010）實(shí)證研究的證實(shí)。

公共服務(wù)的均衡并不能通過單純指標(biāo)體系構(gòu)建、提升政府能力來形成，公共服務(wù)的需求對(duì)均衡的形成也具有關(guān)鍵作用。呂煒、王偉同（2008）基于公共需求與政府能力的視角探討了公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)路徑，祁毓（2010）也進(jìn)行了類似的研究。周青等（2008）通過問卷調(diào)查研究了取消農(nóng)業(yè)稅后農(nóng)村公共服務(wù)的需求。如果沒有合適的需求表達(dá)機(jī)制，公共服務(wù)的需求信息也不能有效傳遞。

（三）公共服務(wù)的效果評(píng)價(jià)

關(guān)于公共服務(wù)效果評(píng)價(jià)的研究也體現(xiàn)了學(xué)界對(duì)公共服務(wù)選擇的判斷，通過效果評(píng)價(jià)進(jìn)一步提高公共服務(wù)的供給質(zhì)量。陳昌盛等（2007）和陳詩一等（2008）分別對(duì)中國公共服務(wù)支出總體效率進(jìn)行了客觀測(cè)評(píng)。王偉同（2010）通過構(gòu)造公共服務(wù)提供的內(nèi)生系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)中國公共服務(wù)不同服務(wù)項(xiàng)目間產(chǎn)出效果差異較大，產(chǎn)出對(duì)投入決策反饋影響在長期內(nèi)顯著，但短期內(nèi)影響偏弱。王偉同（2011）基于1978年—2008年中國省級(jí)數(shù)據(jù)運(yùn)用隨機(jī)效應(yīng)Tobit面板數(shù)據(jù)模型實(shí)證分析了中國公共服務(wù)效率的影響機(jī)制。范柏乃、朱華（2005）明確界定了地方政府績效的概念，從行政管理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、教育科技、生活質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境6個(gè)領(lǐng)域，遴選了66個(gè)指標(biāo)構(gòu)成了地方政府績效的理論評(píng)價(jià)體系。楊緬昆（2007）通過構(gòu)建公共管理效益指數(shù)來評(píng)價(jià)政府績效，在此基礎(chǔ)上，楊緬昆（2010）提出以社會(huì)成員的綜合福利作為評(píng)價(jià)域，并圍繞這一評(píng)價(jià)域構(gòu)建出包括狀態(tài)指標(biāo)體系和公共管理效益指數(shù)在內(nèi)的政府公共管理績效評(píng)價(jià)研究框架。

以往研究對(duì)理解公共服務(wù)提供了重要的幫助，但是總體來看仍然存在以下不足：第一，對(duì)公共服務(wù)的研究過度關(guān)注政府供給。如果不強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的需求，單純從政府角度進(jìn)行公共服務(wù)的供給以及均等化的路線設(shè)計(jì)，可能會(huì)導(dǎo)致只有投入而產(chǎn)出質(zhì)量不高的困境。第二，無論是公共服務(wù)的指標(biāo)體系構(gòu)建、供給能力的考量以及評(píng)價(jià)對(duì)象，都體現(xiàn)了以往研究重有形公共服務(wù)（基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療），而輕無形公共服務(wù)（政治民主、政府信用等）的特征。政府供給公共服務(wù)的兩個(gè)核心是：為了促進(jìn)人的全面發(fā)展以及全體人民共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。融合了經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、倫理學(xué)的可行能力（Capability）理論通過多維度的能力選擇，既重視人的全面發(fā)展，又通過不同可行能力之間的相互作用強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果應(yīng)該以及如何被全體人民共享。通過分析可行能力對(duì)傳統(tǒng)福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的發(fā)展，本文討論了幾種核心的可行能力并提出提升這些可行能力的公共服務(wù)政策。

三、可行能力理論與傳統(tǒng)福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的政策作用比較

可行能力概念最早由1998年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主阿瑪?shù)賮啞ど?979年的唐納演講中提出，是指一個(gè)人或社會(huì)實(shí)現(xiàn)有價(jià)值生活的實(shí)質(zhì)自由——諸如避免饑餓與營養(yǎng)不良、較長的壽命以及能夠識(shí)字算數(shù)、享受政治參與、過體面生活等。早期，關(guān)于可行能力的研究大多是由Sen進(jìn)行的規(guī)范研究，Atkinson（1999）與 Alkire（2005）等進(jìn)一步指出可行能力方法（capability approach）對(duì)福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的貢獻(xiàn)：傳統(tǒng)福利經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為福利可以通過收入或物品來體現(xiàn)，但是在可行能力理論看來，物品和服務(wù)僅僅是提升人們可行能力進(jìn)而實(shí)現(xiàn)功能性活動(dòng)的工具，它們本身并不代表福利，一個(gè)人（社會(huì)）獲得的所有功能性活動(dòng)才是福利（見圖1）。物品和服務(wù)要轉(zhuǎn)化為可行能力與功能性活動(dòng)，還有賴于三個(gè)轉(zhuǎn)化因子：個(gè)人的、社會(huì)的與環(huán)境的轉(zhuǎn)化因子。更為重要的，政府一方面可以通過具體政策（比如轉(zhuǎn)移支付）豐富居民所消費(fèi)的物品和服務(wù)的內(nèi)容，另一方面通過影響三個(gè)轉(zhuǎn)化因子，可以疏通物品和服務(wù)轉(zhuǎn)化為可行能力的障礙?？尚心芰Ψ椒ㄓ绕鋸?qiáng)調(diào)形成制度、環(huán)境、傳統(tǒng)的公共政策作用。

為進(jìn)一步說明公共服務(wù)政策在傳統(tǒng)福利經(jīng)濟(jì)學(xué)與可行能力理論中的不同作用以及由此產(chǎn)生的對(duì)功能性活動(dòng)與效用的不同影響，本文在Kuklys and Robeyns（2004）的基礎(chǔ)上進(jìn)一步比較了傳統(tǒng)福利經(jīng)濟(jì)學(xué)與可行能力理論的效用以及由此產(chǎn)生的公共政策差異。

傳統(tǒng)的福利經(jīng)濟(jì)學(xué)假設(shè)的效用函數(shù)為：

式中：x為商品向量，mi表示第i個(gè)人的收入，p為價(jià)格向量，u為個(gè)人的連續(xù)效用函數(shù)，滿足并且，間接效用函數(shù)為vi=v（p，mi），由此得出政策作用，θ為執(zhí)行的政策。

如何將個(gè)人的效用函數(shù)加總為整個(gè)社會(huì)的福利函數(shù)？不同的社會(huì)福利函數(shù)有不同的政策含義。比如羅爾斯主義的社會(huì)福利函數(shù)（Rawlsian SWF）為：

式中：u表示第i個(gè)人具有的效用。

阿特金森的社會(huì)福利函數(shù)（Atkinson’s SWF）為：

將人分為窮人和富人，其間接效用函數(shù)分別為vq，vr，a 表示不平等的參數(shù)，a 越大，表示社會(huì)越厭惡不平等，也就越重視窮人的效用表示的權(quán)重也就越大。可以看出，羅爾斯主義與阿特金森的社會(huì)福利函數(shù)所暗示的政策含義都是通過政府增加窮人的收入來使得他們獲得更多的商品與服務(wù)，進(jìn)而增加其效用。不同的是前者已經(jīng)賦予社會(huì)厭惡不平等更大的權(quán)重。

與此相對(duì)應(yīng)地，阿瑪?shù)賮啞ど目尚心芰Ω鼜?qiáng)調(diào)個(gè)人的異質(zhì)性以及物品與服務(wù)產(chǎn)生的結(jié)果，其個(gè)人效用函數(shù)為：

式中：x與xg分別表示個(gè)人通過市場與公共服務(wù)獲得的商品，o表示這些商品產(chǎn)生的結(jié)果函數(shù)，其間接效用函數(shù)為：

式中：p，pg分別表示通過市場和公共服務(wù)獲得商品與服務(wù)的價(jià)格，zj表示個(gè)人、社會(huì)與環(huán)境的轉(zhuǎn)換因子，j=1，2，3，φi（zj）表示轉(zhuǎn)換因子形成可行能力的函數(shù)，choicei表示第i個(gè)人的行為選擇。由此，可以得出政策作用顯而易見，可行能力理論的政策作用包含的信息基礎(chǔ)更豐富，政策也更注重個(gè)人、社會(huì)與環(huán)境的轉(zhuǎn)換因子以及個(gè)人的行為選擇產(chǎn)生的功能性活動(dòng)結(jié)果。

四、我國居民的可行能力分析

到底哪些可行能力是人們?cè)敢庾非蟮哪?？比較有代表性的是Sen（1999）的觀點(diǎn)。他認(rèn)為一個(gè)人完整的可行能力體現(xiàn)為五種，即政治自由、經(jīng)濟(jì)條件、社會(huì)機(jī)會(huì)、透明性保證與防御性保障；其中政治自由指的是人們擁有的確定應(yīng)該由什么人執(zhí)政而且按什么原則來執(zhí)政的機(jī)會(huì)，也包括監(jiān)督并批評(píng)當(dāng)局的自由。這些自由包括人們?cè)诿裰髡w下所擁有的最廣義的政治權(quán)益，諸如保持異見、批評(píng)當(dāng)局的機(jī)會(huì)，以及投票權(quán)和參與挑選立法人員和行政人員的權(quán)利。經(jīng)濟(jì)條件是指個(gè)人分別享有的為了消費(fèi)、生產(chǎn)和交換的目的而運(yùn)用經(jīng)濟(jì)資源的機(jī)會(huì)。這些機(jī)會(huì)最終會(huì)決定一個(gè)人所具有的經(jīng)濟(jì)權(quán)益，具體包括可運(yùn)用的經(jīng)濟(jì)資源、交換條件，比如相對(duì)價(jià)格和市場運(yùn)作。社會(huì)機(jī)會(huì)是指一個(gè)人擁有的教育、醫(yī)療保健以及其他方面比如養(yǎng)老的機(jī)會(huì)。透明性保證是在國家形成之際就應(yīng)具備的條件和保證。按照契約論的觀點(diǎn)，國家是根據(jù)納稅人的契約訂立而形成，因此，政府預(yù)算與信用等不僅對(duì)納稅人負(fù)責(zé)，而且納稅人有權(quán)利擁有政府關(guān)于預(yù)算、信用等公開、透明性的信息，以保證在信息公開和明晰的條件下自由的交易。即使在一個(gè)人人都擁有前面四種可行能力的社會(huì)中，還有一部分人可能因?yàn)樽匀粸?zāi)害、宏觀經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)或物質(zhì)條件起了對(duì)他們不利的變化，而無法實(shí)現(xiàn)基本的功能性活動(dòng)。因此，需要有防御性保障提供社會(huì)安全網(wǎng)，以增進(jìn)這部分人的可行能力，比如自然災(zāi)害救濟(jì)、失業(yè)救濟(jì)、法定的貧困者收入補(bǔ)助以及饑荒救濟(jì)等等。

以上這幾個(gè)方面的可行能力相互影響、相互強(qiáng)化。其中首要的就是政治民主與其他可行能力之間的相互作用。與專制集權(quán)相比，民主社會(huì)的政治權(quán)利和政治影響更公平地分散。民主社會(huì)中，在一定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平基礎(chǔ)上，對(duì)經(jīng)濟(jì)條件、社會(huì)機(jī)會(huì)與防御性保障的具體理解嚴(yán)重地依賴于公開的辯論和討論，而保障公開的辯論和討論則要求堅(jiān)持基本的政治自由權(quán)利和公民權(quán)利的均等化。民主社會(huì)更傾向于提供非排他性的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，而專制集權(quán)社會(huì)更偏好那些能給特定集團(tuán)帶來收益的支出?？鐕鴶?shù)據(jù)的經(jīng)驗(yàn)研究表明，民主機(jī)制下會(huì)提供比專制制度下多一倍的環(huán)境保護(hù)、道路建設(shè)，多四分之一到一半的飲用水、公共衛(wèi)生與教育方面的財(cái)政支出（Deacon，2009）。在政治民主和經(jīng)濟(jì)條件、社會(huì)機(jī)會(huì)與防護(hù)性保障的關(guān)系中，政治民主與教育的關(guān)系尤其值得關(guān)注。民主是固有權(quán)利均等的體現(xiàn)，尤其是公民間均等的受教育權(quán)。正如美國著名教育哲學(xué)家杜威所言：“教育一般而言是作為一種社會(huì)需要，尤其是作為一種民主需要”。因此，政治民主必須進(jìn)入經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，而不僅僅是政治領(lǐng)域。由于種族、宗教信仰等問題對(duì)兒童教育權(quán)的剝奪以及教育資源的不平等分配一直是發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家共同面臨的問題。比如，直到2000年左右，南非的種族隔離制度還使得教育僅僅是白人的特權(quán)。同時(shí)，學(xué)校教育質(zhì)量的提高明顯依賴民主的可持續(xù)性。反過來，教育對(duì)于民主的影響也是顯著的。例如，教育可以提升公民政治參與的有效性，基本的識(shí)字能力對(duì)投票以及獲取信息是必要的。即使在美國，也有相當(dāng)一部分有資格的被選舉者無法正確、有效行使投票權(quán)。事實(shí)上，教育不僅意味著人們能夠讀寫，掌握更核心的知識(shí)有助于他們理解他們所處的環(huán)境、狀況以及更好的交流，教育能提供給學(xué)生關(guān)于地方政府與國家制度的真實(shí)信息。此外，教育還有助于不同民族的相互融合，有助于種族隔離的消除。

除了政治民主以外，政府提供的透明性保證與經(jīng)濟(jì)條件、社會(huì)機(jī)會(huì)、防御性保障也有密切關(guān)系。政府透明性保證是滿足人們對(duì)公開性的需要：在保證信息公開和明晰的條件下自由地交易。其中，政府對(duì)自由交易中信用的保證與財(cái)政的透明程度最為重要。信用保證對(duì)于防止腐敗、財(cái)務(wù)瀆職和私下交易所起的工具性作用是一目了然的，后者則嚴(yán)重影響了一個(gè)人運(yùn)用經(jīng)濟(jì)資源以及獲得更多社會(huì)機(jī)會(huì)的能力。一般來說，市場化程度越高的體制，政府的信用保證度更高。更高的財(cái)政透明度通過政府與公眾信息交流的公開性、及時(shí)性和充分性，促使政府對(duì)公眾提供公共服務(wù)的方式、數(shù)量和質(zhì)量發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，從而提高政府的回應(yīng)力，增強(qiáng)政府的合法性，增加公共服務(wù)政策的效率（王滿倉，趙守國，2005）。比如信息披露制度能夠?qū)ω?cái)政支出的使用、收入的來源、預(yù)算決定的過程等有影響（上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心，2009）。另外，財(cái)政透明度的要求也帶來了社會(huì)公共治理的多元化價(jià)值體系，在多元的利益主體間求得利益的協(xié)調(diào)和均衡。反過來，一個(gè)民主社會(huì)中，分散決策的經(jīng)濟(jì)個(gè)體通過自由交易運(yùn)用經(jīng)濟(jì)資源獲取的收入越多，對(duì)市場化與財(cái)政透明性的需求也就越高。

Sen（1999）的可行能力標(biāo)準(zhǔn)側(cè)重政策設(shè)計(jì)；Nussbaum（1997）的標(biāo)準(zhǔn)則強(qiáng)調(diào)了哲學(xué)語境下的基本可行能力。Nussbaum（1997）詳細(xì)列出了人們珍視的10種可行能力：壽命、身體健康、身體完整性、感覺、想象與思維、情緒、現(xiàn)實(shí)理性、與他人相處的相容性、與自然相處的和諧性、娛樂的能力、控制環(huán)境的能力。但是關(guān)于可行能力的選擇，學(xué)術(shù)界并未形成共識(shí)，正如Kuklys&Robeyns（2004）所說，基于不同的研究目的可以選擇不同維度的可行能力，只要符合一定的原則就可以。不同的時(shí)期、不同的社會(huì)，人們追求的可行能力有所差異，當(dāng)前我國基本公共服務(wù)的不足本質(zhì)上反映了居民可行能力的缺失，集中體現(xiàn)在政治民主、經(jīng)濟(jì)條件、社會(huì)機(jī)會(huì)、政府透明度與防御性保障的可行能力還遠(yuǎn)不盡人意。由于政府財(cái)力的約束，當(dāng)前公共服務(wù)的供給思路是在某一段時(shí)期只提供一種或幾種公共服務(wù)，并形成先后次序：基礎(chǔ)設(shè)施、住房、社會(huì)救助、醫(yī)療、教育等領(lǐng)域。這一思路存在兩個(gè)問題：（1）孤立、零敲碎打式地提供公共服務(wù)，忽視了公共政策的相互影響作用?？尚心芰χg具有相互影響、相互強(qiáng)化的作用，它們通過共同實(shí)現(xiàn)一個(gè)人所需要的功能性活動(dòng)來促進(jìn)人的全面發(fā)展。因此，促進(jìn)這些可行能力的公共服務(wù)之間也具有相互影響、相互強(qiáng)化的作用。（2）認(rèn)為公共服務(wù)政策就是財(cái)政問題。五個(gè)維度的可行能力固然與政府財(cái)力有關(guān)，但是，并不是財(cái)力豐腴就會(huì)帶來更高的可行能力。很多公共服務(wù)并不需要很多的財(cái)力支持，比如政治民主、政府透明性保證。政府公開應(yīng)該公開的信息，包括財(cái)政預(yù)算信息、政府資金使用等等并不會(huì)給財(cái)政帶來直接的影響，相反，政治越民主、政府信息越透明的地區(qū)與社會(huì)，財(cái)政資金的使用越高效，越能發(fā)揮四兩撥千斤的作用。

五、提升可行能力的公共服務(wù)政策設(shè)計(jì)

第一，根據(jù)前面的分析，提供公共服務(wù)的思路應(yīng)當(dāng)是“全覆蓋”、綜合、均等地提供給城鄉(xiāng)居民“一攬子”可行能力（工具性自由），通過它們的耦合效應(yīng)，共同實(shí)現(xiàn)一個(gè)人全面的功能性活動(dòng)。

第二，重視無形公共服務(wù)的需求，尤其地，要賦予城鄉(xiāng)居民均等的政治民主權(quán)利與獲得透明性保證的權(quán)利，即政治民主和透明性保證先行或至少不落后于其他公共服務(wù)。擁有與其他人均等的社會(huì)機(jī)會(huì)、經(jīng)濟(jì)條件與防御性保障對(duì)于提升一個(gè)人的可行能力固然重要，但是，如果沒有其他方面可行能力的協(xié)同作用，這個(gè)人在未來仍然可能因?yàn)槠渌尚心芰Φ墓┙o不足而陷入可行能力貧困。比如，各級(jí)政府即使在現(xiàn)期提供了城鄉(xiāng)均等的教育和醫(yī)療機(jī)會(huì)，但是如果沒有政治民主、透明性保證的作用，擁有較少市場資源的居民在未來也無法保證能夠獲得與居民均等的教育和醫(yī)療機(jī)會(huì)，在財(cái)政資源相對(duì)較少的時(shí)期和地區(qū)更為明顯；不僅如此，教育、醫(yī)療等社會(huì)安排的實(shí)施效果在很大程度上也依賴于政治民主和透明性保證。城鄉(xiāng)居民對(duì)經(jīng)濟(jì)條件、社會(huì)機(jī)會(huì)與防護(hù)性保障的需要的緊迫性加強(qiáng)了政治民主、政府透明性保證的迫切性。

第三，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的目的就是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的可行能力均等，因此，對(duì)擁有更少權(quán)利與資源的農(nóng)村地區(qū)，應(yīng)當(dāng)提供更多的、系統(tǒng)化的公共服務(wù)。當(dāng)前對(duì)農(nóng)村地區(qū)提供的公共服務(wù)從時(shí)間維度上來看比以前更多，但從空間維度上來看，與城市居民享用的公共服務(wù)仍然有很大的差距。同時(shí)在提供某一種公共服務(wù)時(shí)，不能僅僅關(guān)注財(cái)政投入，比如財(cái)政部門往往關(guān)注對(duì)農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)的財(cái)政資金投入（建校舍、購買課桌等的資金），但是忽視了學(xué)齡兒童如果要實(shí)現(xiàn)識(shí)字算數(shù)、較好閱讀的可行能力，還必須有一定的教師隊(duì)伍、甚至在有些地區(qū)，這種能力還需要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持，比如橋梁、道路的建設(shè)與維護(hù)。

第四，重視居民對(duì)公共政策的參與。在以往公共服務(wù)的供給過程中，往往重視上級(jí)官員以及專家的觀點(diǎn)，而忽視了對(duì)可行能力需求的普通公眾。這一做法的直接后果就是設(shè)計(jì)的政策要么實(shí)施起來交易成本很高，要么效果很差，浪費(fèi)了財(cái)政資源。事實(shí)上，公眾有效參與公共政策的制定能夠影響公共服務(wù)政策的方向。公共政策中的有效參與貫穿于公共政策的制定、公共政策的執(zhí)行和公共政策的評(píng)價(jià)與反饋的全過程。政府應(yīng)當(dāng)通過“透明度保證”保障公眾的有效參與需要拓寬參與渠道，保障信息公開，通過“政治民主”營造公眾參與的良好社會(huì)氛圍，并且不斷提高公民的參與能力。

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