董向誠

（中共文山市委政研室，云南 文山 663000）

對文山市建立生態(tài)補償機制的思考

董向誠

（中共文山市委政研室，云南 文山 663000）

通過對生態(tài)補償和生態(tài)補償機制的詮釋，結(jié)合文山市生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀，闡述了建立生態(tài)補償機制的必要性，對建立生態(tài)補償機制需進行的基礎(chǔ)工作和幾個相關(guān)問題進行了初步探討。

文山市；生態(tài)補償機制；必要性；構(gòu)想

建立和完善生態(tài)補償機制，是推進生態(tài)建設(shè)的一項重要措施，是在社會主義市場經(jīng)濟條件下有效保護資源環(huán)境的重要途徑，是統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要內(nèi)容①。文山市建立生態(tài)補償機制，有利于推動環(huán)境保護工作實現(xiàn)從以行政手段為主向綜合運用法律、經(jīng)濟、技術(shù)和行政手段的轉(zhuǎn)變，有利于推進資源的可持續(xù)利用，加快環(huán)境友好型社會建設(shè)，實現(xiàn)不同地區(qū)、不同利益群體的和諧發(fā)展②，已經(jīng)成為解決生態(tài)環(huán)境問題的核心，不僅事關(guān)環(huán)境建設(shè)和保護，而且事關(guān)社會公平。

一、建立生態(tài)補償機制的必要性

作為州府所在地，文山市的生態(tài)保護對全州乃至全省生態(tài)安全、經(jīng)濟社會發(fā)展具有不可替代的重要作用。因此，就當(dāng)前而言，在文山市探索建立生態(tài)補償機制對緩解生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的矛盾、促進公平與和諧發(fā)展尤為重要。

（一）可有效保護生態(tài)環(huán)境

文山市自上世紀(jì)90年代初開始戰(zhàn)后重建以來，為促進經(jīng)濟發(fā)展，犧牲了大量的生態(tài)成本，造成了生態(tài)保護效率低，生態(tài)環(huán)境日趨惡化的現(xiàn)狀。如：2010年，盤龍河年均徑流量為24.9立方米/秒，較之改革開放前減少8立方米/秒，減幅達30%；年泥沙含量為92萬噸，較之改革開放前增加36萬噸，增幅達40%。境內(nèi)石漠化面積達1189平方千米，占全市國土面積的40%，其中：重度石漠化面積429平方千米，中度石漠化面積586平方千米，輕度石漠化面積174平方千米，石漠化地區(qū)土壤侵蝕模數(shù)每年每平方千米2479噸，全市多年平均土壤侵蝕模數(shù)為1537噸，年均侵蝕深度1.14毫米。根據(jù)省政府劃分水土流失重點治理防治區(qū)的公告，文山市屬于云南省重點監(jiān)督區(qū)和重點治理區(qū)，水土流失防治執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)為Ⅱ級標(biāo)準(zhǔn)。③全市森林覆蓋率為33.8%④，僅略高于鄰縣硯山縣，在全州處于接近末端的位置。建立生態(tài)補償機制，可有效籌措資金，按照環(huán)境保護和生態(tài)建設(shè)并重的方針，著力推動環(huán)境保護工作實現(xiàn)從以行政手段為主向綜合運用法律、經(jīng)濟、技術(shù)和行政手段的轉(zhuǎn)變，充分利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)和生態(tài)系統(tǒng)的自然規(guī)律，努力建設(shè)生態(tài)城市和生態(tài)村鎮(zhèn)，抓好生態(tài)環(huán)境保護，大力開展植樹造林，治理水土流失，防治荒漠化，建設(shè)生態(tài)農(nóng)業(yè)，改善生產(chǎn)和生活條件，加強綜合治理力度，提高區(qū)域防災(zāi)減災(zāi)能力，提升生態(tài)服務(wù)功能，保護城鄉(xiāng)人居環(huán)境，完成一系列對改善生態(tài)環(huán)境有重要影響的工程，加強對現(xiàn)有天然林、水源涵養(yǎng)區(qū)和野生動植物資源的保護，維護景觀生態(tài)格局，全面提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，建立起保障經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展的環(huán)境支撐體系，扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化的勢頭，明顯改善生態(tài)環(huán)境，達到高效和諧，實現(xiàn)環(huán)境、經(jīng)濟、社會效益的統(tǒng)一。

（二）可有效體現(xiàn)社會公平

老君山周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)及盤龍河流域，在保護和治理的大背景下，錯失了發(fā)展良機。尤其是老君山作為國家級自然保護區(qū)、重要水源涵養(yǎng)區(qū)、生物多樣性功能保護區(qū)，對全市乃至全州的生態(tài)安全、經(jīng)濟社會發(fā)展具有不可替代的重要生態(tài)屏障作用。但是，因保護生態(tài)環(huán)境而犧牲的發(fā)展機會成本或承受歷史遺留的生態(tài)環(huán)境問題的成本，使保護區(qū)面臨著經(jīng)濟總量較小、開發(fā)程度較低、生態(tài)環(huán)境較弱、貧困面積較大、發(fā)展速度較慢等問題，保護區(qū)周邊3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)2009年農(nóng)民人均純收入為2300元，是當(dāng)時全市平均水平2945元④的77%，地方政府一方面要保護環(huán)境，另一方面要解決經(jīng)濟社會發(fā)展和人民生活問題，往往面臨著“要溫飽還是要環(huán)?！钡膬呻y抉擇。建立生態(tài)補償機制，將有限資金用在“刀刃”上，不斷加快城鄉(xiāng)一體化進程，完善社會保障，健全公用設(shè)施，發(fā)展完善科、教、文、衛(wèi)、體等社會事業(yè)，進一步提高農(nóng)民群眾的生活質(zhì)量和生活水平，建立適應(yīng)資源及環(huán)境承載力的人口生態(tài)體系和社會保障及服務(wù)體系，并積極扶持當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收，群眾直接從中受益，既能緩解生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的矛盾，又能從源頭上促進經(jīng)濟社會同環(huán)境保護的協(xié)調(diào)發(fā)展，為經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展提供制度保障，有效促進社會公平與和諧發(fā)展。

（三）可有效統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展

文山市財力有限，由于國家尚未建立生態(tài)補償方面的專項稅收，目前生態(tài)恢復(fù)建設(shè)資金主要依靠上級財政轉(zhuǎn)移支付和專項資金，沒有其它的籌資渠道，保護資金不足，加之以“項目工程”為主的補償方式缺乏穩(wěn)定性，如退耕還林、生態(tài)公益林補償金等政策大多是以項目、工程、計劃的方式組織實施，而且有明確的時限，政策缺乏可持續(xù)性，給實施效果帶來較大的變數(shù)和風(fēng)險。2010年，城鎮(zhèn)人均可支配收入為15837元，農(nóng)民人均純收入為3547元④，農(nóng)民收入是城鎮(zhèn)居民收入的22%。建立生態(tài)補償機制，能在穩(wěn)定資金的支持下，以循環(huán)經(jīng)濟理念為指導(dǎo)，充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)特色和優(yōu)勢，積極發(fā)展以綠色食品為主的生態(tài)農(nóng)業(yè)，穩(wěn)步實施農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項目，發(fā)展以服務(wù)為依托、綠色消費為特征的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，推進生態(tài)工業(yè)發(fā)展，建立起符合可持續(xù)發(fā)展要求的低耗高效的生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈，有效扶持農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展，促進農(nóng)村自我發(fā)展、主動發(fā)展，真正起到以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的推進作用，必將有力推動文山市城鄉(xiāng)一體化進程的不斷加快，實現(xiàn)全市工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。

綜上所述，建立生態(tài)補償機制，是文山市經(jīng)濟社會發(fā)展的必然選擇，是拯救文山市日益惡化的生態(tài)環(huán)境的必然選擇。

二、基本構(gòu)想

建立生態(tài)補償機制，要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，充分學(xué)習(xí)借鑒國內(nèi)外生態(tài)補償機制的成功經(jīng)驗，緊密結(jié)合實際，建立一種動態(tài)的、多方合作的、多種手段相融的“制度導(dǎo)向互補型”生態(tài)補償新機制⑤，即由市人民政府組織，全市各方共同籌措資金，協(xié)商制定相關(guān)制度，按照“政府主導(dǎo)、分類指導(dǎo)、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、有利于可持續(xù)發(fā)展”的原則，由市域內(nèi)的所有補償主體，按照既定的補償標(biāo)準(zhǔn)，通過部分補償?shù)姆绞?，對被補償主體進行一定程度的補償，最終實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和又好又快發(fā)展的目標(biāo)。

（一）明確政府為主、行業(yè)為輔的補償主體

作為嘗試，為便于操作，補償范圍應(yīng)限定在市內(nèi)，補償主體不搞“一刀切”。首先要明確市人民政府作為補償主體，協(xié)調(diào)做好區(qū)際補償，主要表現(xiàn)為老君山保護受益區(qū)及盤龍河流域補償。直接受益的地區(qū)，應(yīng)由市人民政府主導(dǎo)，整合農(nóng)、林、水、土等部門職責(zé)，由市環(huán)保局具體負責(zé)，市財政局具體操作，對地區(qū)間財政進行調(diào)控，支援老君山周邊地區(qū)生態(tài)建設(shè)保護和盤龍河境內(nèi)段上游流域地區(qū)環(huán)境保護。同時，按照“誰受益，誰補償”的原則，由受益的行業(yè)或企業(yè)提供相應(yīng)的補償資金。其中，應(yīng)著重加強對明顯利用了生態(tài)環(huán)境效益的行業(yè)征收補償費，可考慮從以下渠道籌集資金：一是市級財政安排專項資金；二是爭取中央和省州財政專項資金；三是農(nóng)、林部門的發(fā)展基金、各行業(yè)的環(huán)保治理費中提取一定比例的資金；四是從破壞生態(tài)環(huán)境的行業(yè)，如礦冶、大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程的收益中提取一定比例的補償費；五是社會募集。

（二）明確地區(qū)、企業(yè)、個人分類補償?shù)难a償對象

補償對象是生態(tài)環(huán)境的建設(shè)者和保護者，分為地區(qū)、企業(yè)和個人三個層次。就文山市而言，地區(qū)補償涵蓋“一山一河”，即老君山周邊村寨和盤龍河境內(nèi)段上游流域。補償?shù)姆秶鷳?yīng)包含對生態(tài)環(huán)境破壞之后的恢復(fù)和破壞之前的預(yù)防兩方面，如退耕還林、天然林保護、水土流失治理、生態(tài)公益林營造、生態(tài)移民等，既有為生態(tài)環(huán)境遭受破壞后的經(jīng)濟補償，又有為生態(tài)環(huán)境遭受破壞之前采取有關(guān)預(yù)防性措施的費用補償，補償?shù)闹攸c是公益性項目。歸結(jié)為：一是老君山周邊及盤龍河上游鄉(xiāng)鎮(zhèn)；二是保護區(qū)和水源區(qū)退耕還林、植樹造林、防治水土流失的單位和個人；三是老君山國家級自然保護區(qū)管護單位；四是工業(yè)園區(qū)周邊受污染的群眾。

（三）明確政府主導(dǎo)，企業(yè)、社會共同參與的“一體兩翼”資金籌集方式

在生態(tài)補償法律法規(guī)尚未出臺的前提下，作為試點，應(yīng)在文山市建立生態(tài)補償基金制度。1.可考慮從2012年起，安排市本級財力中的1%（約800萬元）作為專項補償資金。2.文山市作為重要的生態(tài)功能區(qū)，在生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)中投入了大量的人力、物力、財力，為全州乃至全省的生態(tài)建設(shè)作出了重要貢獻，應(yīng)得到省州財力相應(yīng)的補償，以此爭取上級財力支持300萬元。3.繼續(xù)征收具有生態(tài)補償性質(zhì)的資金（水資源占用費、森林植被恢復(fù)費和排污費），2010年共收取311萬元，返還市級可支配資金196萬元③，以此為基數(shù)，2012年保守估計也可征收200萬元。4.向工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等征收的生態(tài)環(huán)境補償費50萬元。5.在做好宣傳工作的基礎(chǔ)上，向社會募集50萬元。6.積極協(xié)調(diào)，爭取支持配合，向文山市境內(nèi)的階梯電站征收生態(tài)補償資金，以東方紅1站、2站、3站、4站、5站年發(fā)電2.5億度計算③，按照每度收取0.01元的標(biāo)準(zhǔn)，年可籌集資金250萬元。扣除一些不確定因素，通過采取行之有效的措施，將生態(tài)補償基金總盤子做大到1500萬元左右，并隨著經(jīng)濟社會發(fā)展逐年增加，實現(xiàn)保護資金的規(guī)范化、社會化和市場化，逐步建立起穩(wěn)固的生態(tài)環(huán)境保護與建設(shè)的資金渠道。

（四）明確財政直接補償、項目支持、征收補償費“三位一體”的補償方式

依照使用者付費、受益者補償、破壞者賠償?shù)脑瓌t，從政府、市場和社會公益性捐助三個層面，著重對作為國家級自然保護區(qū)、重要水源涵養(yǎng)區(qū)、生物多樣性功能保護區(qū)的老君山周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)及對盤龍河生態(tài)環(huán)境保護治理方面負有重要職責(zé)的地區(qū)給予合理的補償，重點是老君山周邊三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。補償方式設(shè)想為：一是財政直補。一方面作為生態(tài)補償?shù)呢斦D(zhuǎn)移支付，需要加大財政轉(zhuǎn)移支付的力度，可以將其視為對人們保護和建設(shè)生態(tài)環(huán)境公益勞動報酬的支付，進行農(nóng)村“輸血式”扶持；另一方面可以考慮通過調(diào)整現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付的支出結(jié)構(gòu)，增設(shè)與生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)有直接關(guān)聯(lián)的專項，如后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、小集鎮(zhèn)建設(shè)專項等，實現(xiàn)農(nóng)村“造血式”發(fā)展。二是項目支持。在重要生態(tài)功能區(qū)進行保護和建設(shè)，應(yīng)在統(tǒng)籌兼顧的基礎(chǔ)上，既考慮生態(tài)保護的因素，又必須與生態(tài)保護有關(guān)的方面，尤其是與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相結(jié)合，注重補償?shù)膶嵭?，加快農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。如：實施盤龍河上游石漠化治理項目、森林植被恢復(fù)費縣（市）級資金異地發(fā)展林果項目。三是直收直補。對工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等征收生態(tài)環(huán)境補償費，直接用于扶持周邊村寨發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、補償群眾所受損失，以進一步加大生態(tài)補償力度和擴大補償范圍。

（五）明確補償標(biāo)準(zhǔn)及扶持額度

補償標(biāo)準(zhǔn)的確定，是生態(tài)建設(shè)和保護研究中的難點和重點，也是關(guān)鍵之所在。一般來講，補償額度分為全額補償和部分補償，全額補償涵蓋了生態(tài)建設(shè)和保護者收益與社會平均收益之差的全部，而部分補償則僅就其中的一部分進行補償。綜合來看，在通盤考慮補償資金盤子和補償范圍的前提下，應(yīng)區(qū)別對待、分別補償，選擇部分補償是相對可行的方案。一是針對老君山周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每年從資金總盤子中提取500萬元，分別用于水土保持、植樹造林、小集鎮(zhèn)建設(shè)等項目，既有效解決生態(tài)保護長期投入問題，又能解決周邊水電路等基礎(chǔ)設(shè)施問題和行學(xué)醫(yī)等民生問題。二是針對盤龍河境內(nèi)段上游流域涉及的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，進行森林資源開發(fā)的生態(tài)補償，每年從資金總盤子中提取200萬元，用于植樹造林、保護生態(tài)的直接投入，在考慮該區(qū)域為保護森林生態(tài)功能而放棄經(jīng)濟發(fā)展的機會成本和發(fā)揮森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能效益的基礎(chǔ)上，可適當(dāng)增加100萬元的補償。三是對自然保護區(qū)核心區(qū)村寨進行生態(tài)補償，每年從資金總盤子中提取300萬元，分期分批逐步開展異地搬遷扶貧開發(fā)，引導(dǎo)保護區(qū)及周邊村寨群眾轉(zhuǎn)變生產(chǎn)生活方式，緩解周邊村寨對自然保護區(qū)的壓力。四是在全面評價周邊地區(qū)各類建設(shè)項目對自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞或功能區(qū)劃調(diào)整、范圍調(diào)整帶來的生態(tài)損失的基礎(chǔ)上，理順和拓寬自然保護區(qū)投入渠道，每年從資金總盤子中提取100萬元，加強管護設(shè)施和管護專業(yè)人才隊伍建設(shè)，提高老君山國家級自然保護區(qū)科學(xué)化、規(guī)范化管護水平。五是工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等征收的50萬元生態(tài)環(huán)境補償費，由當(dāng)?shù)攸h委、政府上報，市環(huán)保局核實，市財政局執(zhí)行，直接補償當(dāng)?shù)厝罕姟Ａ菑馁Y金總盤子中提取100萬元，對老君山國家級自然保護區(qū)緩沖區(qū)和實驗區(qū)內(nèi)群眾利用承包地種植的林木進行征用，以便管理。七是持續(xù)深入開展試點工作，在沒有財政預(yù)算支持的前提下，可考慮從補償金中安排工作經(jīng)費10～20萬元，由市環(huán)保局具體負責(zé)，加強組織領(lǐng)導(dǎo)，開展組織建設(shè)、人才建設(shè)、制度建設(shè)，加快建立覆蓋全市的生態(tài)補償體系。

鑒于在前期經(jīng)濟社會發(fā)展過程中的問題與矛盾的積累，文山市生態(tài)補償機制的研究與實踐都面臨諸多困難。筆者對這一問題的思考與研究是十分粗淺的，有些觀點的理論分析尚待進一步深化，操作程序有待進一步細化?？傊仨毎凑湛茖W(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會主義和諧社會的要求，把建立生態(tài)補償機制作為文山市調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的突破口和重要抓手，建立和完善文山市的生態(tài)補償機制，促進人與自然的和諧共處，改善文山市的生態(tài)環(huán)境，體現(xiàn)社會公平，為可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造條件，才能使文山市各族人民走上生產(chǎn)發(fā)展，生活富裕，生態(tài)良好的和諧發(fā)展之路。

注釋：

① 參見《浙江省人民政府關(guān)于進一步完善生態(tài)補償機制的若干意見》（浙政發(fā)〔2005〕44號），http：//hk.lexiscn.com/ law/law-chinese-1-206004.html。

② 參見《百度百科 生態(tài)補償機制》，http：//baike.baidu.com/ view/2391788.htm。

③ 參見2011年組織集中調(diào)研時，相關(guān)部門提供的匯報材料。

④ 參見《文山縣經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計年鑒（2009）》，《文山市經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計年鑒（2 010）》，http：//www.wsxtj. gov.cn。

⑤ 撫州市黎川縣“十二五”規(guī)劃. http：//www.dowater.com/ info/2012-01-29/73912.html。

（責(zé)任編輯 楊愛民）

Dwelling on Establishing Ecological Compensation Mechanism in Wenshan

DONG Xiang-cheng
(Policy Research Offce, Wenshan City CPC Committee, Wenshan 663000, China)

The paper describes the need for establishment of ecological compensation mechanism and discusses the basic work for the establishment of ecological compensation mechanism and related issues according to current ecological status in Wenshan through Interpretation of ecological compensation and ecological compensation mechanism.

Wenshan city; ecological compensation mechanism; necessity; thinking

F124.5 文獻標(biāo)識碼： A 文章編號：1674-9200（2012）02-0114-04

2011 - 12 - 02

2011年文山市政研課題。

董向誠（1982 -），男，彝族，云南文山人，中共文山市委政研室副主任。