王玉剛

（中共文山市委辦公室，云南 文山 663000）

對文山市加快防災減災體系建設的初步探究

王玉剛

（中共文山市委辦公室，云南 文山 663000）

近年來，隨著城市化、工業(yè)化的推進以及對自然資源的過度開采，加劇了環(huán)境惡化。且受全球氣候變化和文山市特殊的氣候條件、地貌特征影響，文山市自然災害呈現(xiàn)出多樣化和多發(fā)性，給全市社會經濟發(fā)展造成了不良影響。因此，認真分析文山市災害特點，開展防災減災體系建設對策研究，對構建安全可靠的防災減災支撐體系，保障文山市經濟社會又好又快發(fā)展，具有十分重要的意義。

防災減災；體系建設；自然災害

近年來，隨著城市化、工業(yè)化的推進以及對自然資源的過度開采，加劇了環(huán)境惡化，加之受全球氣候變暖的影響，文山市自然災害交替發(fā)生。2010年，文山市遭遇了百年不遇的特大旱災，2011年再次遭遇較大旱情，給全市社會經濟發(fā)展造成了重要影響。因此，開展文山市防災減災體系建設對策研究，對構建安全可靠的防災減災支撐體系，保障文山市經濟社會又好又快發(fā)展，具有十分重要的意義。

一、文山市自然災害種類及主要特點

文山市地處低緯高原，氣候屬亞熱帶季風氣候，隨著地勢的高低變化，兼有中亞熱帶、北亞熱帶和南溫帶3種氣候類型，地貌構造復雜，特殊的氣候條件和地貌特征使得文山市的自然災害呈現(xiàn)多樣化。主要自然災害有干旱、洪澇、低溫冷凍、地質災害以及冰雹雷擊災害等幾大類，并且很多災害之間互相影響和誘發(fā)。

（一）干旱災害

從文山市干旱發(fā)生的時間來看，干旱災害主要發(fā)生在冬春季節(jié)，7、8月份也經常會出現(xiàn)插花性干旱。近年來，隨著氣候異常的加劇，高溫天氣增加，特別是文山市降雨量空間分布、時間分布不均的實際，極易出現(xiàn)旱情，且旱情具有危害性、嚴重性和長期性等特點。2010年我市就發(fā)生了四季連旱的特大旱情，2011年夏季以來，也出現(xiàn)了因降雨量偏少引發(fā)的較重旱情。

（二）洪澇災害

洪澇災害在文山市年年發(fā)生，也是對文山市經濟社會發(fā)展影響較大的自然災害。受氣候和地勢影響，我市降雨期主要在7～9月，降雨量占全年降雨量的46.1%，降雨分布過于集中，導致極易形成洪澇災害，造成較為嚴重的經濟損失。據統(tǒng)計，1950年至今，文山市平均每2.2年就發(fā)生一次較大洪災。

（三）地質災害

文山市境內地貌類型復雜，有侵蝕中山峽谷地貌、剝蝕低山丘陵地貌及巖溶地貌等不同類型，且底層發(fā)育較健全，具有長期活動的特點，易發(fā)生滑坡、泥石流等地質災害，特別是滑坡災害，占地質災害發(fā)生數(shù)的68%以上。同時，隨著土地開墾、基礎設施建設和礦產資源開發(fā)等活動規(guī)模的不斷增大，地質結構受到破壞，加之暴雨影響，地質災害的發(fā)生頻率和規(guī)模不斷增加。

（四）低溫冷凍災害

低溫冷凍主要發(fā)生在冬春季節(jié)，發(fā)生的時段主要集中在12月至次年2月份，低溫持續(xù)時間一般為3～4天，但個別年份可持續(xù)5～7天。如2011年初的雨雪冰凍災害，文山市受災嚴重，農村經濟作物、養(yǎng)殖業(yè)因冰凍損失嚴重。

（五）冰雹災害

冰雹大風是由于強對流天氣引起的一種局地性強、突發(fā)性明顯的氣象災害。過程常常是冰雹、雷雨大風等劇烈天氣同時出現(xiàn)。冰雹災害在文山市年年均有發(fā)生，主要在7～8月間。冰雹往往發(fā)生時間短、預測難度大、影響范圍廣，對農業(yè)生產極具破壞性。

（六）雷電災害

雷電災害是“聯(lián)合國國際減災十年”公布的地球上極嚴重的十種自然災害之一，被稱為“電子時代的一大公害”。［1］據統(tǒng)計，文山市每年均有因雷電災害造成的人員或牲畜傷亡事故發(fā)生，并導致建筑物、家電、通信設備損壞。

綜上所述，文山市自然災害主要呈現(xiàn)以下特點和規(guī)律：一是具有多發(fā)性。我市地貌復雜，干旱、洪澇、大雪低溫冷凍、滑坡、泥石流等自然災害均發(fā)生過，并且近年來呈多災并發(fā)的態(tài)勢。在眾多的自然災害中，以洪澇和地質災害為主，近年來干旱災害發(fā)生的頻率較高。此外，由于山巒起伏，溝壑幽深，全市15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)水資源和降水表現(xiàn)出地域分布、垂直分布、時間分布不均的特點，局地性或區(qū)域性干旱災害易發(fā)生。同時，文山市還屬地震多發(fā)地區(qū)，據地震部門測定，每年發(fā)生3級以上地震10余次。二是具有季節(jié)性。洪澇災害一般發(fā)生在5～9月，以6～8月最明顯；干旱災害一般發(fā)生在10月至次年的3月；冰雹災害發(fā)生在1～9月，7～8月較多；大雪低溫冷凍災害主要發(fā)生在12月至次年的2月。三是具有地域性。洪澇災害全市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)均有發(fā)生；干旱災害主要發(fā)生在北部地區(qū)的馬塘、秉烈、紅甸等鄉(xiāng)鎮(zhèn)；冰雹災害全市均有發(fā)生，但德厚、東山、追栗街及薄竹等鄉(xiāng)鎮(zhèn)比較嚴重；冰霜冷凍災害主要發(fā)生在南部地區(qū)的追栗街、古木、東山等鄉(xiāng)鎮(zhèn)；地質災害高發(fā)區(qū)主要分布在中、西部的開化、喜古、德厚、薄竹、小街、新街等鄉(xiāng)鎮(zhèn)。四是具有誘發(fā)性。往往災害發(fā)生易形成連鎖反應，在受暴雨、洪澇、干旱、地震等自然災害影響的同時，還易引起山體滑坡、崩塌等地質災害及疫情，如暴雨—洪澇—山體滑坡—農作物病蟲害等。五是損失嚴重。從近5年來的情況看，頻繁發(fā)生的自然災害不同程度地影響人民群眾生命安全和造成財產損失，農作物受損，房屋倒塌，水利、交通、電力、通訊等基礎設施損壞嚴重。“十一五”期間，文山市先后發(fā)生了暴雨、洪澇、干旱、山體滑坡、霜凍、冰雹等自然災害12次，造成97.67萬人（次）受災，倒塌房屋584間，損壞房屋2386間，農作物受災面積160.8萬畝，直接經濟損失4.3億元，給人民群眾生產生活造成巨大影響。

二、文山市防災減災工作存在的問題

一是應急反應和處置能力有待進一步加強。隨著經濟社會發(fā)展的需要，文山市逐步健全了地質災害、防汛抗旱等單一災害的應急機構。但是目前還沒有設立統(tǒng)一、高效的防災減災綜合協(xié)調指揮機構，仍然沿用傳統(tǒng)的手段來指揮抗災救災，其時效性、有效性相對較差，且防災救災職責不清，部門聯(lián)動機制不明確，災害信息資源共享程度差。部分地方仍然存在著對發(fā)生的災情反映遲鈍，信息上報不及時、統(tǒng)計數(shù)據不準確、情況反映不規(guī)范的問題。二是基礎設施建設滯后。文山市防災減災基礎設施建設遠遠不能適應新形勢的需要，水文、氣象、地質、病蟲災害監(jiān)測網點建設不健全，氣象災害應急移動裝備還屬于20世紀60年代遺留的簡陋的操作裝備，水情站汛情測報還處于原始的人工觀測狀態(tài)，對多發(fā)性自然災害的預測預警處于較低水平。防洪標準嚴重偏低，盤龍河、那么果河干流主河道河堤防洪標準仍然普遍較低，主城區(qū)河段雖能滿足20年一遇的洪水，但是距50年一遇的設防標準目標差距還很大。各支流也僅能滿足2年一遇的洪水。農田水利設施落后，全市現(xiàn)有水庫大多為20世紀50、60年代修建，建設標準低、配套不完善、庫容小、壩身單薄、溢洪道狹小或堵塞，防汛抗旱能力弱，且仍有28個?。?）型病險水庫未能得到除險加固，抗災能力下降，成災率上升。同時，文山市農村經濟、技術欠發(fā)達，農村房屋無論是建筑結構還是內部電氣安全，都存在隱患。三是市級財政困難，雖然財政逐年加大救災支出的預算資金，但對于直接的經濟損失而言，市級財政在有限財力情況下所能解決的僅僅是“臨時性”和“緊急性”的特殊救助。加之財政未設立防災減災專項資金，防災減災經費投入不足，物資匱乏，救援裝備落后，專業(yè)人員缺乏，一定程度上影響了防災救災工作的開展。四是防災抗災意識淡薄。由于宣傳教育工作不到位，文山市廣大群眾，特別是農村群眾防御自然災害的意識普遍不強，防災減災的主動性和自覺性不高，對多發(fā)性自然災害的識別、避讓等知識極為有限。在生產建設過程中，群眾不尊重自然規(guī)律，不考慮地質條件，隨意開山取石、亂墾濫伐，在滑坡體下建房筑路現(xiàn)象較為普遍，人為造成山洪及地質災害隱患。五是缺乏規(guī)范統(tǒng)一的自然災害救助辦法，不利于救助工作的科學有序開展。

三、對策建議

當前，文山市正處于科學發(fā)展、和諧發(fā)展、跨越發(fā)展的關鍵時期，對防災減災工作提出了新的更高要求。我們應務必從深入貫徹落實科學發(fā)展觀、全面建設小康社會的高度，深刻認識防災減災工作的重要性，更加牢固地樹立安全發(fā)展的理念，自覺把防災減災工作放到科學發(fā)展的大背景下來謀劃，放到全市發(fā)展的大局中來落實，進一步加強防災減災工作，不斷提升防災減災水平，提高自然災害應急處置和增強抗災救災能力，促進防災減災工作由減輕災害損失向控制災害風險轉變。［2］

（一）建立統(tǒng)一指揮、協(xié)調有序的應急綜合協(xié)調指揮機構

建立統(tǒng)一指揮、協(xié)調有序的應急綜合指揮機構有利于解決部門間職能不能有效發(fā)揮、信息溝通不暢和防災減災資源不易整合利用等問題，有利于應對突發(fā)性自然災害或各類事故處理時的統(tǒng)一和協(xié)調，有利于有效發(fā)揮部門職能和優(yōu)勢，形成指揮統(tǒng)一、社會聯(lián)動、運轉協(xié)調的災害預警工作體系。文山市應結合實際，成立防災減災綜合協(xié)調指揮機構，整合各類救災防災應急預案，編制防災減災工作總體規(guī)劃和整體應急預案，明確提出今后全市防災減災工作的總體目標、防災減災的重點地區(qū)和實施規(guī)劃的措施等具體內容，作為全市防災減災工作的指導和應對方案。

（二）建立健全部門聯(lián)動協(xié)調機制，促進部門通力合作

防災減災是一項系統(tǒng)工程，各部門只有團結協(xié)作，密切配合，才能最好地達到防災減災的目的。文山市應建立健全部門聯(lián)動協(xié)調機制，每年由綜合協(xié)調指揮機構召集召開防災減災工作聯(lián)席會議，研究部署防災減災工作，明確各職能部門在救援中的責任、義務和權限以及應急行動中的職責，促進各部門通力合作，真正建立起由市綜合指揮協(xié)調機構牽頭并綜合協(xié)調，各部門密切配合、通力合作、各司其職的工作機制，確定科學的處置程序。

（三）建立健全自然災害災民救助體系，規(guī)范和提高災害救助能力

要完善自然災害應急救助制度，規(guī)范自然災害救助程序和標準，保證災情發(fā)生后能在第一時間將資金物質送到災區(qū)開展救助，在第一時間趕赴災區(qū)核災查災，慰問災民，確保災民有飯吃、有干凈水喝、有衣穿、有臨時住房、有病能得到醫(yī)治；建立賑災捐贈機制，發(fā)揚“一方有難，八方支援”的光榮傳統(tǒng)，動員社會力量參與抗災救災活動；建立對口幫扶機制，動員行政企事業(yè)單位對口幫扶災區(qū)開展災后重建工作，提高災害救助能力。

（四）健全完善抗災救災體系，提高防災減災工作處置能力

注重局部性單一災種的防災減災工作規(guī)劃和應急預案的編制工作，結合實際不斷完善市鄉(xiāng)村（社區(qū)）、重點區(qū)域、重點企業(yè)、重點單位、學校的應急預案編制，形成指揮有序、處置有力、科學調度、反應迅速的應急預案體系，提高災害應急處置能力。同時，要加強自然災害信息員隊伍建設，通過不斷培訓，提高災害信息報送能力；要建立防災救災信息共享互動平臺，形成大范圍信息互通，進一步加強預警預報；要提高科學判斷災情能力；要加強抗災救災專業(yè)應急救援隊伍建設，擴大隊伍規(guī)模，并通過組織開展不同形式、不同層次、不同規(guī)模、不同災情類別的模擬演練，確保在災情發(fā)生時能以最快的速度在最短的時間內開展救援行動。

（五）加大防災減災工程建設力度，筑牢防災基礎

一是加強農田水利建設，增強防旱抗旱能力。加大對農田水利建設的投入，建設一批水利骨干工程，加快布都河、以膩資水庫的建設進度，加緊實施老回龍、幕科格等病險水庫的除險加固工程及五小水利工程、雨水集蓄利用工程等項目建設。大力推廣噴灌、滴灌等科學的節(jié)水灌溉方式，降低農田耗水量，提高水資源利用率。同時，加強中長期旱情預測預報，針對旱情發(fā)生的區(qū)域、時間，調整種植品種，發(fā)展旱作農業(yè)。二是加強防洪工程建設和地質災害隱患治理，提高防汛抗洪能力。啟動全市防洪工程建設，對盤龍河、那么果河干流主河道河段堤防及盤龍河支流的順甸河、秉烈河、德厚河等河段堤防進行治理。及時跟蹤德厚四清壩、開化獅子山、茂地等病險水庫進行除險加固項目的申報進程，促進盡早實施。同時加強對開化、德厚、馬塘、壩心、柳井等11個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的43個重點地質災害隱患防范點的監(jiān)測排查，對山體滑坡、泥石流和危巖隱患點進行治理。此外，有計劃地組織地質災害隱患點的群眾、居民搬遷至安全地區(qū)，確保不發(fā)生因山洪、山體滑坡、泥石流等災害導致的群體性人員傷亡。另外，把危房改造納入防災減災工程建設，增強農村特別是地質災害多發(fā)易發(fā)地區(qū)防御自然災害能力。三是加強氣象服務體系建設，減少氣象災害造成的損失，提高人工影響天氣作業(yè)的規(guī)模和效益。加強氣象防災減災預測預報體系建設和應急保障系統(tǒng)，新建一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)土壤濕度自動監(jiān)測站，提高對干旱、冰雹等災害的監(jiān)測預報、預警和評估能力；加強人工影響天氣工程建設，新增建設人工增雨防雹固定作業(yè)點，建成一套較為先進的人工影響天氣指揮平臺。四是把自然災害應急避難場所建設納入城市建設的整體規(guī)劃，按照防火災、防洪澇、防地震的要求同步設計、同步建設。

（六）加大財政投入力度，夯實防災減災物質保障

一是加大財政投入，將防災減災經費納入財政預算并隨著財政收入的增加而增加，滿足防災減災工程投入、災民生產生活設施恢復和基本生活需求，保證災后救援工作可持續(xù)發(fā)展。二是加強救災物資儲備庫建設，加快建立適應救災備災需要的救災物資儲備庫，增加物資儲備種類，加大物資儲備總量，提升應急救災能力。三是加強防災減災救災機構自身建設，配齊配強工作人員，配備必要的交通、通訊、攝影攝像工具和辦公設備，提高災害應急管理參考決策能力和災害應對工作能力。四是大力發(fā)展社會化緊急救援服務組織，積極培育基層兼職救援隊伍，充分發(fā)揮志愿者、民間組織以及社會團體在災害緊急救援中的作用，提高災害應急救援能力。

（七）強化宣傳引導，形成全民共同參與的格局

以“防災減災日”宣傳周為契機，進一步強化社會輿論引導，大力宣傳普及自然災害預防、避險、自救、互救知識，推進防災減災知識進機關、企事業(yè)單位、學校、軍營、農村，全面提高全社會災害防范意識。另外，應結合文山市境內多發(fā)性和常見的災情情況及特點，有針對性的在學生、群眾中開展火災、地震等突發(fā)災害的人口疏散、“自救互救”等防災減災演練，提高民眾的救助救援能力和積極配合政府做好抗災救災工作的凝聚力。

［1］雷電災害的成因與預防［EB/OL］. http：//www.henanqx. gov.cn/wangzhanzhuanti/2010fangzaijianzairi/zhongyaohuodo ng/2010-05-11/4815.html，2010-05-11.

［2］王玲. 加強防災減災 實現(xiàn)安全發(fā)展［N］.荊門日報，2009-05-14.

（責任編輯 楊愛民）

A Study on Quickening Construction of Disaster Prevention and Release System in Wenshan

WANG Yu-gang
(Wenshan CPC Committee offce, Wenshan 663000, China)

In recent years, environment becomes worse increasingly with urbanization, the advance of industrialization and over-exploitation of natural resources. With the global climate change and infuence of Wenshan special climatic and geographic conditions, the natural disasters show diverse and multiple features which cause a negative impact to the city's socio-economic development. Therefore, the paper deems that analyzing the disaster characteristics and studying countermeasures for building safe and reliable disaster prevention and release system and guaranteeing city’s sound and rapid economic development has great signifcance.

Disaster prevention; system building; natural disasters

X432.744 文獻標識碼： A 文章編號：1674-9200（2012）02-0106-04

2011 - 12 - 13

2011年文山市政研課題。

王玉剛（1985 - ），男，云南西疇人，文山市委辦公室職員。