卿 漪

論“兩型”視角下農(nóng)村環(huán)境保護機制的完善

卿 漪

加強農(nóng)村環(huán)境保護是“兩型社會”建設的重要組成部分。我國農(nóng)村環(huán)境污染主要來源于城市過度開發(fā)、農(nóng)村工礦業(yè)污染、農(nóng)業(yè)面源污染和農(nóng)村生活污染?！皟尚汀币暯窍录訌娹r(nóng)村環(huán)境保護必須建立健全有效的法律機制、科學完備的監(jiān)管機制和整體聯(lián)動的社會參與機制。

“兩型”社會建設；農(nóng)村環(huán)境保護；完善機制

2007年12月14日，國家批準武漢城市圈和長株潭城市群為“兩型”社會建設綜合配套改革試驗區(qū)，這是國家實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的重大戰(zhàn)略舉措。在“兩型”視角下，完善農(nóng)村環(huán)境保護機制具有重要的現(xiàn)實意義。

一、研究“兩型”視角下加強農(nóng)村環(huán)境保護的意義

（一）農(nóng)村環(huán)境保護是“兩型”社會建設的重要組成部分

1.“兩型”社會是指“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型”社會。資源節(jié)約型社會是整個社會經(jīng)濟建立在節(jié)約資源的基礎上，以盡可能少的資源獲得最大的經(jīng)濟效益和社會效益；環(huán)境友好型社會是一種以遵循自然規(guī)律為核心，以環(huán)境承載能力為基礎，人與自然和諧共生的社會形態(tài)①原二軍：《什么是“兩型社會”》，載《中國環(huán)境報》2009年第6期，第8頁。。資源節(jié)約和環(huán)境友好不是平行的兩個理念，而是漸進的兩個層次。資源節(jié)約是環(huán)境友好的基礎，實現(xiàn)環(huán)境友好，社會必然節(jié)約資源。

2.綜合配套改革，即要全面發(fā)展涉及區(qū)域經(jīng)濟一體化、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、環(huán)境生態(tài)管理等多個子系統(tǒng)。從行政地域的劃分來看，武漢城市圈和長株潭城市群都有農(nóng)村區(qū)域，所以“兩型”社會建設必然涵蓋統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、強化農(nóng)村環(huán)境管理。另外，農(nóng)村環(huán)境保護與城市環(huán)境保護相互影響。一個好的農(nóng)村環(huán)境可以為城市環(huán)境提供一個良好的自然生態(tài)系統(tǒng)，削減城市環(huán)境污染。

3.我國農(nóng)村人口約占全國人口的60%，農(nóng)村地域占國土面積的90%左右②嚴立冬、孟慧君、劉加林、鄧遠建：《綠色農(nóng)業(yè)生態(tài)資本化運營探討》，載《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2009年第8期，第18頁。。農(nóng)村環(huán)境是構成我國環(huán)境的主體，農(nóng)村環(huán)境污染直接影響農(nóng)業(yè)產(chǎn)量、農(nóng)產(chǎn)品質量和農(nóng)民收入，是阻礙農(nóng)村“兩型社會”建設的主要因素。很顯然，沒有農(nóng)業(yè)的“兩型”，就不可能實現(xiàn)整個經(jīng)濟發(fā)展方式的轉變；沒有農(nóng)村的“兩型”，就不可能有整個社會的“兩型”。因此，農(nóng)村環(huán)境保護是“兩型社會”建設的重要組成部分。

（二）加強農(nóng)村環(huán)境保護是促進農(nóng)村經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的必然要求

1.農(nóng)村環(huán)境質量是農(nóng)民群眾生活質量的重要組成部分。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，廣大人民群眾對改善農(nóng)村環(huán)境質量的呼聲越來越高。近年來，國家環(huán)保部接到的群眾來信、來訪中，反映農(nóng)村環(huán)境問題的來信占總數(shù)的70%、來訪占80%。

2.農(nóng)業(yè)是“兩型”社會不可或缺的基礎環(huán)節(jié)。經(jīng)濟發(fā)展以環(huán)境為條件，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以良好的農(nóng)業(yè)自然資源和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境為基礎。農(nóng)村環(huán)境污染和生態(tài)破壞將從根本上破壞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的物質基礎，致使農(nóng)產(chǎn)品質量下降或減產(chǎn)，危及農(nóng)業(yè)生態(tài)安全，并以此阻礙農(nóng)村經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。

3.我國加入WTO后，一些發(fā)達國家憑借自身環(huán)境保護的優(yōu)勢，以環(huán)境保護和人體健康為名設置綠色貿(mào)易壁壘，這對我國農(nóng)村環(huán)保提出了嚴峻挑戰(zhàn)。

（三）加強農(nóng)村環(huán)境保護是解決當前嚴峻環(huán)境形勢的重要舉措

國家環(huán)保部《2010年中國環(huán)境狀況公報》指出：“農(nóng)村環(huán)境問題日益顯現(xiàn)，農(nóng)業(yè)源污染物排放總量較大，局部地區(qū)形勢有所好轉，但總體形勢仍十分嚴峻。突出表現(xiàn)為畜禽養(yǎng)殖污染物排放量巨大，農(nóng)業(yè)面源污染形勢嚴峻，農(nóng)村生活污染局部增加，農(nóng)村工礦污染凸顯，城市污染向農(nóng)村轉移有加速趨勢，農(nóng)村生態(tài)退化尚未得到有效遏制。”這些問題不僅嚴重影響環(huán)境的質量和廣大農(nóng)民群眾的身體健康，也嚴重阻礙著“兩型社會”的健康發(fā)展。

二、有悖于“兩型”社會建設的農(nóng)村環(huán)境問題成因分析

（一）農(nóng)村環(huán)境主要污染來源

1.隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化步伐的加快，農(nóng)村自然資源被過度性開發(fā)的程度也越來越嚴重。農(nóng)村作為城市工業(yè)發(fā)展的原材料基地，森林過伐、礦藏過采、草場過牧等過度開發(fā)，造成了農(nóng)村地區(qū)土地沙漠化、水土流失等多種生態(tài)問題。再加上農(nóng)村作為城市工業(yè)廢棄物的堆放地，還遭受城市工業(yè)廢水、廢氣及固體廢物的污染，這些都是造成農(nóng)村環(huán)境惡化的重要成因。

2.在城市工業(yè)化加速的同時，農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的腳步在加快，農(nóng)村招商引資力度也在加大。特別在近幾年承接產(chǎn)業(yè)梯級轉移中，一些污染企業(yè)進入農(nóng)村地區(qū)，現(xiàn)有的農(nóng)村企業(yè)布局分散、工藝落后、污染物直接排放等，造成了地下水污染嚴重、土地鹽堿化或酸化，有的甚至造成整個周邊區(qū)域的重金屬污染。

3.農(nóng)業(yè)面源污染主要是指農(nóng)民在提高勞動生產(chǎn)率的過程中，過度使用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)手段，如不合理地施用化肥、農(nóng)藥等。還有一些小規(guī)模的畜禽養(yǎng)殖場，因規(guī)模小未列入環(huán)保部門的監(jiān)管，日積月累地直接排放廢水、廢物、廢氣嚴重污染了地表水和地下水，污染土壤和大氣環(huán)境。另外，污染水環(huán)境的還有不合理添加餌料的水產(chǎn)養(yǎng)殖、不科學的網(wǎng)箱養(yǎng)殖，污染大氣環(huán)境的農(nóng)業(yè)秸稈就地焚燒等。

4.隨著農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展和農(nóng)民生活水平的不斷提高，農(nóng)村生活污染也愈加嚴重。據(jù)有關數(shù)據(jù)統(tǒng)計，我國農(nóng)村每年排放生活污水約90多億噸，產(chǎn)生生活垃圾約2.8億噸①林 濤、李 倩、張 佳、韋海民：《我國新農(nóng)村建設中生態(tài)環(huán)境保護對策研究》，載《經(jīng)濟研究導刊》2009年第5期，第22頁。，而對農(nóng)村生活垃圾的處理和農(nóng)村生活污水的治理，我國絕大多數(shù)地區(qū)尚處于無人管理的狀態(tài)。

（二）農(nóng)村環(huán)境污染的深層次原因

1.法律制度的不健全。我國涉及農(nóng)村環(huán)境保護的法律法規(guī)較多，但還沒有形成一套健全有效的法律制度。（1）在立法指導思想方面，重經(jīng)濟發(fā)展輕環(huán)境保護，重城市污染防治輕農(nóng)村自然資源保護。（2）在法律法規(guī)方面，被視為我國綜合性環(huán)境基本法的《環(huán)境保護法》僅對農(nóng)業(yè)環(huán)境保護簡單地涉及，專項法《農(nóng)業(yè)法》中對農(nóng)業(yè)環(huán)境保護規(guī)定多是原則性的，可操作性不強?！锻恋毓芾矸ā贰ⅰ多l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》有部分防治農(nóng)村環(huán)境污染的條文，《農(nóng)業(yè)技術推廣法》中涉及了農(nóng)業(yè)環(huán)境保護技術的內(nèi)容，但適用性和可操作性都不強。新修訂的《水污染防治法》比較具體地規(guī)定了“農(nóng)業(yè)和農(nóng)村水污染防治”，但也只能單方面地規(guī)定農(nóng)村水污染防治，不能將農(nóng)村環(huán)境、農(nóng)村自然資源和農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護統(tǒng)一協(xié)調(diào)起來②王婭麗：《農(nóng)村環(huán)境現(xiàn)狀研究及防治對策》，載《資源與環(huán)境科學》2011年第8期，第13～14頁。。（3）在執(zhí)法部門方面，農(nóng)村環(huán)保涉及到環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、建設、國土等多個部門，各部門工作職能有所交叉，出現(xiàn)了都管卻都管不好的局面，特別是沒有統(tǒng)一監(jiān)管的組織機構和協(xié)調(diào)機構，缺乏對管理機構不履行法定職責責任追究和公眾對執(zhí)法機關的監(jiān)督，使得政府部門的農(nóng)村環(huán)境保護監(jiān)管責任難落實。

2.城鄉(xiāng)二元結構的不平衡。長期以來，“重城市、輕農(nóng)村，重工業(yè)、輕農(nóng)業(yè)，重點源、輕面源”的環(huán)保城鄉(xiāng)差距十分突出，農(nóng)村環(huán)保欠賬過多。一是國家財政投入不足。國家對農(nóng)村環(huán)境保護基礎設施的投入遠遠少于城市，即使在城鎮(zhèn)化過程和新農(nóng)村建設中，環(huán)境保護基礎設施的建設往往滯后于城鎮(zhèn)建成區(qū)的擴張速度。到目前為止，我國很多省、市還沒有建成一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠，垃圾填埋場建設進度緩慢，有的填埋缺乏防滲、防臭等無害化處理。二是部門監(jiān)管不力。我國大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有建立專門的環(huán)保機構和隊伍，普遍沒有開展環(huán)境質量監(jiān)測工作，各縣級環(huán)保部門執(zhí)法工具和裝備落后，“無人管環(huán)保、無力管環(huán)?！钡默F(xiàn)象普遍存在。三是污染控制模式不當。我國現(xiàn)行農(nóng)村污染控制模式仍然套用城市的“行政命令、末端治理、點源控制的管理模式，這與農(nóng)村點源污染和面源污染共存、工業(yè)污染和生活污染混合的現(xiàn)狀是不相符合的。

3.導向機制的不完善。首先，現(xiàn)行政績評價機制造成部分地方領導“兩型”意識不強，特別是一些經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的領導，有的甚至不惜以犧牲農(nóng)村環(huán)境為代價，盲目引進一些被沿海地區(qū)淘汰的高耗能、重污染項目。其次，社會參與度不高。由于農(nóng)村環(huán)境保護本身是一項公益性很強、沒有投資回報或投資回報率較小的事業(yè)，對社會資金缺乏吸引力，加上農(nóng)村單體市場規(guī)模小，其基礎設施建設和運行難以進行市場化運作。再次，農(nóng)民主動參與農(nóng)村環(huán)境保護的積極性不高。我國農(nóng)民受經(jīng)濟、文化基礎、社會環(huán)境、政治等因素的影響，環(huán)境意識較低，一些落后的生產(chǎn)、生活習慣，給農(nóng)村“兩型”社會建設帶來巨大的環(huán)境壓力。我國在環(huán)境利益的調(diào)整上，忽視農(nóng)民環(huán)境權益的維護。在利益調(diào)整的手段上，忽視采用市場的、經(jīng)濟的手段去調(diào)動農(nóng)民保護環(huán)境的積極性和自覺性。

三、“兩型”視角下加強農(nóng)村環(huán)境保護急需完善的幾個機制

（一）健全有效的法律機制

1.健全法律體系。隨著農(nóng)村環(huán)境的日益惡化，構建健全有效的農(nóng)村環(huán)境法律體系刻不容緩。關于農(nóng)村環(huán)境法律體系的構建設想，筆者更主張專門制定《農(nóng)村環(huán)境保護法》，用于調(diào)整和規(guī)范農(nóng)村環(huán)境污染、農(nóng)村生態(tài)保護以及農(nóng)村開發(fā)規(guī)劃等。與此同時，補充完善《憲法》和《環(huán)境保護法》中農(nóng)村環(huán)境保護的有關內(nèi)容，并且根據(jù)農(nóng)村環(huán)境污染的特點及地域性特色，加快單項領域立法和地方立法。

2.創(chuàng)新法律調(diào)整手段。我國的法律調(diào)整手段要改變以往單一依賴行政命令的方式，運用生態(tài)補償、綠色補貼等經(jīng)濟手段，向多手段、綜合性治理方式轉變。在這方面，歐美發(fā)達國家利用稅收、補貼、價格等經(jīng)濟手段引導農(nóng)民采用環(huán)境友好生產(chǎn)方式值得我們借鑒，如瑞典、芬蘭制定了化肥稅等約束性政策，通過環(huán)境保護稅的苛政加重污染者的稅收負擔，使其外部成本內(nèi)部化，所得稅收專項用于農(nóng)業(yè)環(huán)境保護。法國實施“農(nóng)場土地合同”計劃，從1999年開始，對規(guī)定農(nóng)場達到農(nóng)場主和政府自愿簽訂合同的環(huán)境目標，政府提供相應的補貼①王夏暉等：《農(nóng)村環(huán)境保護：國內(nèi)外的經(jīng)驗、做法與啟示》，載《生態(tài)保護》2009年第6期，第24～26頁。。

3.嚴格技術標準。歐美發(fā)達國家制定門類齊全、操作性強的農(nóng)村環(huán)保技術性法規(guī)，如歐盟頒布的水框架指令、硝酸鹽指令、污染預防和控制綜合指令等，對農(nóng)村環(huán)保工作嚴加監(jiān)管。我國在技術標準建設方面，要加大與國際接軌，嚴格農(nóng)用化肥、農(nóng)藥的使用標準，完善農(nóng)產(chǎn)品的生態(tài)標準、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的生態(tài)標準以及市場準入標準等。

（二）科學完備的監(jiān)管機制

1.理順監(jiān)管職責。在多數(shù)歐美發(fā)達國家，農(nóng)村環(huán)境保護工作由環(huán)保部門統(tǒng)一管理，負責立法和執(zhí)法、制訂標準、開展監(jiān)測和發(fā)布信息。我國農(nóng)村環(huán)境保護工作存在多頭管理的現(xiàn)象，必須合理確定各部門監(jiān)管職責，適當加強各級環(huán)境污染防治專門機構特別是要加強農(nóng)村基層環(huán)境污染防治的編制與職能建設，合理劃分中央與地方的環(huán)境事權，形成職責分明、協(xié)調(diào)合作、共同參與的管理機制。

2.提升監(jiān)管能力。我國要加大農(nóng)村污染治理基礎設施能力建設，如設立農(nóng)村垃圾統(tǒng)一收集、運輸、處理系統(tǒng)，逐步實現(xiàn)垃圾無害化、資源化處置；配備污水處理設施、改善農(nóng)村水源污染現(xiàn)狀等。其次，要加強農(nóng)村環(huán)境行政執(zhí)法的能力建設，要配備相應的監(jiān)測、監(jiān)察設備，要安排專人專職負責農(nóng)村環(huán)境污染防治工作，在鄉(xiāng)村要建立環(huán)境污染防治義務監(jiān)督員制度。

3.科學設定監(jiān)管方式。歐美發(fā)達國家對農(nóng)村環(huán)境污染進行分類控制與監(jiān)測，分別對點源污染和面源污染以及對面源污染中不同的類型都實行分類控制與監(jiān)測。在水源保護區(qū)全流域范圍內(nèi)，對農(nóng)田輪作類型、施肥方式、施肥時期、施肥量、肥料品種等推行農(nóng)田最佳養(yǎng)分管理。我國的農(nóng)村環(huán)境管理要區(qū)別于城市環(huán)境管理，對點源工業(yè)污染、面源農(nóng)業(yè)污染和農(nóng)村生活污染采取不同的控制與治理方法。

（三）整體聯(lián)動的社會參與機制

1.政績評價機制。政績評價是領導干部的“指揮棒”、“風向標”，將“兩型”建設考核納入當?shù)卣己四繕梭w系，實施綠色GDP核算和考評標準體系，這將從根本上調(diào)動地方政府對于“兩型”建設的積極性與自覺性，促使地方經(jīng)濟的發(fā)展由數(shù)量競爭向質量競爭的轉變，促使各級領導者致力于追求經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境優(yōu)化、社會進步的綜合政績。建立綠色政績考核機制要在政績考核指標體系中包含經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展、人民生活、生態(tài)環(huán)境等幾類大的指標，要根據(jù)不同區(qū)域的生態(tài)功能，制定分類考核指標體系和相應權重，充分發(fā)揮考核的導向、激勵和約束作用。

2.農(nóng)民主體參與激勵機制?！皟尚汀鄙鐣ㄔO不會一蹴而就，農(nóng)村環(huán)境保護工作是一項系統(tǒng)工程，涉及農(nóng)村生產(chǎn)和生活的各個方面，需要全社會的廣泛參與。發(fā)揮農(nóng)民的主體作用是推動農(nóng)村環(huán)保工作和“兩型”農(nóng)村建設的動力來源。首先要培育農(nóng)民的“兩型”意識，要讓農(nóng)民接受“兩型”農(nóng)村的規(guī)劃，養(yǎng)成現(xiàn)代文明的習慣，倡導和實踐資源節(jié)約、環(huán)境友好的綠色生產(chǎn)、生活方式，達到人與自然和諧發(fā)展。其次要建立有效的公眾參與機制，在自愿互助的基礎上，引導和鼓勵成立農(nóng)業(yè)協(xié)會積極和完善農(nóng)業(yè)經(jīng)濟組織，根據(jù)利益相關主體和相關利益要求，探索農(nóng)民自主治理環(huán)境的路徑。湖南省瀏陽市葛家鄉(xiāng)金塘村通過環(huán)保自治實現(xiàn)了從養(yǎng)殖污染大村到生態(tài)環(huán)保新村轉變，其“村民環(huán)保自治模式”獲得了國務院副總理李克強、環(huán)保部部長周生賢的充分肯定。主要做法是成立農(nóng)民環(huán)保促進會，經(jīng)村民代表大會討論和通過了《金塘村環(huán)境保護村規(guī)民約》，明確規(guī)定村民個人的環(huán)保責任，對于村里涉及到環(huán)境的重大問題或糾紛實施環(huán)保聽證制度①雷玉瓊、朱寅茸：《中國農(nóng)村環(huán)境的自主治理路徑研究— — 以湖南省瀏陽市金塘村為例》，載《學術論壇》2010年第8期 ，第130～133頁。。

3.社會投融資激勵機制。農(nóng)村環(huán)境保護投融資涉及的內(nèi)容很廣，需要大量的資金支持，主要依靠政府直接投資農(nóng)村環(huán)境保護的方式不能滿足現(xiàn)實的需要，必須轉變政府職能.有效地引導和激勵市場機制發(fā)揮作用，以促進農(nóng)村環(huán)境保護獲得穩(wěn)定、充足的資金來源。要探索農(nóng)村污染治理的市場化運作模式。充分發(fā)揮政策引導和市場機制“兩只手”的作用，以優(yōu)惠的政策吸引社會資金參與農(nóng)村基礎設施建設和運營管理，實行共同管理、共同經(jīng)營、共同受益，同時按照誰受益、誰出錢（或出工）的原則和方式，形成投資主體多元化、建設項目業(yè)主化、籌資方式社會化、運行機制市場化的局面。

卿 漪，湖南農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟學院博士生，湖南省岳陽市環(huán)保局副局長；湖南 長沙410128。

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