周葉中 黃 振

行政機(jī)關(guān)是行使公權(quán)力的主體，作為公權(quán)力意志表達(dá)的行政，必然隱含著深層的政治因素。我們認(rèn)為，建立兩岸行政機(jī)關(guān)合作機(jī)制的關(guān)鍵，就是要從宏觀上緩解政治與行政的內(nèi)在張力、中觀上轉(zhuǎn)變社會治理思維、微觀上務(wù)實地通過平等協(xié)商的制度，促進(jìn)兩岸行政機(jī)關(guān)之間的合作，在不斷實驗、反饋、調(diào)整、整合中，促成有效治理合作機(jī)制的形成。因此，兩岸行政機(jī)關(guān)合作機(jī)制的建立，需要我們在理論上理清政治和行政的關(guān)系，轉(zhuǎn)變兩岸治理思維，通過新區(qū)域治理下行政協(xié)議的方式，建立制度化、規(guī)范化、長效化的兩岸行政機(jī)關(guān)合作機(jī)制。

一、兩岸行政機(jī)關(guān)合作的癥結(jié)——從行政公共性談起

兩岸行政機(jī)關(guān)合作的內(nèi)外障礙較多，而導(dǎo)致這些障礙的形式根源是臺灣地區(qū)公權(quán)力的法律地位問題，實質(zhì)根源則是臺灣地區(qū)政治地位和憲法事實的確認(rèn)問題。行政的政治屬性是目前兩岸行政機(jī)關(guān)建立合作機(jī)制的最核心問題。即，對臺灣地區(qū)而言，行政合作意味著在某種程度上對中國大陸公權(quán)力的認(rèn)可，凸顯了臺灣公權(quán)力對自身憲法功能和政治地位的模糊處境。同時，“臺獨”勢力也希望借助行政的政治屬性，尋求法理臺獨和政治分裂的制度支撐。目前，兩岸政治事務(wù)通過“議題化”的方式模糊和回避了政治敏感性問題，這照顧到了兩岸發(fā)展的歷史和現(xiàn)實，但模糊和回避本身就是一種態(tài)度，從長遠(yuǎn)看，必定需要尋求一種更妥當(dāng)?shù)姆绞剑鸩酵七M(jìn)兩岸公權(quán)力的合作。因此，構(gòu)建兩岸行政機(jī)關(guān)合作機(jī)制，在理論和實踐上需要適度切割行政與政治的關(guān)系。實際上，隨著法治國家建設(shè)的推進(jìn)、社會治理的轉(zhuǎn)型和公共行政的發(fā)展，行政公共性的本質(zhì)屬性正逐步凸顯，行政公共性的內(nèi)在價值和規(guī)范維度，使得行政與政治的內(nèi)在張力和對立有了合作的可能和必要，并成為融合政治與行政價值理性和工具理性的連接點。這無疑是兩岸行政機(jī)關(guān)合作的一個理論基點。

（一）行政公共性是行政本質(zhì)的重要屬性，體現(xiàn)了公共服務(wù)的倫理價值，它使公行政與其他行政相區(qū)別，使行政與政治存在基點上的區(qū)分

從行政的內(nèi)涵看，“行政”一詞有管理、經(jīng)營、支配、（法律的）實施、施行等意義。從行政性質(zhì)上看，“行政”分為公行政和私行政。公行政體現(xiàn)了公權(quán)力的行使。在國家管理角度，它要求國家行政機(jī)關(guān)行政的基本特征在于執(zhí)行和管理①周葉中：《憲法》，高等教育出版社、北京大學(xué)出版社2005年，第330頁。；在憲制的角度，它要求行政意義之界定必須置于憲法架構(gòu)之下②吳 庚：《行政法之理論與實用》，中國人民大學(xué)出版社2005年，第3頁。。實際上，行政的本質(zhì)特征之一就是追求公共利益的國家作用，并且行政的運作應(yīng)注重配合及溝通③翁岳生：《行政法》，元照出版有限公司2006年，第10～17頁。。最終，行政是一種對公共利益的集合、維護(hù)、分配的活動④葉必豐：《行政法的人文精神》，湖北人民出版社1999年，第142頁。。法治國的行政，體現(xiàn)并突出行政公共服務(wù)的目的，實現(xiàn)社會管理和公共服務(wù)的倫理價值。兩岸行政機(jī)關(guān)雖然都是公權(quán)力的行使機(jī)關(guān)，但作為法治社會實現(xiàn)社會有效治理并提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的主體，行政公共性的本質(zhì)屬性理應(yīng)得到正視和關(guān)注。而這也正是兩岸行政機(jī)關(guān)存在著公共合作的必要和可能的重要原因。

（二）行政公共性是一個歷史發(fā)展的范疇，它強(qiáng)調(diào)在歷史發(fā)展的特定時期，行政工具理性和價值理性、形式效率與實質(zhì)公平相統(tǒng)一，使行政與政治存在融合發(fā)展的可能

從行政公共性的發(fā)展看，任何社會形態(tài)，都存在兩種基本的行政屬性，即行政的階級屬性和社會屬性，也就是政治統(tǒng)治和社會管理職能。二者之間的關(guān)系是“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會職能為基礎(chǔ)，而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會職能時才能持續(xù)下去?！雹荨恶R克思恩格斯選集》第3卷，人民出版社1995年，第523頁。隨著法治國的建立和發(fā)展，尤其是近現(xiàn)代行政國的完善，在公共領(lǐng)域，行政作為一種組織管理活動”⑥《馬克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1995年，第479頁。的社會屬性和公共性更加突出。行政不再是階級統(tǒng)治和暴力壓迫的工具，而是要根據(jù)時代發(fā)展做出相應(yīng)的調(diào)整和適應(yīng)，這就是說公共行政需要向“公共”的價值本位轉(zhuǎn)移，以更好地實現(xiàn)社會治理和行政服務(wù)的職能。這樣，行政公共性的發(fā)展演進(jìn)表現(xiàn)出了“政治與行政一體化—政治與行政分離—政治與行政合一—政治與行政分立—政治與行政融合”的發(fā)展路徑⑦參見胡曉芳：《政治行政分合視閥中的行政公共性—基于西方公共行政理論流派演進(jìn)維度的考量》，蘇州大學(xué)2009屆博士學(xué)位論文。。因此，行政公共性已成為法治國和社會文明發(fā)展的重要部分，行政不僅是實現(xiàn)統(tǒng)治的工具，本身也代表著價值和理性，因而存在不同區(qū)域不同法政背景下交往合作的可能。

（三）行政公共性內(nèi)在地要求行政與政治間的有限區(qū)分，以實現(xiàn)行政的社會治理和公共服務(wù)功能，并在滿足多元異質(zhì)群體的利益訴求下，實現(xiàn)從行政向政治的轉(zhuǎn)移

根據(jù)政治參與的程度和行政管理事務(wù)的性質(zhì)，可以把行政事務(wù)分為三類，即純粹技術(shù)性的行政管理事務(wù)、參與政治決策的公共服務(wù)事務(wù)、以及由政治決斷的行政統(tǒng)治事務(wù)。三類行政事務(wù)客觀上要求實行不同的行政職能，這是行政公共性的現(xiàn)實需要和必然要求。一方面，根據(jù)行政事務(wù)的不同屬性，要求除法定或政治性行政事務(wù)外，需要在中低度政治涉入的行政管理領(lǐng)域，體現(xiàn)行政的社會管理和公共服務(wù)屬性，滿足不同階層和利益群體的需要。也就是說，行政中的很大一部分是與政治無聯(lián)系的，所以，即使不能全部，也應(yīng)該在很大程度上把它從政治團(tuán)體的控制下解放出來⑧F．J．古德諾：《政治與行政》，華夏出版社1987年，第47頁。。這樣，在實踐中，突出行政的社會屬性，使公共服務(wù)能力的提高成為可能；在理論上，基于行政與政治的分合發(fā)展，使行政公共性的本質(zhì)屬性更為明確，并促進(jìn)了當(dāng)今新公共管理學(xué)、新公共服務(wù)學(xué)等理論的發(fā)展。另一方面，行政職能的行使，使行政社會服務(wù)功能得以“外溢”⑨“外溢”是新功能主義的核心概念，主要是對功能主義中情感和忠誠“擴(kuò)展性”轉(zhuǎn)移的發(fā)展。新功能主義將“外溢”同機(jī)構(gòu)的發(fā)展及權(quán)力的擴(kuò)展性聯(lián)系在一起。根據(jù)新功能主義“外溢”的理論，外溢包括功能性外溢、技術(shù)性外溢和政治性外溢。（John Mccormic，Understanding the European Union，London：Macmillan Press，1999，p．15．）功能性外溢，是指與某個特定目標(biāo)相聯(lián)系的行為會造成一種形勢，只有在相近的政策領(lǐng)域中采取進(jìn)一步行動才能實現(xiàn)最初的目標(biāo)。技術(shù)性外溢，是指各種標(biāo)準(zhǔn)的不同將引導(dǎo)不同國家上升或下降到具有最嚴(yán)格或最松弛規(guī)則的國家層次上。政治性外溢，則指一旦不同的功能部門實現(xiàn)一體化，這些新形成的利益集團(tuán)將會促進(jìn)政治在區(qū)域?qū)用娑菄覍用嫔线M(jìn)行。參見房樂憲：《歐洲政治一體化：理論與實踐》，中國人民出版社2009年，第50～51頁。，最終促成行政功能向政治統(tǒng)一的轉(zhuǎn)移。對行政功能的外溢而言，就是基于行政公共性的本質(zhì)屬性，不同地域不同權(quán)力部門基于各自社會管理和公共服務(wù)的需要，在功能整合過程中，依據(jù)合作事務(wù)的內(nèi)在性質(zhì)，逐步從純粹技術(shù)性的行政管理事務(wù)向參與政治決策的公共服務(wù)事務(wù)，直致最終擴(kuò)展到政治決斷的行政統(tǒng)治事務(wù)，實現(xiàn)從行政部門的社會管理職能向政治統(tǒng)治職能，行政管理部門向政治決斷部門的外溢轉(zhuǎn)化。這種外溢將行政的行使置于能動的反應(yīng)地位。它不僅能根據(jù)實際發(fā)展的需要聚合各方利益，進(jìn)行功能調(diào)整，也能不失時機(jī)地促成功能的部分或全部的外溢和轉(zhuǎn)換，從而實現(xiàn)從行政到政治的可能。

二、兩岸行政機(jī)關(guān)合作的治理轉(zhuǎn)型

行政與政治的相對分離不僅是行政公共性的客觀要求，也是兩岸治理轉(zhuǎn)型的時代需要。兩岸治理作為一個形成中的概念，對兩岸和平發(fā)展及其合作框架的建立具有思維轉(zhuǎn)向、價值導(dǎo)向和規(guī)范建構(gòu)的作用。兩岸行政機(jī)關(guān)合作機(jī)制的建構(gòu)，需要建立在兩岸合作治理的基礎(chǔ)上，發(fā)揮治理的理論洞穿力和現(xiàn)實建構(gòu)力，不斷調(diào)整、回應(yīng)和規(guī)制兩岸行政機(jī)關(guān)合作發(fā)展中的復(fù)雜性、動態(tài)性和多樣性問題。行政公共性促成了公共行政和治理轉(zhuǎn)型的統(tǒng)一。治理轉(zhuǎn)型在實現(xiàn)社會不可治理的同時，必須體現(xiàn)、完善及發(fā)展行政公共性，從而實現(xiàn)兩者的有效融合。

治理理論下的公共行政實現(xiàn)了這樣幾個轉(zhuǎn)變：第一，政治與行政的分離是相對的，不是絕對的。它保障了行政與政治各自的價值構(gòu)造和制度設(shè)計，是兩岸行政機(jī)關(guān)合作的一個治理原點。第二，治理思維要求突出公共行政的包容性、動態(tài)性和多樣性，促成行政功能的治理思維轉(zhuǎn)型和制度成長。治理理論下的行政合作認(rèn)為，不要過于強(qiáng)調(diào)行政政治的對立。相反，基于社會治理的需要，更需要突出行政政治的統(tǒng)一性，借助多層次多形式的行政功能，實現(xiàn)行政效率與價值的統(tǒng)一。第三，治理議題或問題的復(fù)雜性、多樣性和動態(tài)性，要求治理能夠很好地促成傳統(tǒng)社會管控與治理新思維模式之間的銜接，創(chuàng)造性地解決議題不可治理性的問題。對兩岸行政機(jī)關(guān)合作機(jī)制的建構(gòu)而言，就是要求行政機(jī)關(guān)治理合作可以規(guī)避兩岸之間的政治分歧，擱置暫時的主權(quán)爭議，從實體構(gòu)建上發(fā)展新的治理模式，在程序上通過兩岸商談的模式，“階段化”、“議題化”地實現(xiàn)兩岸行政合作的動態(tài)平衡。第四，從公共行政治理的范式看，兩岸治理下的行政合作本身就是一種治理合作的創(chuàng)新，在動態(tài)的互動中，實現(xiàn)了行政社會管理和政治統(tǒng)治的統(tǒng)一。行政不是消極、技術(shù)性的被動執(zhí)行，而是包括積極的、政治性的主動決策方面的內(nèi)容①王詩宗：《治理理論及其中國適用性》，浙江大學(xué)出版社2009年，第95頁。。因此，行政合作的過程本身，就是通過公共行政中各項政策和措施的達(dá)成，階段性地促成政治合作的目的。而這兩者都統(tǒng)一在兩岸行政合作的過程中。

從公共行政的治理角度看，兩岸治理理論為兩岸行政機(jī)關(guān)的合作提供了如下論點：第一，理清了行政與政治的關(guān)系問題，即行政與政治并不是完全對立、非此即彼不能統(tǒng)一的關(guān)系。相反，行政與政治是相對分離、有限獨立及動態(tài)統(tǒng)一的。對于法治社會的公共行政而言，只強(qiáng)調(diào)行政的政治屬性，而否認(rèn)行政合作的可能性和必要性，在理論和實踐上都是不可取的。第二，巧妙地避免了兩岸行政機(jī)關(guān)直接進(jìn)行政治接觸的敏感性，化解了兩岸，尤其是臺灣方面對行政合作的“合法性”憂慮。當(dāng)前，兩岸“事務(wù)性議題”“階段化”的方式，畢竟存在相當(dāng)模糊的地方，對“政治性議題”的回避或沉默本身就是一種態(tài)度。相反，從治理的角度，在兩岸治理創(chuàng)新的視角下探討行政機(jī)關(guān)的合作，就可能獲得臺灣地區(qū)的更多認(rèn)同和支持，從而為兩岸行政機(jī)關(guān)合作機(jī)制的建立創(chuàng)造可能的空間。第三，治理理論為兩岸行政機(jī)關(guān)合作提供了更多的解決思路。比如，為避免事務(wù)性議題與政治性議題的對立，緩解事務(wù)性議題對政治問題權(quán)力屬性的分散，在保持對事務(wù)性議題容納的基礎(chǔ)上，促成事務(wù)性議題向政治性議題的轉(zhuǎn)化②康仙鵬：《兩岸治理—“兩岸關(guān)系”思維的檢視與突破》，載《臺灣研究集刊》2010年第4期。。對此，可利用新區(qū)域主義的治理理論，通過兩岸行政協(xié)議的方式，實現(xiàn)兩岸行政機(jī)關(guān)合作機(jī)制的建立。新區(qū)域主義治理是治理轉(zhuǎn)型的一個重要發(fā)展。它強(qiáng)調(diào)不同區(qū)域間，主要是包括行政機(jī)關(guān)在內(nèi)的政策相關(guān)方，通過建立一種穩(wěn)定的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，實現(xiàn)策略性的合作機(jī)制，實現(xiàn)不同區(qū)域在不同層次和水平上的網(wǎng)絡(luò)分工協(xié)作，實現(xiàn)治理中公共利益最大化和公共服務(wù)最優(yōu)化的目標(biāo)。兩岸行政協(xié)議的內(nèi)在特點和實施方式，能最大限度地釋放新區(qū)域主義治理的理論指導(dǎo)力和實踐建設(shè)力。

三、兩岸行政機(jī)關(guān)合作機(jī)制建構(gòu)的基本路徑

在行政與政治相對分離的基礎(chǔ)上，基于兩岸治理思維的轉(zhuǎn)變，通過構(gòu)建新區(qū)域主義治理下的兩岸行政機(jī)關(guān)合作機(jī)制，是實現(xiàn)兩岸有效治理和行政合作的突破點，而兩岸行政協(xié)議則是其集中表現(xiàn)。

（一）兩岸行政協(xié)議的內(nèi)涵及特點

兩岸行政協(xié)議主要是指兩岸作為公權(quán)力機(jī)關(guān)的政府等，為了實現(xiàn)行政管理和社會治理的公共職能，通過簽訂協(xié)議的方式，在平等尊重協(xié)商一致的前提下，將行政管理和治理事務(wù)制度化、規(guī)范化，從而促進(jìn)兩岸行政機(jī)關(guān)溝通協(xié)作機(jī)制的建立，實現(xiàn)行政事務(wù)和行政權(quán)力的有效運行和監(jiān)督保障。兩岸行政協(xié)議最突出的特點有二：

其一，兩岸行政協(xié)議的簽訂主體地位平等，適用協(xié)商—遵守的權(quán)利模式。協(xié)議主體地位平等是兩岸行政機(jī)關(guān)合作的前提，即任何一方不得享有超越或多于對方的權(quán)利，不得享有對行政協(xié)議的優(yōu)先權(quán)。其體現(xiàn)是，在性質(zhì)上，兩岸行政機(jī)關(guān)都是公權(quán)力行使的機(jī)關(guān)，兩者合作的主要目的也是為更好地為兩岸經(jīng)濟(jì)、文化、教育等領(lǐng)域提供有效專業(yè)的公共服務(wù)，以保障投資人和公民的合法權(quán)益，實現(xiàn)有效的行政管理和社會治理功能。從法律地位看，兩岸行政機(jī)關(guān)都享有有關(guān)規(guī)定的各項權(quán)利，在有關(guān)規(guī)定的范圍內(nèi)，都享有對相關(guān)事務(wù)進(jìn)行處理的權(quán)利，因此，長效動態(tài)的行政協(xié)議機(jī)制在法律上地位是平等的。同時，兩岸行政機(jī)關(guān)地位平等要求在行政協(xié)議的制定、達(dá)成、實施和保障等全過程中，適用協(xié)商—遵守的權(quán)利模式，即行政機(jī)關(guān)在協(xié)議訂立的過程中，協(xié)議各方機(jī)關(guān)需要在堅持原則和靈活性的基礎(chǔ)上，不斷溝通，平等協(xié)商，適時調(diào)整政策和規(guī)范，一旦協(xié)議簽訂，都要本著“承諾必定履行”的基本法治理念，全面善意積極地履行協(xié)議合作的內(nèi)容。

其二，兩岸行政協(xié)議是原則性與靈活性，有限封閉和動態(tài)開放相結(jié)合的機(jī)制。堅持原則性是指兩岸行政協(xié)議的基本原則、主要內(nèi)容、實施保障等必須建立在“九二共識”的基礎(chǔ)上，任何違背基本原則的協(xié)議都是無效的；靈活性主要指行政協(xié)議在簽署前的磋商實質(zhì)商談階段，在實施階段及其救濟(jì)保障中，都可以通過協(xié)商溝通，采取靈活多變的手段，達(dá)成行政協(xié)議最終確定的任務(wù)。其范圍包括訂約方的選定、協(xié)議的內(nèi)容、實施的方式和救濟(jì)途徑等。有限封閉和動態(tài)開放主要針對協(xié)議的內(nèi)容而言，有限封閉是指兩岸行政機(jī)關(guān)協(xié)議主要涉及兩岸行政管理事務(wù)和社會治理的動態(tài)化制度化合作，排除純粹的政治事項。動態(tài)開放是指兩岸行政協(xié)議的協(xié)定內(nèi)容，在動態(tài)協(xié)商中達(dá)成平衡、具有包容性。既包括權(quán)利的授予和事務(wù)的分配，也包含大量經(jīng)濟(jì)、文化、教育等行政管理活動。有限封閉避免過多的政治滲入、保障兩岸行政協(xié)議的執(zhí)行和實施。動態(tài)開放擴(kuò)充兩岸行政協(xié)議的內(nèi)容，促進(jìn)兩岸行政協(xié)議的完善和發(fā)展。

（二）兩岸行政協(xié)議的基本模式

兩岸行政協(xié)議的基本模式是構(gòu)建兩岸行政機(jī)關(guān)合作機(jī)制的實踐方式，涉及兩岸行政機(jī)關(guān)合作的法律地位、合作方式、基本原則、主要內(nèi)容等幾個方面。通過協(xié)議的方式將兩岸行政合作制度化、規(guī)范化、長效化，將為兩岸行政機(jī)關(guān)合作機(jī)制提供交流平臺和制度保障，從而逐步促成兩岸關(guān)系和平發(fā)展框架下行政機(jī)關(guān)合作機(jī)制的建立。

1．兩岸行政協(xié)議建構(gòu)的基本思路

鑒于當(dāng)前兩岸行政機(jī)關(guān)沒有直接溝通和交流，而臺灣島內(nèi)復(fù)雜的政治生態(tài)環(huán)境，以及國外不利因素干擾等情況，因此我們認(rèn)為，兩岸行政協(xié)議建構(gòu)的主要思路是：“一個原則、兩個核心、三層建構(gòu)”。

“一個原則”就是“九二共識”是兩岸行政協(xié)議的基本原則，行政協(xié)議的訂立、內(nèi)容、實施等都不得違反基本原則。在堅持“九二共識”基本原則的基礎(chǔ)上，可以采取靈活多樣的措施，保障基本原則的落實，促成兩岸行政協(xié)議的實現(xiàn)?！皟蓚€核心”是指，行政管理和法治建構(gòu)的雙核心。行政管理作為兩岸行政協(xié)議的核心之一，存在理論和現(xiàn)實的支持。從理論上看，行政與政治的有限分離以及區(qū)域治理范式的轉(zhuǎn)型，為中立性、技術(shù)性和規(guī)范性的行政提供了可能，從而減少并緩和了行政政治性對行政合作機(jī)制的消極作用。但行政功能的溢出效應(yīng)，以及行政協(xié)議的開放性特征，會促成將來行政向政治的外溢，助益兩岸公權(quán)力機(jī)關(guān)事實的認(rèn)同。從現(xiàn)實狀況看，兩岸行政協(xié)議下主體平等、遵從“協(xié)商—遵守”的基本模式，通過有限封閉動態(tài)開放的回應(yīng)性機(jī)制，將逐步實現(xiàn)兩岸行政管理和社會治理的任務(wù)。法治建構(gòu)的核心，主要是指行政法治的建構(gòu)，包括兩岸行政立法、行政法治理念、行政法規(guī)范、行政法原則、行政法實施及保障等涉及行政法體系的多方面內(nèi)容。其中兩岸有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)該充分認(rèn)識和重視兩岸包括行政法治在內(nèi)的理論建構(gòu)和制度銜接，關(guān)注兩岸行政法治發(fā)展的歷史和現(xiàn)實特點，為兩岸和平協(xié)議等合作機(jī)制提供實在的制度支持和規(guī)范保障?！叭龑咏?gòu)”，指行政協(xié)議需要從基礎(chǔ)理論、行政協(xié)議執(zhí)行機(jī)制、行政協(xié)議監(jiān)督保障機(jī)制三個方面分層建構(gòu)。兩岸行政協(xié)議基礎(chǔ)理論主要涉及行政協(xié)議的性質(zhì)、功能、權(quán)力運行等方面的內(nèi)容，解決行政協(xié)議在法律中的地位、作用和形式問題，為兩岸行政協(xié)議的發(fā)展提供理論上的支撐；行政協(xié)議執(zhí)行機(jī)制，主要涉及行政協(xié)議的訂立主體、訂立方式、合作方式、協(xié)議形式等內(nèi)容，解決行政協(xié)議具體形成及運行問題；行政協(xié)議監(jiān)督保障機(jī)制，涉及行政協(xié)議的監(jiān)督形式、保障方式，實體法和程序法的銜接等問題，解決行政協(xié)議的完全履行問題。

可以說，“一個原則、兩個核心、三層建構(gòu)”的主體思路，充分照顧到了目前臺海兩岸的政治和社會現(xiàn)實，將能有效發(fā)揮行政協(xié)議的功能和作用，從而有助于兩岸行政機(jī)關(guān)合作機(jī)制的深入建構(gòu)，推進(jìn)兩岸關(guān)系和平發(fā)展法律框架的完善。

2．兩岸行政協(xié)議的基本原則

兩岸行政協(xié)議的基本原則主要有平等原則、協(xié)商原則、合作原則和法治原則。平等原則是指兩岸行政機(jī)關(guān)在雙方協(xié)議關(guān)系中的法律地位是平等的，權(quán)利義務(wù)是對等的。兩岸行政協(xié)議是行政機(jī)關(guān)在其職權(quán)范圍內(nèi)就共同管理事務(wù)達(dá)成的共識性法律文件。他們之間既不存在上下級權(quán)力隸屬關(guān)系，也不存在命令執(zhí)行的權(quán)力要求，而是雙方平等的法律關(guān)系。雙方互負(fù)全面善意履行義務(wù)。協(xié)商原則是指兩岸行政協(xié)議是基于兩岸行政機(jī)關(guān)對公共管理事務(wù)協(xié)商一致而達(dá)成的，即在協(xié)議的訂立磋商、履行實施和保障監(jiān)督的全過程中，通過協(xié)商妥協(xié)達(dá)成共識，成為兩岸行政協(xié)議制度化、常態(tài)化、規(guī)范化的溝通形態(tài)。合作原則建立在行政協(xié)議的基本功能和價值實現(xiàn)基礎(chǔ)上，即兩岸行政機(jī)關(guān)存在合作的現(xiàn)實可能性和必要性，為此就必須以最大的善意和誠意，排除兩岸行政機(jī)關(guān)合作的各種障礙，促成行政機(jī)關(guān)合作的實現(xiàn)。法治原則貫穿于行政協(xié)議的始終。它內(nèi)在地要求行政機(jī)關(guān)能夠依循法治關(guān)于依法行政的各種要求，重視實體法建構(gòu)和程序法銜接，做到依法辦事、公平公正，以最終保障行政協(xié)議的達(dá)成。

3．兩岸行政協(xié)議的主要內(nèi)容

兩岸行政協(xié)議的條款內(nèi)容，要借鑒有關(guān)國家和地區(qū)行政協(xié)議的做法，兩岸行政協(xié)議的主要內(nèi)容包括以下幾方面。首先，兩岸行政協(xié)議締結(jié)的主體。締結(jié)主體原則上要求地位對等、權(quán)利平等，但基于兩岸行政機(jī)關(guān)在憲制下的不同地位和作用，可以采取不同主體變通協(xié)商的方式作為例外，如采用行政首長聯(lián)席會議，行政代表會議等，以完成行政協(xié)議的溝通和協(xié)商。其次，在協(xié)議締結(jié)程序上，主要分為非正式磋商、正式談判，草擬協(xié)議和通過協(xié)議四個階段。非正式磋商，可以通過派出談判小組，成立專門機(jī)構(gòu)，或其他信息媒介進(jìn)行協(xié)定前商談。正式談判階段可通過兩岸行政機(jī)關(guān)各種正式或非正式的形式達(dá)成談判。草擬階段，采用雙方共同草擬，一方草擬另一方核準(zhǔn)等方式。通過階段，可采用有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)、備案或簽署生效的混合形式。最后，在協(xié)議條款內(nèi)容上，主要包括規(guī)定基本原則、協(xié)議目的、締結(jié)方的權(quán)利和義務(wù)、協(xié)議履行的方式和期限，協(xié)議的生效和效力，以及協(xié)議的監(jiān)督和實施條款①葉必豐等：《行政協(xié)議：區(qū)域政府間合作機(jī)制研究》，法律出版社2010年，第177～183頁。。根據(jù)目前兩岸行政機(jī)關(guān)和政法現(xiàn)狀，我們認(rèn)為，協(xié)議締結(jié)主體本著協(xié)商自愿的原則，應(yīng)當(dāng)以行政機(jī)關(guān)地位對等磋商為原則，但不排除不對等下行政機(jī)關(guān)之間行政協(xié)議的訂立。至于采取何種締結(jié)模式，談判方式和生效規(guī)定，都可以靈活處理，通過正式和非正式等多種渠道達(dá)成行政協(xié)議的主體內(nèi)容一致即可。

兩岸行政協(xié)議的履行是行政協(xié)議的重要部分，是行政協(xié)議其他制度的中心，直接關(guān)涉行政協(xié)議目標(biāo)和價值的達(dá)成。目前，關(guān)于行政協(xié)議履行的模式主要有三種：有關(guān)機(jī)構(gòu)履行、自動履行和非自動履行，有關(guān)機(jī)構(gòu)履行主要是通過行政首長聯(lián)席會議或者其他正式或非正式機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)履行行政協(xié)議。自動履行，主要是指行政協(xié)議由各自區(qū)域內(nèi)的行政機(jī)關(guān)根據(jù)其法律和政策自動履行。非自動履行，是指締約方行政機(jī)關(guān)將行政協(xié)議轉(zhuǎn)化或并入?yún)^(qū)域現(xiàn)有法制系統(tǒng)內(nèi)，通過修改行政法規(guī)范或直接適用的方式，落實行政協(xié)議①葉必豐等：《行政協(xié)議：區(qū)域政府間合作機(jī)制研究》，第212～230頁。。其中，有關(guān)機(jī)構(gòu)履行執(zhí)行效率高，但對于不同法系和政治背景的區(qū)域間行政合作，尋求法律依據(jù)的政治壓力較大。自動履行，由于基于締約雙方的協(xié)商共識，更能發(fā)揮兩岸行政機(jī)關(guān)的積極性和主動性。非自動履行，通過轉(zhuǎn)化或并入的方式，能較好地減少和回避兩岸行政機(jī)關(guān)，管轄內(nèi)法律和制度的沖突。結(jié)合兩岸行政協(xié)議的特點和功能，我們認(rèn)為應(yīng)該采用自動履行為主、非自動履行為輔的混合履行模式。這種模式回避了設(shè)立共同履行機(jī)構(gòu)政治上的障礙，同時由于協(xié)議本身的協(xié)商共識性，兩岸締約方行政機(jī)關(guān)本著“承諾必定遵守”和全面善意履行契約的精神，可以在各自轄區(qū)內(nèi)更好地運用正式或非正式制度完成協(xié)議的任務(wù)。

目前，行政協(xié)議糾紛解決主要有以下幾種模式：責(zé)任條款模式、行政解決模式、司法機(jī)關(guān)解決模式和仲裁解決模式。責(zé)任條款是兩岸行政協(xié)議的主要條款之一，雙方在協(xié)議締結(jié)簽訂的過程中，需要將違約方的權(quán)利、責(zé)任和救濟(jì)明確。行政解決模式，由于兩岸行政機(jī)關(guān)沒有共同的上級機(jī)關(guān)，也沒有共同的行政訴訟法等制度，不適合兩岸行政協(xié)議的履行和保障。司法機(jī)關(guān)解決模式，特點是通過獨立中立的司法機(jī)關(guān)，將行政糾紛引入司法程序。雙方可以根據(jù)行政協(xié)議的具體內(nèi)容和糾紛問題，協(xié)定選擇適用的實體法和程序法。仲裁解決模式，可以裁終局，程序靈活，選用雙方較認(rèn)可的專家和仲裁機(jī)構(gòu)。能較好地緩和行政糾紛的沖突②何 淵：《區(qū)域性行政協(xié)議研究》，法律出版社2009年，第130～165頁。。我們認(rèn)為，糾紛解決機(jī)制應(yīng)采取以責(zé)任條款為基礎(chǔ)，司法解決和仲裁解決為基本途徑的糾紛解決模式。這種模式需要事前在行政協(xié)議中以責(zé)任條款的方式，將糾紛產(chǎn)生后的救濟(jì)途徑予以規(guī)定，涉及責(zé)任主體、性質(zhì)和途徑等內(nèi)容。同時在協(xié)議履行中，或通過司法途徑或通過仲裁途徑解決矛盾，以促使行政協(xié)議內(nèi)容的實現(xiàn)和目標(biāo)的達(dá)成。

總之，兩岸行政協(xié)議本身是一個發(fā)展中的概念，在基礎(chǔ)理論、實施機(jī)制、保障模式等方面有很多需要進(jìn)一步探討的內(nèi)容。但是，通過協(xié)商平等的公權(quán)力機(jī)關(guān)的逐步交往合作，累積互信和經(jīng)驗，探討理論和模式，就一定可以為兩岸關(guān)系和平發(fā)展框架中行政機(jī)關(guān)合作機(jī)制的建立作出應(yīng)有貢獻(xiàn)。