史云貴 趙海燕

[摘要]作為當(dāng)代中國(guó)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)最為集中的區(qū)域之一，城鄉(xiāng)結(jié)合部在發(fā)展與治理過(guò)程中隱藏著制度性風(fēng)險(xiǎn)、利益矛盾沖突、政府失靈及公共環(huán)境惡化等一系列社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。本文在對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析的基礎(chǔ)上，劃分了風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，設(shè)置出城鄉(xiāng)結(jié)合部社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)頇警指標(biāo)，并進(jìn)一步按照社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生過(guò)程構(gòu)建出了具體的警源指標(biāo)、警兆指標(biāo)、警情指標(biāo)，提出了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)計(jì)算方法、劃分了風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，嘗試性地構(gòu)建了適合我國(guó)國(guó)情、具有可操作性的城鄉(xiāng)結(jié)合部社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系。我們?cè)谕晟祁A(yù)警機(jī)制、預(yù)警過(guò)程的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了城鄉(xiāng)結(jié)合部群體性事件動(dòng)態(tài)預(yù)警模型。

[關(guān)鍵詞]城鄉(xiāng)結(jié)合部；社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)；預(yù)警模型

[中圖分類(lèi)號(hào)]D630.8[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1000-4769(2012)01-0068-06

城鄉(xiāng)結(jié)合部是我國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程和城鄉(xiāng)和諧社會(huì)建設(shè)的關(guān)鍵點(diǎn)與突破口。然而，處于現(xiàn)代化進(jìn)程中的轉(zhuǎn)型中國(guó)，城鄉(xiāng)結(jié)合部的發(fā)展與治理始終面臨著一系列的問(wèn)題與風(fēng)險(xiǎn)，并成為當(dāng)代中國(guó)社會(huì)矛盾最集中的區(qū)域之一，直接關(guān)系到城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)的和諧穩(wěn)定。因此，對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)研究，啟動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，及早化解各類(lèi)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)維護(hù)城鄉(xiāng)發(fā)展、穩(wěn)定和城鄉(xiāng)和諧社會(huì)建設(shè)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、城鄉(xiāng)結(jié)合部的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)分析

與其他區(qū)域相比，城鄉(xiāng)結(jié)合部由于是中國(guó)城市化進(jìn)程的前沿陣地與橋頭堡，利益沖突與社會(huì)矛盾更加尖銳集中，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)更大，引發(fā)群體性事件的概率更高。在廣泛調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，我們認(rèn)為，目前我國(guó)城鄉(xiāng)結(jié)合部總體上面臨著固有的制度性風(fēng)險(xiǎn)、利益沖突風(fēng)險(xiǎn)、管理失效風(fēng)險(xiǎn)、公共服務(wù)短缺風(fēng)險(xiǎn)，等等。

(一)社會(huì)制度性風(fēng)險(xiǎn)

城鄉(xiāng)結(jié)合部作為我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)的一個(gè)特殊縮影，其所隱伏的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)在很大程度上表現(xiàn)為由不完善的政府制度供給帶來(lái)的一系列制度性風(fēng)險(xiǎn)。制度性風(fēng)險(xiǎn)是指制度自身被預(yù)期的功能缺失或發(fā)生偏差而導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)定的可能性，它具體表現(xiàn)為制度的不公正、缺乏新的制度應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)、制度規(guī)則運(yùn)轉(zhuǎn)失靈所帶來(lái)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)等等?，F(xiàn)階段城鄉(xiāng)結(jié)合部面臨的諸多風(fēng)險(xiǎn)，究其根源，很大程度上源于社會(huì)制度結(jié)構(gòu)層面的問(wèn)題。如城鄉(xiāng)結(jié)合部土地權(quán)屬交錯(cuò)、現(xiàn)有征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)欠合理、社會(huì)保障滯后等方面。

1相關(guān)法律不健全，土地權(quán)屬交錯(cuò)

“被城市化”一般是城鄉(xiāng)結(jié)合部的最后歸宿。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)的一般觀點(diǎn)，政府的首要任務(wù)就是確定產(chǎn)權(quán)。國(guó)家規(guī)定，城市土地屬于國(guó)有土地，農(nóng)村土地為集體所有。就土地所有權(quán)變化而言，城鄉(xiāng)結(jié)合部城市化的過(guò)程，也是集體土地被轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地的過(guò)程。城鄉(xiāng)結(jié)合部的許多社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)大都在這個(gè)過(guò)程中集中凸顯。我國(guó)現(xiàn)行的相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，農(nóng)村土地屬于鄉(xiāng)、村、組集體經(jīng)濟(jì)組織所有。但現(xiàn)實(shí)中，鄉(xiāng)集體經(jīng)濟(jì)組織幾乎不存在，村集體經(jīng)濟(jì)組織嚴(yán)重缺位，村委會(huì)、村民小組又是農(nóng)村群眾自治組織，三者都很難有對(duì)農(nóng)村土地的處置權(quán)，從而造成農(nóng)民集體土地所有權(quán)主體嚴(yán)重模糊。實(shí)際上，農(nóng)村土地的最終處置權(quán)在更大程度上還是集中在地方政府手里。再者，農(nóng)村土地雖然在表面上歸集體所有，但依據(jù)改革開(kāi)放以來(lái)的農(nóng)村土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)村土地的長(zhǎng)期使用權(quán)一直掌握在農(nóng)民手里。那么，村集體所有，究竟是大家“共同共有”還是“按份共有”?如果是共同共有，事實(shí)上地方政府壟斷著農(nóng)村土地的最終處置權(quán)；如果是按份共有，村集體成員遷移時(shí)土地不能分割，所謂成員權(quán)只能放棄。這說(shuō)明，我國(guó)相關(guān)法律既未賦予農(nóng)民完整的“共同共有”的權(quán)利，也未賦予農(nóng)民完整的“按份共有”的權(quán)利。我國(guó)《憲法》規(guī)定，“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。憲法和《土地管理法》都沒(méi)有對(duì)“公共利益”作出明確的闡述和界定。由于“公共利益”很難界定，一些地方政府、企事業(yè)單位，乃至強(qiáng)勢(shì)個(gè)人都打著“公共利益”需要，紛紛搭乘“公共利益”的便車(chē)。國(guó)家在農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬問(wèn)題上空洞模糊，農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)界定不清，加劇了博弈各方，尤其是地方政府和開(kāi)發(fā)商集團(tuán)，在追求各自利益最大化的動(dòng)機(jī)驅(qū)動(dòng)下，對(duì)農(nóng)村土地財(cái)富強(qiáng)取豪奪。這些制度性漏洞為地方政府侵占、多占農(nóng)村土地，不斷侵犯農(nóng)民權(quán)益打開(kāi)了半遮半掩的方便之門(mén)。

2城鄉(xiāng)結(jié)合部社會(huì)保障滯后

在現(xiàn)代社會(huì)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)會(huì)天然地摧毀平等，不斷制造不平等，而作為政治人的政府就應(yīng)從社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)考慮。善于運(yùn)用法律、制度、政策的手段，通過(guò)構(gòu)建完善的社會(huì)保障體系來(lái)維護(hù)平等價(jià)值，以縮小不平等。社會(huì)保障作為現(xiàn)代社會(huì)中的一個(gè)重要制度安排，是一個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定器與減振器。比較完善的社會(huì)保障體系應(yīng)保障公民大眾在“國(guó)家基本經(jīng)濟(jì)與政治權(quán)利上的平等分配”，從而保障每個(gè)公民最基本的平等生存權(quán)，消除或緩解現(xiàn)代社會(huì)每個(gè)社會(huì)成員所面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)，達(dá)到維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定與和諧發(fā)展的目標(biāo)。然而，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)民基本上是依賴土地以實(shí)現(xiàn)“自我保障”的。即使到今天，絕大多數(shù)城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)民還是無(wú)法像城鎮(zhèn)職工那樣享受養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等。即使是“失地農(nóng)民”也只不過(guò)是從政府和開(kāi)發(fā)商手里獲取少得可憐的補(bǔ)償費(fèi)和享受所謂的“以土地?fù)Q取的低?！?。因此，在這種情況下，大量失地農(nóng)民，由于文化素質(zhì)和非農(nóng)勞動(dòng)技能較低等原因，在激烈的勞動(dòng)力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于弱勢(shì)地位，難以在城市勞動(dòng)力市場(chǎng)找到屬于自己的工作。即使也有極少的失地農(nóng)民因拆遷安置而一夜暴富，但有限的征地補(bǔ)償費(fèi)花完后，卻讓他們中的不少人再次陷入了“返貧困”的深淵。此外，由于農(nóng)村傳統(tǒng)觀念和農(nóng)民家庭對(duì)男勞動(dòng)力的“超依賴”，一些超生人口和其他無(wú)法分田的農(nóng)村新增人口由于缺乏土地的天然保障，從而成為城鄉(xiāng)結(jié)合部的不穩(wěn)定人群。當(dāng)城鄉(xiāng)結(jié)合部大量失地、無(wú)地農(nóng)民由于失去“土地保障”而沒(méi)有穩(wěn)定的生活來(lái)源時(shí)，必然會(huì)激發(fā)出或者說(shuō)是逼迫出他們的勞動(dòng)積極性，這種勞動(dòng)力供給意愿增強(qiáng)的過(guò)激表現(xiàn)就是“失地農(nóng)民”到市政府或區(qū)政府的上訪，他們通常要求政府直接安置工作、參與集體資產(chǎn)分紅，或者有的干脆就抵制政府的城市化政策，要求重新回到靠土地天然保障的狀態(tài)。

(二)利益沖突風(fēng)險(xiǎn)

在城鄉(xiāng)結(jié)合部以官民沖突為基本內(nèi)容的所有利益沖突中，其背后說(shuō)到底都是利益沖突。利益沖突風(fēng)險(xiǎn)是我國(guó)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的基本內(nèi)容和具體表現(xiàn)。城鄉(xiāng)結(jié)合部利益沖突風(fēng)險(xiǎn)主要包括城鄉(xiāng)結(jié)合部土地價(jià)格混亂、土地征收標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低、失地農(nóng)民就業(yè)難等引發(fā)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

1城鄉(xiāng)結(jié)合部土地價(jià)格混亂、土地征收標(biāo)準(zhǔn)偏低

由于城鄉(xiāng)結(jié)合部土地屬性的多樣化、特殊的地理位置及價(jià)格形成機(jī)制的多樣性，使得該區(qū)域土地價(jià)格復(fù)雜多變。城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地價(jià)格包括出租價(jià)格、交易價(jià)格、出讓價(jià)格、轉(zhuǎn)讓價(jià)格、土地承包價(jià)格和轉(zhuǎn)包價(jià)格等。在諸多價(jià)格中既有國(guó)有土地的價(jià)格和租金，也有集體土地的價(jià)格和租金；有公開(kāi)市場(chǎng)價(jià)格，也有地下市場(chǎng)價(jià)格；是一個(gè)土地交易頻繁、市場(chǎng)活躍、土地價(jià)格表現(xiàn)形式多樣化的特殊地帶。由于土地是政府掌握的最大資產(chǎn)之一，在城市化進(jìn)程中，政府通過(guò)有效運(yùn)作土地資產(chǎn)，以地生財(cái)，可以實(shí)

現(xiàn)收益最大化，解決經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展過(guò)程中的資金瓶頸障礙。借助公共權(quán)力的強(qiáng)制性，地方政府一般以很小的代價(jià)就可以征用到農(nóng)村集體土地，再以較高的壟斷價(jià)格出讓給土地使用者。這種不斷增大的“土地剪刀差”在增加政府收入的同時(shí)，卻嚴(yán)重侵犯了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的合法權(quán)益。據(jù)估算，從1979-2001年間，全國(guó)通過(guò)“土地剪刀差”從農(nóng)民手中剝奪的利益超過(guò)20000億元。

目前我國(guó)征地補(bǔ)償辦法明顯帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的痕跡。不僅征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，征地補(bǔ)償內(nèi)容也不合理，很難保證失地農(nóng)民維持體面生活的水準(zhǔn)。以耕地為例，按照1998年修訂的《土地管理法》第47條規(guī)定，征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的6-10倍；其余由各地自行規(guī)定。而且各級(jí)政府對(duì)補(bǔ)償資金的使用、管理、監(jiān)督等諸方面存在很大的漏洞，部分地區(qū)存在不及時(shí)發(fā)放補(bǔ)償款、發(fā)放時(shí)失之公允、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)前后變化很大等問(wèn)題。因?yàn)槔嫜a(bǔ)償?shù)貌坏綕M足，補(bǔ)償款發(fā)放不及時(shí)，個(gè)人生活、出路遇到困難，村民或者遷怒于土地占用單位，采用阻礙施工、破壞施工設(shè)施等常規(guī)手段，甚至毆打、謾罵施工人員等，或者把矛頭指向地方政府，通過(guò)群體上訪進(jìn)行抗?fàn)帲踔玲劤缮鐣?huì)群體性事件。

2失地農(nóng)民就業(yè)、再就業(yè)壓力增大

在日益被城市化蠶食的城鄉(xiāng)結(jié)合部，原來(lái)農(nóng)村集體土地越來(lái)越少，生活在城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民靠傳統(tǒng)的土地保障顯然很難維持生計(jì)。對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民而言，無(wú)論是失地還是少地的農(nóng)民，都不得不通過(guò)打工來(lái)維持家庭收支平衡。因此，作為民生的主要內(nèi)容，城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民就業(yè)率也就成為城鄉(xiāng)結(jié)合部社會(huì)穩(wěn)定和諧的試金石。目前，由于生活觀念、勞動(dòng)技能等多方面的原因，農(nóng)民失去了土地就相當(dāng)于失去了最根本、最穩(wěn)定的就業(yè)崗位，在激烈的就業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，文化程度不高、未經(jīng)過(guò)專業(yè)培訓(xùn)、缺乏勞動(dòng)技能的農(nóng)民顯然處于極為不利的地位。根據(jù)我們對(duì)四川、重慶等幾個(gè)城鄉(xiāng)結(jié)合部的抽樣調(diào)查，只有3.6％的勞動(dòng)力被有關(guān)部門(mén)安置就業(yè)，其余的只能自謀職業(yè)。在自謀職業(yè)的勞動(dòng)力中，有40.9％找不到工作，目前基本賦閑在家。尤其是土地被全部征用的農(nóng)戶，基本賦閑在家的富余勞動(dòng)力比例更大，占調(diào)查戶全部富余勞動(dòng)力的68.5％。在58.1％已經(jīng)就業(yè)的勞動(dòng)力中，其就業(yè)結(jié)構(gòu)為：31％外出務(wù)工，33％在本地從事農(nóng)業(yè)，36％在本地從事二、三產(chǎn)業(yè)。而且在城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，自謀職業(yè)人員和一些“超轉(zhuǎn)”人員被排除在社會(huì)保障享受對(duì)象之外，而且一些地方政府還不給“失地農(nóng)民”提供最低生活保障。大量失地、無(wú)地、少地農(nóng)民無(wú)法通過(guò)就業(yè)來(lái)解決民生問(wèn)題，而地方政府又無(wú)力解決，這樣，城鄉(xiāng)結(jié)合部因失地、無(wú)地、少地農(nóng)民無(wú)法就業(yè)誘發(fā)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，引發(fā)社會(huì)群體性事件的概率就會(huì)增大。

(三)管理失效風(fēng)險(xiǎn)

“邊緣社區(qū)”特征、管理體制交叉性矛盾及其改革滯后等錯(cuò)綜復(fù)雜因素，成為影響城鄉(xiāng)結(jié)合部穩(wěn)定發(fā)展的重要內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)矛盾。

1行政管理混亂

城鄉(xiāng)結(jié)合部在體制上的“邊緣社區(qū)”特性，造成了其“城不城，村不村”現(xiàn)象：一方面，它一般要接受城市政府的派出機(jī)構(gòu)——區(qū)和街道辦事處的領(lǐng)導(dǎo)與指導(dǎo)，但又很難按照城市社區(qū)管理體制對(duì)居民進(jìn)行有效治理；另一方面，城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村社區(qū)屬性，決定了在土地所有權(quán)、戶籍制度等方面一般要實(shí)行農(nóng)村管理體制。于是，就形成了城鄉(xiāng)二元管理體制并存的交叉性矛盾，導(dǎo)致城鄉(xiāng)結(jié)合部管理乏力和效率低下，最終經(jīng)常是“誰(shuí)也管不著，誰(shuí)也管不好”。另外，城鄉(xiāng)結(jié)合部的人口構(gòu)成復(fù)雜，主要表現(xiàn)為村民、市民和流動(dòng)人口(暫住人口)的混合構(gòu)成，形成了界限分明的社會(huì)群體。由此，有學(xué)者將城鄉(xiāng)結(jié)合部描述為“一個(gè)地區(qū)(城鄉(xiāng)結(jié)合部)、兩種制度(非農(nóng)業(yè)人口與農(nóng)業(yè)人口管理制度)、三種管理(分別對(duì)城市人口、農(nóng)村人口和暫住人口實(shí)施管理)”的特殊區(qū)域。

2城鄉(xiāng)結(jié)合部缺乏科學(xué)規(guī)劃

長(zhǎng)期以來(lái)，城鄉(xiāng)結(jié)合部建設(shè)未能納入城市發(fā)展的整體規(guī)劃，這就導(dǎo)致了城鄉(xiāng)結(jié)合部凸顯出兩大嚴(yán)重問(wèn)題：其一，城鄉(xiāng)結(jié)合部社會(huì)發(fā)展缺乏科學(xué)規(guī)劃，集體經(jīng)濟(jì)和家庭收入難以持續(xù)增長(zhǎng)。地方政府和土地開(kāi)發(fā)商本應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，為失地農(nóng)民提供就業(yè)和培訓(xùn)；但在實(shí)際操作中，政府經(jīng)常工作不到位，只有少數(shù)失地農(nóng)民獲得了就業(yè)安置。就失地農(nóng)民而言，一些農(nóng)民在獲得征地補(bǔ)償款一夜“暴富”后，卻難以實(shí)現(xiàn)家庭收入的持續(xù)增長(zhǎng)。一些農(nóng)民失去了土地，又沒(méi)有一技之長(zhǎng)，難以就業(yè)，不久又再次“返貧”。其二，城鄉(xiāng)結(jié)合部規(guī)劃建設(shè)嚴(yán)重滯后。城鄉(xiāng)結(jié)合部的住宅類(lèi)型混雜，有農(nóng)民的私房、部分單位的福利房、出租房、經(jīng)濟(jì)適用房，還有大量的違章搭建房。居住人群大都為生活在城市中下層的農(nóng)民、農(nóng)民工以及其他外來(lái)人員。以農(nóng)民私房和出租房為例，多為低層建筑，且建筑密度極高，建筑間距極小。其中還夾雜廠房、倉(cāng)庫(kù)，甚至危險(xiǎn)品倉(cāng)庫(kù)，它們與居民集中居住區(qū)交錯(cuò)盤(pán)結(jié)?？梢哉f(shuō)，很多城鄉(xiāng)結(jié)合部完全是自發(fā)的、混亂的布局形式，各種安全隱患隨時(shí)都有引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的可能。

3部分基層干部貪污腐化現(xiàn)象嚴(yán)重，直接導(dǎo)致了干群矛盾尖銳化

城鄉(xiāng)結(jié)合部少數(shù)基層干部違法亂紀(jì)、貪污腐化，導(dǎo)致干群關(guān)系緊張甚至嚴(yán)重對(duì)立。因其特殊的地理區(qū)位，處于城市化的前沿，城鄉(xiāng)結(jié)合部比純粹的農(nóng)村和城市社區(qū)更具有現(xiàn)實(shí)的或潛在的利益。城鄉(xiāng)結(jié)合部的基層干部往往無(wú)法抵制各種利益誘惑，進(jìn)而走上違法亂紀(jì)的道路。一些基層干部利用權(quán)力在城鄉(xiāng)結(jié)合部行賄受賄、巧取豪奪，把集體經(jīng)濟(jì)變相轉(zhuǎn)為個(gè)人財(cái)產(chǎn)，搞不正當(dāng)男女關(guān)系；甚至還有少數(shù)干部與犯罪分子相勾結(jié)、充當(dāng)犯罪分子的保護(hù)傘，直至成為帶有黑社會(huì)性質(zhì)的犯罪團(tuán)伙的主犯等，嚴(yán)重影響著城鄉(xiāng)結(jié)合部的穩(wěn)定發(fā)展。尤其當(dāng)城鄉(xiāng)結(jié)合部面臨城市化和項(xiàng)目拆遷的時(shí)候，更成為基層干部貪污受賄、侵犯村集體利益的黃金時(shí)期。這些問(wèn)題的客觀存在，使城鄉(xiāng)結(jié)合部長(zhǎng)期處在一片“騷動(dòng)”的熱土之上，以干群矛盾為基本的社會(huì)矛盾比一般的城鄉(xiāng)地區(qū)更加突出，直接影響城鄉(xiāng)結(jié)合部的社會(huì)穩(wěn)定，成為誘發(fā)群眾上訪和社會(huì)群體性事件的導(dǎo)火索。

(四)公共服務(wù)堪憂

作為一個(gè)特殊的復(fù)雜區(qū)域，“無(wú)人管、無(wú)法管”的城鄉(xiāng)結(jié)合部，缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃設(shè)計(jì)，公共設(shè)施不完善，社會(huì)治理問(wèn)題突出，環(huán)境問(wèn)題惡化，已成為城鄉(xiāng)結(jié)合部無(wú)法回避的重要社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

1公共服務(wù)設(shè)施不完善

城鄉(xiāng)結(jié)合部公共服務(wù)設(shè)施滯后主要表現(xiàn)在以下方面：其一，教育服務(wù)設(shè)施配套不足。由于外來(lái)人口激增，原有的農(nóng)村社區(qū)學(xué)校遠(yuǎn)不能滿足于現(xiàn)階段城鄉(xiāng)結(jié)合部青少年教育的需求，一些城鄉(xiāng)結(jié)合部在很大程度上還出現(xiàn)了農(nóng)民工子弟上學(xué)難問(wèn)題。其二，由于城鄉(xiāng)結(jié)合部長(zhǎng)期以來(lái)很難有一個(gè)統(tǒng)一的規(guī)劃設(shè)計(jì)，居民房屋及周邊設(shè)施往往是自發(fā)形成的，供電、電訊、煤氣、給排水等市政設(shè)施極不規(guī)范；居民開(kāi)溝挖渠、私拉亂扯現(xiàn)象比較嚴(yán)重，留下不少安全隱患。其三，城鄉(xiāng)結(jié)合部基礎(chǔ)衛(wèi)生條件差。一些小區(qū)缺乏基礎(chǔ)性的排污設(shè)施，沒(méi)有專門(mén)的清潔隊(duì)和垃圾處理設(shè)施。一

些衛(wèi)生死角污水四溢、臭氣熏天。其四，城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)醫(yī)療服務(wù)短缺。一方面是現(xiàn)有的村級(jí)衛(wèi)生服務(wù)設(shè)施無(wú)法滿足城鄉(xiāng)結(jié)合部日益增長(zhǎng)的衛(wèi)生服務(wù)需求；另一方面，面對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部衛(wèi)生服務(wù)的巨大需要，一些無(wú)證經(jīng)營(yíng)的小診所、黑診所、黑藥店屢禁不止。

2治安問(wèn)題突出

由于城鄉(xiāng)結(jié)合部交通運(yùn)輸相對(duì)便捷、人口集中、消費(fèi)潛力大，以及商品生產(chǎn)和交換周轉(zhuǎn)快、價(jià)格低，所以城鄉(xiāng)結(jié)合部也是商品經(jīng)濟(jì)活躍的重要區(qū)域。但是，由于城鄉(xiāng)結(jié)合部普遍缺乏有效治理與服務(wù)，很多城鄉(xiāng)結(jié)合部也成了藏污納垢的混亂區(qū)域。一些城鄉(xiāng)結(jié)合部成為了“性產(chǎn)業(yè)”滋生蔓延的基地：發(fā)廊、按摩、洗腳一條街，以及與之“配套”的餐館、藥鋪、無(wú)證診所等，已形成了一個(gè)區(qū)域性的“性產(chǎn)業(yè)鏈”，嚴(yán)重危害了城鄉(xiāng)治安與社會(huì)風(fēng)氣。再加上外來(lái)人口的快速集聚和高流動(dòng)性，人員構(gòu)成的復(fù)雜性、素質(zhì)的低層次性和較高的犯罪率，已嚴(yán)重影響了城鄉(xiāng)結(jié)合部的穩(wěn)定發(fā)展。近年來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)結(jié)合部犯罪率逐年增多，所占比重也有逐年增大的趨勢(shì)。而且，城鄉(xiāng)結(jié)合部犯罪正在向暴力化、團(tuán)伙化、智力化發(fā)展。

3環(huán)境污染問(wèn)題突出

近年來(lái)，城鄉(xiāng)結(jié)合部環(huán)境問(wèn)題愈演愈烈，已在很大程度上嚴(yán)重威脅了城鄉(xiāng)結(jié)合部居民的身體健康和生命安全。由于城市的跳躍式發(fā)展和大量重工業(yè)的外遷，城市近郊，尤其是大城市近郊，往往都形成了相當(dāng)大的工業(yè)中心。由城區(qū)遷出工業(yè)企業(yè)及原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染嚴(yán)重超標(biāo)，大量排放的廢水、廢氣、廢渣，給城鄉(xiāng)結(jié)合部環(huán)境造成了毀滅性的污染。如陜西省東嶺冶煉廠所在工業(yè)園區(qū)的周?chē)迩f，713名兒童中，至少有615人鉛中毒；此外，湖南郴州、江蘇大豐、湖南武岡、陜西鳳翔等城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，均爆發(fā)了大面積兒童血鉛超標(biāo)的公共事件。此外，城市的建筑垃圾、生活垃圾一般也都會(huì)運(yùn)往郊區(qū)填埋、焚燒，這些缺乏真正城鄉(xiāng)一體化的短視行為，進(jìn)一步加劇了城鄉(xiāng)結(jié)合部本來(lái)就極其脆弱的生態(tài)環(huán)境。

由此可見(jiàn)，作為“邊緣社區(qū)”，我國(guó)城鄉(xiāng)結(jié)合部的各種風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題已成為全國(guó)大中城市嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。城鄉(xiāng)結(jié)合部已成為我國(guó)城鄉(xiāng)重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)最集中的區(qū)域，極容易引發(fā)公共危機(jī)和社會(huì)群體性事件。科學(xué)構(gòu)建社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建社會(huì)群體性事件有效預(yù)警模型，是我國(guó)城鄉(xiāng)結(jié)合部實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和區(qū)域和諧社會(huì)建設(shè)的必然要求。

二、城鄉(xiāng)結(jié)合部社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)的構(gòu)建

(一)城鄉(xiāng)結(jié)合部社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系

通過(guò)對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析，可知城鄉(xiāng)結(jié)合部涉及的利益主體主要有本地居民(主要組成部分為原當(dāng)?shù)剞r(nóng)民)、外來(lái)人口、城鄉(xiāng)結(jié)合部基層政府三個(gè)方面；涉及的風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域主要包括經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、環(huán)境領(lǐng)域、政府治理領(lǐng)域等。在對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部的主要社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行梳理的基礎(chǔ)上，根據(jù)實(shí)地調(diào)查與走訪，我們?cè)O(shè)定了城鄉(xiāng)結(jié)合部社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系。

起初，我們把城鄉(xiāng)結(jié)合部社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)分為三級(jí)指標(biāo)：一級(jí)指標(biāo)為風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域的劃分，包括經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)和治理領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)三個(gè)；二級(jí)指標(biāo)為各風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域的主要風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)，由“個(gè)人利益風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)”、“利益差距風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)”、“環(huán)境衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)”、“社會(huì)治安”、“社會(huì)制度”、“政府形象風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)”等六個(gè)子系統(tǒng)構(gòu)成；第三級(jí)指標(biāo)則是由反映各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)的具體指標(biāo)構(gòu)成，我們通過(guò)頭腦風(fēng)暴法進(jìn)行了遴選。按照社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的實(shí)際過(guò)程，參照宋林飛的“社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警綜合指標(biāo)體系”，我們將社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生過(guò)程分解為孕育、發(fā)展、表現(xiàn)三個(gè)階段，同時(shí)，為了把城鄉(xiāng)結(jié)合部社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)與各領(lǐng)域的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，我們進(jìn)一步將三級(jí)指標(biāo)所代表的風(fēng)險(xiǎn)程度分為警源指標(biāo)、警兆指標(biāo)和警情指標(biāo)三類(lèi)。

——警源指標(biāo)。社會(huì)警源即是產(chǎn)生社會(huì)警情的根源，是警情的策源地。社會(huì)警源是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)以及社會(huì)危機(jī)產(chǎn)生的邏輯起點(diǎn)。因此，注重對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部風(fēng)險(xiǎn)警源指標(biāo)的設(shè)立，從源頭做好預(yù)防、監(jiān)控，對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警有重要的意義。

——警兆指標(biāo)。在社會(huì)預(yù)警研究中，我們稱社會(huì)警情在孕育與孳生過(guò)程中現(xiàn)行暴露出來(lái)的現(xiàn)象為“警兆”，對(duì)這些警兆進(jìn)行科學(xué)的加工與設(shè)計(jì)，就形成了社會(huì)預(yù)警中的警兆指標(biāo)。如果說(shuō)警源是警情發(fā)生的原因，那么，警兆就是警源演化為警情的外部表現(xiàn)，它可以是警源的擴(kuò)散，也可以是警源擴(kuò)散過(guò)程中產(chǎn)生的其他表征性現(xiàn)象。

——警情指標(biāo)。社會(huì)警情是社會(huì)運(yùn)行中出現(xiàn)的負(fù)面擾動(dòng)因素發(fā)展到一定程度時(shí)的外部形態(tài)表現(xiàn)。通常，它以警源運(yùn)行負(fù)面狀態(tài)相聯(lián)系的指標(biāo)來(lái)表示。

調(diào)查階段通過(guò)對(duì)被評(píng)估系統(tǒng)(部門(mén))進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)問(wèn)卷調(diào)查、深入走訪和實(shí)證分析等多種形式，在廣泛征求意見(jiàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行科學(xué)論證，對(duì)評(píng)估系統(tǒng)可行性與科學(xué)性情況進(jìn)行檢查，同時(shí)對(duì)系統(tǒng)進(jìn)行測(cè)試，以獲取城鄉(xiāng)結(jié)合部社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀的真實(shí)內(nèi)容，并進(jìn)行綜合分析與整理，為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)分階段提供可靠依據(jù)(數(shù)據(jù)來(lái)源表見(jiàn)下圖)。

(二)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)劃分

城鄉(xiāng)結(jié)合部社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系的評(píng)分，擬采用綜合評(píng)分法：其一，每一具體指標(biāo)按各地實(shí)際情況及當(dāng)?shù)匕l(fā)展水平賦分，采用五等計(jì)分法，以五分封頂為例，劃分分值，(0，1)分則“優(yōu)”，(1，2)分則“良好”，(2，3)則為“中等”，(3，4)分為“較差”，(4，5)分為“很差”。得分越高，情況越糟。以“失業(yè)率”為例，失業(yè)率越高，得分值也越高，風(fēng)險(xiǎn)也就越大；反之，則情況較好，風(fēng)險(xiǎn)越低。(分值分布如下表)

其二，采用加權(quán)評(píng)分法。在單項(xiàng)指標(biāo)評(píng)分的基礎(chǔ)上，按照警源、警兆、警情指標(biāo)權(quán)重分別為30％、30％、40％進(jìn)行加權(quán)計(jì)算，得出風(fēng)險(xiǎn)總分。風(fēng)險(xiǎn)總分計(jì)算公式如下：

∑S=30％*(Y1+Y2+Y3+…+Y21)+30％*(z1+Z2+Z3+…+Z11)+40％*(Q1+Q2+Q3+…+Q13)

按此公式計(jì)算出的分值則對(duì)應(yīng)下表：

這樣，我們就可以依據(jù)已確定的城鄉(xiāng)結(jié)合部風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)、風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)相應(yīng)地制定不同級(jí)別的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警預(yù)案，并在完善社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警步驟的過(guò)程中，構(gòu)建城鄉(xiāng)結(jié)合部群體性事件有效預(yù)警模型。

三、城鄉(xiāng)結(jié)合部群體性事件預(yù)警模型的構(gòu)建及其運(yùn)行

由于城鄉(xiāng)結(jié)合部利益沖突、社會(huì)矛盾的復(fù)雜性及社會(huì)生態(tài)的脆弱性，黨政部門(mén)就在城鄉(xiāng)結(jié)合部發(fā)展作決策、出政策、上項(xiàng)目之前，要堅(jiān)持社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防范的“五步工作法”，切實(shí)開(kāi)展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作。一是由相關(guān)責(zé)任部門(mén)制定評(píng)估方案，摸清評(píng)估對(duì)象的基本情況，組織開(kāi)展好初評(píng)。二是由責(zé)任部門(mén)牽頭，會(huì)同維穩(wěn)、法制和業(yè)務(wù)主管部門(mén)，對(duì)評(píng)估事項(xiàng)的合法性、合理性、安全性、適時(shí)性逐項(xiàng)評(píng)估。三是通過(guò)聽(tīng)證會(huì)、走訪座談、問(wèn)卷調(diào)查和媒體公示等，廣泛征求群眾對(duì)評(píng)估事項(xiàng)的意見(jiàn)和建議。四是召開(kāi)專家、部門(mén)和群眾代表評(píng)審會(huì)，對(duì)顯性、潛在風(fēng)險(xiǎn)和可能誘發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的因素進(jìn)行綜合研判，按評(píng)價(jià)辦法確定出風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)。五是黨委政府運(yùn)用評(píng)估成果，按照警情級(jí)別分別作出四級(jí)預(yù)警的分類(lèi)處置辦法。對(duì)存在嚴(yán)重穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，被確定為I級(jí)預(yù)警的，不準(zhǔn)實(shí)施；對(duì)存在較大穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，被確定為Ⅱ級(jí)預(yù)警的，暫緩實(shí)施；對(duì)存在一定可控穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，被確定為Ⅲ級(jí)預(yù)警的，完善后分步實(shí)施；對(duì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)較小，被確定為Ⅳ級(jí)預(yù)警的，應(yīng)準(zhǔn)予實(shí)施，但需要在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中密切監(jiān)控穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。

在健全城鄉(xiāng)結(jié)合部社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防范步驟的基礎(chǔ)上，我們通過(guò)構(gòu)建群體性事件動(dòng)態(tài)預(yù)警模型，在很大程度上把社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)警報(bào)、警情及其預(yù)案用于城鄉(xiāng)結(jié)合部群體性事件預(yù)警全過(guò)程的科學(xué)測(cè)評(píng)和有效應(yīng)對(duì)的過(guò)程。我們課題組在對(duì)成都市工業(yè)投資公司和成都市城市投資公司幾個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行過(guò)程追蹤的基礎(chǔ)上，初步設(shè)置了“城鄉(xiāng)結(jié)合部群體性事件動(dòng)態(tài)預(yù)警模型”(左下圖)：

當(dāng)然，該“城鄉(xiāng)結(jié)合部群體性事件動(dòng)態(tài)預(yù)警模型”對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防范與群體性事件預(yù)警的實(shí)際功效還需要在城鄉(xiāng)結(jié)合部社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防范的實(shí)踐中，尤其是要在涉及城鄉(xiāng)結(jié)合部項(xiàng)目開(kāi)發(fā)過(guò)程中進(jìn)行進(jìn)一步的績(jī)效檢驗(yàn)，并在有效預(yù)警項(xiàng)目實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程中進(jìn)一步完善預(yù)警模型的運(yùn)行機(jī)制。

結(jié)語(yǔ)

城鄉(xiāng)結(jié)合部是當(dāng)代中國(guó)各類(lèi)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與社會(huì)矛盾的集聚地，是維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的重點(diǎn)與難點(diǎn)。對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部進(jìn)行社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防范與預(yù)警，則是有效實(shí)現(xiàn)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)控，維護(hù)城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展和穩(wěn)定的基礎(chǔ)性工程，對(duì)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)結(jié)合部的社會(huì)穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展，對(duì)推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化和促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展無(wú)疑有著重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。我們課題組在學(xué)界前輩、同仁研究的基礎(chǔ)上，雖然也嘗試構(gòu)建城鄉(xiāng)結(jié)合部社會(huì)預(yù)警指標(biāo)體系，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建了“城鄉(xiāng)結(jié)合部群體性事件動(dòng)態(tài)預(yù)警模型”，但由于指標(biāo)設(shè)計(jì)涉及政府、社會(huì)敏感類(lèi)數(shù)據(jù)，通常很難在實(shí)證過(guò)程中進(jìn)行測(cè)量、量化，也難以保證數(shù)據(jù)的絕對(duì)可靠性與真實(shí)性。因此，本文指標(biāo)設(shè)計(jì)的合理性和全面性有待于在實(shí)現(xiàn)中進(jìn)一步完善，即所設(shè)計(jì)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)有待在實(shí)證基礎(chǔ)上作更深入的研究。構(gòu)建“城鄉(xiāng)結(jié)合部群體性事件動(dòng)態(tài)預(yù)警模型”并不是目的，最重要的是要讓預(yù)警模型有效運(yùn)作起來(lái)，并通過(guò)預(yù)警模型的有效運(yùn)作對(duì)重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)防范，并在有效防范重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程中有效預(yù)警群體性事件。這就要求我們必須在對(duì)群體性事件預(yù)警模型運(yùn)行效果測(cè)評(píng)的基礎(chǔ)上進(jìn)行運(yùn)行機(jī)制的創(chuàng)新。為此，我們還計(jì)劃在新一輪西部大開(kāi)發(fā)的項(xiàng)目中再選擇涉及城鄉(xiāng)結(jié)合部的1-2個(gè)典型項(xiàng)目，運(yùn)用“群體性事件預(yù)警模型”進(jìn)行全過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與防范研究，并在追蹤研究的過(guò)程中，對(duì)模型運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行創(chuàng)新。