李曉新，疏 平

（安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽 合肥 230601）

隨著2011年國家在上海市、浙江省、廣東省和深圳市試點地方政府自行發(fā)債，地方政府債的發(fā)行的放開成為必然趨勢，但當(dāng)前地方政府債發(fā)行還存在諸多問題，如盲目擴大債務(wù)規(guī)模，缺少統(tǒng)一和專門的法律規(guī)范等。一方面，地方政府需要發(fā)債券；另一方面，現(xiàn)行地方政府債發(fā)行又缺乏必要的法律監(jiān)督機制。由中央政府代理地方政府發(fā)行債券的監(jiān)管工作相對容易，但完全由地方政府自主發(fā)行債券則會由于各地方政府情況不一，以及債券的投資去向、還債方式和還債周期等細(xì)節(jié)問題而無法監(jiān)管到位。因此地方政府債發(fā)行的監(jiān)管問題就十分必要，要求相關(guān)立法工作的跟進。綜合分析各國地方政府債發(fā)行的監(jiān)督機制和我國地方政府債發(fā)行現(xiàn)狀，法律監(jiān)督機制在地方政府債發(fā)行的規(guī)范過程中發(fā)揮了重要作用。

一、地方政府債的基本涵義

地方政府債券從19世紀(jì)20年代的美國開始作為一種融資工具，至今已有200年的發(fā)展，其在國外已經(jīng)有較為完整的理論基礎(chǔ)和實踐經(jīng)驗。地方政府債券是與國債相對應(yīng)的一個概念，在國外也被稱為市政債券或地方公債，它一般是指符合法定發(fā)債條件的地方政府，為了發(fā)展地方公益事業(yè)，滿足市民對地方性公共物品的需求，在依法獲得的經(jīng)常性財政收入不足的情況下，依據(jù)本地區(qū)一定的經(jīng)濟社會發(fā)展情況和財政收支情況，由地方政府或其授權(quán)的具有法定資質(zhì)的代理機構(gòu)，按照相關(guān)法律規(guī)定的程序和條件向社會發(fā)行，承諾在一定期限內(nèi)還本付息的一種債務(wù)憑證。從地方政府債券所提供的公共物品類別來看，一般是用于社會保障、公共設(shè)施、交通、教育以及環(huán)境治理等地方性公共物品的建設(shè)與提供。地方政府債券作為政府債券體系的重要組成部分，對地方性事業(yè)發(fā)展具有重要作用。

在國外理論中，按償債資金來源的不同，地方政府債券分為一般責(zé)任債券和收益?zhèn)痆1]。前者以地方稅收收入為償債資金來源，后者以特定地方政府投資項目或主要以特定政府投資項目為償債資金來源。在我國，按償債資金來源的不同，地方政府債券分為責(zé)任債券、收益?zhèn)突旌蟼痆2]。責(zé)任債券同國外的一般責(zé)任債券，是以地方稅收收入作為償債資金來源的地方政府債券；收益?zhèn)瑖獾氖芤鎮(zhèn)?，是以稅收之外的地方政府投資項目收入為償債資金來源的地方政府債券；混合債券，顧名思義，是以地方政府投資項目收入和地方稅收收入共同作為償債資金來源的地方政府債券，主要以項目投資收入為主先清償不足部分，而由地方稅收收入作為補充。責(zé)任債券、收益?zhèn)?、混合債券的立足點都是地方政府擁有獨立自主的發(fā)債權(quán)，即地方政府不僅是發(fā)債主體，而且是償債主體。

2008年，受美國金融危機的影響，我國實施了積極財政政策，國務(wù)院同意地方政府發(fā)行2000億元債券，由財政部代理發(fā)行，列入省級預(yù)算管理。2009年地方公債的發(fā)行，對于完善我國分稅制財政體制、規(guī)范地方政府融資行為、化解地方政府債務(wù)、減少中央政府財政風(fēng)險，尤其是緩解金融危機的影響等具有十分重要的意義[3]。2011年10月20日財政部發(fā)布通知稱，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，上海市、浙江省、廣東省和深圳市四地2011年將試點地方政府自行發(fā)債，這對于開放民間資本參與政府工程建設(shè)，緩解政府投資壓力顯然具有積極意義。事實上，地方政府債券是地方政府籌集地方建設(shè)資金的一種有力工具。它以良好的信用、較低的融資成本、易于流動的特點，被譽為僅次于國債這種“金邊債券”的“銀邊債券”。但在肯定地方性債券積極作用的同時，我們也必須看到中國債券發(fā)行面臨的諸多問題，如發(fā)行泛濫，盲目擴大債務(wù)規(guī)模、沒有統(tǒng)一的法律規(guī)范等。以前我國采取的由中央政府代理地方政府發(fā)行債券的監(jiān)管工作相對容易，但一旦放開地方政府自主發(fā)債以后，由于各地方政府情況不一，以及債券的投資去向、還債方式和還債周期等細(xì)節(jié)問題而可能導(dǎo)致政府監(jiān)管不到位。因此，地方政府債發(fā)行的監(jiān)管問題十分必要，并要求相關(guān)立法工作積極跟進。

二、我國地方政府債發(fā)行監(jiān)督現(xiàn)狀及其形成原因

（一）我國地方政府債發(fā)行監(jiān)督現(xiàn)狀

1.地方政府債發(fā)行存在法律障礙

自1995年1月1日起施行至今的《中華人民共和國預(yù)算法》明確規(guī)定：“地方各級預(yù)算按量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！钡?，地方政府的舉債行為卻一直客觀存在，據(jù)審計署2011年6月份發(fā)布的審計報告顯示，截至2010年底，全國地方政府性債務(wù)余額是107174.91億元，其中，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)就達67109.51億元，此后3年，我國則進入地方債務(wù)還債高峰期。這些地方政府債務(wù)游離于預(yù)算管理之外，脫離了財政監(jiān)督與管理，已經(jīng)形成了潛在的財政風(fēng)險。

從政府職能、服務(wù)型政府構(gòu)建的必然要求、現(xiàn)實財政收支狀況、代際公平的視角[4]，以及國際上通行做法來看，地方政府債發(fā)行非常有必要并且勢在必行。預(yù)算法的明文限制使我國地方政府債務(wù)發(fā)行始終存在法理障礙，而且，除了法理障礙，在我國地方政府債發(fā)行方面，也沒有統(tǒng)一的法律，法律監(jiān)督處于無力狀態(tài)。

2.融資平臺游離于公共監(jiān)督體系之外

預(yù)算法明確規(guī)定地方政府不得自行發(fā)債，而大批地方政府為了規(guī)避預(yù)算法的限制，大量建立融資平臺進行舉債建設(shè)。這種地方政府設(shè)立的融資平臺雖然在一方面促進了地方的城市化建設(shè)，但另一方面，負(fù)債規(guī)模急速膨脹，游離于公共監(jiān)督體系之外，使地方政府負(fù)債風(fēng)險大大增加，甚至危及中央財政。

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)[2010]19號）的解釋：地方政府融資平臺公司，是指由地方政府及其部門和機構(gòu)通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項目的融資功能，并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟實體。而財政部、發(fā)展改革委員會、人民銀行、銀監(jiān)會《關(guān)于貫徹<國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知>相關(guān)事項的通知》（財預(yù)[2010]412號）進一步明確了地方政府融資平臺的概念：地方政府融資平臺，是由地方政府及其部門和機構(gòu)、所屬事業(yè)單位等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，具有政府公益性項目投融資功能，并擁有獨立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟實體，包括各類綜合性投資公司，如建設(shè)投資公司、建設(shè)開發(fā)公司、投資開發(fā)公司、投資控股公司、投資發(fā)展公司、投資集團公司、國有資產(chǎn)運營公司、國有資本經(jīng)營管理中心等，以及行業(yè)性投資公司，如交通投資公司等。

在我國，地方政府融資平臺是規(guī)避法律的產(chǎn)物，運作不規(guī)范，卻沒有專門針對其的法律規(guī)范，缺乏監(jiān)督，潛在的操作風(fēng)險一直存在。地方政府以及融資平臺都沒有償債能力的指標(biāo)限制，有些融資平臺幾乎不考慮自身與本級政府的負(fù)債能力，一味大規(guī)模舉債。隨著地方政府投資融資平臺的數(shù)量的增長和融資規(guī)模的迅速擴大，其負(fù)債規(guī)模也在急劇膨脹，債務(wù)風(fēng)險難以得到控制。而融資平臺債務(wù)構(gòu)成地方政府的間接債務(wù)，一旦地方政府難以清償債務(wù)，中央財政就不可避免地承擔(dān)最后的清償義務(wù)。

（二）我國地方債發(fā)行現(xiàn)狀的形成原因

通過研究我國地方政府債發(fā)行監(jiān)督現(xiàn)狀發(fā)現(xiàn)，實踐中存在著大量的地方政府債，且有不斷發(fā)展并持續(xù)的趨勢，但此時法律仍明文限制。如此，法律早已失去了本該有的權(quán)威性。法律禁止的地方政府債大量存在，法律沒有規(guī)定的地方融資平臺也大量存在，法律的監(jiān)督作用無處發(fā)揮。本文認(rèn)為這是由于法律內(nèi)容滯后和立法滯后造成的。此外，中央財政對地方政府債券發(fā)行的監(jiān)管以及社會監(jiān)管和民間機構(gòu)監(jiān)管的缺失，分稅制實行的不利影響，財權(quán)、事權(quán)劃分不清等都是我國地方政府債發(fā)行監(jiān)督現(xiàn)狀的形成原因。本文主要從法律監(jiān)督機制缺失的角度論述法律內(nèi)容滯后和立法滯后這兩點內(nèi)容。

1.法律內(nèi)容滯后

我國現(xiàn)行的預(yù)算法還是從1995年開始實行的，當(dāng)時正處于中國進行市場化改革的初期，經(jīng)過這么多年的經(jīng)濟發(fā)展和市場經(jīng)濟體制的不斷改革、深化，預(yù)算法的問題顯露無遺，主要表現(xiàn)在：現(xiàn)行的預(yù)算法對于違法行為規(guī)定不夠明確，對于預(yù)算違法行為的種類也規(guī)定不足；預(yù)算法律責(zé)任單一，處罰力度過輕，存在明顯的權(quán)力大而責(zé)任輕的現(xiàn)象；沒有關(guān)于追究違反預(yù)算法律責(zé)任的程序性規(guī)定[5]?！稉?dān)保法》也規(guī)定國家機關(guān)不得為擔(dān)保人，而目前大量出現(xiàn)的融資平臺實質(zhì)上就是由政府擔(dān)保舉債的。另外，《證券法》也沒有把政府債券的發(fā)行納入進去。

實踐中，地方政府債發(fā)行已經(jīng)勢在必行，上海市、深圳市、浙江省和廣東省已經(jīng)試點發(fā)行債券，現(xiàn)行《預(yù)算法》、《擔(dān)保法》、《證券法》已經(jīng)明顯不能適應(yīng)經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要，根本起不到對地方政府債發(fā)行的監(jiān)督作用。

2.立法滯后

目前，規(guī)范我國地方政府債券發(fā)行與償付能力的法律法規(guī)主要有《預(yù)算法》、財政部制定并頒布的《2009年地方政府債券預(yù)算管理辦法》（財預(yù)[2009]21號）、《2009年地方政府債券資金項目安排管理辦法》（財建 [2009]121號）、《財政部代理發(fā)行2009年地方政府債券發(fā)行兌付辦法》（財庫[2009]15號）、《財政部代理發(fā)行地方政府債券財政總預(yù)算會計核算辦法》（財庫 [2009]19號）、《2011年地方政府自行發(fā)債試點辦法》（財庫[2011]141號）、《財政部代理發(fā)行2011年地方政府債券發(fā)行兌付辦法》（財庫 [2011]52號）等等。僅規(guī)定地方政府債券收入由中央政府按相關(guān)預(yù)算管理規(guī)定對地方政府債券收入進行監(jiān)管，即納入預(yù)算統(tǒng)一管理，接受同級人大的監(jiān)督。

但現(xiàn)有的法律規(guī)范在地方政府債發(fā)行的主體、發(fā)行范圍、資金使用監(jiān)管、償還機制、中央政府與地方政府責(zé)任承擔(dān)的明確、有關(guān)人員的責(zé)任追究等方面的規(guī)定尚為空白，且地方政府財政的信息披露制度還未建立，大量地方政府融資平臺的運作游離于公共監(jiān)督體系之外。

三、各國地方政府債發(fā)行的監(jiān)督機制

世界上的絕大多數(shù)國家都允許地方政府自主發(fā)債，并且很多國家都建立了完善的地方政府債務(wù)的監(jiān)督機制。美國和日本是地方政府債務(wù)研究和實踐成功的典范，它們分別代表了聯(lián)邦分權(quán)制國家與中央集權(quán)制國家的地方債券制度。澳大利亞國庫債券“公司債券”制度與我國的地方融資平臺舉債的形式非常相似，都對我國有很好的借鑒意義。

（一）美國市政債券及其監(jiān)督機制

美國實行三級財政體制，即聯(lián)邦、州、地方政府，中央和地方預(yù)算各自獨立編制。美國法律明確規(guī)定地方政府發(fā)債權(quán)，通過憲法明確地方政府的責(zé)權(quán)范圍，為地方政府財政支出和稅收稅權(quán)的劃分提供了制度保障[6]。

在美國，地方政府債券被稱為“市政債券”（MunicipalBond），由州和地方政府發(fā)行，用于修路、建學(xué)校及其他項目，是一種長期債務(wù)工具。美國發(fā)行市政債券不需要向美國證監(jiān)會（UnitedStatesSecuritiesand ExchangeCommission，SEC）登記，主要受《證券法》中的反欺詐條款和美國市政債券規(guī)則委員會相關(guān)規(guī)則的約束，而對于是否發(fā)行市政債券則完全由地方政府自己決定。美國市政債券分為一般責(zé)任債券和收益?zhèn)?。具有市場化程度高、信用評級、免稅、強制性信息披露的特點。

1.美國市政債的監(jiān)管機構(gòu)

美國聯(lián)邦政府對地方政府市政債的發(fā)行干預(yù)和監(jiān)督極少，各州做法不一，但美國地方政府發(fā)行市政債券一般都會涉及監(jiān)督委員會、負(fù)責(zé)日常事務(wù)的城市經(jīng)理、司庫及其助理。發(fā)行市政債券的監(jiān)管機構(gòu)主要有兩個：美國證監(jiān)會市場監(jiān)管部下設(shè)的市政債券辦公室（officeofmunicipalsecurity，OMS）和美國市政債券規(guī)則委員會（municipalsecurityruleboard，MSRB）[7]。

SEC規(guī)范企業(yè)發(fā)行債券、股票的權(quán)力很大，而其監(jiān)管市政債券的權(quán)力則要小得多。發(fā)行市政債券既不需要SEC批準(zhǔn)，也不需要向SEC登記或是定期報告。SEC對市政債的監(jiān)管權(quán)力主要體現(xiàn)在OMS的作用發(fā)揮上，而OMS的權(quán)力主要有兩方面：一是制訂或委托制訂約束市政債券參與人的行為規(guī)則，要求承銷商、經(jīng)紀(jì)人、交易商、律師、會計師這些參與人依法嚴(yán)格履行信息披露的義務(wù)，從而實現(xiàn)對市政債券的監(jiān)管；二是根據(jù)反欺詐條款進行必要的事后監(jiān)管，包括通過責(zé)令限期改正、罰款、提起訴訟等手段實現(xiàn)對以上參與人的監(jiān)管。

MSRB由美國國會于1975年批準(zhǔn)設(shè)立，是市政債券的行業(yè)自律組織，它接受SEC的監(jiān)督，其制訂市政債券的有關(guān)規(guī)則須由SEC授權(quán)并經(jīng)SEC批準(zhǔn)方能生效。其制訂的規(guī)則囊括公平交易，簿記、交易的確認(rèn)、清算、交割和從業(yè)資格標(biāo)準(zhǔn)等。運行這些規(guī)則能有效防止欺詐和操縱事件的發(fā)生，保障公平交易的實現(xiàn)。但MSRB制訂的規(guī)則只能約束市政債券的承銷商、經(jīng)紀(jì)人和交易商，對發(fā)行者無效。

2.發(fā)行主體的信息披露制度

在信息披露方面，州或地方政府對外披露的材料主要有綜合年度財務(wù)報告、官方陳述和獨立審計報告。因為到期還本付息的責(zé)任歸于市政債券的發(fā)行主體，所以發(fā)行主體必須對信息的真實性予以負(fù)責(zé)，不得錯誤披露或誤導(dǎo)披露，并且批準(zhǔn)發(fā)行市政債券的個人也負(fù)有責(zé)任。違反的將面臨SEC的查處，甚至被起訴，負(fù)民事責(zé)任或刑事責(zé)任。

反欺詐是市政債券信息披露的最重要原則，禁止市政債券的發(fā)行及銷售過程中有任何欺詐、欺騙行為，市政債券發(fā)行者披露的所有材料不得有錯誤的或容易引起誤導(dǎo)的陳述，也不得遺漏任何重要事項的披露。客觀性是判斷發(fā)行市政債券時披露的材料是否適當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)：若遺漏的事項足以影響一個理性投資者的決策，則該事項就是重大事項[7]。雖然SEC和MSRE關(guān)于信息披露的硬性規(guī)定不多，但行業(yè)自律性組織制訂了大量規(guī)范性文件，這些規(guī)范性文件具有重大的指導(dǎo)意義。

3.風(fēng)險預(yù)警機制

地方政府風(fēng)險預(yù)警機制的建立能實現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險的最小化，美國的俄亥俄州模式很有借鑒意義[8]。俄亥俄州模式是由州審計局負(fù)責(zé)執(zhí)行預(yù)警系統(tǒng)的制度。其制度的運行，包括：由審計局核查地方政府財政，從而判斷地方政府財政是否已接近緊急狀態(tài)。審計局若是發(fā)現(xiàn)地方政府財政進一步惡化，就會將其從“預(yù)警名單”拉入“危機名單”，其即應(yīng)成立“財政計劃和監(jiān)督委員會”來監(jiān)督和控制地方財政，把危機扼殺在搖籃里。

（二）日本地方公債及其監(jiān)督機制

日本的地方公債分為兩種，一種是地方公債，由地方政府直接發(fā)行；另一種是地方公營企業(yè)債，由地方公營企業(yè)發(fā)行，而由地方政府擔(dān)保。日本實行嚴(yán)格的行政司法控制，“通過一套嚴(yán)格的法令、規(guī)章和監(jiān)督系統(tǒng)進行的。規(guī)定地方公債的支出范圍，定義地方公債的來源途徑，可以確保公債支出和發(fā)行的合理協(xié)調(diào)。在科學(xué)的數(shù)量控制標(biāo)準(zhǔn)下，強化地方公債的審批程序，為的是防止公債發(fā)行失控和政府信譽貶值。制定地方公債計劃，綜合反映了公債管理的全過程，有利于地方財政預(yù)算的有效實施。[9]”主要從以下兩個方面進行構(gòu)建：

1.計劃管理

日本地方政府債在明治時期就已經(jīng)形成，第二次世界大戰(zhàn)以后成熟，每年編制中央預(yù)算，同時由自治大臣協(xié)同大藏大臣編制詳細(xì)的地方債計劃，包括地方公債發(fā)行的總額、額度、方式、用途、發(fā)行等。

2.協(xié)議審批制度

日本實行嚴(yán)格的協(xié)議審批制度，為日本特有。地方政府債的發(fā)行、利率、償債方法、償還方式等須獲得自治大臣或道府縣知事的批準(zhǔn)，由自治省審查后匯總，并同大藏省協(xié)商后統(tǒng)一下達地方政府的發(fā)債額度。自治大臣在具體審批各地方政府的發(fā)債申請時還要確定當(dāng)年不批準(zhǔn)或限制發(fā)債地方政府的名單。

另外，日本政府還嚴(yán)格限制財政赤字地方政府和赤字公營企業(yè)發(fā)債，且對于當(dāng)年地方稅征收率不是90%的地方政府的債務(wù)也嚴(yán)格限制。

（三）澳大利亞“公司債券”及其監(jiān)督機制

除美國、日本，澳大利亞探索出了“公司債券制度”，也建立了有效的地方政府債券融資制度。澳大利亞政府融資有兩種渠道：州政府直接發(fā)行債券融資和國庫公司“公司債券”融資。其中，后者占絕對的主導(dǎo)地位。

澳大利亞1901年成立，由聯(lián)邦政府、6個原殖民州政府、2個實行自治的地區(qū)和約900個州以下地方政府組成，其成立之初州政府便有自主舉債權(quán)。但1927年澳大利亞正式成立了借款委員會，并正式通過《1928年財政協(xié)議法》，規(guī)定由借款委員會統(tǒng)籌聯(lián)邦和州政府的債券發(fā)行，并由聯(lián)邦代發(fā)州政府債券，自此實行中央政府代發(fā)債券模式，州政府的發(fā)債權(quán)被收回。由于道德風(fēng)險問題和信息不對稱問題，中央政府代發(fā)債券模式的弊端始終存在。

20世紀(jì)50年代至80年代初期，借款委員會對聯(lián)邦、州政府融資活動的監(jiān)管處于松懈狀態(tài)，各州即利用制度的缺陷不斷突破借款委員會的限制，這一階段的末期國庫公司債券開始出現(xiàn)。1982年南澳州最先成立政府財務(wù)機構(gòu)，新南維爾州也在1983年成立了自己的州國庫公司，國庫公司通過在州政府和金融市場之間搭建中介平臺[10]，繞開了《1928年財政協(xié)議法》中關(guān)于州政府無舉債權(quán)的規(guī)定。在南澳州和新南維爾州的示范效應(yīng)下，其余各州隨后紛紛效仿。1989年州政府重新獲得發(fā)債券，中央不再代發(fā)。澳大利亞政府債務(wù)發(fā)行進入市場化運作和管理階段。

澳大利亞國庫公司依公司制方式運作，由各州國庫廳控股，董事會成員的任職經(jīng)國庫廳廳長批準(zhǔn)，是澳大利亞各州根據(jù)《州國庫公司法》設(shè)立的，其主要職能是作為州政府的融資平臺。國庫“公司債券”以公司債券形式發(fā)行，從資本市場上籌集資金以后，貸款給特定機構(gòu)如州政府機構(gòu)（主要為預(yù)算部門和財政部門）、市政公司、地方政府機構(gòu)、州所屬國有企業(yè)等，以滿足這些機構(gòu)的資金需求。國庫公司融資和貸款的運作完全市場化，發(fā)行的所有債券都有州政府擔(dān)保，并且由專業(yè)的評級機構(gòu)進行評級。雖和我國地方政府融資平臺形式相似，澳大利亞的國庫“公司債券”的運行卻有法可依，且監(jiān)管有效。

四、完善我國地方政府債發(fā)行的法律監(jiān)督機制

我國地方政府債發(fā)行嚴(yán)重缺乏法律監(jiān)督，可以借鑒美、日、澳三國的成功經(jīng)驗，完善法律監(jiān)督，推進信息的透明化和公開化，開放公眾監(jiān)督平臺，建立地方政府信用評級制度以及健全處罰制度，本文具體闡述我國地方政府債發(fā)行的法律監(jiān)督機制的完善。

（一）修改規(guī)范政府債發(fā)行的基礎(chǔ)性法律

1.修改預(yù)算法

《預(yù)算法》作為規(guī)范國家公共財政收支的根本大法，從1995年1月1日施行至今，2004年，國家正式啟動《預(yù)算法》修改工作，但由于種種原因未能如期提交上一屆全國人大常委會審議。2009年6月。財政部多個司局以及國家發(fā)改委、審計局、稅務(wù)總局、海關(guān)總署等部門組成起草小組再次參加《預(yù)算法》修改工作。在該法修改中，建議將“地方政府不得發(fā)行地方政府債券”的規(guī)定刪除，以掃除現(xiàn)在地方政府債發(fā)行的法理障礙和邏輯矛盾。

2.修改證券法

現(xiàn)行《證券法》在2005年10月21日修訂后，第2條第1款將證券的范圍界定為：“股票、公司債券和國務(wù)院依法認(rèn)定的其他證券的發(fā)行和交易，適用本法；本法未規(guī)定的，適用《中華人民共和國公司法》和其他法律法規(guī)、行政法規(guī)的規(guī)定?！苯又?款規(guī)定：“政府債券、證券投資基本份額的上市交易，適用本法，其他法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，適用其規(guī)定。”由此可見，我國《證券法》不包括政府債券的發(fā)行。這也是和《預(yù)算法》地方政府不得自行發(fā)行債券的規(guī)定一致。但我國地方證券市場或區(qū)域性證券市場的國家支持和發(fā)展刻不容緩，另外，試點發(fā)債是國家進行市場化融資的嘗試，并且將成為趨勢，因此需要將地方政府債券的發(fā)行納入到《證券法》的規(guī)制當(dāng)中，規(guī)范地方政府債發(fā)行的市場化運作，或者制定單行法來規(guī)范地方政府債的發(fā)行。

3.修改擔(dān)保法

我國《擔(dān)保法》第8條明確規(guī)定：“國家機關(guān)不得為保證人，但經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國政府或者國際經(jīng)濟組織貸款進行轉(zhuǎn)貸的除外”，而在實踐中，地方政府融資平臺雖然不是以地方政府名義設(shè)立，卻由地方政府擔(dān)保。地方政府亂擔(dān)保、濫擔(dān)保的現(xiàn)象普遍存在。因此，與其籠統(tǒng)地在法律條文中寫上國家機關(guān)不得為保證人，不如放開，修改立法，從而有效規(guī)范地方政府作為擔(dān)保人的要求、程序及相應(yīng)的法律責(zé)任。

（二）出臺單一的《地方債券法》

我國地方政府債發(fā)行缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)范，因此可以考慮制定一部系統(tǒng)的《地方債券法》，明確地方政府債發(fā)行的原則及制度，如透明化原則和信息披露制度；明確規(guī)定地方政府的自主發(fā)債權(quán)；明確發(fā)債主體資格及責(zé)任承擔(dān)主體；明確規(guī)定地方政府債發(fā)行的種類、規(guī)模；規(guī)范地方政府融資平并設(shè)立專業(yè)的信用評級機構(gòu)；明確資金使用途徑、去向；明確債務(wù)的償還機制；建立風(fēng)險預(yù)警機制，通過法律規(guī)定將該機制固定下來等。

由于我國地方政府債發(fā)行的理論研究和實踐還不成熟，四地試點發(fā)行也只是自行發(fā)債，其融資規(guī)模和用途等仍需獲得中央政府的批準(zhǔn)，并仍然擁有中央財政的隱性擔(dān)保，和地方政府自主發(fā)債還有很大的差距。故短期內(nèi)即出臺這樣一部地方債券法是不切實際的，但隨著實踐的發(fā)展和立法的不斷推進，制定《地方債券法》的重要性將日漸凸顯。

（三）完善信息披露法律制度

信息披露制度，也稱公示制度、公開披露制度，是上市公司為保障投資者利益、接受社會公眾的監(jiān)督而依照法律規(guī)定必須將其自身的財務(wù)變化、經(jīng)營狀況等信息和資料向證券管理部門和證券交易所報告，并向社會公開或公告，以便投資者充分了解情況的制度。它包括發(fā)行前的披露，也包括上市后的持續(xù)公開，主要由招股說明書制度、定期報告制度和臨時報告制度組成。

而地方政府擁有發(fā)債權(quán)以后，地方政府債發(fā)行理應(yīng)納入《證券法》的調(diào)整范圍，信息披露制度規(guī)范上市公司，更應(yīng)規(guī)范地方政府，保障社會公眾的利益。美國為了預(yù)防地方政府債券市場的舞弊行為，其證券交易委員會于1995年采用了新的市場交易規(guī)則，要求地方政府債券發(fā)行人和使用人及時、定期地更新披露信息[11]，并由此建立了一套完善的信息披露制度。

我國目前地方政府債發(fā)行則缺少透明化，缺少公共監(jiān)督，于是需要法律明確規(guī)定，建立并完善信息披露制度，實現(xiàn)法律機制的監(jiān)督作用。首先，應(yīng)明確地方政府債的概念、種類、范圍；其次，應(yīng)將信息披露過程系統(tǒng)化；最后，應(yīng)將地方政府債的收支納入預(yù)算管理體系。

建議具體從以下幾個方面進行：

1.完善立法機關(guān)的信息披露監(jiān)督

我國現(xiàn)行法律對人大審查程序的規(guī)定過于原則，除財經(jīng)委員會外，各專門委員會基本上不參與預(yù)算審查，審查程序沒有公開辯論、質(zhì)詢；另外，審查時間也缺乏保障，審查效果差。對立法機關(guān)的信息披露制度還很不完善。因此，建議將地方政府債納入財政預(yù)算，每年地方人大會上將政府債報告提交人大會議審議并接受人大代表的質(zhì)詢，并延長審查時間，將辯論、質(zhì)詢等程序通過法律明確化。

2.完善中央政府的信息披露監(jiān)督

在我國地方政府債運行機制還不健全和成熟的情況下，中央政府就應(yīng)采取主動措施加強地方政府對中央政府的信息披露，比如對地方政府債券進行一定的行政約束、監(jiān)管，要求地方政府提供其債務(wù)的項目，債務(wù)的種類、期限、用途等須經(jīng)審查。

3.完善對社會公眾和機構(gòu)的信息披露監(jiān)督

社會公眾和機構(gòu)是地方政府債的債權(quán)人，有權(quán)知道地方政府債務(wù)的籌集、去向、使用的真實情況。因此采取必要措施使社會公眾和機構(gòu)了解地方政府債務(wù)的真實情況十分有必要，促進地方政府謹(jǐn)慎、認(rèn)真管理債務(wù)。

我國地方政府債發(fā)行還在改革、試點之中，地方政府債務(wù)的理論多從國外移植，地方政府債發(fā)行的監(jiān)督機制理論、實踐都還在摸索當(dāng)中。目前四地試點發(fā)行債券也只是自行發(fā)行，融資規(guī)模和用途仍然須獲中央政府批準(zhǔn)，并仍然享受一定程度的中央財政的隱性擔(dān)保，與地方政府自主發(fā)債仍有很大差距。美國市政債有專門的監(jiān)管機構(gòu)，信息披露機制完善；日本地方公債有嚴(yán)格的行政司法控制；澳大利亞的國庫公司“公司債券”也是依法設(shè)立，運作經(jīng)驗豐富。對比之，我國地方政府債發(fā)行缺乏監(jiān)督和公開透明，《預(yù)算法》修訂還沒完成，人大監(jiān)督乏力，地方政府極少編制全口徑的資產(chǎn)負(fù)債表，市場上缺少獨立的債券評級機構(gòu)，公開透明的現(xiàn)代公共財政體系還沒有建立。本文只對其法律監(jiān)督機制進行研究，從而提出建議修改立法，清除法理障礙，并出臺新法，明確規(guī)定信息披露制度，實現(xiàn)法律機制對地方政府債發(fā)行的有效監(jiān)督。

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[4]李永久,王玲.當(dāng)前我國地方政府發(fā)行公債的必要性分析——基于政府職能、現(xiàn)實財政收支和代際公平的視角[J].財經(jīng)政法資訊,2009,（3）.

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[11]趙高翔.地方政府債券的發(fā)行應(yīng)完善信息披露制度.[DB/OL].上海民建.http://gov.eastday.com/shm j2011/node553/node555/u1a11757.htm l.2012-6-15.