韓志紅，左 穎

（天津師范大學(xué) 法學(xué)院，天津 300387）

引 言

2012年4月25日，在中國(guó)知網(wǎng)中國(guó)期刊全文數(shù)據(jù)庫中以“設(shè)置中央法院系統(tǒng)”為篇名，并未查找到相關(guān)的論文。以“法院體制改革”為篇名，檢索到有效文章37篇。以“司法體制改革”為篇名，共檢索到有效文章211篇。這些文章歸納起來主要談到以下話題：一是現(xiàn)行我國(guó)法院體制存在的問題以及在中國(guó)設(shè)置中央法院系統(tǒng)的必要性；二是法院體制改革的重點(diǎn)應(yīng)圍繞“法院的設(shè)置”、“受案范圍”、“法院的經(jīng)費(fèi)”、“法官的任命”四個(gè)方面。

中國(guó)的三大訴訟法均規(guī)定了最高人民法院可以受理第一審案件?！缎淌略V訟法》第22條規(guī)定：最高人民法院管轄的第一審刑事案件，是全國(guó)性的重大刑事案件。《民事訴訟法》第21條規(guī)定：最高人民法院管轄下列第一審民事案件：（一）在全國(guó)有重大影響的案件；（二）認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由本院審理的案件?！缎姓V訟法》第16條規(guī)定：最高人民法院管轄全國(guó)范圍內(nèi)重大、復(fù)雜的第一審行政案件。

最高人民法院在中國(guó)是最高審判機(jī)關(guān)，它不僅監(jiān)督全國(guó)地方各級(jí)人民法院和專門人民法院的審判工作，對(duì)各高級(jí)人民法院判決和裁定的上訴和抗訴案件進(jìn)行審理和核準(zhǔn)死刑案件，也管轄第一審案件。這體現(xiàn)了我國(guó)獨(dú)特的管轄制度，即包括最高院在內(nèi)的每一級(jí)法院都可以受理第一審案件。關(guān)于最高人民法院管轄第一審案件，學(xué)術(shù)界有多種解釋，如梁書文、楊榮新認(rèn)為：最高人民法院可以審理認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由本院審理的案件，這是法律賦予的最高審判機(jī)關(guān)在管轄上的特殊權(quán)力。法律這樣規(guī)定，既可使某些具有代表性的典型案件，通過最高人民法院審理取得較好的經(jīng)驗(yàn)。又可避免某些案件由地方法院審理受到干擾和影響，以保證具有某些特殊情況的案件，得以嚴(yán)格地依法審判[1]。

如果說最高人民法院管轄第一審案件是合理的，那么在程序上應(yīng)當(dāng)以遵循訴訟法的基本制度為前提。而在中國(guó)，這種規(guī)定實(shí)質(zhì)上與訴訟法上的兩審終審制相違背。因?yàn)樽罡呷嗣穹ㄔ阂粚彴讣呐袥Q是終審判決，當(dāng)事人無法上訴，這實(shí)際剝奪了當(dāng)事人的上訴權(quán)?？赡苷?yàn)槿绱?，筆者沒有找到最高人民法院管轄的第一審民事、行政案件的案例。只查到了“林彪”、“四人幫”兩個(gè)反革命集團(tuán)案是由最高人民法院作為一審也是終審的案件。

筆者認(rèn)為，要真正落實(shí)訴訟法規(guī)定的最高人民法院的一審職能，需要在中國(guó)建立中央法院系統(tǒng)，這一系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)包括中華人民共和國(guó)初審法院、上訴法院和最高人民法院，三者一起構(gòu)成中央法院體系。

中國(guó)目前對(duì)具有全國(guó)性影響的案件，為了保證案件質(zhì)量和審判的公正、合法，樹立法律的尊嚴(yán)和權(quán)威采取了不同的方法，帶來一些弊端。如刑事案件中，對(duì)省部級(jí)高官腐敗跨省異地審理，廳局級(jí)干部腐敗案件省內(nèi)異地審理，是為了有效排除、預(yù)防審判干擾。但這種指定管轄、異地審理的行政色彩比較濃厚。貪腐案的當(dāng)事官員，也是刑事訴訟被告人，其享有的權(quán)力與其他被告人并無不同，但是，在異地審理中，涉案貪腐官員卻沒有自己的選擇權(quán)、抗議權(quán)及異議權(quán)。如果有國(guó)家法院系統(tǒng)，這樣的問題就可以迎刃而解。又如行政案件，因?yàn)橹袊?guó)沒有中央法院系統(tǒng)，因此，根據(jù)我國(guó)行政訴訟法屬地管轄的規(guī)定，過去一直是北京市高、中級(jí)法院承擔(dān)著國(guó)務(wù)院部委涉訴行政案件的審理工作。但是，由地方法院審理中央政府為被告的案件，明顯存在不對(duì)接的問題。另外，在全國(guó)有重大影響的民事訴訟案件現(xiàn)在基本是依靠行政手段解決，如三聚氰胺事件。地方法院受理在全國(guó)有重大影響的民事訴訟案件并不合適，但最高人民法院又無法審理，這樣的尷尬是不符合法治社會(huì)的要求的。

關(guān)于在中國(guó)建立中央法院系統(tǒng)的觀點(diǎn)，據(jù)我們查到的現(xiàn)有資料，在中國(guó)首先比較清晰提出的是已故憲政學(xué)者蔡定劍，他在《戰(zhàn)略與管理》1999年第1期《法院制度改革芻議》一文中提出：“中央法院系統(tǒng)設(shè)最高人民法院、上訴法院和初審法院。其經(jīng)費(fèi)由中央財(cái)政撥付，法官由中央任免。地方審判系統(tǒng)由高級(jí)法院、上訴法院和初審法院組成。地方法院經(jīng)費(fèi)由省級(jí)財(cái)政統(tǒng)一撥款”[2]。在這之后，不斷有學(xué)者提出類似的觀點(diǎn)。近期提出這個(gè)問題的是李曙光，他在2011年底談到：從改革的重要性、可操作性的角度來講，改革可以是以下三個(gè)排序：第一是國(guó)有企業(yè)改革；第二是公共預(yù)算改革；第三是法院改革。他認(rèn)為下一步司法改革某種程度上更加重要，它決定著整個(gè)社會(huì)治理、政府治理。他建議現(xiàn)在的法院體系要建立國(guó)家層級(jí)和地方層級(jí)，特別是國(guó)家層級(jí)的法院體系要盡快建立起來，整個(gè)社會(huì)的信用，包括債權(quán)債務(wù)關(guān)系的處理，可能更多要依靠國(guó)家層級(jí)的法院體系來打破地方保護(hù)主義。通過公正的程序、司法的渠道解決社會(huì)目前存在的諸多難點(diǎn)，這塊改革很有必要、很有操作性[3]。

一、在中國(guó)如何設(shè)置中央法院系統(tǒng)

（一）文獻(xiàn)討論

關(guān)于中央法院系統(tǒng)的設(shè)置模式，學(xué)者們主要分為兩種不同觀點(diǎn)：

一種觀點(diǎn)的代表學(xué)者是王旭，主張中國(guó)實(shí)行單一式司法制度。他觀點(diǎn)的邏輯起點(diǎn)是中國(guó)作為單一制國(guó)家，司法權(quán)應(yīng)當(dāng)是一種中央權(quán)力。地方各級(jí)人民法院都是國(guó)家設(shè)在地方的法院，代表國(guó)家行使司法權(quán)，適用統(tǒng)一的法律規(guī)范，平等地保護(hù)各方當(dāng)事人的利益，保障國(guó)家法制的統(tǒng)一[4]。他提出：在調(diào)整中央與地方關(guān)系的過程中，必須對(duì)現(xiàn)行司法管理體制做重大修改，使各級(jí)法院徹底擺脫地方權(quán)力的影響，只對(duì)國(guó)家法律負(fù)責(zé)，而整個(gè)司法系統(tǒng)向代表全國(guó)人民總體利益的全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)負(fù)責(zé)。為此，他提出的具體改革內(nèi)容一是各級(jí)法院院長(zhǎng)和法官的任免權(quán)集中在國(guó)家，包括全國(guó)人民代表大會(huì)、全國(guó)人大常委會(huì)、最高人民法院和國(guó)家司法行政部門。二是，各級(jí)法院系統(tǒng)的經(jīng)費(fèi)完全由中央財(cái)政撥付，由最高人民法院依法統(tǒng)一支配和管理[5]。

另一種觀點(diǎn)的代表學(xué)者是蔡定劍教授。他主張建立中央和地方兩套法院審判系統(tǒng)。中央法院系統(tǒng)設(shè)最高人民法院、上訴法院和初審法院，其經(jīng)費(fèi)由中央財(cái)政撥付，法官由中央任免。地方法院系統(tǒng)由高級(jí)法院、上訴法院和初審法院組成，經(jīng)費(fèi)由省級(jí)財(cái)政統(tǒng)一撥付，法官由地方政府任免。王旭對(duì)蔡定劍主張的評(píng)價(jià)是：建立中央和地方兩套法院體系與我國(guó)作為單一制國(guó)家的性質(zhì)不符，同時(shí)也會(huì)造成機(jī)構(gòu)膨脹和財(cái)政負(fù)擔(dān)增大，甚至可能產(chǎn)生兩套體系在實(shí)際運(yùn)作過程中的矛盾和沖突[6]。

筆者認(rèn)為，中國(guó)是一個(gè)有13億人口、幅員遼闊的大國(guó)，采用單一式司法制度是不現(xiàn)實(shí)的。另外，從憲法上看，中國(guó)的國(guó)家結(jié)構(gòu)是單一制，而實(shí)際上，中國(guó)現(xiàn)在早已經(jīng)是“事實(shí)上的聯(lián)邦制”國(guó)家?！笆聦?shí)上的聯(lián)邦制”這個(gè)概念是鄭永年、翁翠芬提出的，他們對(duì)此的解釋是：介于地方自治制度和歐美國(guó)家的聯(lián)邦制之間的一種制度，可以將其理解為有限的地方自治，一種（在單一制國(guó)家中形成的）相對(duì)制度化的分權(quán)模式?！笆聦?shí)上的聯(lián)邦制”是政府間放權(quán)的產(chǎn)物。政府間經(jīng)濟(jì)權(quán)力和政治權(quán)力的下放作為這一制度的中心特征[7]。中國(guó)一直以來實(shí)行地方各級(jí)法院人事、財(cái)政等歸屬地方的司法體制，即法院的人事權(quán)、財(cái)權(quán)歸屬于地方政權(quán)。地方各級(jí)法院的法官是由同級(jí)人大常委會(huì)任命，地方各級(jí)法院的經(jīng)費(fèi)由同級(jí)政府的財(cái)政部門負(fù)責(zé)。這與聯(lián)邦制的美國(guó)州法院系統(tǒng)的體制同出一轍?；谏鲜隼碛?，我們同意蔡定劍教授主張的建立中央和地方兩套司法審判系統(tǒng)的觀點(diǎn)。

（二）筆者觀點(diǎn)

我們建議在中國(guó)建立混合式司法制度，即中國(guó)既應(yīng)當(dāng)有中央法院系統(tǒng)，又應(yīng)當(dāng)有地方法院系統(tǒng)。借鑒德國(guó)的做法，由國(guó)家法律規(guī)定設(shè)立中央法院系統(tǒng)，同時(shí)也規(guī)定關(guān)于地方法院體系的設(shè)置。地方法院既執(zhí)行地方政府法律，也執(zhí)行國(guó)家法律，而且適用國(guó)家法律的情況占多數(shù)。地方法院的法官沿襲現(xiàn)現(xiàn)在的做法，全部由地方人民代表大會(huì)任免。

我國(guó)建立的中央法院系統(tǒng)可以包括國(guó)家地區(qū)（初審）法院、上訴法院和最高人民法院。為了避免王旭所說的建立的中央法院系統(tǒng)會(huì)造成機(jī)構(gòu)膨脹和財(cái)政負(fù)擔(dān)增大的問題，我們提出在中國(guó)建立中央法院系統(tǒng)的具體辦法是：將現(xiàn)行地方中級(jí)法院和高級(jí)法院一分為二，分出一部分成立中央初審法院和上訴法院。留下的部分仍然屬于地方中級(jí)和高級(jí)法院。最高人民法院原則上不變。中央初審法院和上訴法院法官由全國(guó)人民代表大會(huì)重新任命。其經(jīng)費(fèi)由中央財(cái)政撥款。中央法院系統(tǒng)直接向國(guó)家立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，獨(dú)立行使審判權(quán)。上面的辦法是參照中國(guó)1994年實(shí)行分稅制改革時(shí)將稅務(wù)局一分為二的辦法，即將稅務(wù)局分為國(guó)稅局和地稅局。

將地方中級(jí)法院和高級(jí)法院分出一部分成立中央初審法院和上訴法院的標(biāo)準(zhǔn)可以是按照案件的類型進(jìn)行劃分，如民事案件中的知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件、破產(chǎn)案件、證券案件等劃歸中央法院系統(tǒng)審理，相應(yīng)的法官也劃為中央法院。

中央法院系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)根據(jù)基本職能不同而分為兩種：一種是審判法院（Trial Courts），一種是上訴法院（Appellate Courts）。審判法院和上訴法院之間的職責(zé)分工要明確和嚴(yán)格。初審法院只負(fù)責(zé)一審；上訴法院只負(fù)責(zé)上訴審。最高法院只審理自己認(rèn)為應(yīng)當(dāng)再審的案件。也就是說，仍然實(shí)行“兩審終審制”，即訴訟當(dāng)事人一審敗訴后有權(quán)提起一次上訴。從理論上講，當(dāng)事人在一審之后可能還有兩次上訴審的機(jī)會(huì)。但是，請(qǐng)求上訴法院再審是當(dāng)事人的權(quán)利，請(qǐng)求最高法院再審就不是當(dāng)事人的權(quán)利，而是最高法院的權(quán)力了。在前一種情況下，法院必須受理當(dāng)事人的上訴；在后一種情況下，法院沒有受理的義務(wù)，只有當(dāng)法院認(rèn)為必要時(shí)才受理。

中央法院系統(tǒng)受理訴訟案件時(shí)沒有級(jí)別管轄的規(guī)定，原則上實(shí)行兩審終審制。所有訴訟案件一律由中央初審法院進(jìn)行審判，一審法院判決后，如果當(dāng)事人對(duì)判決不服，可以向上訴法院提起上訴。我國(guó)在建立中央法院系統(tǒng)時(shí)，也無需在法律上做出級(jí)別管轄的規(guī)定。中央法院是由國(guó)家設(shè)置的，法官統(tǒng)一由國(guó)家派出，在能力上也具有統(tǒng)一性，因此，無需擔(dān)憂像現(xiàn)行的地區(qū)法院中的較低級(jí)別的法院無法勝任本應(yīng)由高一級(jí)別的法院管轄的案件的困擾，導(dǎo)致對(duì)案件做出級(jí)別上的劃分。所有的初審法院都負(fù)責(zé)案件的一審，上訴法院負(fù)責(zé)案件的二審，上訴法院不再介入案件的一審程序。

二、中央法院系統(tǒng)的受案范圍

（一）文獻(xiàn)討論

建立中央法院系統(tǒng)，必須要合理劃分中央法院和地方法院對(duì)案件的管轄權(quán)，明確各自的受案范圍。蔡定劍認(rèn)為：“中央法院系統(tǒng)與地方法院系統(tǒng)必須要實(shí)行分權(quán)管轄，管轄權(quán)劃分的大致原則是地方初審法院管轄普通治安、刑事案件，普通民事案件包括婚姻家庭案件，損害賠償、房屋等不動(dòng)產(chǎn)案、繼承、民間債務(wù)糾紛等。土地、山林、水利糾紛由當(dāng)事人共同所轄的法院管轄。雙方當(dāng)事人都在同一初審法院司法管轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)合同糾紛案由地方法院管轄，部分行政訴訟案件以及在雙方當(dāng)事人選擇的條件下，都可在地方法院訴訟。中央初審法院負(fù)責(zé)審理政治案件、重大的貪污賄賂案、跨司法轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)合同糾紛、土地山林和水利糾紛、涉外與涉港澳臺(tái)經(jīng)濟(jì)糾紛、重大知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛。地方上訴法院受理地方初審法院的上訴案。中央上訴法院受理中央初審法院的上訴案，同時(shí)受理某些不服地方初審法院判決的上訴案。如較重大的刑事案件、行政訴訟案件、由當(dāng)事人選擇在地方初審法院審理的案件，上訴人可選擇到中央上訴法院。最高法院的職權(quán)大致不變”[8]。他還指出：“中央初審法院實(shí)際上大致管轄的是原中級(jí)法院管轄的案件，加上跨地區(qū)的經(jīng)濟(jì)糾紛案件和其他重要案件”[9]。秋風(fēng)在《地方政府形象當(dāng)如何刷新》一文中也提出了要合理的劃分中央法院和地方法院的管轄權(quán)，但并未對(duì)具體的管轄范圍做出說明，僅提出了一個(gè)原則性的劃分方法。他認(rèn)為：“應(yīng)按照案件影響范疇的大小來劃分管轄權(quán)。”他認(rèn)為最簡(jiǎn)單的一個(gè)原則即凡跨區(qū)域的案件都應(yīng)由中央法院管轄[10]。

（二）筆者觀點(diǎn)

1.中央法院系統(tǒng)管轄的民事案件的受案范圍

設(shè)置中央法院系統(tǒng)后，法律應(yīng)當(dāng)對(duì)中央法院系統(tǒng)管轄的案件作出明確規(guī)定。我們認(rèn)為：中央法院系統(tǒng)管轄的民事案件的受案范圍主要以案件的影響范圍及案件的性質(zhì)為劃分標(biāo)準(zhǔn)。一類是按照案件類型管轄的民事案件；一類是涉外、跨省、直轄市和自治區(qū)的法律糾紛和違法案件。地方法院系統(tǒng)（基層法院、中級(jí)法院和高級(jí)法院）仍然保留，管轄的案件是除法律明確規(guī)定由中央法院系統(tǒng)管轄的案件以外的所有案件?！睹绹?guó)司法與法院程序》規(guī)定，聯(lián)邦法院管轄的民事案件主要有以下幾類：標(biāo)的額大于或者等于75000美元的當(dāng)事人來自不同州的案件；海事案件；破產(chǎn)案件；關(guān)于水陸運(yùn)輸委員會(huì)的命令的案件；關(guān)于著作權(quán)等知識(shí)產(chǎn)權(quán)的案件；集團(tuán)訴訟案件[11]。這一劃分的主要目的是為了提高案件審判的專業(yè)性和效率性。這對(duì)確定我國(guó)中央法院系統(tǒng)受案范圍具有重要的借鑒作用。美國(guó)的州法院管轄的案件占全國(guó)受理案件總數(shù)的98%左右，其中的民事案件主要是有關(guān)家庭法的案件、房地產(chǎn)案件、房東與房客之間發(fā)生爭(zhēng)端的案件、私人合同糾紛(破產(chǎn)除外)、涉及專業(yè)人士玩忽職守、意外傷害、遺囑檢驗(yàn)及遺產(chǎn)繼承、部分交通違規(guī)和機(jī)動(dòng)車注冊(cè)方面的案件[12]。

（1）按照案件類型確定管轄

按照案件類型確定的管轄主要是一些專門性案件，其審理權(quán)限應(yīng)劃入中央法院系統(tǒng)，具體包括原先由專門法院管轄的案件（主要是海事海商案件、鐵路運(yùn)輸糾紛案件、森林糾紛、軍事糾紛案件）和某些專業(yè)性要求較高的案件（主要是破產(chǎn)案件和知識(shí)產(chǎn)權(quán)、證券案件等）。以此確保其能夠得專業(yè)、科學(xué)的審判，也可以避免因地方保護(hù)主義所帶來的不公正的判決。

（2）訴訟要素跨省的案件

確定中央法院系統(tǒng)管轄案件一個(gè)最簡(jiǎn)單的原則是，凡是涉外，跨省、直轄市和自治區(qū)（以下簡(jiǎn)稱跨省）的法律糾紛和違法案件，均由中央法院系統(tǒng)管轄。只要當(dāng)事人提起的訴訟要素（當(dāng)事人雙方涉外、跨省、標(biāo)的物跨省、違法行為地跨省）中有一項(xiàng)符合跨省要求，就可以向中央法院提起訴訟。按照“原告就被告原則”，原告可以向被告人住所地的國(guó)家初審法院提起訴訟，被告人沒有住所地的，則原告須向其經(jīng)常居住地法院提起。這一劃分方式既避免了現(xiàn)在的很多跨省案件當(dāng)事人訴說無門之苦，也有利于保證審判的公平和高效，方便了大規(guī)模侵權(quán)案件和其他跨省的重大案件的訴訟活動(dòng)的進(jìn)行。

（3）地方法院管轄的案件

在中國(guó)建立中央法院系統(tǒng)并不改變現(xiàn)行地方法院的格局，地方法院系統(tǒng)（基層法院、中級(jí)法院和高級(jí)法院）仍然保留，管轄的案件是除法律明確規(guī)定由中央法院系統(tǒng)管轄的案件以外的所有案件。具體來說，地方初級(jí)法院管轄其轄區(qū)內(nèi)的一審民事案件，但法律規(guī)定的除外。具體包括：婚姻、家庭、繼承、物業(yè)、人身損害賠償、交通事故、勞動(dòng)爭(zhēng)議類案件。當(dāng)事人在同一管轄區(qū)域的，為便于在當(dāng)?shù)丶皶r(shí)化解矛盾，原則上不以標(biāo)的額確定級(jí)別管轄，由地方初級(jí)法院受理。地方中級(jí)法院管轄其轄區(qū)內(nèi)的、不跨地級(jí)市（地區(qū)、盟）但跨縣（自治縣、縣級(jí)市、旗、區(qū)）的民事糾紛案件。同時(shí)，中級(jí)法院要負(fù)責(zé)處理地方初級(jí)法院的上訴案件。地方高級(jí)法院管轄其轄區(qū)內(nèi)的、不跨省但跨地級(jí)市的民事糾紛的案件。同時(shí)，高級(jí)法院要負(fù)責(zé)處理中級(jí)法院的上訴案件。中國(guó)的最高人民法院雖然產(chǎn)生于國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，屬于中央法院系統(tǒng)，但還是要負(fù)責(zé)處理對(duì)地方高級(jí)法院一審判決不服的上訴案件，以保證國(guó)家法律實(shí)施的統(tǒng)一和權(quán)威。

2.中央法院系統(tǒng)管轄的刑事案件的受案范圍

中央法院系統(tǒng)管轄的刑事案件的受案范圍也應(yīng)當(dāng)以案件的影響范圍及案件的性質(zhì)為劃分標(biāo)準(zhǔn)。按照案件性質(zhì)確定的管轄，應(yīng)當(dāng)包括現(xiàn)行《刑法》中的危害國(guó)家安全罪、危害國(guó)防利益罪、軍人違反職責(zé)罪；破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序罪中的侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)罪；妨害社會(huì)管理秩序罪中的妨害國(guó)（邊）境管理罪、妨害文物管理罪等，另外還有涉及中央、省部級(jí)高官違法，特別是貪污腐敗案件。按照案件影響范圍的管轄，即是凡是涉外，跨省、直轄市和自治區(qū)的犯罪案件，均由中央法院系統(tǒng)管轄。

3.中央法院系統(tǒng)管轄的行政案件的受案范圍

中央法院系統(tǒng)管轄的行政案件的受案范圍主要以被告的身份來確定，因?yàn)椋姓讣且孕姓C(jī)關(guān)為被告的案件，凡是被告為國(guó)務(wù)院部委的案件均應(yīng)當(dāng)由中央法院系統(tǒng)管轄。因?yàn)橐允〖?jí)政府為被告的行政案件，由地方法院系統(tǒng)中的高級(jí)法院管轄，因此，二審的權(quán)利屬于中央法院系統(tǒng)中的最高人民法院，沒有必要由中央法院系統(tǒng)審理以省級(jí)政府為被告的行政案件。

三、在中國(guó)設(shè)置中央法院系統(tǒng)的必要性和依據(jù)

（一）必要性

1.文獻(xiàn)討論

關(guān)于在中國(guó)設(shè)置中央法院系統(tǒng)的必要性，我們發(fā)現(xiàn)，學(xué)者們比較多的談到的是打破法律實(shí)施中的地方保護(hù)主義，實(shí)現(xiàn)司法公正。蔡定劍說過：“我國(guó)法院設(shè)置完全地方化，司法轄區(qū)與行政區(qū)劃完全一致。法院的人事任免，法院的一切經(jīng)費(fèi)都系于地方黨政手中，法院的地方化現(xiàn)象非常嚴(yán)重，法院就不能完全置地方利益不顧而依法辦案。在地方保護(hù)主義下，法律的公正性幾乎喪失。因此，有必要改革現(xiàn)行我國(guó)的法院體制，建立中央和地方兩套法院體系，以此來消除地方保護(hù)主義，維護(hù)國(guó)家法律的權(quán)威和統(tǒng)一[13]。

法律意義上的地方保護(hù)主義，正如馬懷德所說，是指地方政府和執(zhí)法機(jī)關(guān)為了保護(hù)地方利益，超越法律權(quán)限，濫用權(quán)力，損害國(guó)家整體利益，影響國(guó)家法制統(tǒng)一的不當(dāng)觀念和行為[14]。從本質(zhì)上說，地方保護(hù)主義是地方政府和執(zhí)法機(jī)關(guān)為了保護(hù)局部的利益犧牲法制的統(tǒng)一性和平等性，違背法治原則和精神，濫用權(quán)力，不能嚴(yán)格執(zhí)法的結(jié)果。

秋風(fēng)指出：“中央法院系統(tǒng)的最大優(yōu)勢(shì)在于它不受制于地方政府，因而可以效忠于國(guó)家法律，能夠公平地對(duì)待當(dāng)事人,不論它是外地人、本地人，還是地方政府”[15]。從上述學(xué)者的論述中可以看出，他們認(rèn)為在中國(guó)設(shè)立中央法院系統(tǒng)的主要目的是為保障司法公正。

2.筆者觀點(diǎn)

我們同意上述學(xué)者的觀點(diǎn)，設(shè)置中央法院系統(tǒng)最根本的原因在于維護(hù)司法公正，保證公民和法人在法律面前人人平等。正像漢密爾頓所分析的：“跨州之間的爭(zhēng)訟，不能由州法院來審理。原因是：任何人均不得作為其本人或與其本人有任何干系的或?qū)ζ浔救擞兴揭活惏讣牟门姓?，否則，就無法保證聯(lián)邦各州公民在聯(lián)邦法律面前人人平等，享受聯(lián)邦法律所給予的權(quán)益”[16]。

從憲法上看，中國(guó)的國(guó)家結(jié)構(gòu)是單一制，所有權(quán)力歸于中央，地方政府只是中央政府或者上級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)。而實(shí)際上，中國(guó)現(xiàn)在是“事實(shí)上的聯(lián)邦制”國(guó)家。中國(guó)法院除最高人民法院外，設(shè)置完全地方化，法院的人事任免，法院的一切經(jīng)費(fèi)都系于地方黨政機(jī)關(guān)手中，司法缺乏公正，已嚴(yán)重影響我國(guó)的法治建設(shè)，引起社會(huì)的普遍關(guān)注。一個(gè)強(qiáng)有力的國(guó)家司法系統(tǒng)對(duì)于統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)和維護(hù)法律的統(tǒng)一和權(quán)威是非常重要的。建立中央法院系統(tǒng)的同時(shí)，保留地方法院系統(tǒng)，既能夠解決中國(guó)嚴(yán)重的法律上的地方保護(hù)主義問題，又注意發(fā)揮地方政府的積極性，讓地方政府承擔(dān)起維護(hù)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)秩序和社會(huì)正義、司法公正的責(zé)任。

設(shè)置中央法院系統(tǒng)的必要性應(yīng)當(dāng)還有很多，我們認(rèn)為其中很重要還有：有利于提高司法效率，解決法院地方化導(dǎo)致的司法效率低下的問題。如面對(duì)大規(guī)模侵權(quán)，當(dāng)事人跨省的案件，由中央法院系統(tǒng)審理不僅保證中國(guó)公民和法人在法律面前人人平等，受害人權(quán)利得到公平保護(hù)，而且能夠有效提高司法效率。

近年來，在我國(guó)發(fā)生的大規(guī)模侵權(quán)事件幾乎是此起彼伏，絡(luò)繹不絕。如何及時(shí)、充分、公正地向受害人提供法律救濟(jì)，是法學(xué)界不得不面對(duì)的問題。德國(guó)著名學(xué)者克雷斯蒂安·馮·巴爾教授在其《大規(guī)模侵權(quán)損害責(zé)任法的改革》[17]一書中指出：大規(guī)模侵權(quán)向我們提出了包括如何補(bǔ)償受害人損害在內(nèi)的一系列責(zé)任法上的問題。在程序法上，數(shù)量眾多的受害人的訴求如何有序地提出、展開和完成，以避免冗長(zhǎng)繁瑣的訴訟程序和高額的訴訟費(fèi)用，也是等待著我們?nèi)ソ鉀Q的問題①。張新寶、岳業(yè)鵬認(rèn)為：在我國(guó)目前的司法體制之下，訴訟方式難以在應(yīng)對(duì)大規(guī)模侵權(quán)中發(fā)揮主要作用。對(duì)于這種被侵權(quán)人人數(shù)眾多的案件，現(xiàn)有的司法資源也難以按照普通民事訴訟程序逐一立案、審理和執(zhí)行的。在“大頭娃娃案件”、“三鹿奶粉案件”等大規(guī)模侵權(quán)事件中，法院多以“不予受理”的方式將受害者權(quán)利保護(hù)的訴求拒之門外[18]。

在我國(guó)目前的司法體制之下，大規(guī)模侵權(quán)案件只能由地方法院審理，既由有管轄權(quán)的地方法院分別審理。而按照我國(guó)的《民事訴訟法》規(guī)定，民事判決的法律效力只給予訴訟當(dāng)事人。民事訴訟所具有的實(shí)現(xiàn)個(gè)別正義的結(jié)果，明顯已經(jīng)不適應(yīng)對(duì)關(guān)系社會(huì)群體公共利益的保護(hù)。適用民事訴訟勝訴的大規(guī)模侵權(quán)案件，不能惠及到受到同樣違法行為侵害的其他受害人。

而如果對(duì)大規(guī)模侵權(quán)案件由有管轄權(quán)的地方法院之一合并審理也不具有合理性。因?yàn)?，其他地區(qū)的受害人享受免費(fèi)的“午餐”；而承辦案件的地方法院卻承擔(dān)全部成本，得不到全部收益，這勢(shì)必影響承辦法院為異地民眾爭(zhēng)取合法權(quán)益的積極性，導(dǎo)致公共服務(wù)供給的不足和無效率。沒有得到司法承辦權(quán)的異地法院只能望案興嘆，不能對(duì)本轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的侵權(quán)事件進(jìn)行管轄，更不能夠?qū)Ρ据爡^(qū)的受害人進(jìn)行救助，因?yàn)楝F(xiàn)行管轄制度的限制他們無能為力。另外，承辦案件的地方法院也會(huì)遇到力不從心的情況。如，受害人分散在全國(guó)各地，他們各自的損失狀況和賠償問題，由一個(gè)地方法院全部解決，無疑也是一個(gè)不可能的事情。

筆者認(rèn)為，應(yīng)對(duì)大規(guī)模侵權(quán)案件，應(yīng)當(dāng)改革我國(guó)目前的司法體制。法院是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正的最后一道防線，作為一個(gè)邁向法治的國(guó)家不能夠在司法體制上存在重大紕漏。改革的路徑是在中國(guó)建立中央法院系統(tǒng)，由中央的初審法院通過集團(tuán)訴訟或者公益訴訟作為審理大規(guī)模侵權(quán)案件的一審法院。

（二）依據(jù)

1.實(shí)證依據(jù)——現(xiàn)行國(guó)外的司法體制

國(guó)外實(shí)行法治的國(guó)家，到現(xiàn)在為止，法院系統(tǒng)設(shè)置是比較穩(wěn)定的，經(jīng)過查找文獻(xiàn)，我們發(fā)現(xiàn)，無論是實(shí)行單一式②、復(fù)合式③、混合式司法制度④的國(guó)家都有中央法院系統(tǒng)，即有由國(guó)家產(chǎn)生和設(shè)立的法院系統(tǒng)，法官由國(guó)家機(jī)關(guān)任命，經(jīng)費(fèi)由中央（聯(lián)邦）財(cái)政撥付。各國(guó)不同的是，是否有一部分法院由地方產(chǎn)生和設(shè)立，經(jīng)費(fèi)由地方控制。蔣惠嶺、王勁松的歸納是：?jiǎn)我皇剿痉ㄖ贫鹊膰?guó)家以日本、西班牙等國(guó)為代表。法院由國(guó)家設(shè)立，產(chǎn)生于國(guó)家的議會(huì)。地方政府不能設(shè)立自己的法院。國(guó)家統(tǒng)一任命罷免法官，法院的全部經(jīng)費(fèi)由中央統(tǒng)一撥付。法院所執(zhí)行的是國(guó)家統(tǒng)一的法律，即中央立法，以及地方制定的“授權(quán)立法”（即中央授權(quán)地方制定的法規(guī)、規(guī)章）。采取復(fù)合式司法制度的國(guó)家通常為聯(lián)邦制國(guó)家，以美國(guó)、墨西哥等國(guó)為代表。聯(lián)邦政府和地方政府分別任命國(guó)家法院的法官和地方法院的法官。法院的經(jīng)費(fèi)分別由設(shè)立該法院的政府負(fù)擔(dān)。國(guó)家法院（即聯(lián)邦法院）與地方法院（即州法院）的關(guān)系一般限于地方法院處理的與聯(lián)邦憲法有關(guān)的案件的上訴或司法審查，而對(duì)于完全屬于地方權(quán)限范圍內(nèi)的事項(xiàng)，國(guó)家法院不加過問。聯(lián)邦制和單一制國(guó)家都有實(shí)行混合式司法制度的國(guó)家。聯(lián)邦制國(guó)家以德國(guó)、加拿大為代表，單一制國(guó)家以韓國(guó)為代表。德國(guó)由聯(lián)邦法律規(guī)定設(shè)立聯(lián)邦法院，同時(shí)也規(guī)定關(guān)于州法院體系的設(shè)置。地方法院（或州法院）既執(zhí)行州法律，也執(zhí)行國(guó)家法律，而且適用國(guó)家法律的情況占多數(shù)。德國(guó)地方法院的法官全部由州任免，加拿大是由國(guó)家任命一部分，由地方（或州）政府任命一部分，省（相當(dāng)于州）內(nèi)三級(jí)法院中，兩級(jí)法院的法官由聯(lián)邦政府任命，只有最低一級(jí)限權(quán)法院的法官由省政府任命[19]。

從世界各國(guó)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，無論是單一制還是復(fù)合制國(guó)家，大都有中央法院系統(tǒng)。我國(guó)是單一制國(guó)家，從單一制國(guó)家中央與地方的關(guān)系來看，司法權(quán)應(yīng)為中央權(quán)力，地方法院行使的是國(guó)家司法權(quán)。而我國(guó)地方法院在人、財(cái)、物方面嚴(yán)重依賴于地方政府，從而導(dǎo)致了司法權(quán)行使的地方化特點(diǎn)。因此，我們認(rèn)為，我國(guó)需要建立一套中央法院系統(tǒng)，這不僅是為了解決現(xiàn)行法院體制弊端的需要，也是適應(yīng)世界潮流之舉。

2.理論依據(jù)

設(shè)置中央法院系統(tǒng)的基本理論依據(jù)和邏輯前提是中央（聯(lián)邦）政府擁有事權(quán)。有事權(quán)就應(yīng)當(dāng)有立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)以及司法權(quán)，有司法權(quán)就需要有自己的法院系統(tǒng)。我國(guó)現(xiàn)階段有自己的國(guó)家法院，即最高人民法院，但最高人民法院并不能正常發(fā)揮一審審判的職能，因此中央法院系統(tǒng)中僅僅有最高人民法院是不夠的。

在當(dāng)今世界的國(guó)家中，無論是采取聯(lián)邦制還是單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)，中央（聯(lián)邦）政府都擁有一定的事權(quán)。中國(guó)當(dāng)然也不例外，2003年中國(guó)共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》提出要合理劃分中央和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的管理責(zé)權(quán)。劃分的主要標(biāo)準(zhǔn)是領(lǐng)導(dǎo)或管理事務(wù)涉及的地域范圍。即：屬于全國(guó)性和跨省（自治區(qū)、直轄市）的事務(wù)，由中央管理，以保證國(guó)家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一和市場(chǎng)統(tǒng)一。屬于面向本行政區(qū)域的地方性事務(wù)，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增強(qiáng)行政活力。屬于中央和地方共同管理的事務(wù)，要區(qū)別不同情況，明確各自的管理范圍，分清主次責(zé)任。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)管理責(zé)權(quán)的劃分，逐步理順中央和地方在財(cái)稅、金融、投資和社會(huì)保障等領(lǐng)域的分工和職責(zé)?！惫芾砩鐣?huì)公共事務(wù)、提供公共產(chǎn)品是政府的基本職能，但管理社會(huì)公共事務(wù)、提供公共產(chǎn)品，在任何國(guó)家都不是一級(jí)政府能夠做到的事情，一般需要三級(jí)政府分別提供。羅亦非講：中國(guó)是一個(gè)大國(guó)，政府在提供公共服務(wù)時(shí)要堅(jiān)持“有分有合”，都讓中央政府去做，它難以勝任和也存在效率問題；都讓地方政府做，也不利于統(tǒng)一協(xié)調(diào)?，F(xiàn)在在提供公共服務(wù)時(shí)，必須把中央與地方具體責(zé)任分清楚[20]。

確定中央政府和地方政府事權(quán)范圍的因素大致應(yīng)當(dāng)有以下幾個(gè)：一是領(lǐng)導(dǎo)或管理事務(wù)涉及的地域范圍。凡事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)或管理、實(shí)施涉及全國(guó)或數(shù)省、自治區(qū)、直轄市的，應(yīng)由中央負(fù)責(zé)；凡事務(wù)的管理或?qū)嵤﹥H涉及某一行政區(qū)域的，則應(yīng)歸該行政區(qū)域內(nèi)的地方人民政府負(fù)責(zé)，如食品藥品安全、國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全管理等，應(yīng)歸屬中央負(fù)責(zé)；二是領(lǐng)導(dǎo)或管理事務(wù)涉及的事務(wù)的重要性。凡事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)或管理、實(shí)施涉及公民的基本人權(quán)的，應(yīng)由中央負(fù)責(zé)，如公民的自由權(quán)、社會(huì)保障權(quán)利等，應(yīng)歸屬中央負(fù)責(zé)；三是事務(wù)本身的普遍性。凡事務(wù)具有普遍性，而不是特殊性的問題，應(yīng)當(dāng)歸屬中央管理，其余劃歸地方，如煤礦安全管理。

屬于中央（聯(lián)邦）政府擁有的事權(quán)，中央（聯(lián)邦）政府應(yīng)當(dāng)有立法權(quán)，相應(yīng)的應(yīng)當(dāng)有執(zhí)法權(quán)，發(fā)生違法行為和產(chǎn)生爭(zhēng)議，應(yīng)當(dāng)由中央法院系統(tǒng)管轄進(jìn)行審理。也就是說，哪一級(jí)政府有事權(quán)，相應(yīng)的就應(yīng)當(dāng)有立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)以及司法權(quán)。這不僅是建立權(quán)力和責(zé)任高度統(tǒng)一的中央政府和地方政府的需要，也是保證國(guó)家法制統(tǒng)一，提高司法效率的需要。

我國(guó)的立法權(quán)高度集中在中央，但司法權(quán)和執(zhí)法權(quán)卻是分散的。我國(guó)法院分為四級(jí)，即最高人民法院、高級(jí)人民法院、中級(jí)人民法院和基層法院。除最高院外，其余三級(jí)人民法院都屬于地方法院，也就是說我國(guó)并沒有一個(gè)完整的中央法院系統(tǒng)，這樣的狀況與“哪一級(jí)政府有事權(quán)，相應(yīng)的就應(yīng)當(dāng)有立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)以及司法權(quán)”的理論是完全不相符的，我國(guó)的執(zhí)法機(jī)關(guān)也一樣存在這樣的弊病，這極大影響了法律的有效實(shí)施，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義的體制性缺陷。

四、設(shè)置中央法院系統(tǒng)的配套改革——政治體制和執(zhí)法體制改革

（一）政治體制改革——中央政府和地方政府事權(quán)分配的法律化

科學(xué)劃分中央法院系統(tǒng)和地方法院系統(tǒng)對(duì)案件的管轄權(quán)，前提是對(duì)中央事權(quán)和地方事權(quán)做出合理的分配。合理分配中央事權(quán)和地方事權(quán)，將中央事權(quán)和地方事權(quán)法律化是我國(guó)政治體制改革的重要內(nèi)容之一。我們可以將中央和地方政府“領(lǐng)導(dǎo)或管理事務(wù)涉及的地域范圍”、“領(lǐng)導(dǎo)或管理事務(wù)涉及的事務(wù)的重要性”和“事務(wù)本身的特性”來確定它們各自的事權(quán)范圍，并以法律的形式予以明確。中央政府和地方政府事權(quán)的分配是確定各級(jí)政府立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)、司法權(quán)的基礎(chǔ)。

其次，要簡(jiǎn)化政府管理層級(jí)。我國(guó)現(xiàn)行的政府層級(jí)分為中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)，較多的層級(jí)導(dǎo)致了政府間的職能交叉，也增加了對(duì)中央事權(quán)和地方事權(quán)的劃分難度。學(xué)者秋風(fēng)認(rèn)為，在我國(guó)有取消地市一級(jí)政府的必要，因?yàn)檫@一級(jí)政府最初是作為監(jiān)察單位設(shè)立的。我們可以對(duì)它進(jìn)行改造，剝離其行政職權(quán)，將其轉(zhuǎn)換為較為純粹的監(jiān)察與司法層級(jí)[21]。也有學(xué)者指出應(yīng)取消市和鄉(xiāng)兩個(gè)層級(jí)的政府，建立中央、省、縣三級(jí)政府，增加省的數(shù)量并縮小省的區(qū)域范圍[22]。這樣即有利于精簡(jiǎn)行政機(jī)構(gòu)的數(shù)量，縮小行政成本，也有利于各級(jí)政府之間的事權(quán)劃分更加的簡(jiǎn)化和明確。

（二）執(zhí)法體制改革——建立各自獨(dú)立的中央

和地方的執(zhí)法系統(tǒng)

建立中央和地方兩套法院系統(tǒng)的同時(shí)，需要有一套與之相匹配的兩套執(zhí)法系統(tǒng)，如檢察系統(tǒng)和警察系統(tǒng)、監(jiān)獄系統(tǒng)。兩套法院和執(zhí)法系統(tǒng)既能夠保障國(guó)家法律的統(tǒng)一執(zhí)行，也能保障地方政府在其范圍內(nèi)管理地方事務(wù)。

中央法院系統(tǒng)要求有與之配套的執(zhí)法系統(tǒng)。以刑事案件為例，中央法院系統(tǒng)審理的刑事案件，應(yīng)當(dāng)是中央警察系統(tǒng)、中央檢察系統(tǒng)偵查、中央檢察系統(tǒng)提起訴訟的案件；中央法院系統(tǒng)審理的民事公益訴訟案件應(yīng)當(dāng)是由中央執(zhí)法系統(tǒng)調(diào)查的案件。

關(guān)于中央執(zhí)法機(jī)構(gòu)與地方執(zhí)法機(jī)構(gòu)在事權(quán)上的劃分，可以借鑒中央法院系統(tǒng)與地方法院系統(tǒng)的劃分方法，一是按照案件的性質(zhì)劃分，一是凡跨省、直轄市、自治區(qū)的案件糾紛應(yīng)當(dāng)由中央執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)處理。這不僅能夠與中央法院系統(tǒng)的職責(zé)做到對(duì)應(yīng)，也能夠解決現(xiàn)實(shí)生活中出現(xiàn)的各執(zhí)法機(jī)構(gòu)間“爭(zhēng)相管轄”或“都不予置之”的現(xiàn)象。

最后，關(guān)于中央執(zhí)法系統(tǒng)的設(shè)置模式，應(yīng)當(dāng)按照機(jī)構(gòu)和人員平時(shí)主管的案件，將現(xiàn)行檢察機(jī)關(guān)和警察機(jī)構(gòu)一分為二，人員也一分為二。這樣的改革一方面不會(huì)出現(xiàn)新機(jī)構(gòu)和新人員，避免機(jī)構(gòu)的膨脹和增加財(cái)政負(fù)擔(dān)；另一方面也可以有效配合中央法院系統(tǒng)的審判活動(dòng)，從而保障了司法的統(tǒng)一。

結(jié) 語

基于大多數(shù)單一制和聯(lián)邦制國(guó)家都設(shè)置中央（聯(lián)邦）法院系統(tǒng)的事實(shí)和中央政府有事權(quán)就應(yīng)當(dāng)有立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)以及司法權(quán)的基本理論，本文提出了中國(guó)需要建立中央法院和地方法院兩套法院系統(tǒng)。中央法院系統(tǒng)可以包括國(guó)家地區(qū)（初審）法院、上訴法院和最高人民法院。可以將現(xiàn)行地方中級(jí)法院和高級(jí)法院一分為二，分出一部分成立中央初審法院和上訴法院。留下的部分仍然屬于地方中級(jí)和高級(jí)法院。中央法院系統(tǒng)的受案范圍主要由案件的影響范圍及案件的性質(zhì)決定。在中國(guó)設(shè)置中央法院系統(tǒng)不僅僅是打破法律實(shí)施中的地方保護(hù)主義，實(shí)現(xiàn)司法公正的需要，還有提高司法效率，解決法院地方化導(dǎo)致的司法效率低下的意義。在中國(guó)設(shè)置中央法院系統(tǒng)需要進(jìn)行政治體制和執(zhí)法體制的改革，合理分配中央事權(quán)和地方事權(quán)，將中央事權(quán)和地方事權(quán)法律化。同時(shí)需要建立一套與之相適應(yīng)的中央執(zhí)法系統(tǒng)。

注 釋：

①我們這里說的大規(guī)模侵權(quán)事件是指受害人分布地區(qū)廣泛的事件，至少是跨省份的。

②單一式司法制度即法院由國(guó)家設(shè)立，產(chǎn)生于國(guó)家的議會(huì)。地方政府不能設(shè)立自己的法院。

③復(fù)合式司法制度即國(guó)家存在兩套獨(dú)立的司法體系，分別由國(guó)家（中央或聯(lián)邦）與地方（州）設(shè)立，各自適用不同的法律（中央法律和地方法律）。

④混合式司法制度的特點(diǎn)是既有國(guó)家法院，又有地方法院。地方法院既執(zhí)行州法律，也執(zhí)行國(guó)家法律，地方法院的法官有的由國(guó)家任命一部分。

[1]梁書文，楊榮新.民事訴訟法及配套規(guī)定新釋新解（上）[M].北京：人民法院出版社，2002.207.

[2]蔡定劍.法院制度改革芻議[J].戰(zhàn)略與管理，1999，（1）.

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