類延村

（西南政法大學(xué)，重慶 401120）

論我國行政價(jià)值觀演變的階段規(guī)律
——以歷次五年計(jì)劃（規(guī)劃）為視角

類延村

（西南政法大學(xué)，重慶 401120）

行政價(jià)值觀主要體現(xiàn)為行政主體的主觀傾向，體系性的政策文本是行政價(jià)值觀演變邏輯的寫照。以戰(zhàn)略高度的五年計(jì)劃（規(guī)劃）文本為視角，解讀行政價(jià)值觀的階段規(guī)律自然具有合理性。以此種方法為進(jìn)路，明確以領(lǐng)導(dǎo)人更迭和重大歷史事件劃分行政價(jià)值觀演變階段的學(xué)理現(xiàn)狀與優(yōu)劣，以歷次五年計(jì)劃（規(guī)劃）為載體，結(jié)合主要計(jì)劃（規(guī)劃）內(nèi)容，創(chuàng)新性地提出五階段劃分法——社會(huì)主義改造與基本建設(shè)時(shí)期的行政價(jià)值觀、“文革”時(shí)期的行政價(jià)值觀、改革開放啟動(dòng)期的行政價(jià)值觀、改革開放成型期的行政價(jià)值觀與和諧社會(huì)建設(shè)時(shí)期的行政價(jià)值觀。進(jìn)而，分析各個(gè)階段的特點(diǎn)，行政價(jià)值觀演變的總體規(guī)律便愈發(fā)清晰，其在秉持視角、類型維度、目的、淵源、范疇等層面，逐步呈現(xiàn)出開放性、科學(xué)性、全面性、規(guī)范性與上升性的特征，反映出行政價(jià)值觀演變的整體趨勢(shì)。

行政價(jià)值觀；五年計(jì)劃（規(guī)劃）；學(xué)理形態(tài)；階段劃分；階段特點(diǎn)；總體規(guī)律

一、引言

國內(nèi)對(duì)公共行政價(jià)值的研究受學(xué)科恢復(fù)和重建的影響，起步晚，發(fā)展相對(duì)滯后，從事相關(guān)研究的專家、學(xué)者較少，相對(duì)于公共行政學(xué)其他領(lǐng)域的研究而言，處于薄弱的環(huán)節(jié)，促進(jìn)公共行政學(xué)的平衡、協(xié)調(diào)發(fā)展，加強(qiáng)對(duì)公共行政價(jià)值的研究正是對(duì)此種缺陷的彌補(bǔ)。

公共行政價(jià)值及價(jià)值觀的發(fā)展不僅受理論范式轉(zhuǎn)換的影響，亦與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展存在緊密關(guān)聯(lián)，是行政領(lǐng)域?yàn)檫m應(yīng)和服務(wù)于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出的一種必然的自我調(diào)節(jié)。當(dāng)下我國正處于改革開放的新時(shí)期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然促動(dòng)管理范式和行政價(jià)值觀的變化，行政價(jià)值及行政價(jià)值觀的研究自然成為公共行政學(xué)研究的時(shí)代命題。2012年將要召開的中國行政管理學(xué)會(huì)第八屆行政哲學(xué)研討會(huì)將主題定為“中國特色社會(huì)主義理論視閾中的行政價(jià)值”，某種程度上正是對(duì)上述問題的反映。此外，建國以來我國行政體制日益完備，由隨意性逐步走向法治化和規(guī)范化，這在更高的層次上反映的是行政價(jià)值觀的轉(zhuǎn)變。以改革開放為界點(diǎn)對(duì)行政價(jià)值觀的階段進(jìn)行考察，行政價(jià)值觀顯然具有截然不同的兩種形態(tài)。處于動(dòng)態(tài)發(fā)展的行政價(jià)值觀具有怎樣的演變邏輯，對(duì)社會(huì)發(fā)展具有何種意義，只有經(jīng)過梳理和解讀才能有所解答。五年計(jì)劃（規(guī)劃）在我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中具有綱領(lǐng)性的意義，歷經(jīng)“一五”計(jì)劃①到“十二五”規(guī)劃的發(fā)展，五年計(jì)劃（規(guī)劃）更加規(guī)范和科學(xué)，是執(zhí)政理念的集中反映，構(gòu)成探究行政價(jià)值觀演變規(guī)律的基礎(chǔ)和策略選擇。

二、概念詮釋與文件梳理

在研究中，主要涉及行政價(jià)值與行政價(jià)值觀的重要概念。兩者之間的關(guān)聯(lián)、研究秉持的視角以及內(nèi)涵的維度都關(guān)乎研究邏輯的正確性。同時(shí)，以文本解讀為基礎(chǔ)的研究必須以合理的對(duì)象為前提，歷次五年計(jì)劃（規(guī)劃）的相關(guān)文件范圍的確定、文件在研究中的地位關(guān)系直接關(guān)乎研究的科學(xué)性。因此，梳理相關(guān)概念和文件是進(jìn)行研究的前提，既有助于明辨問題，亦為行政價(jià)值觀演變的階段劃分提供依據(jù)。

（一）行政價(jià)值與行政價(jià)值觀

目前，學(xué)界對(duì)行政價(jià)值和行政價(jià)值觀的解讀存在不同的研究角度和研究方法，對(duì)于兩者的關(guān)系、異同缺乏詳盡的闡述和共識(shí)。因此，正確把握該組核心概念是建構(gòu)研究的理論基礎(chǔ)的重要方法路徑。

關(guān)于公共行政價(jià)值，張富博士認(rèn)為，“公共行政價(jià)值指的是公共行政對(duì)人類社會(huì)的積極意義或有用性，它是公共行政追求的一種應(yīng)然狀態(tài)，反映了人們關(guān)于公共行政的希望和理想、信仰和依托”［1］（p.12）。其秉持的是實(shí)用主義的價(jià)值觀，是從哲學(xué)領(lǐng)域客體對(duì)主體滿足角度的闡釋。張康之教授則對(duì)公共行政價(jià)值這樣定義，“行政價(jià)值是行政人員對(duì)自我生命的界定”［2］，是行政主體根據(jù)國家和社會(huì)公共事務(wù)管理的需要自覺進(jìn)行的價(jià)值確定、價(jià)值選擇和價(jià)值追求的結(jié)果。金太軍教授則將公共行政價(jià)值理解為“行政主體對(duì)某種特定行為方式或行政體系存在的理想狀態(tài)的基本信仰和信念”［3］。實(shí)質(zhì)上他已將行政價(jià)值和行政價(jià)值觀相等同。

基于對(duì)前人研究的甄別，筆者認(rèn)為行政價(jià)值和行政價(jià)值觀間存在不可忽視的差異，行政價(jià)值是客觀的范疇，行政價(jià)值觀則是一種認(rèn)知，屬于主觀的領(lǐng)域。行政價(jià)值只有經(jīng)過行政主體作為中介的能動(dòng)行為才能夠體現(xiàn)在行政主體思維和意念的層面，成為行政價(jià)值觀的形態(tài)。

綜上所述，可以對(duì)行政價(jià)值和行政價(jià)值觀做如下定義：行政價(jià)值是公共行政對(duì)作為整體的人的滿足，旨在促進(jìn)人的全面發(fā)展，應(yīng)然通過服務(wù)的方式予以實(shí)現(xiàn)。行政價(jià)值觀則是行政價(jià)值實(shí)現(xiàn)過程中行政主體的主觀態(tài)度，主要通過基于職責(zé)和職能的行政行為予以體現(xiàn)，并最終演化為執(zhí)政理念。這就使得研究脈絡(luò)明朗化，通過歷次政府報(bào)告、人大決議等相關(guān)文件中的計(jì)劃安排解析行政行為，其體現(xiàn)的執(zhí)政理念自然構(gòu)成對(duì)行政價(jià)值觀發(fā)展與演變的總結(jié)。

（二）歷次五年計(jì)劃（規(guī)劃）文件的界定

歷次五年計(jì)劃（規(guī)劃）的相關(guān)文件是本研究依助和解讀的對(duì)象，不同時(shí)期的文件數(shù)量和種類有所不同，根據(jù)文章寫作要求和資料收集情況等因素，將相關(guān)文件限定在以下幾個(gè)方面：歷次中共中央（中國共產(chǎn)黨全國代表大會(huì)）關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年計(jì)劃（規(guī)劃）的建議、歷次含有五年計(jì)劃（規(guī)劃）的政府報(bào)告、歷次國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年計(jì)劃（規(guī)劃）綱要（草案）、歷次全國人民代表大會(huì)對(duì)含有五年計(jì)劃（規(guī)劃）的政府報(bào)告的決議。為了行文的方便，在下文的寫作中會(huì)分別以中共中央的建議、政府報(bào)告、計(jì)劃綱要、人大決議等形式予以出現(xiàn)和代替。

需要指出的是，由于規(guī)范從創(chuàng)設(shè)到系統(tǒng)化、完善化的過程性和某些歷史性的原因，并不是每次五年計(jì)劃（規(guī)劃）的解讀都具備上述文件。特別是在“一五”至“五五”計(jì)劃中，處于文件規(guī)范發(fā)展的初始階段，計(jì)劃從制定到批準(zhǔn)的程序還不完善和科學(xué)，公開發(fā)表和經(jīng)全國人大批準(zhǔn)的只有“一五”計(jì)劃，資料的先天性不足致使無法進(jìn)行完備的文件解讀。但這種缺失對(duì)于文獻(xiàn)研究的縱向考察不具有性質(zhì)和方向的誤導(dǎo)，因?yàn)樾姓r(jià)值觀演變的主要脈絡(luò)來自于計(jì)劃與計(jì)劃之間的對(duì)比和解析，階段性的特點(diǎn)主要是借鑒的作用。同時(shí)，每個(gè)階段的行政價(jià)值觀是動(dòng)態(tài)的，而以文件的解讀概述各個(gè)計(jì)劃（規(guī)劃）期間的價(jià)值觀，是靜態(tài)的研究，有所差異。然而，歷次計(jì)劃的梳理在整個(gè)邏輯脈絡(luò)上呈現(xiàn)動(dòng)態(tài)性，能較為客觀地反映行政價(jià)值觀的轉(zhuǎn)變，因此靜態(tài)的文件解讀亦不構(gòu)成對(duì)研究科學(xué)性的侵蝕。

為便于研究，筆者選定以解讀歷次五年計(jì)劃（規(guī)劃）綱要為主線，根據(jù)需要以中共中央的建議、政府報(bào)告、人大決議的選擇性解讀為輔助；在計(jì)劃綱要缺失的五年計(jì)劃時(shí)期，則以解讀政府報(bào)告為主，其他為輔；在五年計(jì)劃（規(guī)劃）相關(guān)文件較為完備的時(shí)期，則以解讀中共中央建議、政府報(bào)告和五年計(jì)劃綱要為主，使分析更具操作性。對(duì)歷次五年計(jì)劃相關(guān)文件的解讀，簡(jiǎn)單地做如下安排：“一五”計(jì)劃涵蓋對(duì)《關(guān)于國民經(jīng)濟(jì)的第一個(gè)五年計(jì)劃的報(bào)告》、《中華人民共和國發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)的第一個(gè)五年計(jì)劃》和全國人大關(guān)于第一個(gè)五年計(jì)劃的決議的解讀；“二五”計(jì)劃主要解讀《關(guān)于發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)的第二個(gè)五年計(jì)劃》和《中國共產(chǎn)黨第八次全國代表大會(huì)關(guān)于發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)的第二個(gè)五年計(jì)劃的建議》；“三五”計(jì)劃主要解讀《第三個(gè)五年計(jì)劃的初步設(shè)想》、《關(guān)于第三個(gè)五年計(jì)劃安排情況的匯報(bào)提綱（草稿）》和周恩來總理在三屆人大一次會(huì)議上的政府報(bào)告（節(jié)選）；“四五”計(jì)劃主要解讀政府工作報(bào)告（節(jié)選）和人大決議；“五五”、“六五”計(jì)劃的文本解讀主要涉及計(jì)劃綱要（草案）、政府報(bào)告（節(jié)選）和人大決議；“七五”計(jì)劃至“十二五”規(guī)劃的解讀則涵蓋計(jì)劃（規(guī)劃）綱要、中共中央建議、政府報(bào)告和人大決議。

三、行政價(jià)值觀階段劃分的學(xué)理形態(tài)

隨著國內(nèi)行政學(xué)科的體系化和科學(xué)化，行政價(jià)值觀的研究亦取得了相應(yīng)的成果，主要涉及“要素說”②、“公平——效率說”③、“生態(tài)說”④等觀點(diǎn)和主張。針對(duì)行政價(jià)值觀的演變，學(xué)界有兩種主要觀點(diǎn)——以國家主要領(lǐng)導(dǎo)人變更為脈絡(luò)的行政價(jià)值觀階段劃分和以重大事件為線索的行政價(jià)值觀階段劃分。

（一）以人物為標(biāo)志的行政價(jià)值觀

以國家主要領(lǐng)導(dǎo)人的變更為脈絡(luò)，部分學(xué)者將建國以來行政價(jià)值觀的演變分為三個(gè)階段——毛澤東的行政價(jià)值觀、鄧小平的行政價(jià)值觀和江澤民的行政價(jià)值觀［4］。毛澤東的行政價(jià)值觀，是在民主革命時(shí)期和社會(huì)主義建設(shè)初期，在總結(jié)革命根據(jù)地的歷史經(jīng)驗(yàn)并借鑒蘇聯(lián)社會(huì)主義國家行政管理模式的基礎(chǔ)上，逐漸形成和發(fā)展起來的，主要由民主行政觀和廉潔行政觀構(gòu)成。而鄧小平的行政價(jià)值觀是在改革開放和深入解決我國政府所面臨的實(shí)際管理問題中逐步形成與發(fā)展起來的，源于社會(huì)主義制度必須解放和發(fā)展生產(chǎn)力這一馬克思主義的根本觀點(diǎn)，主要分為效率行政觀和權(quán)威行政觀兩部分。江澤民的行政價(jià)值觀則是在總結(jié)我國文化歷史以及改革開放二十幾年來的發(fā)展變化的基礎(chǔ)上逐步形成的，主要包括服務(wù)行政觀和法治行政觀。

（二）以事件為標(biāo)志的行政價(jià)值觀

以重大事件為線索進(jìn)行階段劃分，建國以來行政價(jià)值觀的演變可歸為三個(gè)階段——改革開放前的行政價(jià)值觀（1949－1978）、改革開放后至黨的“十四大”前的行政價(jià)值觀（1978－1992）和黨的“十四大”后的行政價(jià)值觀（1992－）［5］（pp.10-18），這種劃分實(shí)質(zhì)上與以國家主要領(lǐng)導(dǎo)人變更為脈絡(luò)的劃分具有一致性，只是在內(nèi)容上稍有差異。第一階段的行政價(jià)值觀即是以毛澤東為核心的第一代領(lǐng)導(dǎo)集體的行政價(jià)值觀，主要涵蓋奠定保障人民主體地位的行政價(jià)值觀、廉潔奉公的行政價(jià)值觀、注重公平與正義的行政價(jià)值觀三個(gè)方面。第二階段是以鄧小平為核心的第二代領(lǐng)導(dǎo)集體的行政價(jià)值觀，在價(jià)值觀構(gòu)成上主要涉及實(shí)現(xiàn)富國強(qiáng)民的行政價(jià)值觀、為民謀利的行政價(jià)值觀、民主與法制有機(jī)結(jié)合的行政價(jià)值觀。第三階段則是以江澤民為核心的第三代領(lǐng)導(dǎo)集體的行政價(jià)值觀，主要包括權(quán)責(zé)一致的行政價(jià)值觀、開拓創(chuàng)新的行政價(jià)值觀和以德輔法的行政價(jià)值觀三個(gè)方面。

由此可見，目前國內(nèi)學(xué)界雖然對(duì)行政價(jià)值觀演變有一定研究，但在研究方法和研究領(lǐng)域上還遠(yuǎn)沒有達(dá)到科學(xué)化、體系化、多元化的高度。同時(shí)，單一的理論研究視角亦有片面性之嫌，可能無法完全呈現(xiàn)行政價(jià)值觀演變的真實(shí)狀況。因此，以現(xiàn)實(shí)為基礎(chǔ)，通過分析歷次五年計(jì)劃（規(guī)劃）相關(guān)文件蘊(yùn)含的行政價(jià)值觀，探尋我國行政價(jià)值觀演變的階段規(guī)律，不啻為有效的研究路徑。

四、我國行政價(jià)值觀的演變階段——以歷次五年計(jì)劃（規(guī)劃）文本為載體

行政價(jià)值觀是行政主體踐行行政價(jià)值過程中主觀態(tài)度的傾向和向度，行政主體在思維和行為上的模式對(duì)行政價(jià)值觀的演變具有直接的影響。同時(shí)，社會(huì)中新問題、新訴求的涌現(xiàn)以及重大歷史事件亦會(huì)對(duì)行政體系形成震動(dòng)，間接地促進(jìn)行政價(jià)值觀的改變，所有這些都集中地體現(xiàn)在歷次五年計(jì)劃（規(guī)劃）的安排上。因此，以五年計(jì)劃（規(guī)劃）為依據(jù)對(duì)當(dāng)代我國行政價(jià)值觀的階段進(jìn)行劃分必須考慮多重因素，既要重視上文述及的國家領(lǐng)導(dǎo)人更替的影響、重大歷史事件的作用，也要考慮五年計(jì)劃（規(guī)劃）本身的內(nèi)容特點(diǎn)，對(duì)行政價(jià)值觀的演變階段做出合理的劃分。

（一）以國家領(lǐng)導(dǎo)人更替為依據(jù)的階段劃分

按照國家領(lǐng)導(dǎo)人更替劃分行政價(jià)值觀的發(fā)展階段，可以明顯地將建國以來行政價(jià)值觀演變的歷程分為四個(gè)階段：以毛澤東同志為核心的第一代領(lǐng)導(dǎo)集體時(shí)期的行政價(jià)值觀（“一五”至“五五”計(jì)劃）；以鄧小平同志為核心的第二代領(lǐng)導(dǎo)集體時(shí)期的行政價(jià)值觀（“六五”計(jì)劃和“七五”計(jì)劃）；以江澤民同志為核心的第三代領(lǐng)導(dǎo)集體時(shí)期的行政價(jià)值觀（“八五”至“十五”計(jì)劃）；胡錦濤同志執(zhí)政以來的行政價(jià)值觀（“十一五”與“十二五”規(guī)劃）。

以此種方法對(duì)行政價(jià)值觀的階段進(jìn)行劃分，而后通過歷次五年計(jì)劃（規(guī)劃）進(jìn)行梳理，很容易總結(jié)出領(lǐng)導(dǎo)人之間行政理念的差異，脈絡(luò)簡(jiǎn)單，易于理解，但依據(jù)的要素過于單一，不利于揭示行政價(jià)值觀的演變的內(nèi)在促進(jìn)因素和轉(zhuǎn)變的細(xì)微過程，使得研究缺乏周密性和嚴(yán)謹(jǐn)性。

（二）以重大歷史事件為依據(jù)的階段劃分

按照重大歷史事件對(duì)行政價(jià)值觀進(jìn)行劃分，最明顯的標(biāo)志是以改革開放為界點(diǎn)，將歷次五年計(jì)劃（規(guī)劃）歸為改革開放前的五年計(jì)劃（“一五”到“五五”）和改革開放后的五年計(jì)劃及規(guī)劃（“六五”到“十二五”）［6］（pp.796－798）。同時(shí)，依據(jù)“文革”、中國共產(chǎn)黨第十四次代表大會(huì)及鄧小平同志1992年重要講話⑤，可以對(duì)改革開放前后的兩個(gè)階段進(jìn)行再劃分，分為四個(gè)階段：建國初期的行政價(jià)值觀（“一五”和“二五”計(jì)劃）；“文革”時(shí)期的行政價(jià)值觀（“三五”到“五五”計(jì)劃）；改革開放啟動(dòng)期的行政價(jià)值觀（“六五”到“八五”計(jì)劃）；改革開放新時(shí)期的行政價(jià)值觀（“九五”計(jì)劃到“十二五”規(guī)劃）。

其中，“五五”計(jì)劃較為特殊，1975年制定，1977年修訂，1978年做關(guān)于“五五”計(jì)劃的政府報(bào)告，橫跨“文革”和走向改革開放的轉(zhuǎn)型階段，根據(jù)其內(nèi)容的特點(diǎn)，筆者將其歸為“文革”時(shí)期解讀的范圍。此種劃分能較為明確地反映歷史事件對(duì)行政價(jià)值觀的影響，是對(duì)歷史事件本身偶然性和必然性的透視，折射出歷史事件對(duì)行政價(jià)值觀自然演變的強(qiáng)力扭轉(zhuǎn)，這種扭轉(zhuǎn)具有兩面性的特征，“文革”和改革開放就在總體上呈現(xiàn)出對(duì)行政價(jià)值觀“惡性”和“良性”兩種不同性質(zhì)的影響。這自然透露出該種劃分方法存在的重大缺陷，即難以明確反應(yīng)行政價(jià)值觀的自然演變。

（三）以五年計(jì)劃主要內(nèi)容為依據(jù)的階段劃分

按照歷次五年計(jì)劃的重要內(nèi)容，可以將公共行政價(jià)值觀的演變主要分為四個(gè)階段：社會(huì)主義改造時(shí)期的價(jià)值觀；農(nóng)業(yè)恢復(fù)時(shí)期的價(jià)值觀；經(jīng)濟(jì)改革和建設(shè)時(shí)期的價(jià)值觀；和諧社會(huì)建設(shè)時(shí)期的價(jià)值觀。此種方法的劃分，便于理清各個(gè)時(shí)期的建設(shè)重點(diǎn)，從行政職能和行為中辨別價(jià)值觀的取向。與此相對(duì)應(yīng)，建設(shè)重點(diǎn)存在延續(xù)性的特點(diǎn)，很多重點(diǎn)內(nèi)容貫穿歷次五年計(jì)劃（規(guī)劃），因此，對(duì)于具體時(shí)間段的界定則顯得困難，將歷次五年計(jì)劃（規(guī)劃）劃屬某個(gè)階段的嘗試缺乏可操作性。另外，對(duì)于重要內(nèi)容的關(guān)注往往使得對(duì)行政價(jià)值觀的論證趨于單一，公共行政發(fā)展中出現(xiàn)的公平、法制等價(jià)值觀的重要構(gòu)成難以成為其述及的內(nèi)容。

綜上所述，以某項(xiàng)單一標(biāo)準(zhǔn)為劃分依據(jù)，難以在整體時(shí)間脈絡(luò)上與五年計(jì)劃（規(guī)劃）相對(duì)應(yīng)，不能對(duì)十二個(gè)五年計(jì)劃（規(guī)劃）的演變做出合理劃分——要么難以反映行政價(jià)值觀演變的細(xì)微變化，要么不能顯現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)人的作用，要么不能完整地將五年計(jì)劃（規(guī)劃）歸于某個(gè)階段。因此，將上文三種劃分方法中具有問題意識(shí)的行政價(jià)值觀階段合理攫取，構(gòu)成階段劃分的最佳組合：社會(huì)主義改造與基本建設(shè)時(shí)期的行政價(jià)值觀（“一五”至“二五”計(jì)劃）；“文革”時(shí)期的行政價(jià)值觀（“三五”至“五五”計(jì)劃）；改革開放啟動(dòng)期的行政價(jià)值觀（“六五”至“七五”計(jì)劃）；改革開放成型期的行政價(jià)值觀（“八五”至“十五”計(jì)劃）；和諧社會(huì)建設(shè)時(shí)期的行政價(jià)值觀（“十一五”至“十二五”規(guī)劃）。此種劃分既能顯現(xiàn)幾代領(lǐng)導(dǎo)人更迭對(duì)五年計(jì)劃（規(guī)劃）和行政價(jià)值觀演變的影響，又能緊扣歷史事件和五年計(jì)劃（規(guī)劃）的重點(diǎn)內(nèi)容，更能反映某些領(lǐng)導(dǎo)人任內(nèi)前期和后期的變化（如：前兩個(gè)階段的劃分即能反映毛澤東時(shí)期前期和后期行政價(jià)值觀的差異），是解讀以五年計(jì)劃（規(guī)劃）為載體的行政價(jià)值觀演變的合理階段劃分。

五、我國行政價(jià)值觀發(fā)展中的階段特點(diǎn)

行政價(jià)值觀五階段劃分的科學(xué)性，不僅源于對(duì)各種影響要素的考量，更在于各個(gè)階段本身的特殊性。每個(gè)階段的特點(diǎn)使行政價(jià)值觀呈現(xiàn)多元樣態(tài)，而正是各個(gè)階段的延續(xù)與銜接構(gòu)成了行政價(jià)值觀演變的整體脈絡(luò)，為總結(jié)行政價(jià)值觀的總體規(guī)律奠定了基調(diào)與前提。

（一）社會(huì)主義改造與基本建設(shè)時(shí)期的行政價(jià)值觀

該階段大致的時(shí)間脈絡(luò)是1953年至1962年，涵蓋“一五”和“二五”計(jì)劃。國家處于基本統(tǒng)一時(shí)期，面臨恢復(fù)和發(fā)展生產(chǎn)的重任，怎樣建設(shè)國家、建設(shè)怎樣的國家成為政府正視的問題和工作的中心。同時(shí)，由于資本主義和社會(huì)主義兩大陣營對(duì)立等國際環(huán)境因素的存在，此時(shí)中國政府的執(zhí)政理念和行政價(jià)值觀更多滲透國外因素的影響。該時(shí)期行政價(jià)值觀的類型，基本上可以用“建設(shè)”、“國家安全”和“國家責(zé)任”予以統(tǒng)攝。在對(duì)行政價(jià)值觀進(jìn)行細(xì)分的微觀層次，“效率”、“節(jié)約”、“人性”、“平等”和“公正”等理念則又豐富其內(nèi)涵。該時(shí)期行政價(jià)值觀主要具有以下特征：行政價(jià)值觀瑣碎、不成體系；行政價(jià)值觀缺乏明確的形式要件，沒有明確的文本宣示；存在意識(shí)形態(tài)的特征，難以開放性地容納更多理念。

（二）“文革”時(shí)期的行政價(jià)值觀

該階段的時(shí)間脈絡(luò)大致為1966年至1980年，涵蓋“三五”至“五五”計(jì)劃。受“二五”計(jì)劃實(shí)施期間三年自然災(zāi)害⑥的影響，“三五”計(jì)劃設(shè)計(jì)的內(nèi)容開始出現(xiàn)重大轉(zhuǎn)變，特別注重農(nóng)業(yè)的發(fā)展。另外，1978年黨的十一屆三中全會(huì)將工作重心轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上的決定，1979年中共中央為適應(yīng)工作重心向經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)移對(duì)計(jì)劃綱要進(jìn)行的調(diào)整，要做特別對(duì)待。本階段主要考察受“文革”影響的行政價(jià)值觀演變。該時(shí)期的行政價(jià)值觀類型可主要概括為：“革命和階級(jí)斗爭(zhēng)理念”、“國家安全理念”和“工業(yè)優(yōu)先、兼顧農(nóng)業(yè)的效率觀念”。三者之間有相對(duì)的一致性，基于當(dāng)時(shí)條件的限制，前兩者的要求在邏輯上是后者生成的促進(jìn)因素?！案锩碗A級(jí)斗爭(zhēng)”是該時(shí)期的統(tǒng)帥理念，在五年計(jì)劃上逐步形成優(yōu)先的體現(xiàn)；同時(shí)，又是其他價(jià)值理念實(shí)現(xiàn)的手段和途徑，具有方法論意義?？傮w而言，該時(shí)期的行政價(jià)值觀隨意性和個(gè)人意志性色彩濃厚，由建設(shè)理念到革命理念的轉(zhuǎn)換，實(shí)質(zhì)是將工作重心引向階級(jí)斗爭(zhēng)，從取得的社會(huì)效果和對(duì)國家發(fā)展影響角度解讀，這種轉(zhuǎn)變具有很大的消極性，是發(fā)展曲折性的體現(xiàn)。

（三）改革開放啟動(dòng)期的行政價(jià)值觀

該階段的大致時(shí)間脈絡(luò)是1981年至1990年，涵蓋“六五”和“七五”計(jì)劃。作為國家改革開放后制定的前兩個(gè)五年計(jì)劃，其在很多領(lǐng)域做出了有益的探索和嘗試，促進(jìn)了工作重心的轉(zhuǎn)移，為后來五年計(jì)劃（規(guī)劃）的制定奠定了基礎(chǔ)。行政主體，特別是國家領(lǐng)導(dǎo)人和領(lǐng)導(dǎo)集體的行為自覺是該時(shí)期行政價(jià)值觀演變的重要促進(jìn)因素，主要體現(xiàn)在對(duì)以往教訓(xùn)和國家現(xiàn)實(shí)的認(rèn)知、對(duì)世界形勢(shì)的判斷、對(duì)發(fā)展策略抉擇和對(duì)自身問題的認(rèn)知方面。該階段行政價(jià)值理念開始多元化，改革觀和建設(shè)觀處于統(tǒng)領(lǐng)的地位。通過對(duì)“六五”和“七五”計(jì)劃相關(guān)文件的梳理，可以明晰“改革”在此時(shí)期的重要地位，“七五”計(jì)劃的緒論明確將“改革”置于首要位置，是不可忽視的關(guān)鍵詞?？偠灾?，“六五”和“七五”計(jì)劃處于改革開放探索的初期，根據(jù)建設(shè)的需要，很多領(lǐng)域都有所革新，行政理念變化頗多，而探索階段試探性和不成熟性特征使得行政價(jià)值觀處于多動(dòng)和不成形的狀態(tài)。環(huán)保理念和法制理念是典型表現(xiàn)，兩者都代表著行政價(jià)值觀的轉(zhuǎn)變和革新，但仍處于發(fā)展的狀態(tài)。從整體角度而言，行政價(jià)值觀的發(fā)展和演變?cè)谠摃r(shí)期是對(duì)實(shí)事求是作風(fēng)的回歸。

（四）改革開放成型期的行政價(jià)值觀

該階段的大致時(shí)間脈絡(luò)是1991年至2005年，涵蓋“八五”至“十五”計(jì)劃。該時(shí)期國家各項(xiàng)事業(yè)步入正軌，五年計(jì)劃的制定日趨成熟，執(zhí)政理念日益規(guī)范化和科學(xué)化，逐漸形成公共行政價(jià)值觀的體系。從“八五”計(jì)劃開始，五年計(jì)劃文本的結(jié)構(gòu)逐步固定和規(guī)范，建設(shè)計(jì)劃的指導(dǎo)方針成為文本的常規(guī)內(nèi)容，并一貫地處于統(tǒng)領(lǐng)全章的位置，標(biāo)志著抽象行政理念的形式化和穩(wěn)定化，行政的指導(dǎo)原則優(yōu)先于行政行為的發(fā)生。經(jīng)過長時(shí)間的發(fā)展，五年計(jì)劃的制定在“八五”至“十五”期間日益完備化，形成一定的制度約束和制度慣例。計(jì)劃的形成要經(jīng)過中共中央建議、政府報(bào)告，最終經(jīng)人大決議才構(gòu)成效力與否的結(jié)論。同時(shí)，行政價(jià)值觀呈現(xiàn)出系統(tǒng)化、體系化的特征：一是行政價(jià)值觀可以比較清晰地分解為經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀、政府權(quán)責(zé)觀、可持續(xù)發(fā)展觀和法治觀等理念構(gòu)成，突破了以往比較籠統(tǒng)的狀態(tài)，具備脈絡(luò)化和類別化的特征。二是行政價(jià)值觀的內(nèi)涵逐步豐富和多元，有傳統(tǒng)和現(xiàn)代結(jié)合的特色。

（五）和諧社會(huì)建設(shè)時(shí)期的行政價(jià)值觀

該階段主要指稱“十一五”和“十二五”規(guī)劃，涉及2006年至2015年的規(guī)劃安排。我國社會(huì)的發(fā)展呈現(xiàn)新的特點(diǎn)，科學(xué)發(fā)展觀、和諧社會(huì)建設(shè)成為行政行為的重要理念和旨向，行政價(jià)值觀更加顯化和明確。行政決策主體的高度自覺明顯而直觀地推動(dòng)了行政價(jià)值觀的發(fā)展與演變，這對(duì)于認(rèn)知行政價(jià)值觀的未來走向具有積極性的意義。科學(xué)發(fā)展觀是對(duì)“十一五”規(guī)劃行政價(jià)值觀的總體概括，促使行政價(jià)值觀更加科學(xué)化和體系化?！笆晃濉?、“十二五”規(guī)劃制定過程中，中共中央建議明確提出了全面貫徹科學(xué)發(fā)展觀的要求，指出以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，涉及經(jīng)濟(jì)建設(shè)、區(qū)域發(fā)展、和諧社會(huì)建設(shè)等各個(gè)領(lǐng)域；在行政價(jià)值觀形成途徑的設(shè)計(jì)上，人大代表、政協(xié)委員和各界人士的參與拓展了行政價(jià)值觀的來源，個(gè)體理念、社會(huì)共識(shí)、社會(huì)價(jià)值開始進(jìn)入行政價(jià)值觀的生成領(lǐng)域，便于更為直觀地反映社會(huì)現(xiàn)實(shí)和公民的直接利益訴求；在行政價(jià)值觀內(nèi)容上，變化主要體現(xiàn)為和諧社會(huì)建設(shè)的安排，以人為本、人民切身利益的關(guān)切、共享改革成果等一系列新用語的出現(xiàn)昭示著新的價(jià)值內(nèi)涵的產(chǎn)生，個(gè)體的權(quán)益已受到前所未有的重視。

六、我國行政價(jià)值觀演變的總體規(guī)律

通過對(duì)“一五”計(jì)劃至“十二五”規(guī)劃相關(guān)文件的梳理，我國行政價(jià)值觀演變的脈絡(luò)得到較為清晰的展現(xiàn)。我國行政價(jià)值觀是包容性的體系，雖然經(jīng)歷過曲折，但先進(jìn)性、科學(xué)性、民主性、開放性是其總體的發(fā)展趨勢(shì)。

（一）行政價(jià)值觀的秉持視角由封閉走向開放，由隱蔽走向明確主張

行政價(jià)值觀秉持視角經(jīng)歷了從意識(shí)形態(tài)主導(dǎo)到以社會(huì)、公民的發(fā)展為基點(diǎn)的過程，社會(huì)責(zé)任豐富了行政主體的基本價(jià)值內(nèi)涵，與國家責(zé)任一起成為行政價(jià)值觀的基本構(gòu)成。我國行政價(jià)值觀的明確化主要表現(xiàn)為內(nèi)容的演變，從“六五”計(jì)劃以前的行政價(jià)值觀隱含、“七五”至“十五”計(jì)劃指導(dǎo)方針的引領(lǐng)，到“十一五”和“十二五”規(guī)劃科學(xué)發(fā)展觀的明確昭示，行政價(jià)值觀成為行政主體公開、規(guī)范統(tǒng)攝建設(shè)全局的意思表示。

（二）行政價(jià)值觀的類型與維度日益多元，具備系統(tǒng)、先進(jìn)與科學(xué)性的特征

行政價(jià)值觀類型與維度的拓展和縱深是明顯的，逐步由“一五”計(jì)劃單一的數(shù)量追求發(fā)展成為包括全面發(fā)展的經(jīng)濟(jì)建設(shè)觀、法治觀、權(quán)責(zé)觀、可持續(xù)發(fā)展觀、和諧發(fā)展觀在內(nèi)的完備價(jià)值觀體系，發(fā)展為多元構(gòu)成。在單個(gè)行政價(jià)值觀構(gòu)成上，亦存在縱深和延展，不斷吸取新的理念豐富自身，例如：對(duì)人權(quán)的正確認(rèn)知，“法制”向“法治”的轉(zhuǎn)變，等等。在某種程度上，與時(shí)俱進(jìn)、科學(xué)性是行政價(jià)值觀發(fā)展的必然趨勢(shì)。

（三）行政價(jià)值觀的目的取向由單向度發(fā)展逐步拓展為協(xié)調(diào)、全面發(fā)展

在早期的五年計(jì)劃當(dāng)中，行政價(jià)值觀主要指向?qū)?jīng)濟(jì)建設(shè)的規(guī)束和引導(dǎo)；直到“九五”計(jì)劃相關(guān)文件明確提出經(jīng) 濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā) 展［6］（p.161），行政價(jià)值觀的目的才開始脫離狹隘的維度；“十一五”、“十二五”規(guī)劃則將行政價(jià)值觀的目的指向經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境和人的全面發(fā)展，行政價(jià)值觀取向日益多元和完備。同時(shí)，“九五”計(jì)劃至“十二五”規(guī)劃相繼實(shí)施的科技興國戰(zhàn)略、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、西部大開發(fā)戰(zhàn)略、城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、人才強(qiáng)國戰(zhàn)略表明越來越多的領(lǐng)域受到重視，行政價(jià)值觀的向度在各領(lǐng)域間的發(fā)展上日趨協(xié)調(diào)和平衡。

（四）行政價(jià)值觀的淵源逐步脫離隨意性，走向規(guī)范

“一五”至“五五”計(jì)劃的行政價(jià)值觀淵源不規(guī)范，沒有固定的依據(jù)，具有隨意性的特點(diǎn)，領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)體話語和個(gè)人意志往往占據(jù)行政價(jià)值觀構(gòu)成的主導(dǎo)地位，左右行政價(jià)值觀的發(fā)展?！傲濉庇?jì)劃以后對(duì)法制和規(guī)范日益注重，中共中央建議、政府報(bào)告、五年計(jì)劃和法律共同構(gòu)成行政價(jià)值觀的重要淵源。另外，社會(huì)共識(shí)、社會(huì)價(jià)值亦通過較為制度化的渠道參與到行政價(jià)值觀的形成當(dāng)中，使得行政價(jià)值觀的發(fā)展更加規(guī)范。

（五）行政價(jià)值觀是歷史的范疇，體現(xiàn)在自身發(fā)展和相關(guān)主體的認(rèn)知領(lǐng)域

行政價(jià)值觀在自身發(fā)展上的歷史性主要指價(jià)值內(nèi)涵的演變。以時(shí)間為依據(jù)，一些價(jià)值內(nèi)涵必然因?yàn)槭姑慕K結(jié)或本身的正誤屬性等原因進(jìn)入歷史范疇，而另一些反映社會(huì)和人類發(fā)展規(guī)律的新理念則成為行政價(jià)值觀的新視野，例如：法律面前人人平等理念的生成，等等。行政價(jià)值觀在認(rèn)知上的歷史性主要指行政主體和評(píng)價(jià)主體對(duì)理念的認(rèn)同問題，受主體知識(shí)水平和認(rèn)知程度的影響，認(rèn)同是一個(gè)不斷接受理念、揚(yáng)棄理念的過程，自然處于不斷的演進(jìn)當(dāng)中。

注釋：

①五年計(jì)劃（規(guī)劃）的全稱一般為“中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第××個(gè)五年計(jì)劃（規(guī)劃）”，為了行文的方便，本文采用通用的寫法，在下文涉及的部分一般用“××”計(jì)劃（規(guī)劃）予以代替。

②“要素說”主要有三種觀點(diǎn)，即三要素說（廉政、勤政、行政人格）、四要素說（科學(xué)、民主、法制、服務(wù)）和七要素說（民主、法治、權(quán)力、發(fā)展、政績(jī)、人才、群眾觀），參見王偉：《廉政、勤政與行政人格——中國行政管理價(jià)值觀的基本要素》（《洛陽師專學(xué)報(bào)》1997年第12期，第5-9頁）。程國軍：《社會(huì)轉(zhuǎn)型期行政價(jià)值觀念的轉(zhuǎn)變》（《中國行政管理》，1999年第12期，第21-22頁）。尤光付：《建設(shè)小康社會(huì)實(shí)踐中行政價(jià)值觀的七大取向》（《中國行政管理》，2005年第5期，第100-103頁）。

③“效率－公平說”，主要是指開革開放以來經(jīng)濟(jì)發(fā)展在行政價(jià)值觀上的能動(dòng)影響。有學(xué)者認(rèn)為，到目前為止，我國的行政價(jià)值觀正經(jīng)歷由效率到公平的轉(zhuǎn)化。參見趙林如：《貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀正確解決公平與效率的關(guān)系》（《今日中國論壇》，2006年第5期，第24-26頁）。王聲：《馬克思主義政府行政價(jià)值觀的思想傳承與當(dāng)代啟示》（《理論月刊》，2008年第3期，第38-41頁）。

④“生態(tài)說”，持該主張的研究者主要探討在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下政府行政如何體現(xiàn)生態(tài)保護(hù)的價(jià)值取向。參見繆家福：《論行政生態(tài)價(jià)值觀與政府職能轉(zhuǎn)變》（《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2004年第5期，第99-101頁）。

⑤在《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中，明確將十四大和1992年鄧小平同志的重要講話作為改革開放和社會(huì)主義建設(shè)進(jìn)入新階段的標(biāo)志，本文采用此說法作為依據(jù)對(duì)行政價(jià)值觀的階段進(jìn)行劃分。

⑥三年自然災(zāi)害：指發(fā)生在我國1959年至1961年的因異常天氣等因素造成的糧食減產(chǎn)，人員死亡的事件。

［1］張富.公共行政的價(jià)值向度［M］.北京：中央編譯出版社，2007.

［2］張康之.論公共行政領(lǐng)域中的價(jià)值選擇［J］.江海學(xué)刊，2000，（1）.

［3］金太軍.西方公共行政價(jià)值取向的歷史演變［J］.江海學(xué)刊，2000，（6）.

［4］譚功榮，趙松嶺.中共三代領(lǐng)導(dǎo)人的行政價(jià)值觀［J］.行政論壇，2003，（4）.

［5］上官建文.當(dāng)代中國行政價(jià)值觀的發(fā)展歷程與趨勢(shì)研究［D］.湘潭大學(xué)碩士學(xué)位論文，2008.

［6］全國人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)辦公室，國家發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)展規(guī)劃司.建國以來國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年計(jì)劃重要文件匯編［G］∥北京：中國民主法制出版社，2008.

D63

A

1008－7168（2012）05－0083－06

10.3969/j.issn.1008-7168.2012.05.014

2012-06-11

類延村（1985－），男，山東蒙陰人，西南政法大學(xué)行政法學(xué)院博士生。

楊 健］