陳發(fā)桂

（中共廣西區(qū)委黨校，廣西 南寧 530022）

多元共治：基層維穩(wěn)機(jī)制理性化構(gòu)建之制度邏輯

陳發(fā)桂

（中共廣西區(qū)委黨校，廣西 南寧 530022）

處于權(quán)力意志與民意張力最直接連接點(diǎn)的基層維穩(wěn)行動(dòng)，被視為國(guó)家有效治理的前提和基礎(chǔ)。當(dāng)前基層維穩(wěn)運(yùn)行機(jī)制的缺陷主要表現(xiàn)為：維穩(wěn)參與主體的單一性，維穩(wěn)應(yīng)對(duì)手段的單一性，維穩(wěn)評(píng)價(jià)方式的單一性。這種非理性的維穩(wěn)機(jī)制形成的原因在于社會(huì)組織與民眾參與維穩(wěn)的渠道不暢通、政府維穩(wěn)與民眾維權(quán)的力量不均衡及權(quán)力意志與民意的整合不到位。要有效解決目前基層維穩(wěn)機(jī)制存在的非理性化問題，應(yīng)當(dāng)在基層社會(huì)治理過程中構(gòu)建多元共治的維穩(wěn)新機(jī)制，即：構(gòu)建多元化的基層維穩(wěn)參與機(jī)制、構(gòu)建多元化的基層維穩(wěn)應(yīng)對(duì)機(jī)制及構(gòu)建多元化的基層維穩(wěn)評(píng)價(jià)機(jī)制。

基層維穩(wěn)；多元共治；制度邏輯

近年來，隨著基層利益格局的不斷調(diào)整與改革的日益推進(jìn)，一些關(guān)涉基層穩(wěn)定的矛盾與沖突逐漸凸顯，正深刻解構(gòu)著基層主體之間的政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)關(guān)系。正如亨廷頓所指出的那樣，“城市的作用是一個(gè)常數(shù)，它永遠(yuǎn)是反對(duì)派的力量根源；農(nóng)村的作用是個(gè)變數(shù)，它不是穩(wěn)定的根源，就是革命的根源”［1］（p.241）?？梢姡S護(hù)基層社會(huì)（特別是農(nóng)村）的穩(wěn)定，對(duì)于國(guó)家政權(quán)的穩(wěn)固及其有序運(yùn)行至關(guān)重要。當(dāng)前，就中國(guó)基層維穩(wěn)的現(xiàn)狀而言，以參與主體、應(yīng)對(duì)手段及評(píng)價(jià)方式單一性為表征的傳統(tǒng)基層維穩(wěn)機(jī)制，逐漸呈現(xiàn)出疲于應(yīng)付的發(fā)展態(tài)勢(shì)。由此，圍繞多元共治所引發(fā)的基層維穩(wěn)機(jī)制的完善問題是中國(guó)社會(huì)必須考慮、回答和應(yīng)對(duì)的緊要問題。而處于權(quán)力意志與民意張力的最直接連接點(diǎn)的基層政府（本文主要指縣、市、區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道兩級(jí)政府），社會(huì)轉(zhuǎn)型生成的一切矛盾壓力，體制運(yùn)行所帶來的一系列沖突問題，使基層政府在維穩(wěn)過程中面臨著極大的挑戰(zhàn)和考驗(yàn)。因此，通過構(gòu)建多元化的基層維穩(wěn)參與機(jī)制、多元化的基層維穩(wěn)應(yīng)對(duì)機(jī)制及多元化的基層維穩(wěn)評(píng)價(jià)入手，期望能有效實(shí)現(xiàn)基層維穩(wěn)機(jī)制的有效運(yùn)行。

一、問題呈現(xiàn)：當(dāng)前基層維穩(wěn)運(yùn)行機(jī)制之特性及其缺陷

由政府主導(dǎo)下的基層維穩(wěn)運(yùn)行機(jī)制，以“一票否決”作為其維穩(wěn)精神指南，以“將矛盾消滅在萌芽狀態(tài)”作為其維穩(wěn)行動(dòng)邏輯，以“穩(wěn)控”作為其維穩(wěn)應(yīng)對(duì)手段，強(qiáng)烈凸顯出維穩(wěn)運(yùn)行中基層政府排斥公眾與社會(huì)組織社會(huì)治理的參與權(quán)，對(duì)權(quán)宜性維穩(wěn)應(yīng)對(duì)手段的路徑依賴，以及在維穩(wěn)評(píng)價(jià)機(jī)制中唯上不唯下的體制化維穩(wěn)導(dǎo)向。缺乏民眾與社會(huì)組織有效參與、監(jiān)督和協(xié)同的維穩(wěn)機(jī)制是一種靜態(tài)的并且缺乏有效的自我修復(fù)功能的治理機(jī)制。使基層政府無法與公眾進(jìn)行理性的對(duì)話和溝通，為政府維穩(wěn)與民眾維權(quán)的對(duì)抗態(tài)勢(shì)的形成滋生了制度性溫床。

（一）維穩(wěn)參與主體的單一性

基于可控性的考量，以及踐行將“矛盾消滅在萌芽狀態(tài)”的維穩(wěn)行動(dòng)邏輯，基層政府已經(jīng)自覺或不自覺地將民眾與社會(huì)組織排除在維穩(wěn)參與主體之外，使基層政府成為單一的維穩(wěn)參與主體。對(duì)于民眾而言，之所以被排斥在基層維穩(wěn)參與的主體序列，主要原因在于民眾已經(jīng)在長(zhǎng)期的社會(huì)治理進(jìn)程中被政府當(dāng)成了維穩(wěn)對(duì)象，政府在社會(huì)治理過程中，要治理的對(duì)象就是其管轄下的民眾，或者說民眾已經(jīng)被政府“物化”為維穩(wěn)的客體，根本談不上可以與基層政府進(jìn)行平等溝通、對(duì)話的維穩(wěn)參與主體。特別在壓力型的維穩(wěn)運(yùn)行過程中，隨著維穩(wěn)問責(zé)力度的不斷強(qiáng)化及民眾訴求表達(dá)方式的日益激烈化，基層政府已經(jīng)對(duì)通過不斷強(qiáng)化政府組織與資源優(yōu)勢(shì)的方式來應(yīng)對(duì)民眾的訴求形成了維穩(wěn)路徑依賴。對(duì)于社會(huì)組織而言，之所以也被排斥在基層維穩(wěn)參與的主體序列，主要原因在于基層政府對(duì)社會(huì)組織缺乏最基本的信任和了解，導(dǎo)致在“敏感”的基層維穩(wěn)這一領(lǐng)域，不敢貿(mào)然讓社會(huì)組織參與到基層維穩(wěn)過程中來，害怕社會(huì)組織的參與，反而將分散的民眾組織起來并可能采取對(duì)社會(huì)秩序產(chǎn)生重大威脅的集體行動(dòng)。此外，在基層維穩(wěn)的實(shí)踐中，基層政府還不真正了解社會(huì)組織參與維穩(wěn)所具有的有效傳遞信息、整合民眾訴求、進(jìn)行理性溝通與協(xié)調(diào)的優(yōu)勢(shì)。因此，對(duì)基層政府來說，與其承擔(dān)不可預(yù)測(cè)的貿(mào)然讓社會(huì)組織參與基層維穩(wěn)過程的風(fēng)險(xiǎn)，不如審慎地將其排除在維穩(wěn)過程之外，以確保維穩(wěn)過程的可控性。但是缺乏民眾與社會(huì)組織有效參與的基層維穩(wěn)機(jī)制，不可能真正實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。而維穩(wěn)參與主體的單一性導(dǎo)致基層政府為此承擔(dān)高昂的維穩(wěn)成本?！岸议L(zhǎng)期忽視民眾與社會(huì)組織參與的維穩(wěn)機(jī)制也使社會(huì)力量參與解決基層社會(huì)矛盾的積極性被嚴(yán)重削弱”［2］（p.26）。

（二）維穩(wěn)應(yīng)對(duì)手段的單一性

當(dāng)“穩(wěn)定壓倒一切”成為基層維穩(wěn)運(yùn)行中的思維定勢(shì)后，基層政府還要承受著“零指標(biāo)”和“一票否決”等巨大的維穩(wěn)壓力，其維穩(wěn)應(yīng)對(duì)手段逐漸固化為單一的管治型維穩(wěn)機(jī)制，即在應(yīng)對(duì)民眾利益訴求的過程中，不斷凸顯采取管治而不是采取疏導(dǎo)的維穩(wěn)方式來應(yīng)對(duì)民眾各種利益訴求表達(dá)，這種維穩(wěn)手段不僅難以有效紓解基層政府與民眾之間的緊張關(guān)系，反而有可能激化雙方的關(guān)系。

一是在維穩(wěn)過程中秉持的是“管理社會(huì)”而不是“社會(huì)管理”的思維，將民眾正常的利益訴求行為想象成危害社會(huì)穩(wěn)定的行為，試圖通過壓制的手段使其“消滅在萌芽狀態(tài)”。殊不知，秉持單一性的管治型維穩(wěn)思維，既無法有效實(shí)現(xiàn)提高基層政府維穩(wěn)能力的目的，也無法實(shí)現(xiàn)基層政府與民眾間的良性互動(dòng)關(guān)系，而只能把關(guān)涉基層維穩(wěn)的民眾利益訴求問題復(fù)雜化，根本無助于問題的解決?！坝捎谶@種處理方式本身不是從問題的本質(zhì)出發(fā)來尋找維穩(wěn)之策，僅僅依靠權(quán)宜性的維穩(wěn)手段。因此，并不能從根本上解決問題”［3］（p.29）。可見，以權(quán)宜性為表征的管治型基層維穩(wěn)思維所體現(xiàn)出的政府行為明顯缺乏原則性和規(guī)范性，往往忽視、扭曲甚至排斥法律和政策的作用。

二是在維穩(wěn)過程中采取“穩(wěn)控”的形式試圖防止民眾所表達(dá)的利益訴求行為走向非理性?；鶎诱扇」苤闻c疏導(dǎo)并重的手段有效回應(yīng)民眾的利益訴求，才能防止民眾的維權(quán)行為走向失控與危險(xiǎn)后果的發(fā)生，如果僅僅采取“穩(wěn)控”的形式予以應(yīng)對(duì)，對(duì)于訴求無法獲得政府有效回應(yīng)的民眾，將采取非理性的利益訴求表達(dá)方式以期引起政府的“重視”，增強(qiáng)解決問題和滿足訴求的籌碼。在這樣的互動(dòng)情境中，無疑加劇了基層政府與民眾的對(duì)立與沖突。

三是在維穩(wěn)過程中基層往往將發(fā)生在社會(huì)生活中的一些常規(guī)矛盾或利益訴求都視之為影響社會(huì)穩(wěn)定的因素，從而為采用管治性的維穩(wěn)手段提供正當(dāng)性的道義支撐。在基層維穩(wěn)的現(xiàn)實(shí)層面，單一性的管治型機(jī)制讓發(fā)生在社會(huì)生活中的一些常規(guī)矛盾或利益訴求難以得到科學(xué)、客觀的研評(píng)，基層政府基于有效維穩(wěn)的自負(fù)與民眾基于感性的維權(quán)，在單一性的政府管治下，已變得越來越無法調(diào)和。表現(xiàn)為由于民眾利益訴求經(jīng)常被當(dāng)成危及社會(huì)穩(wěn)定的行為被管治，民眾就只能采取非制度化的方式予以表達(dá)，導(dǎo)致政府維穩(wěn)與民眾維權(quán)的對(duì)立愈加激烈，基層政府單一性的管治手段也就被不斷強(qiáng)化。

（三）維穩(wěn)評(píng)價(jià)方式的單一性

為了有效督促基層政府及其官員認(rèn)真履行維穩(wěn)職責(zé)，中央和上級(jí)政府采取必要的維穩(wěn)評(píng)價(jià)方式是必要的，但現(xiàn)實(shí)中的維穩(wěn)評(píng)價(jià)逐漸演變?yōu)椤傲阒笜?biāo)”和“一票否決”等壓力型的評(píng)價(jià)機(jī)制，這種壓力型的評(píng)價(jià)機(jī)制是以單一性的上級(jí)對(duì)下級(jí)的考核評(píng)價(jià)，缺乏體制外社會(huì)力量的有效參與評(píng)價(jià)。

一是對(duì)基層非正常上訪的維穩(wěn)評(píng)價(jià)方式，僅僅以中央或上級(jí)信訪部門統(tǒng)計(jì)到的非正常上訪數(shù)量作為考核評(píng)價(jià)依據(jù)，至于被中央或上級(jí)部門批轉(zhuǎn)的信訪案件，基層政府是否予以有效解決，民眾是否滿意這些要素，均未列入考核評(píng)價(jià)的序列。這種單一性的信訪維穩(wěn)評(píng)價(jià)機(jī)制，從實(shí)質(zhì)上強(qiáng)化了基層政府采取“截訪”和“消號(hào)”等非正當(dāng)?shù)木S穩(wěn)方式來應(yīng)對(duì)上級(jí)的信訪維穩(wěn)評(píng)價(jià)。另外，這種單一性的信訪維穩(wěn)評(píng)價(jià)機(jī)制，也在不斷激勵(lì)民眾采取非正常上訪等超越體制容忍的策略，與基層政府進(jìn)行博弈，體現(xiàn)為“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的扭曲性訴求表達(dá)發(fā)展態(tài)勢(shì)。

二是對(duì)基層群體性事件的維穩(wěn)評(píng)價(jià)方式，僅僅以是否發(fā)生作為評(píng)價(jià)的方式。中央和上級(jí)政府以基層群體性事件是否發(fā)生作為地方政府維穩(wěn)是否盡責(zé)的唯一依據(jù)，以此來引領(lǐng)基層政府的維穩(wěn)行為，并未考慮群體性事件發(fā)生的原因、政府是否失職等關(guān)鍵因素。這種單一性的維穩(wěn)評(píng)價(jià)方式本身并不是從問題的本質(zhì)出發(fā)來尋找維穩(wěn)之策，僅僅著眼于強(qiáng)化基層政府對(duì)矛盾的壓制。因此，并不能從根本 上 解 決 基 層 穩(wěn) 定 問 題［3］（p.29）。 此 外，以群體性事件是否發(fā)生作為維穩(wěn)考核評(píng)價(jià)依據(jù)，從另一方面激勵(lì)著基層政府維穩(wěn)過程中采取明顯缺乏原則性和規(guī)范性的行動(dòng)，往往體現(xiàn)為忽視、扭曲甚至排斥法律和政策的作用。形成這樣的維穩(wěn)行動(dòng)邏輯主要原因在于基層政府為了避免因群體性事件的發(fā)生而被問責(zé)，只能采取一些簡(jiǎn)單化甚至“暴戾化”的維穩(wěn)形式來應(yīng)對(duì)民眾的舉動(dòng)。在這種單一性的維穩(wěn)向度中，基層政府甚至無視社會(huì)生活中的一些常規(guī)矛盾或利益訴求是一個(gè)正常社會(huì)的常態(tài)，試圖將這些人民內(nèi)部矛盾消滅在萌芽狀態(tài)，這正是單一性維穩(wěn)評(píng)價(jià)機(jī)制帶來的后果。

二、原因分析：當(dāng)前基層維穩(wěn)運(yùn)行機(jī)制之反思

在基層維穩(wěn)運(yùn)行機(jī)制還沒有從“管治”走向“共治”的情況下，出現(xiàn)維穩(wěn)參與主體、維穩(wěn)應(yīng)對(duì)手段和維穩(wěn)評(píng)價(jià)方式的單一性問題，反映出這樣的維穩(wěn)機(jī)制已經(jīng)陷入困境。因此對(duì)當(dāng)前基層維穩(wěn)機(jī)制進(jìn)行深入反思，有助于尋找構(gòu)建理性化的基層維穩(wěn)新機(jī)制的有效路徑。

（一）社會(huì)組織與民眾參與維穩(wěn)的渠道不暢通

在基層維穩(wěn)運(yùn)行過程中，順暢的參與渠道是民眾與社會(huì)組織成為維穩(wěn)參與主體的前提條件。有了暢通的參與渠道，民眾與社會(huì)組織就能以合適的身份介入基層維穩(wěn)的具體過程，與基層政府一起成為基層社會(huì)治理的主體。民眾與社會(huì)組織有效參與基層維穩(wěn)的具體過程，這不僅可以較好地落實(shí)公眾參與權(quán)，而且也是公眾進(jìn)行制度化政治參與的重要形式?！爱?dāng)前，我國(guó)雖然已開辟了諸多具有中國(guó)特色的公眾參與社會(huì)治理的渠道，如：人民代表大會(huì)的渠道、政治協(xié)商的渠道與信訪的渠道，等等。此外，近年來，各地為了暢通公眾利益訴求的表達(dá)渠道，涌現(xiàn)出諸如廣西的維穩(wěn)基石工程、四川的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制、浙江的網(wǎng)格化管理組團(tuán)式服務(wù)等新舉措與新機(jī)制。從總體來看，我國(guó)民眾與社會(huì)組織參與基層維穩(wěn)的通渠道似乎并不少”［4］（p.56）。但是，從具體運(yùn)行來看，上述渠道并沒有使民眾與社會(huì)組織真正參與基層維穩(wěn)的具體過程，主要原因還是在于公眾參與基層維穩(wěn)的渠道存在人為的堵塞。例如：人大與政協(xié)制度作為公眾政治參與的制度化安排，并沒有成為普通公眾參與社會(huì)治理的暢通渠道，因?yàn)楸贿x舉出的人大代表與政協(xié)委員與廣大民眾并不存在直接的代表與被代表的關(guān)系，普通公眾難以通過這些人大代表與政協(xié)委員直抵社會(huì)治理中心。此外，信訪制度是具有中國(guó)特色的公眾制度化參與社會(huì)治理的渠道，但在現(xiàn)實(shí)中由于過分強(qiáng)調(diào)“非正常上訪”對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的危害，民眾的一些正當(dāng)上訪往往被基層政府嚴(yán)格控制，從而人為地堵塞民眾與社會(huì)組織有效利用信訪參與社會(huì)治理這一渠道。如果民眾與社會(huì)組織參與社會(huì)治理的渠道被人為堵塞，或者民眾與社會(huì)組織對(duì)現(xiàn)有的參與渠道失去信心，那么民眾與社會(huì)組織在爭(zhēng)取參與權(quán)中所實(shí)施的一些舉動(dòng)將更加強(qiáng)化基層政府對(duì)上述渠道的人為堵塞，導(dǎo)致的結(jié)果就是缺乏社會(huì)組織作為緩沖的基層政府直接與民眾面對(duì)面，兩者發(fā)生對(duì)抗甚至沖突的風(fēng)險(xiǎn)將大大增加。

（二）政府維穩(wěn)與民眾維權(quán)的力量不均衡

在基層維穩(wěn)過程中，基層政府與民眾博弈的力量是否均衡是影響基層政府采取什么類型的應(yīng)對(duì)手段的關(guān)鍵要素。當(dāng)前，基層政府應(yīng)對(duì)民眾利益訴求的手段往往以“暴戾化”這種單一性方式來展示，其中一個(gè)重要原因在于基層政府既缺乏上級(jí)的有效約束，又缺乏橫向的有效制衡，更談不上社會(huì)力量對(duì)其進(jìn)行有效監(jiān)督，從而導(dǎo)致基層政府處于一個(gè)超強(qiáng)勢(shì)的地位。而民眾在表達(dá)利益訴求過程中，沒有社會(huì)組織對(duì)分散的個(gè)體民眾的力量進(jìn)行有效整合，分散的個(gè)體民眾難以有效抗衡基層政府的強(qiáng)勢(shì)。由此，基層政府可以無屑與民眾進(jìn)行平等的對(duì)話或溝通，加之民眾所反映的利益訴求往往很難得到政府的有效回應(yīng)，往往通過“跳樓”、“自焚”等非理性的舉動(dòng)來尋求問題的解決，但民眾的這些舉動(dòng)又往往被基層政府視為一種“要挾”而加以打壓，這充分反映出政府維穩(wěn)與民眾維權(quán)力量不均衡的情況進(jìn)一步促使基層政府對(duì)上述單一性的應(yīng)對(duì)手段產(chǎn)生依賴。此外，隨著基層維穩(wěn)壓力的不斷加大，以及民眾利益的訴求點(diǎn)沒能有效地被政府所把握，雙方已經(jīng)越來越難以通過對(duì)話與溝通的方式協(xié)調(diào)好彼此的分歧，加之各方對(duì)維穩(wěn)與維權(quán)資源的占有不均衡，導(dǎo)致雙方的博弈能力出現(xiàn)了嚴(yán)重的失衡?；鶎诱捎谡加休^多的維穩(wěn)資源從而在博弈中處于絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)地位，而分散且弱勢(shì)的普通民眾由于維權(quán)嚴(yán)重匱乏，在博弈中缺少最基本的話語權(quán)，導(dǎo)致其利益訴求表達(dá)普遍處于無力、無效的狀態(tài)。對(duì)于占有維權(quán)資源嚴(yán)重不足的基層民眾而言，由于缺乏與基層政府進(jìn)行平等對(duì)話與溝通的能力，在向基層政府表達(dá)利益訴求時(shí)，往往容易會(huì)被基層政府所忽視。因此，處于弱勢(shì)地位的維權(quán)民眾在與基層政府進(jìn)行博弈中由于力量的失衡，必然采取非理性的利益訴求表達(dá)方式，而基層政府為了應(yīng)對(duì)民眾非理性的利益訴求，不斷強(qiáng)化暴戾化維穩(wěn)應(yīng)對(duì)手段也就成為現(xiàn)實(shí)壓力下的必然選擇。

（三）權(quán)力意志與民意的整合不到位

從基層維穩(wěn)機(jī)制的運(yùn)行現(xiàn)狀來看，實(shí)現(xiàn)維穩(wěn)機(jī)制的有序運(yùn)行并非坦途。與其他國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程一樣，中國(guó)基層社會(huì)在治理過程中正面臨著愈來愈多“穩(wěn)定的煩惱”［5］（p.24）。執(zhí)政黨對(duì)此也有清醒的認(rèn)知。胡錦濤就曾指出，“我國(guó)正處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段，由于經(jīng)濟(jì)體制深刻變革、社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)、利益結(jié)構(gòu)深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化，由于發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題短期內(nèi)難以根本解決，人民內(nèi)部各種具體利益矛盾難以避免地會(huì)經(jīng)常地大量地表現(xiàn)出來”［6］。近年來基層群體性事件層出不窮，官民關(guān)系日趨緊張，突出反映出權(quán)力意志與民意的對(duì)立，正是上述關(guān)于中國(guó)社會(huì)問題之判斷的佐證。學(xué)界對(duì)此也有諸多深刻的反思。社會(huì)學(xué)家孫立平將中國(guó)的失序問題歸結(jié)為“社會(huì)的斷裂”［7］。這種“社會(huì)的斷裂”狀態(tài)在基層維穩(wěn)運(yùn)行中體現(xiàn)為政府的權(quán)力意志與民意的整合不到位，導(dǎo)致政府維穩(wěn)與民眾維權(quán)的高度對(duì)立，在對(duì)立過程中由于政府應(yīng)對(duì)手段的單一，經(jīng)常出現(xiàn)暴戾化的博弈態(tài)勢(shì)。法學(xué)家江平先生也曾指出，“穩(wěn)定需要權(quán)力意志順應(yīng)民眾的合理意愿，尊重民眾的正當(dāng)權(quán)利，而不是堵壓甚至操縱民意”［8］。可見，如果政府維穩(wěn)權(quán)力在運(yùn)行過程中沒有把握好民眾的利益訴求點(diǎn)，導(dǎo)致政府往往將那些以情緒化表達(dá)利益訴求的民眾視為假想的對(duì)手，在此過程中就難以將政府的權(quán)力意志與民眾的意愿進(jìn)行有效的整合，如何有效應(yīng)對(duì)民眾的利益訴求行為，就成為擺在基層政府面前的一道難以逾越的“坎”。

三、多元共治：基層維穩(wěn)機(jī)制理性化構(gòu)建之制度邏輯

從單一參與主體、應(yīng)對(duì)手段與評(píng)價(jià)方式的維穩(wěn)機(jī)制轉(zhuǎn)化為多元共治的維穩(wěn)新機(jī)制，就是要求基層社會(huì)治理模式由政府唯一管理主體和權(quán)力中心走向以政府為主導(dǎo)的多元共治［9］（p.26）。以適當(dāng)讓渡社會(huì)管理職能調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與基層維穩(wěn)的積極性，為多元共治提供制度保障。多元共治視閾下的基層維穩(wěn)新機(jī)制是一種各方力量與利益動(dòng)態(tài)均衡的機(jī)制，不管主體間的利益格局如何隨著形勢(shì)的改變而變動(dòng)不居，這種動(dòng)態(tài)的維穩(wěn)機(jī)制都可以在主體間良性互動(dòng)中進(jìn)行自我修復(fù)并最終趨于穩(wěn)定。在當(dāng)前，如果不對(duì)傳統(tǒng)的基層維穩(wěn)機(jī)制進(jìn)行有效改造，僅靠基層政府單純的“權(quán)宜性維穩(wěn)”，長(zhǎng)此以往，會(huì)使基層社會(huì)矛盾和問題累積、疊加和發(fā)酵，最終將基層社會(huì)引向失序的危險(xiǎn)邊緣。因此，只有構(gòu)建多元化的基層維穩(wěn)參與機(jī)制、應(yīng)對(duì)機(jī)制與評(píng)價(jià)機(jī)制，才能謀求建立一個(gè)理性化的“多元共治平臺(tái)”，才能真正實(shí)現(xiàn)基層的和諧與穩(wěn)定。

（一）制度邏輯之一：構(gòu)建多元化的基層維穩(wěn)參與機(jī)制

當(dāng)前，基層政府一方面將民眾視為維穩(wěn)對(duì)象排除在參與維穩(wěn)主體的序列之外，另一方面又將社會(huì)組織視為不安全因素，難以放手讓其參與維穩(wěn)過程，僅僅依靠基層政府單打獨(dú)斗，直接導(dǎo)致政府維穩(wěn)與民眾維權(quán)的嚴(yán)重對(duì)立，這使基層維穩(wěn)的形勢(shì)更加嚴(yán)峻。只有構(gòu)建多元化的基層維穩(wěn)參與機(jī)制，暢通民眾與社會(huì)組織參與基層維穩(wěn)的渠道，拓展民眾與社會(huì)組織參與基層維穩(wěn)的合法性空間，實(shí)行基層政府、民眾及社會(huì)組織在維穩(wěn)過程中的“深度合作”、“多元共治”，才能實(shí)現(xiàn)基層維穩(wěn)機(jī)制的有序運(yùn)行。只有轉(zhuǎn)變目前基層政府體制化的維穩(wěn)機(jī)制，建立民眾與社會(huì)組織有效參與的的維穩(wěn)機(jī)制，才能有效實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)的長(zhǎng)治久安，實(shí)現(xiàn)確保社會(huì)既充滿活力又和諧穩(wěn)定的目標(biāo)。

一是將維權(quán)的民眾視為維穩(wěn)的主體，以實(shí)現(xiàn)基層政府與民眾間的良性互動(dòng)關(guān)系。如果將表達(dá)利益訴求的民眾視為維穩(wěn)主體，而不是作為維穩(wěn)對(duì)象，有助于基層政府與民眾基于對(duì)等的關(guān)系進(jìn)行理性的協(xié)商與充分的溝通，以此實(shí)現(xiàn)雙方的良性互動(dòng)。在此情況下民眾將采取理性的訴求方式表達(dá)自己的意愿，這有助于問題的妥善解決，淡化了基層政府對(duì)民眾訴求表達(dá)行為的“穩(wěn)控”力度。將民眾作為維穩(wěn)主體，也強(qiáng)化了民眾制度化參與社會(huì)治理的意識(shí)，使民眾意識(shí)到進(jìn)行制度化的利益訴求表達(dá)是公民社會(huì)每一分子的應(yīng)有責(zé)任，能有效祛除民眾訴求中非理性的成分，有效促進(jìn)基層政府與民眾進(jìn)行理性的溝通和磋商。

二是加強(qiáng)社會(huì)組織參與基層維穩(wěn)機(jī)制的建設(shè)，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織的維穩(wěn)協(xié)同功能。徐勇教授曾形象地將2011年日本大地震中沒有坍塌的建筑物下面設(shè)置的那層橡膠墊圈比喻為社會(huì)組織，強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織在協(xié)調(diào)社會(huì)治理中對(duì)基層政府與民眾間所起的緩沖作用。我國(guó)基層社會(huì)經(jīng)過多年的迅速發(fā)展在經(jīng)濟(jì)上取得巨大成就，但并沒有使基層社會(huì)獲得應(yīng)有的穩(wěn)定。其原因除了發(fā)展不平衡以外，還在于缺乏社會(huì)組織參與導(dǎo)致基層政府與民眾“面對(duì)面”，大量的社會(huì)沖突與矛盾因缺乏社會(huì)組織作為過渡層或者中間層加以消化而直接訴諸基層政府。因此，必須加強(qiáng)社會(huì)組織參與基層維穩(wěn)機(jī)制的建設(shè)，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織的維穩(wěn)協(xié)同功能。例如，2011年7月8日，在廣州市政協(xié)召開的專題政治協(xié)商會(huì)上，就有政協(xié)委員建議學(xué)習(xí)香港的“太平紳士”制度，鼓勵(lì)社會(huì)人士參與基層社會(huì)治理。這一構(gòu)想在貴州已成為現(xiàn)實(shí)，以“和諧貴陽促進(jìn)會(huì)”為標(biāo)志的民間組織利用其資源優(yōu)勢(shì)有效介入基層社會(huì)治理過程并從中化解了諸多基層社會(huì)矛盾，受到中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部的高度肯定［10］（pp.21－23）。因此，在基層政 府維穩(wěn) 過程中 通過社會(huì)組織與民眾的有效參與，構(gòu)建起多元化的基層維穩(wěn)參與機(jī)制，不僅可以有效緩解政府維穩(wěn)與民眾維權(quán)的對(duì)立局面，而且在社會(huì)組織的有效協(xié)同下可以大幅降低基層政府的維穩(wěn)成本，制度化的基層維穩(wěn)機(jī)制才能得到有效的構(gòu)建。

（二）制度邏輯之二：構(gòu)建多元化的基層維穩(wěn)應(yīng)對(duì)機(jī)制

構(gòu)建多元化的維穩(wěn)應(yīng)對(duì)機(jī)制，目的是為了實(shí)現(xiàn)基層維穩(wěn)與民眾維權(quán)的良性互動(dòng)，徹底消除雙方采取暴戾化的手段進(jìn)行非理性的博弈態(tài)勢(shì)。黨的十七大報(bào)告指出，社會(huì)穩(wěn)定是人民群眾的共同心愿，是改革發(fā)展的重要前提。基層穩(wěn)定關(guān)乎中國(guó)改革發(fā)展的全局，如何構(gòu)建一個(gè)多維度、系統(tǒng)化的基層矛盾調(diào)處疏導(dǎo)機(jī)制，妥善協(xié)調(diào)、疏導(dǎo)和解決轉(zhuǎn)型時(shí)期基層維穩(wěn)過程中面臨的各種社會(huì)矛盾和社會(huì)問題，是構(gòu)建和諧社會(huì)的重要內(nèi)容。我國(guó)現(xiàn)代化社會(huì)轉(zhuǎn)型的歷史特點(diǎn)和現(xiàn)實(shí)、非均衡性的維穩(wěn)資源以及我國(guó)基層社會(huì)糾紛固有的處置方式等，客觀上要求建立一個(gè)以司法為主導(dǎo)、其他調(diào)處機(jī)制為補(bǔ)充的多元化的基層維穩(wěn)應(yīng)對(duì)機(jī)制。這一多元化的維穩(wěn)應(yīng)對(duì)機(jī)制，既要堅(jiān)持法治至上、重構(gòu)司法處置的權(quán)威性，又要將訴訟、和解、調(diào)解和行政處置等多種方式兼容并蓄，滿足基層維穩(wěn)機(jī)制有序運(yùn)行的需求。

一是在基層維穩(wěn)運(yùn)行中重視司法處置的權(quán)威性，樹立司法手段在解決中國(guó)基層社會(huì)矛盾、維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定中的主導(dǎo)地位?！霸谒痉üδ懿徽玫那樾蜗?，我們?cè)?jīng)希望借助于信訪制度來解決矛盾，但結(jié)果導(dǎo)致了司法一定程度的邊緣化，黨政機(jī)關(guān)不堪接訪重負(fù)”［11］（p.39）。這充分說明，試圖通過單一的政府行政手段來解決基層社會(huì)沖突和矛盾的維穩(wěn)機(jī)制，不僅未能實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)的有序運(yùn)行，反而導(dǎo)致“信訪不信法”等法治被弱化的嚴(yán)重后果。

二是在基層維穩(wěn)運(yùn)行中強(qiáng)化群眾自治組織對(duì)矛盾調(diào)解的補(bǔ)充作用。強(qiáng)化群眾自治組織對(duì)矛盾調(diào)解的補(bǔ)充作用實(shí)際上屬于基層重建的范疇，其著力點(diǎn)在于推動(dòng)基層群眾自治組織在矛盾調(diào)解中的功能復(fù)位，避免在基層政府的強(qiáng)力主導(dǎo)下，導(dǎo)致大量基層群眾自治組織成為政府附庸的尷尬局面。要在基層維穩(wěn)運(yùn)行中強(qiáng)化群眾自治組織調(diào)解糾紛的公信度和主動(dòng)性。事實(shí)上，對(duì)于基層維穩(wěn)過程中所關(guān)涉的大量矛盾與沖突，僅僅依靠基層政府根本無法有效應(yīng)對(duì)。相反，一旦基層政府成為事實(shí)上的唯一應(yīng)對(duì)主體，就很容易發(fā)生因?yàn)閼?yīng)對(duì)手段單一而引起的“社會(huì)失序危機(jī)”。

（三）制度邏輯之三：構(gòu)建多元化的基層維穩(wěn)評(píng)價(jià)機(jī)制

多元化的基層維穩(wěn)評(píng)價(jià)機(jī)制，既要通過中央與上級(jí)政府的考核評(píng)價(jià)實(shí)現(xiàn)其對(duì)基層政府的維穩(wěn)行為進(jìn)行有效約束的治理目的，也要通過與基層政府有橫向聯(lián)系的人大、政協(xié)及司法機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)對(duì)政府維穩(wěn)權(quán)力進(jìn)行有效制約的目的，更要通過落實(shí)社會(huì)組織與民眾的監(jiān)督權(quán)實(shí)現(xiàn)與政府的對(duì)話溝通目的。當(dāng)前，僅僅依靠中央和上級(jí)政府對(duì)基層政府的維穩(wěn)行為進(jìn)行縱向的考核評(píng)價(jià)，導(dǎo)致基層政府的維穩(wěn)行為圍繞中央與上級(jí)的維穩(wěn)考核評(píng)價(jià)而展開，完全無視社會(huì)組織與民眾的意愿，對(duì)于橫向的人大、政協(xié)與司法機(jī)關(guān)的意見，更多的則是采取“弱者的武器”進(jìn)行回應(yīng)或者走過場(chǎng)，一旦來自橫向部門的制約壓力減弱以后又恢復(fù)到之前的原狀［12］（p.52）。構(gòu)建多元 化的基 層維穩(wěn) 評(píng)價(jià)機(jī)制，應(yīng)從以下兩個(gè)方面入手。

一是改變單一向度的縱向維穩(wěn)問責(zé)評(píng)價(jià)體制，形成有效的人大、政協(xié)及司法機(jī)關(guān)對(duì)政府維穩(wěn)行為的制約機(jī)制，以及形成民眾與社會(huì)組織有序參與型的維穩(wěn)評(píng)價(jià)體制，使政府維穩(wěn)既接受中央與上級(jí)機(jī)關(guān)的約束，也接受橫向的人大、政協(xié)機(jī)關(guān)的制約，還要接受民眾與社會(huì)組織的監(jiān)督，構(gòu)建一個(gè)全方位、立體化的基層維穩(wěn)評(píng)價(jià)機(jī)制。

二是對(duì)基層維穩(wěn)評(píng)價(jià)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)從單一化轉(zhuǎn)為多元化。對(duì)于基層非正常上訪的維穩(wěn)問責(zé)，不能僅僅依據(jù)上級(jí)信訪部門對(duì)上訪人次的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)或排名而定，而應(yīng)當(dāng)對(duì)上訪的民眾進(jìn)行回訪，統(tǒng)計(jì)基層政府對(duì)上級(jí)信訪部門批轉(zhuǎn)的信訪案件的解決數(shù)量與落實(shí)情況，依據(jù)基層政府是否有效解決或落實(shí)的具體情況進(jìn)行考核評(píng)價(jià)。同時(shí)對(duì)于群體性事件的問責(zé)，也不能僅僅憑是否發(fā)生群體性事件作為考核評(píng)價(jià)的依據(jù)，而應(yīng)當(dāng)對(duì)所發(fā)生的群體性事件的原因、危害程度以及民眾的訴求點(diǎn)來進(jìn)行具體分析，從中診斷出基層政府在該事件中是否存在失職與不作為，才能決定基層政府及相關(guān)人員是否應(yīng)當(dāng)被問責(zé)。

只有采取多元化的基層維穩(wěn)評(píng)價(jià)機(jī)制，才能實(shí)現(xiàn)對(duì)基層政府的正面激勵(lì)，達(dá)到鼓勵(lì)基層政府以解決民眾的訴求而不是壓制民眾來實(shí)現(xiàn)維穩(wěn)的目的。

四、結(jié)語

將民眾與社會(huì)組織置于維穩(wěn)場(chǎng)域邊緣化的基層維穩(wěn)運(yùn)行機(jī)制，就其行動(dòng)邏輯而言，隱含的是一種對(duì)立而不是平等的主體關(guān)系。就其運(yùn)行性質(zhì)而言，公眾與社會(huì)組織不是維穩(wěn)主體，基層政府才是唯一的維穩(wěn)主體。由此，現(xiàn)有的維穩(wěn)運(yùn)行機(jī)制下面潛伏著社會(huì)失序的危險(xiǎn)暗流，亟需整個(gè)社會(huì)高度重視。對(duì)此，徐勇教授認(rèn)為：“改革以來，中國(guó)的一個(gè)重要變化就是人的利益性愈來愈強(qiáng)，而組織化程度愈來愈低。大量的利益訴求和表達(dá)，是以個(gè)體而不是組織的名義出現(xiàn)的。政府面對(duì)的是一個(gè)個(gè)分散的個(gè)體。除了‘交易成本’高昂以外，還蘊(yùn)含著相當(dāng)大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。無組織的個(gè)體是極其軟弱的，政府可以借助公共權(quán)力隨意征地拆遷；無組織的個(gè)體同時(shí)又是極其危險(xiǎn)的，他們很可能以生命為代價(jià)表達(dá)其訴求，如‘自焚’、‘跳樓’、暴力對(duì)抗等?！保?3］（p.18）如果民眾與社會(huì)組織成為基層維穩(wěn)的運(yùn)行主體，則是一種多元共治式的維穩(wěn)新機(jī)制，它蘊(yùn)含了基層政府本著以人為本的社會(huì)治理理念，將多元共治作為其維穩(wěn)的行動(dòng)指南，在此基礎(chǔ)上與民眾和社會(huì)組織進(jìn)行有效溝通、平等對(duì)話、相互妥協(xié)、理性博弈。在多元共治型的基層維穩(wěn)運(yùn)行中，通過構(gòu)建多元化的參與機(jī)制、應(yīng)對(duì)機(jī)制和評(píng)價(jià)機(jī)制，有利于促進(jìn)民眾維權(quán)與政府維穩(wěn)間的良性互動(dòng)，形成基層維穩(wěn)有序運(yùn)行的新格局。以此為契機(jī)，基層維穩(wěn)將邁入一個(gè)新的治理時(shí)代，這種將制度化與理性化有效融合的基層維穩(wěn)機(jī)制，就是以抓住民眾利益訴求點(diǎn)作為維穩(wěn)進(jìn)程的起點(diǎn)，以解決民眾的利益訴求作為維穩(wěn)的歸屬，以社會(huì)組織的有效協(xié)同作為維穩(wěn)的抓手。因此，要有效構(gòu)建多元共治型的基層維穩(wěn)新機(jī)制，應(yīng)當(dāng)在基層政府引導(dǎo)下拓展社會(huì)組織和民眾有序參與維穩(wěn)的場(chǎng)所和機(jī)會(huì)，在“經(jīng)由矛盾、沖突、斡旋、調(diào)和、一致、合作的心路與行動(dòng)過程，促進(jìn)社會(huì)組織、民眾與基層政府之間的歷時(shí)性彼此體驗(yàn)、共同學(xué)習(xí)、相互感知和彼此理解，才能真正實(shí)現(xiàn)多元共治的“基層維穩(wěn)機(jī)制”［14］（p.69）。可以說，只有在“多元共治”理念與行動(dòng)的關(guān)照下，才可能塑造一種全新的基層政府維穩(wěn)與民眾維權(quán)新格局。把過去帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代烙印的基層維穩(wěn)機(jī)制，轉(zhuǎn)化為與自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相匹配的基層維穩(wěn)新機(jī)制。這無疑是實(shí)現(xiàn)中國(guó)社會(huì)長(zhǎng)治久安的理性選擇。

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D523

A

1008－7168（2012）05－0066－06

10.3969/j.issn.1008-7168.2012.05.011

2012-06-29

廣西哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題“廣西基層維穩(wěn)運(yùn)行機(jī)制的理性化建構(gòu)問題研究”（11FSH016）。

陳發(fā)桂（1972－），男，廣西灌陽人，中共廣西區(qū)委黨校副教授。

王 篆］