□周權(quán)雄（中共廣州市委黨校 經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部，廣東 廣州510070）

一、引言

2009年1月，國(guó)務(wù)院正式發(fā)布《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008—2020年）》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）。隨后，廣東提出了打造廣佛肇經(jīng)濟(jì)圈、深莞惠經(jīng)濟(jì)圈、珠中江經(jīng)濟(jì)圈的戰(zhàn)略構(gòu)想，希望通過(guò)以點(diǎn)帶面的方式推動(dòng)珠三角一體化進(jìn)程。這其中，廣佛肇經(jīng)濟(jì)圈因其經(jīng)濟(jì)總量最大、融合程度最高而被寄予厚望。中共中央政治局委員、廣東省委書(shū)記汪洋曾明確提出，廣佛肇經(jīng)濟(jì)圈應(yīng)成為珠三角一體化的“領(lǐng)頭羊”。縱觀全球經(jīng)濟(jì)一體化中區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作較成功的經(jīng)驗(yàn)，產(chǎn)業(yè)是區(qū)域合作最重要的載體，產(chǎn)業(yè)協(xié)作是經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展成功的關(guān)鍵所在，廣佛肇經(jīng)濟(jì)圈亦不例外。加快廣佛肇跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)作，提升區(qū)域產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，早日形成有序發(fā)展的產(chǎn)業(yè)鏈，完善跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)作機(jī)制，有效調(diào)動(dòng)和配置區(qū)域經(jīng)濟(jì)資源，增進(jìn)區(qū)域福利，均衡合作各方利益，增強(qiáng)區(qū)域合作的動(dòng)力，對(duì)于提升廣佛肇產(chǎn)業(yè)整體發(fā)展水平，促進(jìn)珠江三角洲地區(qū)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，打造全國(guó)科學(xué)發(fā)展示范區(qū)，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和戰(zhàn)略意義。

根據(jù)《綱要》和《廣佛肇經(jīng)濟(jì)圈產(chǎn)業(yè)協(xié)作規(guī)劃（2010—2020年）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》），廣佛肇在產(chǎn)業(yè)方面的總體目標(biāo)是：國(guó)際性現(xiàn)代服務(wù)業(yè)中心和先進(jìn)制造業(yè)基地。按照《規(guī)劃》，廣州將強(qiáng)化國(guó)家中心城市功能，率先加快轉(zhuǎn)型升級(jí)；佛山應(yīng)發(fā)揮產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整；肇慶發(fā)揮資源優(yōu)勢(shì)，積極承接廣佛的產(chǎn)業(yè)與資本轉(zhuǎn)移建設(shè)成為傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)集聚區(qū)及新興產(chǎn)業(yè)區(qū)?！兑?guī)劃》提出，廣佛肇三市應(yīng)發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，協(xié)同加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的規(guī)劃引導(dǎo)，推動(dòng)生產(chǎn)要素對(duì)接互補(bǔ)，引導(dǎo)廣佛地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和擴(kuò)張延伸項(xiàng)目向肇慶轉(zhuǎn)移。

應(yīng)該說(shuō)，產(chǎn)業(yè)區(qū)域協(xié)作是區(qū)域一體化發(fā)展的主導(dǎo)性機(jī)制，其重要性不言而喻。通過(guò)產(chǎn)業(yè)區(qū)域協(xié)作，既能加強(qiáng)參與區(qū)域企業(yè)、產(chǎn)業(yè)之間的穩(wěn)定聯(lián)系，提高參與區(qū)域的發(fā)展效率，又能減少無(wú)效競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)區(qū)域之間的分工，提高區(qū)域發(fā)展的總體效率。

二、廣佛肇經(jīng)濟(jì)圈產(chǎn)業(yè)協(xié)作機(jī)制及障礙分析

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)代表人物科斯（1937）、威廉姆斯（1985）認(rèn)為，企業(yè)和市場(chǎng)是協(xié)調(diào)資源配置的兩種基本手段。當(dāng)在企業(yè)內(nèi)部組織一筆額外交易的成本小于在公開(kāi)市場(chǎng)上完成這筆交易的成本，或小于由其他企業(yè)家來(lái)組織同樣一筆交易的成本時(shí)，就應(yīng)該在企業(yè)內(nèi)部生產(chǎn)，即制造（make）；反之，就應(yīng)該從市場(chǎng)外購(gòu)，即購(gòu)買（buy）。當(dāng)企業(yè)自己生產(chǎn)時(shí)，企業(yè)就取代了市場(chǎng)，一體化就產(chǎn)生了。不過(guò)，新近的研究認(rèn)為，科斯、威廉姆斯等人關(guān)于企業(yè)和市場(chǎng)的兩分法過(guò)于簡(jiǎn)單化，企業(yè)與市場(chǎng)之間不存在明確的分界線，在企業(yè)與市場(chǎng)之間，存在著廣闊的中間地帶。在這一中間地帶，兩個(gè)獨(dú)立行動(dòng)者之間既存在市場(chǎng)交易關(guān)系，即獨(dú)立經(jīng)濟(jì)主體之間的非產(chǎn)權(quán)關(guān)系，但又非典型的市場(chǎng)交易機(jī)制下的離散式交換關(guān)系，而是存在獨(dú)立經(jīng)濟(jì)主體之間基于戰(zhàn)略合作導(dǎo)向而構(gòu)建的戰(zhàn)略聯(lián)盟關(guān)系。以下就市場(chǎng)機(jī)制、政府激勵(lì)機(jī)制和中間性組織協(xié)調(diào)機(jī)制三方面對(duì)廣佛肇經(jīng)濟(jì)圈產(chǎn)業(yè)協(xié)作的機(jī)制與障礙進(jìn)行重點(diǎn)闡釋。

（一）市場(chǎng)機(jī)制在產(chǎn)業(yè)區(qū)域協(xié)作中的資源配置基礎(chǔ)性作用沒(méi)有充分發(fā)揮

區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)作的市場(chǎng)機(jī)制是指遵循市場(chǎng)規(guī)律，發(fā)揮市場(chǎng)作用，推動(dòng)區(qū)域市場(chǎng)開(kāi)放，形成統(tǒng)一的市場(chǎng)體系，引導(dǎo)要素跨區(qū)域流動(dòng)、企業(yè)跨區(qū)域發(fā)展和產(chǎn)業(yè)跨區(qū)域協(xié)作，從而增強(qiáng)區(qū)域之間的聯(lián)系，促進(jìn)區(qū)域之間的分工。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的發(fā)展首先是市場(chǎng)行為，市場(chǎng)機(jī)制直接對(duì)區(qū)域微觀經(jīng)濟(jì)主體企業(yè)的利益、決策行為及選擇產(chǎn)生作用，因此，在促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中，市場(chǎng)機(jī)制所發(fā)揮的作用是基礎(chǔ)性和主導(dǎo)性的。我國(guó)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已初步建立，市場(chǎng)機(jī)制促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)作的作用開(kāi)始顯現(xiàn)。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，市場(chǎng)機(jī)制對(duì)產(chǎn)業(yè)區(qū)域協(xié)作的推動(dòng)作用是無(wú)可比擬的。例如，歐盟的產(chǎn)業(yè)合作是當(dāng)今世界上最成熟和最成功的區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作。縱觀歐盟從建立自由貿(mào)易區(qū)、關(guān)稅同盟到統(tǒng)一大市場(chǎng)的過(guò)程，其實(shí)就是一個(gè)開(kāi)放區(qū)內(nèi)市場(chǎng)的過(guò)程。[1]歐盟始終強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制的作用。在歐盟建立的初始階段，選擇了區(qū)域中煤炭和鋼鐵基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)作為合作對(duì)象，并正式簽訂《煤鋼聯(lián)營(yíng)集團(tuán)條約》作為煤、鋼產(chǎn)業(yè)合作的協(xié)作機(jī)制及制度保障，在此基礎(chǔ)上建立煤炭和鋼鐵的共同市場(chǎng)，建立關(guān)稅同盟，為區(qū)域內(nèi)煤鋼交易提供了完備的市場(chǎng)機(jī)制。

對(duì)比歐盟等較為成熟的區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)作案例，廣佛肇經(jīng)濟(jì)圈的產(chǎn)業(yè)協(xié)作市場(chǎng)機(jī)制仍然相對(duì)滯后，經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)各區(qū)域市場(chǎng)分割較為嚴(yán)重，企業(yè)作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展主體的地位缺位明顯。而基于經(jīng)濟(jì)學(xué)基本原理，對(duì)產(chǎn)業(yè)協(xié)作起到?jīng)Q定作用的因素是市場(chǎng)機(jī)制，尤其是供求機(jī)制，因此應(yīng)該轉(zhuǎn)變觀念，從需求角度著手，充分利用市場(chǎng)化手段進(jìn)行管理，通過(guò)市場(chǎng)的供求機(jī)制促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)作的目標(biāo)。未來(lái)廣佛肇產(chǎn)業(yè)區(qū)域協(xié)作需要轉(zhuǎn)變觀念，形成供求機(jī)制尤其是需求拉動(dòng)產(chǎn)業(yè)協(xié)作的基本格局。與此同時(shí)，積極探索產(chǎn)業(yè)區(qū)域協(xié)作的有效價(jià)格機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，真正按市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行運(yùn)作，著力推動(dòng)企業(yè)在新一輪的跨區(qū)域并購(gòu)、資產(chǎn)重組和分散布局的調(diào)整中布局，加速形成市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)、企業(yè)主導(dǎo)型區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)作模式。

（二）有效的政府激勵(lì)機(jī)制尚未理順，制約了區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)作的持續(xù)開(kāi)展

除市場(chǎng)機(jī)制外，產(chǎn)業(yè)區(qū)域協(xié)作的另一個(gè)極為重要的機(jī)制就是政府激勵(lì)機(jī)制。尤其是在現(xiàn)階段，我國(guó)各級(jí)政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)中仍然扮演著十分重要的角色，政府的有效引導(dǎo)機(jī)制和有力扶持機(jī)制必不可少。產(chǎn)業(yè)區(qū)域協(xié)作需要政府規(guī)劃進(jìn)行有效的前期引導(dǎo)和政府財(cái)政資金的有力扶持。由于產(chǎn)業(yè)跨區(qū)域協(xié)作難度和風(fēng)險(xiǎn)更高，一般企業(yè)不敢貿(mào)然進(jìn)行投入。在此情況下，政府必須扮演先行者的角色，組織有關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行軟科學(xué)研究，對(duì)產(chǎn)業(yè)區(qū)域協(xié)作的概念、內(nèi)涵、原則、產(chǎn)業(yè)布局、關(guān)鍵技術(shù)、制度設(shè)計(jì)、綜合評(píng)價(jià)等進(jìn)行深入研究，并及時(shí)將相關(guān)研究成果公布，以幫助企業(yè)進(jìn)行決策。同時(shí)，政府還應(yīng)拿出一定的財(cái)政資金進(jìn)行前期培育，為企業(yè)打氣助威，進(jìn)而推動(dòng)社會(huì)資本特別是風(fēng)險(xiǎn)資本進(jìn)入，形成多渠道的投融資體系。

此外，產(chǎn)業(yè)區(qū)域協(xié)作還需要政府進(jìn)行總體的協(xié)調(diào)。由于涉及多個(gè)區(qū)域和多部門的分工協(xié)作，各環(huán)節(jié)分布交錯(cuò)復(fù)雜，產(chǎn)業(yè)區(qū)域協(xié)作內(nèi)部的地方政府利益之爭(zhēng)正悄然升溫。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)各級(jí)地方政府與中央政府之間存在著較大的目標(biāo)偏差[2]，地方政府往往追求短期經(jīng)濟(jì)利益，不惜進(jìn)行政府間的惡性競(jìng)爭(zhēng)形成產(chǎn)業(yè)重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)能過(guò)剩[3]，這顯然不利于推進(jìn)區(qū)域之間的產(chǎn)業(yè)協(xié)作。研究表明，地方政府與中央政府之間的目標(biāo)偏差與當(dāng)前的分稅制財(cái)稅體制和地方政府官員的政績(jī)考核方式密切相關(guān)。由于地方政府財(cái)稅收入與產(chǎn)值增長(zhǎng)和GDP直接掛鉤，而且GDP增長(zhǎng)率是評(píng)價(jià)我國(guó)地方政府績(jī)效和考核地方官員的主要指標(biāo)，因此，從增加財(cái)政收入和提升個(gè)人政績(jī)的角度考慮，各級(jí)地方政府均有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)去招商引資，片面追求產(chǎn)值和GDP增長(zhǎng)，甚至不惜以區(qū)域惡性競(jìng)爭(zhēng)為代價(jià)。顯然，需要完善地方政府激勵(lì)機(jī)制，理順部門、地區(qū)、行業(yè)之間的關(guān)系，減少不同利益集團(tuán)之間的矛盾，提升各級(jí)政府推進(jìn)產(chǎn)業(yè)區(qū)域協(xié)作的積極性。由于地方政府激勵(lì)機(jī)制尚未理順，區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)作仍然缺乏有效的利益激勵(lì)，區(qū)域之間的產(chǎn)業(yè)協(xié)作難以長(zhǎng)期持續(xù)開(kāi)展。

在現(xiàn)行體制下，廣佛肇經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)各區(qū)域行政主體利益導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)比較突出，各區(qū)域沒(méi)有對(duì)資金、技術(shù)、資源、市場(chǎng)需求等因素進(jìn)行比較優(yōu)勢(shì)分析，地方保護(hù)主義和區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同現(xiàn)象明顯。廣佛肇經(jīng)濟(jì)圈各區(qū)域基本都形成了比較齊全的工業(yè)門類，而且大都自成體系，相互之間的協(xié)作配套程度不高，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃也具有較大的趨同性。

（三）沒(méi)有建立起統(tǒng)一高效的促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)作的治理機(jī)制

治理機(jī)制為區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)作提供了制度保障。治理機(jī)制通過(guò)制度設(shè)計(jì)，為市場(chǎng)供求、競(jìng)爭(zhēng)、價(jià)格機(jī)制、政府引導(dǎo)、扶持和激勵(lì)機(jī)制發(fā)揮作用提供保障條件，促進(jìn)各機(jī)制之間相互配合。通過(guò)設(shè)立區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)作的治理機(jī)構(gòu)，建立區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展治理體系，對(duì)區(qū)域產(chǎn)業(yè)活動(dòng)進(jìn)行統(tǒng)籌安排，可為區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)作提供組織保障。

目前廣佛肇經(jīng)濟(jì)圈產(chǎn)業(yè)區(qū)域合作主要以規(guī)劃和框架協(xié)議為主，規(guī)劃和框架協(xié)議的執(zhí)行多以自愿性為原則，對(duì)執(zhí)行不到位或違反協(xié)議的行為并沒(méi)有形成強(qiáng)制性制裁。作為剛起步階段的廣佛肇區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作，協(xié)議仍是各方可以迅速接受并加以推進(jìn)的可行途徑，由于各方在起步之初所存在的巨大差異和互補(bǔ)性，這種合作模式及協(xié)調(diào)機(jī)制是可行的。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，泛珠三角區(qū)域合作深入也必將帶來(lái)利益矛盾的凸現(xiàn)，制度建設(shè)的規(guī)范化和提高制度強(qiáng)制力是發(fā)展的要求，廣佛肇以協(xié)議為主的制度建設(shè)必須盡快過(guò)渡到法規(guī)制度建設(shè)，將廣佛肇區(qū)域市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)的會(huì)議成果盡可能法律化。泛珠三角區(qū)域行政協(xié)議的法律效力模糊不清，已締結(jié)的行政協(xié)議大都沒(méi)有提及法律效力問(wèn)題，如果區(qū)內(nèi)成員基于保護(hù)地方特殊利益的需要，通過(guò)制定行政規(guī)范的方式任意修改行政協(xié)議，不僅導(dǎo)致行政協(xié)議難以實(shí)施，更為未來(lái)合作埋下陰影。

三、廣佛肇經(jīng)濟(jì)圈產(chǎn)業(yè)協(xié)作對(duì)策建議

（一）明確政府的職能定位，強(qiáng)化市場(chǎng)基礎(chǔ)性作用

產(chǎn)業(yè)區(qū)域協(xié)作應(yīng)該是市場(chǎng)機(jī)制和政府干預(yù)的有效結(jié)合，而且市場(chǎng)應(yīng)該發(fā)揮基礎(chǔ)性、主導(dǎo)性作用。要建立有限政府、有效政府，強(qiáng)化市場(chǎng)基礎(chǔ)性作用，政府在產(chǎn)業(yè)協(xié)作領(lǐng)域的管理職能要逐步由決策型轉(zhuǎn)變成指導(dǎo)服務(wù)型，努力營(yíng)造適合產(chǎn)業(yè)區(qū)域協(xié)作的良好的市場(chǎng)環(huán)境。完善市場(chǎng)交易過(guò)程和市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制，加強(qiáng)市場(chǎng)主體、市場(chǎng)場(chǎng)所和市場(chǎng)交易關(guān)系建設(shè)。針對(duì)廣佛肇經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)市場(chǎng)的分割問(wèn)題，要強(qiáng)化打破地區(qū)封鎖的協(xié)調(diào)工作機(jī)制，消除行政壁壘、地方保護(hù)等分割市場(chǎng)的行為，大力加快勞動(dòng)力市場(chǎng)、資本市場(chǎng)、技術(shù)市場(chǎng)和信息市場(chǎng)等要素市場(chǎng)的建設(shè)，完善價(jià)格形成機(jī)制，加快建設(shè)并健全統(tǒng)一開(kāi)放市場(chǎng)體系。[4]

（二）完善政府引導(dǎo)扶持機(jī)制

在產(chǎn)業(yè)區(qū)域協(xié)作過(guò)程中，必須完善政府引導(dǎo)扶持機(jī)制，營(yíng)造有利于產(chǎn)業(yè)區(qū)域協(xié)作的政策環(huán)境和社會(huì)環(huán)境。政府支持系統(tǒng)包括：提高產(chǎn)業(yè)區(qū)域協(xié)作的融資信貸、科技服務(wù)、教育培訓(xùn)以及企業(yè)支持政策；確保企業(yè)間公平競(jìng)爭(zhēng)的法律、法規(guī)（如禁止壟斷和限制不正當(dāng)交易）。

（三）加強(qiáng)治理機(jī)制和中間性組織建設(shè)

促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)作是一個(gè)涉及多領(lǐng)域、多部門的事務(wù)，而且是一個(gè)長(zhǎng)期艱巨的戰(zhàn)略任務(wù)。廣佛肇經(jīng)濟(jì)圈產(chǎn)業(yè)協(xié)作要加強(qiáng)治理機(jī)制建設(shè)，改革和創(chuàng)新治理機(jī)構(gòu)，不斷完善市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議制度，專門負(fù)責(zé)區(qū)域事務(wù)統(tǒng)籌處理。著力培育中間性經(jīng)濟(jì)組織，強(qiáng)化廣佛肇跨區(qū)域個(gè)人、企業(yè)和市場(chǎng)之間的廣泛聯(lián)系，促進(jìn)其對(duì)市場(chǎng)交易定價(jià)和資源配置狀態(tài)形成重要影響，以更好地為企業(yè)和產(chǎn)業(yè)區(qū)域協(xié)作提供服務(wù)。

[1]沈振中.泛珠三角區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作及協(xié)調(diào)機(jī)制研究[D].華南師范大學(xué)碩士學(xué)位論文，2007.

[2]周權(quán)雄.政府干預(yù)、共同代理與企業(yè)污染減排激勵(lì)：基于二氧化硫排放量省際面板數(shù)據(jù)的實(shí)證檢驗(yàn)[J].南開(kāi)經(jīng)濟(jì)研究，2009，（4）.

[3]周黎安.晉升博弈中政府官員的激勵(lì)與合作：兼論我國(guó)地方保護(hù)主義和重復(fù)建設(shè)問(wèn)題長(zhǎng)期存在的原因[J].經(jīng)濟(jì)研究，2004，(6).

[4]周權(quán)雄.現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)建的背景條件與動(dòng)力機(jī)制研究[J].科技進(jìn)步與對(duì)策，2010，（2）.