陳忠禹

(中共福州市委黨校 法學(xué)教研部，福建 福州 350014)

以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，不僅為鞏固人民當(dāng)家做主的政治地位奠定了更為堅實的理論基礎(chǔ)，而且為以村民自治權(quán)保障為核心的農(nóng)村基層民主建設(shè)指明了前進(jìn)方向，注入了強大動力。

一、以人為本：推動村民自治從任務(wù)型自治向民主合作型治理轉(zhuǎn)變

大量的實證研究表明，國家為推動農(nóng)村基層民主政治建設(shè)而設(shè)定的“鄉(xiāng)政村治”的治理格局并沒有真正產(chǎn)生實效，相反卻呈現(xiàn)出過于依賴政府推動的政治任務(wù)型自治模式的弊端。面對村民自治面臨的諸多困境，通過強化村民自治權(quán)保障，以實現(xiàn)村民自治從任務(wù)型自治向民主合作型治理轉(zhuǎn)變，是未來基層民主政治建設(shè)的趨向。

(一)任務(wù)型村民自治難以為繼之現(xiàn)狀分析——自治價值觀回歸的必要性

從法理角度來看，村民委員會是農(nóng)村群眾性自治組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，但是在目前的“鄉(xiāng)政村治”體制下，村委會往往成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的延伸機構(gòu)，成為它的“一條腿”。村委會干部要花絕大多數(shù)的時間和精力來應(yīng)付鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府交付的各種行政性任務(wù)，結(jié)果，村委會干部在日常工作中大多是疲于應(yīng)付這些行政性任務(wù)，無暇顧及自身的本職工作。這種任務(wù)型自治雖然在一定程度上可以實現(xiàn)政令暢通、上情下達(dá)的政治性目標(biāo)，但是它也產(chǎn)生了更為嚴(yán)重的一系列負(fù)面影響。

1.任務(wù)型自治使得村委會將完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的任務(wù)當(dāng)作工作重點，繼而導(dǎo)致出現(xiàn)村委會無暇顧及本職工作。任務(wù)型自治帶有很強的行政性色彩，自治的工作和要求往往要讓位于行政任務(wù)的完成和考核。事實上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會主要干部有著很強的控制力和影響力，沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的大力支持，村民自治也很難開展。盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從不否認(rèn)村民自治的必要性，也一再強調(diào)要通過發(fā)展民主選舉、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督來推動村民自治發(fā)展，但是這種口號式的宣傳往往經(jīng)不起現(xiàn)實的考驗。在實際工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間的交流和溝通很少涉及村民自治活動，大多是完成新農(nóng)村建設(shè)相關(guān)政策的宣傳和落實，以及計劃生育、綜合治理、環(huán)境衛(wèi)生等工作任務(wù)。村民自治過度行政化無形中會使村民對自治失去信心，將對政府的不滿情緒直接針對村干部，這樣很容易導(dǎo)致村民自治的“空殼化”現(xiàn)象。

2.任務(wù)型自治為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民自治的控制提供了便利，從而也造成了自治權(quán)價值觀的錯位。在任務(wù)型自治的狀況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)常名義上以指導(dǎo)村民自治為借口，事實上為完成行政性任務(wù)而加大對村委會的控制和駕馭，這無疑使村民自治難以實現(xiàn)“應(yīng)然”的價值或功能。為了迎合“壓力型”體制的需要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會采取各種措施強化對村委會的掌控，它會完全根據(jù)自身的工作目標(biāo)和任務(wù)要求而很少顧及村委會的實際情況、工作能力及其面臨的困難，單向度地厘定村委會的工作范圍和職責(zé)。這種單向度的控制和滲透也很容易遭到村委會“陽奉陰違”的反抗，因為，一方面村委會確實沒有足夠的能力來承接鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府交辦的各種行政性任務(wù)；另一方面村民的自治意愿和需求也在不斷增長。這兩種因素綜合在一起必然會出現(xiàn)村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間相互掣肘的治理困境，困境的直接后果是村民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的信任度不斷下降，村委會工作難以獲得村民的支持和認(rèn)可，村民自治空間逐漸萎縮。

3.任務(wù)型自治容易使“自治”被異化為“官治”，加劇村民自治“空殼化”現(xiàn)象。任務(wù)型自治僅有自治之名而無自治之實。在現(xiàn)有“壓力型”的行政體制下，村干部成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民之間的紐帶，既要充當(dāng)本村村民的代言人，又要做鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“代理人”。村干部雖然不愿意站在村民的對立面，但由于村委會事實上仍被當(dāng)做鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“下級”，村干部的職務(wù)和個人待遇事實上掌控于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?！巴瑫r，還權(quán)于民的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則擔(dān)心‘自治’變?yōu)椤粤鳌?，對村莊的‘指導(dǎo)’職責(zé)仍然表現(xiàn)為‘領(lǐng)導(dǎo)’的權(quán)力，仍延續(xù)過去行政命令的手段控制和指揮村的自治組織。比如，巧妙地‘引導(dǎo)’和影響村委會選舉，防止‘從票箱里跳出來的’意外的人當(dāng)選；比如，將村干部的個人利益直接控制于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，不僅是任職的機會和任職崗位的變化事實上由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府在‘安排’，村干部工資報酬的標(biāo)準(zhǔn)也一直是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審批確定?！盵1]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過有形或無形的手段不斷加強對村委會的控制，不管是出于什么樣的政治考慮，但事實上已將村委會置于其“延伸機構(gòu)”的地位。在這樣的行政體制下，村民自治的價值難以真正實現(xiàn)。

(二)村民自治從任務(wù)型自治向民主合作型治理轉(zhuǎn)變——自治權(quán)的價值回歸

任務(wù)型村民自治因弊端眾生而難以為繼，民主合作型治理應(yīng)運而生。民主合作型治理首先強調(diào)的是民主合作，而不是單向度的控制和滲透。在這種治理模式中，推動農(nóng)村基層民主建設(shè)發(fā)展的方式是共同參與、共同協(xié)商和共同治理，“合作、協(xié)商、法治”的理念深入人心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再是單純地給村委會布置工作任務(wù)，即使是要給村莊分配一些工作任務(wù)，也應(yīng)該是在與其村民自治組織充分協(xié)商和相互支持的過程中達(dá)成一致。

相較于任務(wù)型村民自治而言，民主合作型治理模式對于保障村民自治權(quán)有以下三個方面的價值。

1.最大限度地調(diào)動農(nóng)村民主治理主體的積極性和主動性。民主合作型治理模式鼓勵各類主體積極參與基層民主政治建設(shè)，為實現(xiàn)治理主體的多元化提供場域。在這種模式中，無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，還是村委會，抑或是村民個人，都可以成為治理主體，并積極發(fā)揮應(yīng)有作用。治理主體的參與熱情被調(diào)動起來之后，他們就可以參與民主自治活動，協(xié)商處理村莊治理問題。比如，在討論農(nóng)村社區(qū)建設(shè)規(guī)劃方案時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以從國家政策引導(dǎo)的角度發(fā)表意見，施加傾向性的影響，但是，村民和村委會可以從自身利益的角度發(fā)表看法，并可以與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接進(jìn)行對話。如果還有其他治理主體，比如駐村企事業(yè)單位等，也可以進(jìn)入?yún)f(xié)商對話平臺，與其他利益主體進(jìn)行交流。

2.降低治理成本，提高治理績效。與經(jīng)濟(jì)行為一樣，政治行為也同樣存在成本問題。任務(wù)型村民自治在運行過程中存在著嚴(yán)重的內(nèi)耗，自然就會增加成本的投入。從一般意義上講，治理總是力爭以最小的成本換取政治績效的最大化。民主合作型治理則可以通過協(xié)商對話平臺，互諒互讓、合作共贏、達(dá)成一致進(jìn)而降低治理成本。在民主合作型模式中，經(jīng)過廣泛協(xié)商而達(dá)成的共識是代表著“公意”的，彼此是抱著相互信任和負(fù)責(zé)的理念運作的，以此形成的政治行為容易得到廣大村民的認(rèn)同和配合。

3.民主合作型模式有利于農(nóng)民公共精神的塑造?！肮簿袷侨藗儗怖娴年P(guān)心和行為自覺。它包含愛護(hù)公物、遵守公共秩序、維護(hù)公共利益、參與公共事務(wù)、熱心公益事業(yè)、追求公平正義等內(nèi)容”[2]。要逐步推進(jìn)社會主義新農(nóng)村民主政治建設(shè)，不能沒有公共精神的支持。沒有農(nóng)民對村莊公共事務(wù)的關(guān)心，沒有農(nóng)民積極參與自治活動，村民自治是很難真正運行起來的。村莊是一個生活共同體，也是一個農(nóng)村基層自治單位，這種共同體的良好運行需要個人的公共精神來維系和支撐。在民主合作型治理模式中，通過參與、對話、協(xié)商和博弈乃至相互讓步的方式可以培育出村莊治理主體的規(guī)則觀念、公平觀念、自治觀念、法治觀念等基層治理所需要的公共精神和倫理道德。

二、以人為本：要求村民自治權(quán)保障兼顧民主和民生雙重價值目標(biāo)

作為一種價值觀，以人為本的科學(xué)發(fā)展觀充分肯定了人民群眾的價值主體地位，明確了社會發(fā)展的目的和意義。它是一種以價值理性為主導(dǎo)的發(fā)展模式，它把人民群眾作為最高的價值主體，把為最廣大人民群眾謀利益作為最高的價值追求。在這種價值觀的指導(dǎo)下，村民自治權(quán)保障勢必需要兼顧民主和民主雙重價值目標(biāo)。

(一)村民自治權(quán)利保障的價值目標(biāo)之一：以民主促進(jìn)民生

民主與民生之間并不是矛盾關(guān)系，相反，要想真正保障民生，必須通過民主的渠道，正如國內(nèi)著名政治學(xué)學(xué)者俞可平所說的，“不能認(rèn)為重視民主就勢必忽視民生，或相反，強調(diào)民生就勢必輕視民主。民主與民生并非相互排斥，民主促進(jìn)民生，民生需要民主”[3]。村民自治作為蘊含民主和民生雙重價值的農(nóng)村民主治理模式，需要不斷地拓寬村民自治參與渠道，創(chuàng)新民主治理方式，健全民主自治制度，保障村民當(dāng)家做主的權(quán)利，使發(fā)揚民主成為改善村民民生的內(nèi)驅(qū)力，成為社會主義新農(nóng)村建設(shè)的堅實基礎(chǔ)。因此，村民自治權(quán)保障勢必要體現(xiàn)以民主促民生的價值取向。

1.村務(wù)決策科學(xué)化、民主化是實現(xiàn)民生的前提。村莊是一個農(nóng)村群眾生活的共同體，一項重要村莊事務(wù)的決策必定影響到每一位村民的切身利益，這樣，民主決策制度就顯得尤為重要。一般而言，民主決策制度主要由決策主體、決策事項、決策的形式和決策程度等方面構(gòu)成。根據(jù)現(xiàn)行《村組法》第四章的規(guī)定，村民民主決策主要有三種實現(xiàn)形式——村民會議、村民代表會議和村民小組會議。從法律層面上講，廣大村民就是通過召開村民會議、村民代表會議或村民小組會議的方式，來討論村里的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、公共福利事業(yè)項目、土地承包經(jīng)營項目、村規(guī)民約和村民自治章程等村務(wù)大事，行使村民的民主決策權(quán)。此外，《村組法》還對決策程序做了一些粗略的規(guī)定。《村組法》第二十二條規(guī)定：“召開村民會議，應(yīng)當(dāng)有本村十八周歲以上村民的過半數(shù)，或者本村三分之二的戶的代表參加，村民會議所作決定經(jīng)到會人員的過半數(shù)通過。法律對召開村民會議及作出決定另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。召開村民會議，根據(jù)需要可以邀請駐本村的企業(yè)、事業(yè)單位和群眾組織派代表列席?！钡?，事實上，很多村莊的村黨支部或村民委員會實際控制了村里大小事務(wù)的決策權(quán)，并且這樣很難確保村務(wù)決策的民主化、科學(xué)化。針對這種狀況，一些地方和基層組織對完善民主決策程序進(jìn)行了探索，并在總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上形成了有效的制度，例如，村務(wù)公決制度、村務(wù)決策聽證制度和“一事一議”制度等。不管是法律制度還是實踐探索，都試圖不斷地擴大村民參與村務(wù)決策的渠道，健全民主決策程序，逐步提高村務(wù)決策的民主化、科學(xué)化水平，確保在民主過程中實現(xiàn)民生的目標(biāo)。

2.將村民參與自治活動和解決村民關(guān)注的民生問題有機結(jié)合起來。首先，需要大力推進(jìn)村務(wù)公開，鼓勵村民主動了解村莊治理活動，切實保障村民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。其次，拓寬村民利益訴求渠道。只有利益訴求渠道暢通才能使農(nóng)民將各類民生問題反映出來。農(nóng)民是農(nóng)村基層民生建設(shè)的目標(biāo)群體、受益群體，因此，在農(nóng)村解決民生問題必須落實村民的知情權(quán)、重大事項決策的參與權(quán)和民主監(jiān)督權(quán)，切實發(fā)揮農(nóng)民在村治活動中的主體作用。最后，積極鼓勵村民參與村務(wù)管理的整個過程。

(二)村民自治權(quán)利保障的價值目標(biāo)之二：以民生彰顯民主

“民主對尊重民意、促進(jìn)民生問題的解決是一項非常重要的，甚至是具有決定意義的制度安排；但反過來，關(guān)注民生、尊重民意，也能促進(jìn)民主的生長和發(fā)展?！盵4]脫離民生、民意講民主，民主就很難在人民群眾中真正扎根。從本質(zhì)上說，民主和民生之間是互構(gòu)、互助關(guān)系。認(rèn)清這一點，必將大大有助于我們認(rèn)清在村民自治活動中，民生是一個重要的切入點。

1.涉及農(nóng)民民生問題的政治是最容易調(diào)動廣大農(nóng)民群眾參與政治活動的積極性和主動性。村民自治不是為了追求形而上的民主理念和民主政治模式創(chuàng)新，而是為了確實保障廣大農(nóng)民群眾自治權(quán)利。以民生為內(nèi)核的村民自治關(guān)系農(nóng)民的切身利益，容易引發(fā)農(nóng)民積極參與民主政治建設(shè)。與其他方面的民主政治建設(shè)相比較，以民生問題為載體的村民自治活動，容易吸引廣大農(nóng)民群眾積極參與村治活動，并且可以將這類活動常態(tài)化、生活化，經(jīng)過長時間的磨煉可以有效地提高農(nóng)民群眾參政議政的自覺性、積極性和主動性，從而有效地推進(jìn)社會主義新農(nóng)村民主政治建設(shè)。

2.民生政治建設(shè)是農(nóng)民提升民主政治能力的重要途徑。我國缺乏深厚的民主政治文化傳統(tǒng)，又加上處于社會主義初級階段，農(nóng)民民生政治認(rèn)知和參與政治能力都亟待提升。隨著城市化和工業(yè)化步伐的加快，農(nóng)民的民生問題成為制約統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的一個核心問題。要解決農(nóng)民的民生問題，除了國家加大對農(nóng)村支持力度外，逐步推進(jìn)農(nóng)村民主政治建設(shè)和保障農(nóng)民民主政治權(quán)益也是不可或缺的內(nèi)容。發(fā)展農(nóng)村民主政治，就必須不斷地提升農(nóng)民的政治素質(zhì)和參政意識。農(nóng)民政治素質(zhì)的提升只靠理論宣傳是不夠的，需要引導(dǎo)農(nóng)民積極參與涉及民生問題的民主政治實踐。

3.農(nóng)民民生福利的改善是增強農(nóng)民民主政治認(rèn)同感的重要前提?！罢握J(rèn)同是一種政治態(tài)度，指的是人們對現(xiàn)存政治權(quán)力系統(tǒng)、政治規(guī)范、政治秩序、政治價值觀的情感傾向和心理歸屬，屬于政治心理學(xué)范疇，與政治合法性和政治穩(wěn)定密切相關(guān)。”[5]在我國，農(nóng)民的政治認(rèn)同感對整個政治建設(shè)和政治秩序的維護(hù)具有舉足輕重的作用。而農(nóng)民的政治認(rèn)同感的形成取決于農(nóng)民的生活狀態(tài)和民生的改善。反過來說，農(nóng)民民生政治建設(shè)的狀況直接影響著農(nóng)民的政治認(rèn)同感和黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。當(dāng)前，我們黨已深刻地認(rèn)識到，“關(guān)注民生、重視民生、保障民生、改善民生，是我們黨全心全意為人民服務(wù)宗旨的要求，是人民政府的基本職責(zé)”[6]，并將改善民生作為社會主義新農(nóng)村建設(shè)的核心內(nèi)容。

參考文獻(xiàn)：

[1] 柳 颯.村級直接民主的二律背反[C]//吳家清.憲法與社會主義新農(nóng)村建設(shè).濟(jì)南:山東人民出版社,2007:346-347.

[2] 陳永森.和諧社會與公民的公共精神[J].思想理論教育,2008(23):4-9.

[3] 俞可平.關(guān)于民主亟待厘清的六個關(guān)系[J].半月談：內(nèi)部版,2009(4):21.

[4] 余遜達(dá).公民參與與公共民生問題的解決：對杭州實踐的研究和思考[J].浙江社會科學(xué),2010(9):34-44.

[5] 彭正德.民生政治：一種農(nóng)民政治認(rèn)同機制[J].當(dāng)代世界與社會主義,2010(3):126-131.

[6] 溫家寶.在2007年春節(jié)團(tuán)拜會上的講話[N].人民日報,2007-02-28(1).