邱幼云

(杭州師范大學(xué)錢江學(xué)院，浙江杭州310012)

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題一直是我國(guó)社會(huì)各界爭(zhēng)論的焦點(diǎn)議題，而歷次學(xué)術(shù)界爭(zhēng)論的焦點(diǎn)則基本上是圍繞土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)及其績(jī)效這一核心問(wèn)題而展開(kāi)，具體則涉及土地產(chǎn)權(quán)配置、土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)、土地管理等議題。然而，現(xiàn)有的研究很少就土地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)戶保障的影響進(jìn)行梳理，一些學(xué)者強(qiáng)調(diào)土地流轉(zhuǎn)制度對(duì)農(nóng)戶保障的積極作用，但往往缺乏實(shí)例證明，不具有說(shuō)服力。近幾年來(lái)，閩浙兩省農(nóng)村中有越來(lái)越多的農(nóng)民自發(fā)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，于是土地進(jìn)一步流向農(nóng)村中的少數(shù)人(如種植大戶)。而脫離了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)、尚未擺脫農(nóng)民身份的這部分人(如農(nóng)民工)在土地流轉(zhuǎn)后，依靠什么作為家庭保障?他們?nèi)绾螒?yīng)對(duì)現(xiàn)代社會(huì)中的種種風(fēng)險(xiǎn)?土地流轉(zhuǎn)到底是強(qiáng)化還是弱化了農(nóng)戶保障?本文將在前人研究的基礎(chǔ)上，以新的實(shí)證材料分析土地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)戶保障的影響，探討如何實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)戶保障與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性互動(dòng)。

一、研究方法

(一)調(diào)查和分析方法

本次調(diào)查主要采用訪談法，具體的操作步驟如下:首先，對(duì)農(nóng)村的基層干部進(jìn)行訪談，目的是為了獲得關(guān)于村莊的整體情況，包括村莊的人口、耕地面積、土地流轉(zhuǎn)狀況、土地利用狀況等;其次，課題組成員深入農(nóng)戶家庭進(jìn)行訪談，在訪問(wèn)的同時(shí)還觀察受訪者的家庭環(huán)境和個(gè)人活動(dòng)從而獲得一些重要的調(diào)查信息，這有助于研究者獲得真實(shí)材料，自下而上對(duì)農(nóng)民進(jìn)行主體性研究。訪談所得的資料主要采用定性研究法進(jìn)行分析。

(二)樣本村概況

本文研究的閩浙三村——福建龍巖的梁村和黎村、浙江余姚的劍村①這三個(gè)村名是根據(jù)真實(shí)村名的第一個(gè)字而取的學(xué)名。都是通過(guò)非隨機(jī)抽樣選取的樣本村，選取的依據(jù)主要是它們?cè)诋?dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)和土地流轉(zhuǎn)方面的代表性，其基本情況如下。

福建龍巖的梁村地處偏遠(yuǎn)山區(qū)，有587戶，2，405人，其中八百多人常年在外務(wù)工，外出人口占了村莊總?cè)丝诘娜种灰陨?。村里有耕地面積三千四百多畝，林地2萬(wàn)畝(含1.1萬(wàn)畝生態(tài)林)，不過(guò)真正在耕作的土地還不到1，200畝，其余的皆被拋荒，拋荒的耕地大都在偏遠(yuǎn)、交通不便的地方。該村幾乎沒(méi)有第二、第三產(chǎn)業(yè)，在村村民以務(wù)農(nóng)為生，2009年全村人均純收入三千五百多元。在土地流轉(zhuǎn)方面，私人間的小規(guī)模流轉(zhuǎn)很普遍，多為外出務(wù)工人員將土地給親戚或鄰里耕種，本村有6個(gè)流轉(zhuǎn)大戶(流轉(zhuǎn)規(guī)模都在100～200畝之間)，大戶流轉(zhuǎn)進(jìn)來(lái)的土地主要種反季節(jié)蔬菜(200畝)、生姜(100畝)、煙葉(200畝)、仙草(100～200畝)等。

福建龍巖的黎村是當(dāng)?shù)劓?zhèn)政府所在地，交通相對(duì)方便，該村有610戶，2，810人，其中外出人口大概是三百多人。耕地1，750畝，林地9，900畝(含4，575畝生態(tài)林)，2009年人均純收入是4，900元。在村村民除了經(jīng)營(yíng)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，還有大約50戶人家開(kāi)小商店，主營(yíng)食雜、衣服、農(nóng)用物資等，供應(yīng)附近幾個(gè)村莊的生活和生產(chǎn)所需物品。村民私人間的土地流轉(zhuǎn)狀況與梁村類似，也有幾個(gè)流轉(zhuǎn)大戶，其中在當(dāng)?shù)刈畛雒牧鬓D(zhuǎn)大戶是L，2008年他牽頭成立一個(gè)果蔬專業(yè)合作社，在基層政府的支持下，通過(guò)多種方式轉(zhuǎn)入土地，目前經(jīng)營(yíng)的土地有七百多畝。

浙江余姚的劍村是城郊大村，該村有1，441戶，3，551人，其中勞動(dòng)力有2，023人。目前36家經(jīng)營(yíng)工業(yè)產(chǎn)品的企業(yè)，其中億元以上企業(yè)有2家，5，000萬(wàn)元以上企業(yè)有4家，還有四百余家商店從事商貿(mào)服務(wù)業(yè)，基本形成工量具、園林工具、光學(xué)儀器、家私、汽配、儀表、電動(dòng)工具等為主導(dǎo)的工業(yè)生產(chǎn)體系。2009年，劍村實(shí)現(xiàn)工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值達(dá)6.5億元，人均純收入13，985元。可見(jiàn)該村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)非常發(fā)達(dá)，農(nóng)戶收入很高。村民大都在當(dāng)?shù)?，極少外出謀生，與之形成對(duì)比的是，外來(lái)人口有六千五百余人，是本村村民的近兩倍。劍村原有耕地一千來(lái)畝，后來(lái)多數(shù)被征用于公共設(shè)施建設(shè)、工廠建設(shè)與環(huán)境美化，目前的耕地僅有491.6畝。人均耕地不足0.2畝，村民之間的土地流轉(zhuǎn)不多，即使有流轉(zhuǎn)，其規(guī)模也很小，沒(méi)有種植大戶。將土地轉(zhuǎn)出去的農(nóng)戶多忙于經(jīng)營(yíng)生意，土地收入對(duì)他們來(lái)說(shuō)微不足道，他們往往無(wú)償流轉(zhuǎn)給親朋好友耕種，沒(méi)有任何租金收入。

之所以選擇這三個(gè)村進(jìn)行研究是因?yàn)樗鼈兎謩e代表了三種不同地理位置、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與土地流轉(zhuǎn)類型的村莊，有傳統(tǒng)的村，有大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn);有城鎮(zhèn)化進(jìn)程較快的村，非農(nóng)化水平高，土地?cái)?shù)量不多、流轉(zhuǎn)少且流轉(zhuǎn)規(guī)模小。各個(gè)村的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和土地流轉(zhuǎn)狀況不盡相同，研究者因此有機(jī)會(huì)對(duì)它們之間的區(qū)別進(jìn)行實(shí)地考察和分析。下表是對(duì)這三個(gè)村的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和土地流轉(zhuǎn)狀況的一個(gè)概括。

閩浙三村的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和土地流轉(zhuǎn)狀況表

需要特別說(shuō)明的是，這三個(gè)村并不具有全國(guó)范圍的代表性和推論性，但具有一定的類型分析意義，可以用來(lái)對(duì)我國(guó)東部地區(qū)特別是福建、浙江幾種不同經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況背景下的土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)戶保障之間的關(guān)系進(jìn)行探索性研究。

二、土地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)戶保障的影響

浙江劍村的絕大部分勞動(dòng)力已完全脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)僅是他們第二、第三產(chǎn)業(yè)工作之余的一種兼業(yè)行為，農(nóng)民依靠非農(nóng)收入就可以過(guò)上富足的生活。加上劍村的人均耕地非常少，農(nóng)戶分到的一點(diǎn)承包地往往是由老年人耕種。因此，當(dāng)?shù)厣儆型恋亓鬓D(zhuǎn)，即便有流轉(zhuǎn)，規(guī)模也不大。這樣一來(lái)，土地流轉(zhuǎn)對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶的影響不大，土地保障對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶來(lái)說(shuō)更多的是一種發(fā)展性的保障，村民普遍對(duì)土地的直接收益不抱期待，而是寄希望于土地被征用時(shí)所得的現(xiàn)金補(bǔ)償或者“以土地?fù)Q社保”。與之不同的是，福建的梁村和黎村以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主，土地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)戶保障的影響較大。具體來(lái)說(shuō)，土地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)戶保障的影響有以下幾點(diǎn)。

(一)土地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)戶保障的積極影響

首先，種植大戶在規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的帶動(dòng)下有了更高的收入。大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)了土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，催生了“規(guī)模效應(yīng)”，造就了一批有文化、懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營(yíng)的新型農(nóng)民，這些人將日益成為農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)主體和領(lǐng)軍人物，他們?cè)谕七M(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的同時(shí)，也給自己帶來(lái)豐厚的收益，大大提高了家庭的保障水平。以福建黎村的流轉(zhuǎn)大戶L為例，2008年4月，他牽頭聯(lián)合其他7名經(jīng)濟(jì)能人注冊(cè)成立了該縣首家跨縣區(qū)“金富果蔬專業(yè)合作社”，合作社目前流轉(zhuǎn)入七百多畝土地作為果蔬生產(chǎn)基地，主要種植各種經(jīng)濟(jì)作物，他采用統(tǒng)一種植、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一蟲害防治、統(tǒng)一價(jià)格、統(tǒng)一銷售的“五統(tǒng)一”經(jīng)營(yíng)管理方式，節(jié)約成本，提高土地利用效率。土地流轉(zhuǎn)前，當(dāng)?shù)匾划€土地年均純收益是六七百元，流轉(zhuǎn)后至少可增加到2，000元，是土地流轉(zhuǎn)前的近四倍。對(duì)L個(gè)人來(lái)說(shuō)，保守估計(jì)他一年的純收入將達(dá)15萬(wàn)元，可見(jiàn)土地流轉(zhuǎn)大大增加了家庭收入，提高了家庭保障能力。

其次，土地流轉(zhuǎn)增強(qiáng)了小農(nóng)戶尤其是老年人的自我保障能力。筆者在實(shí)地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，土地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)村老年人自我保障的作用不可小覷。一方面，身體硬朗的老年人轉(zhuǎn)入更多的土地來(lái)耕種可以獲得更多的收入，老年生活更有保障。比如，筆者訪談的浙江劍村一位67歲的老太太，在兩個(gè)女兒出嫁后僅剩她和丈夫組成一個(gè)空巢家庭。二老身體硬朗，除了自家半畝不到的土地外還從鄰居那里租入兩畝多地來(lái)種植水稻和時(shí)蔬，所得收入供二老日常開(kāi)銷不成問(wèn)題，保障了基本生活。另一方面，對(duì)高齡老人或體弱多病的老年人來(lái)說(shuō)，在他們自身無(wú)力耕種土地的情況下，可以把土地轉(zhuǎn)給子女耕種“換取”子女對(duì)他們的贍養(yǎng);有時(shí)，老年人把土地租給他人耕種直接獲得租金收入或換取口糧?？梢?jiàn)，在養(yǎng)老保障尚未全面覆蓋農(nóng)村或保障水平低的情況下，土地是老年人獲得子女贍養(yǎng)的一種“資本”，是養(yǎng)老保障的一種來(lái)源，雖然這種保障水平不高，但它或多或少地提高了老年人的自我保障水平。

最后，土地流轉(zhuǎn)還拓寬了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的就業(yè)渠道，增強(qiáng)了農(nóng)戶就業(yè)保障。很多在村農(nóng)民把土地租給大戶，自己則給大戶打工獲得工資收入。在福建2個(gè)村，農(nóng)民在當(dāng)?shù)貛兔ψ鲛r(nóng)活，一天可有40～70元的收入，在浙江劍村打一天零工的工資在60～100元不等。以福建黎村的金富果蔬合作社為例，因?yàn)楫?dāng)?shù)馗夭贿m合機(jī)械化，合作社無(wú)法使用機(jī)械，農(nóng)業(yè)基地的經(jīng)營(yíng)主要靠從當(dāng)?shù)卣心级鴣?lái)的一批工人(多為家里土地流轉(zhuǎn)給合作社的農(nóng)民)，這些工人每個(gè)月的工資在1，200～2，000元不等?，F(xiàn)在打工一個(gè)月的收入差不多能抵過(guò)去半年種田的收入，更重要的是以前自己種地，得承擔(dān)由天氣、市場(chǎng)等因素帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，可能“顆粒無(wú)收”，現(xiàn)在則是“旱澇保收”。

(二)土地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)戶保障的消極影響

首先，種植大戶背負(fù)大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。種植大戶與一般農(nóng)戶相比，種植風(fēng)險(xiǎn)更大。一是由于種植大戶在技術(shù)上要求較高，在施肥、打藥、田間管理上需要更大的資金投入，種植受季節(jié)和天氣的影響大，不可抗拒的自然災(zāi)害和病蟲災(zāi)害是農(nóng)作物生產(chǎn)嚴(yán)重的潛在威脅，一旦某些方面不慎或遭不良天氣影響，損失將會(huì)很大。據(jù)梁村種植大戶介紹，受天氣影響，當(dāng)年仙草爛掉近兩成，收益大受影響，有時(shí)市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)也可能導(dǎo)致他們連成本都收不回來(lái)。二是由于種植中諸如購(gòu)置大型農(nóng)機(jī)具、改造農(nóng)田水利設(shè)施、改良土壤等需要長(zhǎng)期性投資與土地流轉(zhuǎn)租期短存在矛盾，流轉(zhuǎn)租期一般只有一兩年，時(shí)間較短，原土地承包者可能會(huì)隨時(shí)要回土地，導(dǎo)致種植大戶在承包期內(nèi)不敢進(jìn)行大量投入，這不利于種植大戶穩(wěn)定生產(chǎn)，影響種植面積和產(chǎn)量，也給種植大戶的收益和家庭保障帶來(lái)不利影響。

其次，土地流轉(zhuǎn)不夠規(guī)范，從轉(zhuǎn)出農(nóng)戶的角度看，萬(wàn)一農(nóng)民工在城市打工失敗，就可能無(wú)田可種、無(wú)業(yè)可就，沒(méi)有了土地作為就業(yè)保障。目前，農(nóng)戶間自發(fā)流轉(zhuǎn)是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的普遍現(xiàn)象，絕大部分農(nóng)戶沒(méi)有按照程序，而只是習(xí)慣以口頭形式商定雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，包括土地轉(zhuǎn)讓金支付方式、轉(zhuǎn)讓期限等，不簽合同的現(xiàn)象很普遍。即使簽有協(xié)議，很多人也沒(méi)有明確規(guī)定流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利和義務(wù)，這給雙方在土地使用過(guò)程中發(fā)生爭(zhēng)議和糾紛埋下了隱患，最突出的情況是外出打工農(nóng)民因年老、生病或失業(yè)等原因返鄉(xiāng)后，需要收回外出期間轉(zhuǎn)出的承包地。據(jù)調(diào)查，轉(zhuǎn)出的土地如果用于種糧食、種蔬菜的回收較容易，如果用于種前期投入較大的果樹(shù)、花卉等，回收就沒(méi)那么簡(jiǎn)單了，雙方很容易因此發(fā)生糾紛。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局監(jiān)測(cè)調(diào)查結(jié)果顯示，2010年我國(guó)農(nóng)民工總數(shù)達(dá)2.42億，其中，外出就業(yè)1.5億人［1］。大規(guī)模的農(nóng)村人口到城市從事非農(nóng)工作，意味著一旦經(jīng)濟(jì)不景氣將有大批的農(nóng)民工失業(yè)。在農(nóng)民工社會(huì)保障不健全的情況下，農(nóng)村土地是失業(yè)農(nóng)民工的退路，是他們的“失業(yè)保障”，失業(yè)后他們大都只能回到農(nóng)村種地，等經(jīng)濟(jì)情況有所好轉(zhuǎn)時(shí)再外出。如果土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范可能會(huì)出現(xiàn)返鄉(xiāng)農(nóng)民工難以要回土地的情況。因此，土地流轉(zhuǎn)的不規(guī)范可能會(huì)剝奪農(nóng)戶保障的重要來(lái)源，從而削弱土地對(duì)農(nóng)戶保障的安全閥作用。

最后，轉(zhuǎn)出農(nóng)戶所獲得的土地保障水平不高，租金收益存在隱患。農(nóng)民獲得土地流轉(zhuǎn)收益的主要途徑是租金，各地包租土地的業(yè)主在界定流轉(zhuǎn)租金時(shí)主要以每畝土地種糧食的收益為參照，而眾所周知的是，土地的種糧效益比較低，因此土地流轉(zhuǎn)租金也就比較低。在邊遠(yuǎn)不發(fā)達(dá)的農(nóng)村，即使是土地質(zhì)量很好的上等土地一畝一年的租金也就三四百斤稻谷，最多也不過(guò)700元/畝。此外，閩浙兩省土地流轉(zhuǎn)租金通常由現(xiàn)金和稻谷這兩種形式來(lái)體現(xiàn)。稻谷具有滿足人類生存需要的使用價(jià)值，倘若租金是以稻谷來(lái)衡量，可避免通貨膨脹的影響;如果用貨幣來(lái)計(jì)算，可能會(huì)受到通貨膨脹和物價(jià)等各種因素的影響而使租金貶值，令人擔(dān)心的是，有些土地的流入大戶包括農(nóng)業(yè)企業(yè)跟農(nóng)戶的合同一簽就是一二十年。在企業(yè)經(jīng)營(yíng)收益大幅增長(zhǎng)和通貨膨脹波動(dòng)較大的年份，固守合同約定的價(jià)格條款、維持原來(lái)的租金水平，是對(duì)農(nóng)戶生存利益的剝削，影響農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。

三、討論和小結(jié)

從理論上來(lái)講，土地僅僅是一種生產(chǎn)要素，它與農(nóng)民的生存、養(yǎng)老、就業(yè)等保障是相互獨(dú)立的兩個(gè)方面。然而，目前城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和二元土地制度使得土地除了作為生產(chǎn)要素外，還承擔(dān)著農(nóng)戶社會(huì)保障的功能。我國(guó)目前建立在以均分為特征的農(nóng)地集體所有制基礎(chǔ)上的承包制“具有一種內(nèi)在的社會(huì)保障機(jī)制”［2］。在這個(gè)意義上說(shuō)，農(nóng)村土地保障問(wèn)題是一個(gè)復(fù)雜的問(wèn)題，既涉及政府政策與宏觀發(fā)展戰(zhàn)略問(wèn)題，也涉及農(nóng)民微觀行為問(wèn)題［3］。童星等認(rèn)為，土地作為農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營(yíng)中最重要的生產(chǎn)要素，同時(shí)也承載著農(nóng)民的社會(huì)保障功能，當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)保障主要是以土地為依托、以家庭保障為核心的一種制度體系［4］。盡管土地對(duì)農(nóng)戶保障發(fā)揮了一定的作用，然而，土地的保障功能弱化已是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)民所能占有的土地資源不論是數(shù)量上還是質(zhì)量上都出現(xiàn)了危機(jī)，農(nóng)業(yè)收入在農(nóng)民家庭總收入中所占的比例越來(lái)越低，土地保障功能呈現(xiàn)“虛化”狀態(tài)。但是目前農(nóng)村又還不具備建立全面社會(huì)保障的條件，因此，建立農(nóng)村社會(huì)保障尚不能完全脫離土地保障。對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，土地仍然是他們抵御風(fēng)險(xiǎn)的最基本、最可靠的保障，這也就解釋了為什么農(nóng)民普遍認(rèn)為種田沒(méi)有收益，但仍不愿放棄土地、仍將其視為一項(xiàng)家庭經(jīng)濟(jì)來(lái)源的可靠途徑。

然而，土地的保障功能降低了土地的配置效率。魯思來(lái)等人指出:維持土地的社會(huì)福利功能與提高農(nóng)業(yè)收入之間是矛盾的，前者要求土地分配的分散化，后者則要求土地的集中［5］。如何實(shí)現(xiàn)效率與公平的完美結(jié)合?不少學(xué)者提出解決思路是希望借流轉(zhuǎn)解決兩者間的矛盾，通過(guò)完善土地流轉(zhuǎn)制度來(lái)提高農(nóng)民的保障能力，也就是說(shuō)，完善的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制能實(shí)現(xiàn)土地利用效率與農(nóng)戶保障的完美結(jié)合。通過(guò)對(duì)閩浙三村的實(shí)證調(diào)查和分析可知，在不同地區(qū)，土地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)戶保障的影響不盡相同。對(duì)于非農(nóng)化水平高的農(nóng)村來(lái)說(shuō)，農(nóng)民收入主要來(lái)源于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，土地流轉(zhuǎn)對(duì)家庭收入和家庭保障影響甚微。在以農(nóng)業(yè)為主要產(chǎn)業(yè)的農(nóng)村，比如福建兩村，由于村里幾乎沒(méi)有非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，大量青壯年勞動(dòng)力外出務(wù)工，在這種情況下，土地流轉(zhuǎn)能優(yōu)化土地、資本和人力資源的配置，提高利用效率，從而增強(qiáng)土地對(duì)農(nóng)戶的基本生活保障功能、就業(yè)保障功能和養(yǎng)老保障功能。當(dāng)然，土地流轉(zhuǎn)也有消極影響，比如，轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶所得租金收入不高，無(wú)法讓他們有穩(wěn)定而可靠的保障;而轉(zhuǎn)入土地多的農(nóng)戶可能面臨由天氣、市場(chǎng)變化而帶來(lái)的潛在風(fēng)險(xiǎn);此外，土地流轉(zhuǎn)的不規(guī)范為農(nóng)戶之間的糾紛埋下隱患等?？傊?，土地流轉(zhuǎn)是一把雙刃劍，它對(duì)農(nóng)戶保障的影響既有積極的一面又存在隱患，不過(guò)總體而言，土地流轉(zhuǎn)有利于提供農(nóng)戶保障水平，雖然這種保障水平不高且較不穩(wěn)定。

基于此，本文認(rèn)為，制定農(nóng)村土地政策時(shí)要追求的首要目標(biāo)，不是單純追求提高生產(chǎn)效率，而是要有利于經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，兼顧公平和效率。隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的變動(dòng)，人們處于不確定的高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，社會(huì)保障越來(lái)越重要。土地保障作為一種非正式的社會(huì)保障方式，作用不應(yīng)高估，然而，現(xiàn)階段在農(nóng)村普遍實(shí)行社會(huì)保障不太可能，因此離開(kāi)土地保障來(lái)談?wù)摻⑥r(nóng)村社會(huì)保障都是不現(xiàn)實(shí)或不具備普遍意義的。通過(guò)對(duì)實(shí)地調(diào)查資料的分析，筆者認(rèn)為，土地流轉(zhuǎn)改革了傳統(tǒng)土地保障功能，可以在一定程度上兼顧公平和效率，但是不能以土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)來(lái)否定家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)制度，過(guò)分強(qiáng)調(diào)土地流轉(zhuǎn)帶來(lái)的規(guī)模效應(yīng)，很可能使大戶面臨更多的風(fēng)險(xiǎn)，也很可能使失業(yè)農(nóng)民工失去土地保障而陷入困境，這些都是在制定土地政策時(shí)需要慎重考慮的問(wèn)題。

［1］國(guó)家統(tǒng)計(jì)局:《2010年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，http://www.stats.gov.cn/tjgb/ndtjgb/qgndtjgb/t20110228_402705692.htm

［2］姚 洋:《土地、制度和農(nóng)業(yè)發(fā)展》，北京:北京大學(xué)出版社2005年版，第107頁(yè)。

［3］衛(wèi)龍寶胡慧洪等:《城鎮(zhèn)化過(guò)程中相關(guān)行為主體遷移意愿分析——對(duì)浙江省海寧市農(nóng)村居民的調(diào)查》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2003年第5期。

［4］童 星趙海林:《影響農(nóng)村社會(huì)保障制度的非經(jīng)濟(jì)因素分析》，載《南京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)·人文科學(xué)·社會(huì)科學(xué)版)》，2002年第5期。

［5］魯思來(lái)貢 森等:《中國(guó)農(nóng)村老年保障:從土改中的土地到全球化的養(yǎng)老基金來(lái)源》，載《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》，2004年第4期。