□石昆山 陳彥召 沈輝 馬新波

我省國土資源行政復議案件有關(guān)問題淺析和對策

□石昆山 陳彥召 沈輝 馬新波

隨著我省經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程的加速推進，農(nóng)村集體土地大量被征收，而現(xiàn)行土地征收法律法規(guī)不完善，地方政府在征地過程中操作不規(guī)范，導致與征地有關(guān)的行政復議案件數(shù)量激增，給國土資源管理工作帶來極大挑戰(zhàn)。

一、近年來我省國土資源行政復議工作基本情況

近年來，全省國土資源系統(tǒng)干部職工著力推進依法行政工作，認真履行行政復議職責，著力解決國土資源領域行政爭議，化解社會內(nèi)部矛盾，使國土資源行政復議工作在維護社會和諧穩(wěn)定、保障經(jīng)濟社會健康發(fā)展中的獨特功能日益增強。

行政復議化解爭議、維護穩(wěn)定、促進和諧作用明顯增強。行政復議是解決行政爭議的重要渠道，具有方便群眾、快捷高效、方式靈活的特點。廣大公民、法人和其他組織為表達利益訴求、維護自身合法權(quán)益，越來越多地選擇行政復議這一途徑解決行政爭議。通過依法辦案，以法明理，我省國土資源行政復議工作基本上做到了“定紛止爭、案結(jié)事了”，大量的行政爭議被化解在內(nèi)部，化解在基層，盡可能地避免了行政相對人因行政爭議而層層上訪。

行政復議案件依法、公平、公正辦理，成效顯著。2008年1月以來，國務院法制辦、國土資源部、省政府受理的涉及我省國土資源行政復議、裁決案件52件，申請人達千余人次；僅2011年，我廳就收到相關(guān)行政復議申請21件，征地補償標準爭議裁決案件13件，已全部按期辦結(jié)，保障了人民群眾的合理訴求，維護了人民群眾的合法權(quán)益，提高了行政機關(guān)依法行政的形象。

行政復議的層級監(jiān)督功能得到有效發(fā)揮。2011年，我廳收到21件行政復議申請，受理14件，其中責令履行3件，撤銷1件，監(jiān)督履行3件，占受理總數(shù)的50%，有效地糾正了一批違法、不當?shù)木唧w行政行為，監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)，維護行政管理相對人的合法權(quán)益。

行政復議的辦案方式得到不斷創(chuàng)新。在行政復議案件審理過程中，辦案方式不斷創(chuàng)新，從原來主要進行書面審查到現(xiàn)在運用調(diào)查取證、開庭審理、聽證審理、行政調(diào)解等多種方式綜合運用。特別在行政調(diào)解方面，加大案外協(xié)調(diào)疏導工作，2010年國務院法制辦、國土資源部、省政府受理的涉及我省國土資源行政復議、裁決案件13件，有8件通過案外調(diào)解的方式解決，占總數(shù)的61%。

二、我省國土資源行政復議案件的主要特點

2008年以來，我省的國土資源行政復議案件主要有以下幾個特點：

行政復議案件總體數(shù)量急劇增長。2008年以來，國務院法制辦、國土資源部、省政府受理的涉及我廳的行政復議、裁決案件52件，其中2008年1起，2009年2起，2010年13起，2011年36起，成幾何倍數(shù)增長。我廳收到的行政復議案件也從2010年的5件猛增到2011年的21件。

行政復議案件的種類呈多樣化趨勢。2008～2010年，國務院法制辦、國土資源部、省政府受理的涉及我省國土資源行政復議案件全部為征地批復類及涉礦案件，信息公開類案件直到2010年底才開始從無到有。我廳受理的行政復議案件也存在對行政處罰、信息公開、行政不作為、越權(quán)行政、征地補償?shù)榷喾N具體行政行為不服。

土地權(quán)益糾紛仍是行政復議案件的主體。國務院法制辦、國土資源部、省政府受理的52件行政復議和裁決案中，涉及征地批復和涉土信息公開案件共48件，占總數(shù)的92%。其中，涉及征地批復案件35件，占總數(shù)的67%；涉土信息公開案13件，占總數(shù)的25%。申請人要求公開的多為征地批文及相關(guān)文件，要求裁決的也是省政府維持的征地批復案件，其性質(zhì)仍為征地批復類案件。

行政不作為成為行政復議案件新的高發(fā)點。2011年我廳受理的21件行政復議案件中有6件是對行政機關(guān)不依法履行職責不服，占總數(shù)的29%。2010年收到征地補償裁決案件6件，受理1件；2011年收到13件，受理6件，未受理的12件中有10件是因為省轄市、縣級人民政府未經(jīng)過法定協(xié)調(diào)程序而告知申請人不予受理，占案件總數(shù)的53%。

三、國土資源行政復議案件增多的成因分析

近幾年國土資源行政復議案件急劇增多的原因，主要有以下四個方面：

群眾法律意識普遍提高，是行政復議案件增多的外在條件。近年來，我省加大了對國土資源法律法規(guī)政策的宣傳力度，廣大群眾對保護資源、保障發(fā)展的認識不斷深入，利用法律手段解決爭議、維護自身合法權(quán)益的意識不斷加強。較之信訪，行政復議具有的方便群眾、快捷高效、方式靈活的特點也使更多的群眾熱衷于行政復議這一維權(quán)手段，使大量的信訪案件轉(zhuǎn)化為行政復議案件。

土地增值和相關(guān)利益沖突，是導致行政糾紛產(chǎn)生的客觀動因。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和人口的增長，工商業(yè)、房地產(chǎn)用地的增多，新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化進程的推進，大量農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，導致征地范圍廣、速度快，不可避免地引發(fā)大量行政爭議。作為一種不可再生的資源，土地在使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，因礦產(chǎn)開發(fā)、基礎設施建設、城鎮(zhèn)改造等而增值，其自身價值得以凸現(xiàn)。同時，失地農(nóng)民所得的征地補償費過低，對征地補償費的管理使用造成誤解。他們從追求“失地”后更好生存和發(fā)展的現(xiàn)實需求出發(fā)，希望獲得更高的補償安置費，進而選擇行政復議，期望通過復議謀求更高標準的補償安置費。

有些地方政府信息不透明、不對稱，是行政復議案件形成的重要因素。有些地方要求主動公開的信息不公開或不及時公開，對“兩個公告”不是積極宣傳而是一貼了事；有些地方對依照申請公開的信息置若罔聞、置之不理、消極怠政，或因未按文件要求辦理征地手續(xù)而不敢公開相關(guān)政府文件；有些地方信息公開程序混亂，征地前的告知、確認程序不規(guī)范，征地后地方政府“兩公告一登記”不規(guī)范，公告主體混亂或兩公告變?yōu)橐还?，無登記，且無據(jù)可查；有些地方信息公開答復不合理，不予公開的理由無法律依據(jù)或法律依據(jù)不充分。凡此種種，都導致管理相對人申請行政復議，希望通過行政復議，達到自己的預期目的。

有些地方行政不作為、亂作為，是行政復議案件存在的主要原因。

其一，有的地方政府擅自改變征地用途、規(guī)劃。如商服用地改為住宅用地；個別地方政府為達到征地目的，在申請征地前或征地的同時，根據(jù)征地的需要調(diào)整或修改土地利用總體規(guī)劃，擴大城市用地范圍，實現(xiàn)圈外征地，將原本是土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設用地范圍外的土地，修改為城市建設用地，再以批次征地的形式進行征收。其二，有的地方補償不到位、不規(guī)范。農(nóng)民補償不到位或未按政府安置方案及時補償即出讓土地，個別地方是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部分配引發(fā)的糾紛；區(qū)片地價、社保資金出臺后地方執(zhí)行不到位，地上附著物標準沒有及時調(diào)整，農(nóng)民領取的補償金低于省政府批準的補償方案，社保資金不落實。其三，有的地方用地、供地程序不規(guī)范。用地批準后，沒有按法定程序、時限征地、供地，且部分用地長時間閑置，個別地方用地閑置多年仍未按要求收取閑置費或收回組織耕種。其四，有的地方政府職能錯位，把本應在基層解決的矛盾上交。

四、對策建議

加大法制宣傳教育力度，消除群眾法律認識誤區(qū)，提高行政執(zhí)法人員的依法行政意識。一要繼續(xù)開展行政基本法律和國土資源法律法規(guī)的宣傳教育，突出抓好憲法和行政強制法的學習宣傳和培訓，充分利用新聞媒體，突出“世界地球日”、全國“土地日”、“法制宣傳日”等特定主題的要求，創(chuàng)新普法宣傳教育形式，增強國土資源法制宣傳教育效果。二要指導基層加強國土資源政策法規(guī)業(yè)務建設，組織開展政策法規(guī)、行政復議工作業(yè)務培訓，轉(zhuǎn)變工作作風，提高行政執(zhí)法人員的依法行政意識。三要推進建立科學規(guī)范的行政執(zhí)法責任目標考核體系，推進依法科學民主決策，規(guī)范行政執(zhí)法行為，進一步強化行政執(zhí)法監(jiān)督制約管理，增強行政執(zhí)法人員依法辦事的責任心，提高行政執(zhí)法工作整體水平。

適當提高征地補償標準，維護群眾的合法權(quán)益，積極探索調(diào)解在土地行政復議中的運用。地方政府和行政執(zhí)法機關(guān)工作人員應嚴格按照法律法規(guī)和政策辦事，在行政決策中充分考慮群眾利益訴求和群眾意愿，保障和實現(xiàn)群眾權(quán)益、維護社會公平正義。要適時提高補償標準，根據(jù)當?shù)匚飪r水平及時調(diào)整地價標準，保障失地農(nóng)民享受到經(jīng)濟發(fā)展成果；要加大基層行政爭議協(xié)調(diào)力度，把矛盾糾紛化解在行政機關(guān)內(nèi)部，減少當事人的訴累，更好地保護當事人的合法權(quán)益。行政復議機關(guān)要積極探索調(diào)解在土地行政復議中的運用，認真做好各方當事人的協(xié)調(diào)工作，通過行政調(diào)解妥善解決行政爭議，維護群眾的合法權(quán)益，做到案結(jié)事了，達到法律效果、政治效果與社會效果的統(tǒng)一。

增加政府信息透明度，暢通信息公開渠道，建立、健全主動公開政府信息的工作機制。對申請我廳的信息公開事項，要及時做出答復，特別是對有關(guān)征收（用）土地的批復文件、征地補償安置和社會保障方案等政府信息，要加大主動公開的力度；對依照申請公開的政府信息，相關(guān)部門要認真審查，及時受理，依法答復，并對答復內(nèi)容做好解釋工作，宣傳到位；積極探索信息公開方式，通過報紙、網(wǎng)絡等媒體及時公開相關(guān)政府信息，暢通信息公開渠道，以減少信息公開案數(shù)量。

規(guī)范征地程序，嚴格依法行政，對征地要加強批后監(jiān)管。各級政府應認真貫徹落實國家和省有關(guān)征地管理工作的政策規(guī)定，加強征地依法報批前的告知、聽證和征地補償安置工作。要在征地過程中，嚴格執(zhí)行告知、確認、聽證等程序，堅持在擬征地依法報批前按程序進行告知和確認，使被征地群眾了解聽證權(quán)利。擬征地經(jīng)依法批準后，省轄市、縣級政府要嚴格執(zhí)行“兩公告一登記”制度，依法及時將土地征收公告、征地補償安置方案在被征地村組進行公告，嚴格按征地補償安置方案及時足額兌現(xiàn)補償費用，對農(nóng)民補償必須到位后才能供地；對安置補償落實不到位、征地程序不合法、群眾反映強烈的市（縣），要加強督導檢查，確保整改到位。要嚴格規(guī)劃的審批與管理，維護規(guī)劃管控的嚴肅性。對申請批準的建設用地，要對農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案是否符合土地利用總體規(guī)劃嚴格審查，對不符合土地利用總體規(guī)劃的堅決不予審批。

（作者單位：河南省國土資源廳）