張彥英

國土資源部 咨詢研究中心,北京 100035

關(guān)于實(shí)施找礦突破戰(zhàn)略行動的辯證思考

張彥英

國土資源部 咨詢研究中心,北京 100035

以找礦哲學(xué)為指導(dǎo),對實(shí)施找礦突破戰(zhàn)略行動需要與可能、主要矛盾與次要矛盾、政府管理與市場配置、勘查部署與勘查方法、礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)與生態(tài)建設(shè)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系等,談了自己的認(rèn)識和思考,并提出了相應(yīng)的建議。

找礦突破戰(zhàn)略行動;政府管理;市場配置;勘查方法;生態(tài)環(huán)境

2011年,國務(wù)院頒布的《找礦突破戰(zhàn)略行動綱要(2010—2020）》,是新中國成立以來第三次大規(guī)模找礦的行動綱領(lǐng),將推動新一輪地質(zhì)找礦熱潮。實(shí)現(xiàn)新的找礦突破,形成一批重要礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略接續(xù)區(qū),建立重要礦產(chǎn)資源儲備體系,將為經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展提供有力的資源保障和產(chǎn)業(yè)支撐。

實(shí)施找礦突破戰(zhàn)略行動,既要抓住難得的歷史機(jī)遇,又須面對復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)問題。本文是以找礦哲學(xué)為指導(dǎo),對實(shí)施找礦突破戰(zhàn)略行動需要與可能、主要矛盾與次要矛盾、政府管理與市場配置、勘查部署與勘查方法、礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)與生態(tài)建設(shè)環(huán)境保護(hù)等問題的辯證思考及相關(guān)建議。

一、需要與可能

需要與可能是找礦哲學(xué)的范疇,需要與可能是對立和統(tǒng)一的關(guān)系。解決需要與可能的矛盾,從矛盾的對立性轉(zhuǎn)化為矛盾的同一性,是實(shí)現(xiàn)找礦突破的矛盾運(yùn)動。

恩格斯說,勞動和自然界一起才是財富的源泉,自然界為勞動提供材料,勞動把材料變?yōu)樨敻弧５V產(chǎn)資源是進(jìn)行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。我國目前工業(yè)原料的80%取之礦產(chǎn)品,能源的近95%來自礦物能源。

我國今后10～20年工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的快速發(fā)展,將促進(jìn)主要礦產(chǎn)品需求量快速增加。從2006～2010年五年間,煤炭產(chǎn)量增加28%,原油產(chǎn)量增加29%,天然氣產(chǎn)量增加61%,鐵礦石產(chǎn)量增加82%,十種有色金屬增加61%等,但重要礦產(chǎn)品消費(fèi)量增長快于產(chǎn)量增長,我國目前煤炭、鋼、十種有色金屬、水泥等產(chǎn)量和消費(fèi)量均居世界第一。石油、鐵礦石、銅、鉀等礦產(chǎn)對外依存度已超過50%。世界經(jīng)濟(jì)一體化給全球范圍配置礦產(chǎn)資源,實(shí)現(xiàn)平等互利、包容性發(fā)展提供了機(jī)遇,但同時國家經(jīng)濟(jì)利益博弈,全球礦產(chǎn)資源競爭加劇,威脅我國資源安全。加強(qiáng)國內(nèi)能源、重要礦產(chǎn)資源勘查,實(shí)施找礦突破戰(zhàn)略行動,提高礦產(chǎn)資源對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的保障能力,對于實(shí)現(xiàn)“十二五”經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃任務(wù),推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程以及實(shí)現(xiàn)我國第三步發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)(2000年至本世紀(jì)中葉）,非常需要,意義重大。

《找礦突破戰(zhàn)略行動實(shí)施方案》確定了到2020年石油、天然氣等能源礦產(chǎn)和重要固體礦產(chǎn)新增資源儲量目標(biāo),形成15處礦產(chǎn)資源基地,建立重要礦產(chǎn)資源儲備體系。

我國地處環(huán)太平洋、古亞洲和特提斯三大成礦域交匯處,成礦條件優(yōu)越,資源潛力很大。據(jù)資源潛力評價資料,我國石油探明程度36%;天然氣探明程度18%,煤層氣探明程度更低;煤炭累計探明程度23.6%;鈾礦探明程度僅18%。重要固體礦產(chǎn)資源總體查明程度1/4～1/3,鐵礦查明程度26.7%,銅礦查明程度30%,鋁土礦查明程度16.1%?？辈樯疃瓤傮w上在500米以淺,深部及外圍潛力很大。地區(qū)分布上,支撐全國80%以上產(chǎn)能的1010座大中型礦山分布在東部地區(qū),中西部地區(qū)找礦潛力巨大。

我國基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查程度顯著提高,自1999年起的12年國土資源大調(diào)查新發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)地900余處,“十一五”我國油氣進(jìn)入一個新發(fā)現(xiàn)高峰期等,都為新的找礦突破奠定了基礎(chǔ)。找礦突破有一定的工作基礎(chǔ),積累了豐富的經(jīng)驗(yàn),形成了中國特色的勘查理論和勘查方法,實(shí)現(xiàn)新一輪找礦突破是可能的。

以現(xiàn)有資料對實(shí)現(xiàn)地質(zhì)找礦突破戰(zhàn)略的可能性研判,要有風(fēng)險性估計。礦產(chǎn)具有隱蔽性、區(qū)域性、差異性等特征,找礦具有探索性、多樣性、長周期、高風(fēng)險、高效益特點(diǎn)。據(jù)目前的統(tǒng)計資料,找礦發(fā)現(xiàn)概率在2%～4%,資源潛力評價量、待查資源量、預(yù)查資源量轉(zhuǎn)化為資源儲量,往往有數(shù)倍、數(shù)十倍之差。找礦目標(biāo)確定,要充分留有余地,勘查工作實(shí)施,要有承受失敗的思想準(zhǔn)備和防范風(fēng)險的工作準(zhǔn)備。

思維創(chuàng)新是實(shí)現(xiàn)找礦突破的潛力所在,例如對我國成礦背景的再認(rèn)識,我國西部陸陸碰撞,東部陸內(nèi)造山,中部東西向橫豎巨型高壓變質(zhì)帶,奇特的地質(zhì)背景是否造就奇妙的礦產(chǎn)資源王國？我國海域地質(zhì)工作程度很低,無論資源勘查開發(fā),還是綠色國土安全,潛力都很大;對礦產(chǎn)資源特點(diǎn)的再認(rèn)識,我國大中型礦少,小礦多的特點(diǎn),通過加大勘查深度、提高勘查程度,將會發(fā)生改變。而伴生、共生礦多,則是反映礦源多元、成礦多期,如果解決兼探兼采和綜合利用技術(shù),就成為優(yōu)勢,從油鹽、油鉀兼探到油氣、煤氣、煤鈾兼探已經(jīng)開拓出一條新路;生產(chǎn)力發(fā)展新的需求及科學(xué)技術(shù)進(jìn)步會產(chǎn)生、發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)資源新種類、新領(lǐng)域、新層位,如天然氣水合物、頁巖油,頁巖氣勘查已初見端倪;新的開發(fā)利用技術(shù)可使貧礦變富礦,一礦變多礦等等。思維創(chuàng)新,辯證思考,認(rèn)識上從自由王國向必然王國的轉(zhuǎn)變是實(shí)現(xiàn)找礦突破的強(qiáng)大動力。

二、主要矛盾和次要矛盾

可能不等于必然,要把可能變成現(xiàn)實(shí),要在地質(zhì)找礦的諸多矛盾中尋找、解決影響找礦突破的主要矛盾,主要矛盾解決了,次要矛盾就迎刃而解。

改革開放30多年來,地質(zhì)找礦隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn),經(jīng)歷了計劃經(jīng)濟(jì)體制、過渡時期和市場經(jīng)濟(jì)體制三個階段,影響地質(zhì)找礦的主要矛盾也在變化。從上世紀(jì)80年代初期到上世紀(jì)末,影響地質(zhì)找礦的主要矛盾是投入不足。這個時期由于礦產(chǎn)品市場疲軟,礦業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢,加之體制原因,社會資金投入量很小。政府由于財政能力不足,也出于市場需求的原因,對地質(zhì)找礦工作投入也不足。地勘單位在一個較長時期處于困難狀態(tài),如何通過改革,調(diào)整結(jié)構(gòu),增加收入,帶好隊伍曾經(jīng)是地勘單位的主要任務(wù)。

本世紀(jì)初,隨著礦業(yè)市場繁榮,礦產(chǎn)品需求旺盛,社會投資逐年增大,中央和地方財政投資也在提高。2011年全國地質(zhì)勘探投資1092.3億元(其中社會投資913.2億元,占83.6%;中央財政、地方財政投資179.1億元,占16.4%）,較1981年的國家財政投入21.47億元(當(dāng)時社會投資量很?。┰鲩L了數(shù)十倍(含漲價因素）。

我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加速推進(jìn),供需矛盾依然突出。國家通過加大地質(zhì)工作投入,加強(qiáng)基礎(chǔ)地質(zhì)工作,引導(dǎo)和拉動社會投入,社會投資將逐年增長。投入已不是影響找礦突破的主要矛盾。

當(dāng)前,礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)呈現(xiàn)一片繁榮景象,但繁榮之中有亂象;礦業(yè)快速發(fā)展,而發(fā)展之中含隱憂。究其原因,是在體制轉(zhuǎn)換時期,一些舊制度仍然在起作用,與新體制格格不入;在管理環(huán)節(jié)上,一些舊的規(guī)則廢除了,新的規(guī)則尚未建立,處于真空失控狀態(tài);而一些新建制度不健全、不完善,一些利益主體各取所需,各圖其利。表現(xiàn)是管理問題,實(shí)質(zhì)是體制機(jī)制原因。因此,當(dāng)前影響找礦突破的主要矛盾是體制機(jī)制問題。

目前實(shí)施“公益先行,商業(yè)跟進(jìn),基金銜接,整裝勘查,快速突破”的地質(zhì)找礦新機(jī)制,已經(jīng)取得明顯效果。要在推進(jìn)地質(zhì)找礦突破行動中,逐步健全完善形成制度。重點(diǎn)從政府、市場和市場主體的功能定位、運(yùn)行規(guī)則上規(guī)范。

隨著體制改革深化和機(jī)制完善,影響地質(zhì)找礦的主要矛盾將變?yōu)榭茖W(xué)技術(shù)問題。目前已經(jīng)出現(xiàn)了資金無處投放、項(xiàng)目低水平重復(fù)的現(xiàn)象。地質(zhì)找礦科技創(chuàng)新能力不強(qiáng),一些地質(zhì)理論指導(dǎo)找礦效果不明顯,需要創(chuàng)新;一些傳統(tǒng)技術(shù)、方法導(dǎo)致地質(zhì)工作效率低,需要革新。如何依靠科技進(jìn)步實(shí)現(xiàn)找礦戰(zhàn)略,才是礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)真正意義上的發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

三、政府管理與市場配置

礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的政府管理與市場配置是對立統(tǒng)一的關(guān)系。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下,礦產(chǎn)資源的勘查開發(fā),政府宏觀調(diào)控,市場配置發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。處理政府管理與市場配置的矛盾,要科學(xué)設(shè)置礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)管理體制和運(yùn)行機(jī)制。

1.礦產(chǎn)資源國家所有，關(guān)乎國家安全和經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，澤及全民和子孫后代福祉

政府對礦產(chǎn)資源管理主要是三個方面:對礦產(chǎn)資源實(shí)行集中統(tǒng)一管理,參與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控,以礦業(yè)權(quán)管理為核心的礦政管理。

(1）礦產(chǎn)資源的集中統(tǒng)一管理。

適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的要求,建立新型的礦產(chǎn)資源管理體制,實(shí)行礦產(chǎn)資源“橫向集中統(tǒng)一、縱向分級管理”的體制。解決目前礦產(chǎn)資源管理橫向上政出多門,縱向上爭權(quán)逐利的問題,按十七大精神實(shí)行“職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制,健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制”,解決機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉的問題,建議調(diào)整國務(wù)院礦產(chǎn)資源主管部門的職能,從僅履行對礦產(chǎn)資源的管理向覆蓋礦產(chǎn)資源勘查和開發(fā)的大礦業(yè)管理延伸。中央只授權(quán)一個機(jī)構(gòu),行使礦產(chǎn)資源的集中管理、統(tǒng)一規(guī)劃、參與調(diào)控、統(tǒng)籌決策的權(quán)力。

(2）法律法規(guī)政策的間接管理與宏觀調(diào)控。

運(yùn)用法律法規(guī)對經(jīng)濟(jì)活動的間接管理,用政策進(jìn)行調(diào)節(jié)是市場經(jīng)濟(jì)體制對政府管理的基本要求。對礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)管理也毫不例外,同時礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)參與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控是礦產(chǎn)資源主管部門的重要職責(zé)之一。

從加強(qiáng)法律法規(guī)間接管理和宏觀調(diào)控講,當(dāng)前應(yīng)當(dāng)加快“礦產(chǎn)資源法”修改和礦產(chǎn)資源稅費(fèi)改革。

現(xiàn)行“礦產(chǎn)資源法”是在計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡時期形成的,總體上是與計劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的法規(guī),對礦產(chǎn)資源關(guān)乎國家安全、經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展、惠澤全民利益的表達(dá),缺乏法律高度;沒有生態(tài)文明建設(shè)統(tǒng)籌礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)與生態(tài)建設(shè)環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)定;缺少與物權(quán)法相適應(yīng)的礦業(yè)權(quán)用益物權(quán)(民法規(guī)則,私權(quán)范疇）的法律內(nèi)容;法律條款比較籠統(tǒng),操作性差等,需要修改,以與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng),與礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)實(shí)際相吻合。

目前實(shí)行的礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度已不適應(yīng)礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的新形勢,不利于節(jié)約集約利用資源,不利于發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。其中重要內(nèi)容是要進(jìn)行資源補(bǔ)償費(fèi)和資源稅的改革。礦產(chǎn)資源有償使用不同于一般的用益物權(quán),其使用就是耗竭。礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)是對資源性資產(chǎn)耗竭的補(bǔ)償,將耗竭的資源性資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為貨幣性資產(chǎn),無論虧盈,從量計征。目前費(fèi)率偏低,平均1.18%,造成國有資產(chǎn)流失,應(yīng)當(dāng)提高費(fèi)率,參考國際標(biāo)準(zhǔn)及資源稀缺程度,確定浮動費(fèi)率。資源稅是對礦產(chǎn)資源作為資源性資本,在生產(chǎn)經(jīng)營活動中級差收益的調(diào)節(jié),以資源稟賦差別和經(jīng)營水平高低,確定稅率,要擴(kuò)大征收范圍,從價計征,要提高稅率(目前已提高到5%）。

(3）以礦業(yè)權(quán)管理為核心的礦政管理。

礦政管理方方面面,礦業(yè)權(quán)管理是核心。礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)規(guī)劃中的一項(xiàng)重要內(nèi)容是礦業(yè)權(quán)規(guī)劃與設(shè)置。對探礦權(quán)和采礦權(quán)實(shí)行兩級管理,按礦產(chǎn)資源類型劃分管理權(quán)限。目前實(shí)施的礦業(yè)權(quán)一級市場即出讓市場,實(shí)際上是政府調(diào)控的一種形式,采取了市場化的手段。要嚴(yán)格資質(zhì)認(rèn)證,形成投放、退出機(jī)制。區(qū)分不同類型,采用登記在先、協(xié)議出讓、招拍掛等形式。礦業(yè)權(quán)二級市場,即轉(zhuǎn)讓市場才能真正發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用。而目前轉(zhuǎn)讓市場政策法規(guī)不健全、不完善,有形市場建設(shè)差距很大,政府仍然發(fā)揮著主導(dǎo)作用,“看不見的手”沒有充分發(fā)揮應(yīng)有的作用,以致出現(xiàn)黑市交易、權(quán)錢交易。

目前,礦業(yè)權(quán)管理的一個突出問題是礦業(yè)權(quán)價款制度的擴(kuò)大化。礦業(yè)權(quán)價款制度是在我國計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制過渡的特定歷史條件下設(shè)立的?！皟r款”是對國家出資勘查形成的礦產(chǎn)地,出讓時經(jīng)評估確認(rèn)繳納的對國家投資的回報的費(fèi)用。近年來“價款”范圍擴(kuò)大,以至所有探礦權(quán)、采礦權(quán)都收“價款”,數(shù)額越來越大,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出資源補(bǔ)償費(fèi)和資源稅,實(shí)際上是在炒賣資源?！皟r款”概念夸大化,操作不規(guī)范,擾亂了礦業(yè)權(quán)市場,嚴(yán)重影響礦產(chǎn)資源收益分配不公。我國礦業(yè)市場繁榮,“價款”曾經(jīng)推波助瀾,現(xiàn)在整頓規(guī)范礦業(yè)市場難點(diǎn)也是“價款”,成也蕭何,敗也蕭何！在礦業(yè)權(quán)市場完善的條件下,礦業(yè)權(quán)價值由市場決定(通過中介評估）,不同所有制礦業(yè)權(quán)人(國家投資找礦必須投到國有企業(yè),包括企業(yè)化的地勘單位作為國家資本,或投入股份制企業(yè)作為國家股本）在市場上平等交易,市場真正發(fā)揮配置作用。在這樣的情況下,原來意義上的“價款”(內(nèi)涵）失去存在的意義。要在研究礦業(yè)權(quán)價值理論的基礎(chǔ)上,做出礦業(yè)礦價值內(nèi)涵的表達(dá)及其實(shí)施辦法。

實(shí)施“公益先行、商業(yè)跟進(jìn)、基金銜接、整裝勘查、快速突破”,地質(zhì)找礦新機(jī)制一年多來,政府在礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)方面發(fā)揮了主導(dǎo)作用。省國土資源廳為第一責(zé)任人組織實(shí)施,制定地質(zhì)找礦突破戰(zhàn)略,實(shí)施促進(jìn)地質(zhì)找礦突破的政策措施,強(qiáng)化對礦業(yè)權(quán)的管理,為地質(zhì)找礦創(chuàng)造良好的外部環(huán)境以及政府出資開展公益性地質(zhì)工作,建立省地質(zhì)勘查基金,加強(qiáng)基礎(chǔ)地質(zhì)工作,組織地質(zhì)找礦科學(xué)技術(shù)攻關(guān),為找礦突破做好基礎(chǔ)工作等方面成效顯著。

目前政府在礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)中還存在著過多的行政管理,還存在“政事不分”、“政企不分”、“事企不分”的問題,還有政府掌控礦權(quán),收取“價款”,集管理者、所有者與投資者于一身的現(xiàn)象。

政府要轉(zhuǎn)變職能,建設(shè)服務(wù)型政府,全面履行礦業(yè)管理的職能,不缺位、不越位、不錯位;發(fā)揮法律法規(guī)經(jīng)濟(jì)政策調(diào)節(jié)功能;加強(qiáng)社會服務(wù)職能;加強(qiáng)對市場監(jiān)管。

2.建立健全統(tǒng)一、競爭、開放、有序的礦業(yè)市場

推進(jìn)礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)市場化要健全完善礦業(yè)市場,當(dāng)前主要做好三項(xiàng)工作。

(1）建立健全礦業(yè)權(quán)市場和礦業(yè)要素市場。

建立健全全國統(tǒng)一、競爭、開放、有序的礦業(yè)權(quán)市場和礦業(yè)要素市場。加強(qiáng)政策支持和信息引導(dǎo),建立交易平臺;建立健全礦業(yè)權(quán)市場運(yùn)行規(guī)則,規(guī)范礦業(yè)權(quán)市場運(yùn)行;加強(qiáng)市場監(jiān)管,維護(hù)市場秩序,保護(hù)各類市場主體的合法權(quán)益,實(shí)現(xiàn)礦業(yè)權(quán)市場和礦業(yè)要素市場的規(guī)范有序、調(diào)控有度。

(2）建立健全與礦業(yè)市場相配套的市場體系。

對已形成的礦產(chǎn)勘查技術(shù)勞務(wù)市場要制定不同類型、不同級別的資質(zhì)條件,嚴(yán)格準(zhǔn)入制度,規(guī)范市場行為;構(gòu)建礦產(chǎn)勘查的融資平臺,建立礦產(chǎn)勘查的風(fēng)險激勵機(jī)制,建立規(guī)范的礦業(yè)資本市場,形成礦業(yè)權(quán)市場和礦業(yè)資本市場的良性互動關(guān)系。

(3）規(guī)范中介組織,發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作用。

在礦業(yè)權(quán)的交易中,為礦產(chǎn)勘查市場創(chuàng)造良好的基礎(chǔ)條件,要對現(xiàn)有的中介組織進(jìn)行整頓,規(guī)范資質(zhì),嚴(yán)格把關(guān),加強(qiáng)自律,提高水平,創(chuàng)造條件改善環(huán)境,充分發(fā)揮其中介作用。發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作用,建議逐步由行業(yè)協(xié)會承擔(dān)制定、修訂完善相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)程,逐步與國際接軌。修改完善礦業(yè)權(quán)評估和儲量評估相關(guān)制度。

實(shí)施地質(zhì)找礦新機(jī)制以來,市場對礦產(chǎn)資源勘查和開發(fā)起到了一定的基礎(chǔ)性作用。從對有關(guān)省(區(qū)）調(diào)研情況來看,勘產(chǎn)投資市場總體上還沒形成,而一些上市公司以其投資作為股份進(jìn)入,據(jù)青海、貴州、西藏統(tǒng)計,2011年勘查投資中社會出資占60%～70%?？傮w上看,政府主導(dǎo)作用強(qiáng),市場化程度低,這一方面反映出我國目前過渡時期政府主導(dǎo)型市場經(jīng)濟(jì)體制的特點(diǎn),另一方面說明礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)市場化任務(wù)艱巨。

3.推進(jìn)礦業(yè)市場主體建設(shè)，發(fā)揮礦業(yè)企業(yè)的主體地位

推進(jìn)礦業(yè)市場主體建設(shè)既是政府管理的職責(zé),更是市場配置資源的前提。目前,需要從三個方面加快改革,以適應(yīng)地質(zhì)找礦突破的需要:

(1）深化國有礦業(yè)企業(yè)改革,改制成股份制公司體制 。

國有礦業(yè)企業(yè)改革分為兩步。第一步,從計劃經(jīng)濟(jì)體制下的探采分離(國家投資找礦,企業(yè)采礦）轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟(jì)條件下的探采(機(jī)制上）一體化(或自己找礦,或買礦,探礦投資進(jìn)入礦業(yè)企業(yè)成本）。第二步,構(gòu)建與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)、與我國礦業(yè)產(chǎn)業(yè)實(shí)際相吻合的股份制公司體制。建立科學(xué)的企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu),實(shí)現(xiàn)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離;國有控股或參股,企業(yè)經(jīng)營,從制度上解決政企分開的問題;有效處理礦產(chǎn)資源國家所有(公權(quán)）和礦業(yè)權(quán)企業(yè)所有(私權(quán)）的經(jīng)濟(jì)關(guān)系?？蓪⒌V產(chǎn)資源國家所有的權(quán)益轉(zhuǎn)換作為股份制礦業(yè)企業(yè)中的國家股權(quán),與礦業(yè)企業(yè)共擔(dān)風(fēng)險、共享收益。通過股權(quán)權(quán)益實(shí)現(xiàn),有效的、公平合理的維護(hù)礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)益。

(2）引導(dǎo)扶持發(fā)展民營礦業(yè)企業(yè)。

民營礦業(yè)企業(yè)隨著我國礦業(yè)發(fā)展,方興未艾,已成為重要的礦業(yè)市場主體之一。

民營礦業(yè)企業(yè)在管理體制和組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制和市場取向上,還是在人才管理上,都與市場經(jīng)濟(jì)體制改革走勢吻合。但是,民營公司在被社會認(rèn)同上、享有的政策環(huán)境上,存在障礙,需要疏通;技術(shù)人才缺乏,需要加強(qiáng);民營企業(yè)自身行為也有不規(guī)范之處,需要端正。走股份制礦業(yè)集團(tuán)路子,也是民營礦業(yè)企業(yè)重要的發(fā)展途徑。

(3）深化改革,使部分國有地勘單位成為市場主體。

國有地勘單位在我國地質(zhì)事業(yè)發(fā)展中曾做出過重大貢獻(xiàn),在人才、信息、技術(shù)、裝備等方面具有較大優(yōu)勢,在當(dāng)前找礦突破戰(zhàn)略行動中,仍然發(fā)揮著主力軍作用。但是這些優(yōu)勢受現(xiàn)行體制的束縛,沒有最大限度地發(fā)揮出來。目前采取的一些過渡性措施、變通性政策已經(jīng)發(fā)揮到了盡頭,處于進(jìn)退兩難的地步,事業(yè)性質(zhì)的國有地勘單位無法成為礦業(yè)市場的主體。

中央關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見的發(fā)布,為國有地勘單位改革指明了方向,提供了契機(jī)。按照中央分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的文件精神,將國有地勘單位中從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的單位,和從事公益服務(wù)活動的分開,從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的地勘單位逐步轉(zhuǎn)為企業(yè),按市場規(guī)則運(yùn)行,人才、技術(shù)、信息、資料優(yōu)勢可以充分發(fā)揮,成為礦業(yè)市場主體,或組建礦業(yè)股份公司和進(jìn)入大型礦業(yè)集團(tuán);或組建勘探公司和礦業(yè)有限責(zé)任公司;或組建技術(shù)勞務(wù)公司和服務(wù)公司等。

四、勘查部署與勘查方法

部署與方法的關(guān)系是目的與手段對立統(tǒng)一的辯證關(guān)系,是找礦哲學(xué)的一個重要范疇?？辈楣ぷ鞑渴鹗堑V產(chǎn)供給和需求相結(jié)合的產(chǎn)物。供給與需求是動態(tài)的,找礦是供需雙向調(diào)節(jié)。

礦產(chǎn)在地球運(yùn)動中形成,時空分布既不均勻、又有規(guī)律。勘查工作部署是在認(rèn)識成礦規(guī)律的基礎(chǔ)上做出的尋找經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展所需要的或者稀缺的、影響國家經(jīng)濟(jì)安全的礦的時空安排。而國內(nèi)短時期難以找到的礦,“走出去”全球配置。由于找礦的長期性和周期性,勘查工作部署有一個相對穩(wěn)定的周期,這種部署既要有系統(tǒng)性、整體性,又要有結(jié)構(gòu)性、層次性。

《找礦突破戰(zhàn)略行動實(shí)施方案(2011—2020）》部署了三大任務(wù):加強(qiáng)地質(zhì)調(diào)查和研究,重點(diǎn)加強(qiáng)重要礦產(chǎn)勘查,實(shí)施礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用工程。確定47個首批整裝勘查區(qū),確定鈾礦、鐵礦、銅礦、鉀礦、金礦、煤炭、重要非金屬等391個重點(diǎn)勘查區(qū)、16個油氣重點(diǎn)調(diào)查區(qū)、15個油氣重點(diǎn)勘查區(qū)、6個煤層氣重點(diǎn)勘查區(qū)等。這個部署體現(xiàn)了國家意志,有科學(xué)性、合理性,部署任務(wù)的實(shí)現(xiàn)可以保障供給,滿足需求。

部署質(zhì)量是找礦勘查的第一質(zhì)量,找礦不是造礦,風(fēng)險很大,幾率不高,還要有機(jī)遇。要把部署藍(lán)圖變?yōu)楝F(xiàn)實(shí),采用什么方法至關(guān)重要,欲善其事,先利其器。

勘查工作方法選擇要遵循地質(zhì)規(guī)律、市場規(guī)則和地質(zhì)工作規(guī)律,要與勘查工作部署相適應(yīng)。地質(zhì)規(guī)律是自然規(guī)律,市場規(guī)則是經(jīng)濟(jì)規(guī)律,地質(zhì)工作規(guī)律是建立在二者基礎(chǔ)上的科學(xué)的、經(jīng)濟(jì)的工作規(guī)則。

我國地質(zhì)找礦工作者在長期找礦實(shí)踐中總結(jié)出礦產(chǎn)勘查在空間安排上的“區(qū)域展開,重點(diǎn)突破”;在時序安排上分為礦產(chǎn)資源調(diào)查、普查、詳查、勘探的階梯式序次遞進(jìn)的幾個階段;以及綜合運(yùn)用地形測繪、地質(zhì)觀察、物探、化探、航空遙感、探礦工程、實(shí)驗(yàn)測試、電算處理等技術(shù)方法手段,進(jìn)行綜合找礦,實(shí)行綜合評價的方法,實(shí)踐證明是行之有效的。勘查過程的不同階段采用不同方法。礦產(chǎn)勘查難點(diǎn)在發(fā)現(xiàn),從無礦到有礦是一個突破,轉(zhuǎn)化到具有經(jīng)濟(jì)價值是一個飛躍。通過礦產(chǎn)資源調(diào)查確定遠(yuǎn)景區(qū),通過普查發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)。詳查對經(jīng)普查階段發(fā)現(xiàn)的礦床(點(diǎn)）,做出“有經(jīng)濟(jì)價值”和“無經(jīng)濟(jì)價值”的選擇。通過勘探探明已知有經(jīng)濟(jì)價值的礦床的規(guī)模和質(zhì)量。

在推進(jìn)地質(zhì)找礦新機(jī)制和找礦突破戰(zhàn)略行動以來,既運(yùn)用了傳統(tǒng)的技術(shù)方法,又有很多創(chuàng)新,創(chuàng)造了不少經(jīng)驗(yàn),也提出了許多問題,需要及時研究解決,成熟的經(jīng)驗(yàn)及時總結(jié)推廣,上升為規(guī)則,轉(zhuǎn)化成制度。有幾個問題已經(jīng)影響到找礦突破行動的深入推進(jìn),急需研究解決。

(1）公益性地質(zhì)工作和商業(yè)性地質(zhì)工作分開運(yùn)行的問題。

公益性地質(zhì)工作和商業(yè)性地質(zhì)工作分開運(yùn)行是體制機(jī)制問題,但目前已影響到勘查工作部署與勘查工作方法。國辦關(guān)于加強(qiáng)地質(zhì)工作決定文件明確,礦產(chǎn)地質(zhì)的公益性地質(zhì)工作是礦產(chǎn)資源調(diào)查和潛力評價,從普查到勘探是商業(yè)性地質(zhì)工作。目前由于公益性、商業(yè)性地質(zhì)工作還沒有從技術(shù)規(guī)程層面加以界定,加之隊伍“公商”不分,在實(shí)際工作中比較混亂,導(dǎo)致勘查階段乃至勘查方法采用不當(dāng),需要對定性的描述依據(jù)地質(zhì)成果的經(jīng)濟(jì)屬性,從技術(shù)規(guī)程層面界定公益性地質(zhì)工作和商業(yè)性地質(zhì)工作,并做出法律法規(guī)規(guī)定。對于由于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡,地質(zhì)工作程度差異較大的地區(qū)實(shí)行差別化管理,可以通過轉(zhuǎn)移支付加以支持。

當(dāng)前公益性和商業(yè)性地質(zhì)工作分開運(yùn)行的一個難點(diǎn)是公益性地質(zhì)工作隊伍和商業(yè)性地質(zhì)工作隊伍的界定、組建及相應(yīng)的管理問題,表現(xiàn)為體制上的問題,要害是收入分配的問題,需要在調(diào)研基礎(chǔ)上,充分論證,加以解決。在目前,隊伍“公商”不分的情況下,先做到工作“公商”分開,過渡時期可先實(shí)行“分制運(yùn)行”。

(2）地質(zhì)調(diào)查和礦產(chǎn)勘查工作技術(shù)規(guī)程、規(guī)范的修訂和研制問題。

勘查技術(shù)規(guī)程是勘查活動的規(guī)范,是衡量勘查開發(fā)質(zhì)量高低的尺度。新時期地質(zhì)調(diào)查工作服務(wù)領(lǐng)域不斷擴(kuò)大,礦產(chǎn)勘查工作新技術(shù)、新方法不斷更新,有的地質(zhì)調(diào)查和礦產(chǎn)勘查原有的技術(shù)規(guī)程規(guī)范已經(jīng)過時,老化現(xiàn)象嚴(yán)重修訂滯后,有的不能滿足新的需求,需要按勘查工作的新需求加快修訂;還要研制新的技術(shù)規(guī)程規(guī)范,以適應(yīng)在市場經(jīng)濟(jì)條件下地質(zhì)調(diào)查和礦產(chǎn)勘查工作的需求。而研制新標(biāo)準(zhǔn)規(guī)程進(jìn)展緩慢,與新技術(shù)、新方法、新工藝持續(xù)發(fā)展不相適應(yīng),如:多目標(biāo)地球化學(xué)調(diào)查、1∶5萬礦產(chǎn)地質(zhì)調(diào)查、不同階段的礦產(chǎn)勘查以及探測技術(shù)、地理信息、遙感技術(shù)等還沒有成熟完善的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程,急需加快研訂;另外標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)體系不全,相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)缺乏協(xié)調(diào)、信息化標(biāo)準(zhǔn)不一致、信息共享關(guān)鍵技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)落后等。

(3）整裝勘查內(nèi)涵及其技術(shù)規(guī)程規(guī)范問題。

整裝勘查是實(shí)施地質(zhì)找礦新機(jī)制以來推行的一種新的找礦模式。實(shí)施兩年多來,成效顯著。整裝勘查已在全國全面推進(jìn),各省(區(qū)）對整裝勘查的理解、具體實(shí)踐有很大的差異,需要對整裝勘查的內(nèi)涵做出界定并制定相應(yīng)的技術(shù)規(guī)程、規(guī)范。

按照找礦階梯式序次遞進(jìn)規(guī)律,整裝勘查是在公益性礦產(chǎn)地質(zhì)調(diào)查和礦產(chǎn)資源潛力評價基礎(chǔ)上選定有一定礦產(chǎn)規(guī)模的區(qū)域(客體）統(tǒng)一部署、整體勘查(主體）。對于整裝勘查,政府礦政管理主要是制定整裝勘查規(guī)劃,勘查區(qū)設(shè)立、礦業(yè)權(quán)設(shè)置和運(yùn)行的監(jiān)督管理,營造良好的政策環(huán)境和社會環(huán)境。而進(jìn)行整裝勘查的礦業(yè)企業(yè)要通過加強(qiáng)內(nèi)部管理,依靠科技進(jìn)步,提高找礦效率,縮短勘查周期,快速實(shí)現(xiàn)突破目標(biāo)任務(wù)。

目前的現(xiàn)狀是,由于大多整裝勘查區(qū)是在已進(jìn)行的地質(zhì)調(diào)查、礦產(chǎn)勘查區(qū)上整合劃定的,有的整裝勘查區(qū)內(nèi)多部類地質(zhì)工作同時開展,從區(qū)域地質(zhì)調(diào)查到勘探均含其中,公益性地質(zhì)工作和商業(yè)性地質(zhì)工作并存,事業(yè)費(fèi)、基金、商業(yè)資本混用,礦權(quán)設(shè)置多元(多為在原基礎(chǔ)上的整合）,投資主體多元,勘查主體多元等。由于政府的強(qiáng)勢管理,制定激勵政策,協(xié)調(diào)各方利益,改善外部環(huán)境,勘查工作得以順利推進(jìn)。在整裝勘查的初期,把精力都先放在加快勘查、快速突破上,隨著勘查工作推進(jìn),利益分配問題將凸現(xiàn)出來,有一些政府掌控探礦權(quán),既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動員,將影響整裝勘查的健康運(yùn)行,進(jìn)而影響礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的市場化配置。

因此,要對整裝勘查內(nèi)涵做統(tǒng)一表述,即對勘查區(qū)選擇,勘查工作程序、工作階段、工作質(zhì)量和工作成果的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程要求以及和開發(fā)的銜接,勘查開發(fā)的利益分配等方面,從地質(zhì)技術(shù)規(guī)程層面和經(jīng)濟(jì)關(guān)系層面加以界定。在深入調(diào)查研究基礎(chǔ)上制定整裝勘查技術(shù)規(guī)程、規(guī)范。當(dāng)前,要進(jìn)一步完善多元勘查主體利益分配辦法和各勘查主體權(quán)益保護(hù)政策,調(diào)動各勘查主體的積極性。

五、礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)與生態(tài)建設(shè)環(huán)境保護(hù)

礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)與生態(tài)建設(shè)環(huán)境保護(hù)是對立統(tǒng)一的關(guān)系。以生態(tài)文明建設(shè)統(tǒng)領(lǐng)礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)與生態(tài)建設(shè)環(huán)境保護(hù),實(shí)現(xiàn)數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)管理的統(tǒng)一是生態(tài)文明時代的要求。

處理好礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)和生態(tài)建設(shè)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系,要以生態(tài)文明時代資源環(huán)境價值理論做指導(dǎo)。生態(tài)文明時代的資源環(huán)境價值理論是建立在人地和諧相處、共同發(fā)展的基礎(chǔ)上,以資源環(huán)境對自然生態(tài)系統(tǒng)、社會生態(tài)系統(tǒng)的使用價值為尺度,尋求保障發(fā)展、保護(hù)生態(tài)平衡,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的理論。按其保障發(fā)展與保護(hù)生態(tài)的功效不同,資源環(huán)境價值可以區(qū)分為生態(tài)價值與生產(chǎn)力價值。資源環(huán)境生態(tài)價值和生產(chǎn)力價值,對立統(tǒng)一于資源環(huán)境。二者在生態(tài)文明發(fā)展過程中互為消長。合理平衡生態(tài)價值與生產(chǎn)力價值,才能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

通過平衡資源環(huán)境的生態(tài)價值和生產(chǎn)力價值,處理生態(tài)建設(shè)環(huán)境保護(hù)與礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的對立統(tǒng)一的關(guān)系,將對立轉(zhuǎn)化為同一,一靠規(guī)劃,二靠政策。

在資源環(huán)境承載力評價的基礎(chǔ)上編制國土規(guī)劃,對生態(tài)建設(shè)環(huán)境保護(hù)和礦產(chǎn)資源勘查開發(fā),進(jìn)行規(guī)劃調(diào)控。

在國家確定的生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)區(qū)嚴(yán)格執(zhí)行國家生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)定,嚴(yán)格控制在全國主體功能區(qū)劃中限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域的礦產(chǎn)勘查開發(fā)活動;生態(tài)建設(shè)環(huán)境保護(hù)區(qū)原則上只安排基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查和礦產(chǎn)遠(yuǎn)景調(diào)查等工作。對經(jīng)礦產(chǎn)資源遠(yuǎn)景調(diào)查形成的對勘查開發(fā)影響生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的、目前開發(fā)不具經(jīng)濟(jì)效益的、關(guān)乎國家安全的礦產(chǎn)資源基地實(shí)行戰(zhàn)略儲備;在生態(tài)環(huán)境承載能力較弱和生態(tài)功能重要的礦產(chǎn)資源富集區(qū),根據(jù)國家和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求,充分考慮礦產(chǎn)地規(guī)模、生態(tài)環(huán)境承載力等因素,在生態(tài)環(huán)境保護(hù)優(yōu)先前提下,統(tǒng)籌兼顧“點(diǎn)上開發(fā)”和“面上保護(hù)”,以“點(diǎn)上開發(fā)”促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,為生態(tài)環(huán)境保護(hù)奠定基礎(chǔ),達(dá)到“面上保護(hù)”的目的。促進(jìn)礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)與生態(tài)建設(shè)環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展。

進(jìn)行政策調(diào)節(jié),實(shí)行差別化管理。在國家規(guī)劃的不同功能區(qū),分別確定經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo),相應(yīng)地分別確定資源勘查開發(fā)強(qiáng)度和生態(tài)建設(shè)環(huán)境保護(hù)指標(biāo),實(shí)行差別化管理政策。制定生態(tài)補(bǔ)償政策,是推動生態(tài)建設(shè)環(huán)境保護(hù)和礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)協(xié)調(diào)發(fā)展的主要手段。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是以保護(hù)生態(tài)環(huán)境,促進(jìn)人和自然和諧發(fā)展為目的,根據(jù)生態(tài)價值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會成本,調(diào)節(jié)生態(tài)保護(hù)利益相關(guān)者之間利益關(guān)系的制度?；驹瓌t是“誰保護(hù),誰受益”,“責(zé)權(quán)利統(tǒng)一”。

總結(jié)各地探索推行的由公共財政轉(zhuǎn)移支付、稅費(fèi)政策和專項(xiàng)資金、扶貧和發(fā)展援助、經(jīng)濟(jì)合作等公共政策和一對一的市場交易、配額的市場交易等市場手段的經(jīng)驗(yàn),走政府和市場相結(jié)合的生態(tài)補(bǔ)償?shù)缆?形成具有戰(zhàn)略性、全局性和前瞻性的生態(tài)補(bǔ)償制度。在起步階段,實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償制度需要建立一個政府主導(dǎo)與市場交易相結(jié)合的生態(tài)補(bǔ)償平臺,對不同的補(bǔ)償類型、補(bǔ)償主體、補(bǔ)償內(nèi)容和補(bǔ)償方法進(jìn)行協(xié)商對話,組織實(shí)施。

對基礎(chǔ)地質(zhì)工作、礦產(chǎn)遠(yuǎn)景調(diào)查和部分普查形成礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備基地所造成生態(tài)環(huán)境破壞和污染的補(bǔ)償主體是政府;礦區(qū)勘查造成生態(tài)環(huán)境破壞和污染的補(bǔ)償主體是企業(yè)。對工作區(qū)或礦區(qū)生態(tài)價值的損失,以修復(fù)生態(tài)環(huán)境成本(基于評估）確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

Dialectical Thinking on the Implementation of Prospecting Breakthrough Strategy Action

ZHANG Yan-ying
Consulting and Research Center, Ministry of Land and Resources, Beijing 100035, China

In the guidance of mineral prospecting philosophy, dialectical thinking and related advices were made on the relationships between needs and possibilities of Prospecting Breakthrough Strategy Action, the primary contradiction and secondary contradiction,government management and market allocation, prospecting deployment and survey method, mineral resources development and ecological environmental protection.

Prospecting Breakthrough Strategy Action; government management; market allocation; prospecting method; ecological environment

G640, F426

A

1006-9372 (2012）02-0001-07

2012-05-12。

張彥英,男,研究員,國土資源部咨詢研究中心咨詢委員,中國自然辯證法研究會副理事長,主要從事地質(zhì)礦產(chǎn)管理及地質(zhì)科研管理研究工作。