□ 徐越倩 馬 斌

一、地方政府治理結(jié)構(gòu)與區(qū)域發(fā)展：理論闡述

區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展長期以來被解釋為資本、勞動和技術(shù)等要素的函數(shù)。新制度經(jīng)濟學拓展了研究視野，從制度入手考察區(qū)域發(fā)展，認為“有效率的經(jīng)濟組織是經(jīng)濟增長的關(guān)鍵：一個有效率的經(jīng)濟組織在西方的發(fā)展正是西方興起的原因所在”②道格拉斯·諾斯、羅伯特·托馬斯：《西方世界的興起》，華夏出版社1989年版，第12頁。，“最重要的解釋變量是政治組織和政府的行政能力”③Reynolds，Lloyd G：The spread or Economic Growth to the Third World：1850－1980［J］.Journal of Economic Literature，Sep.1983：941－980.。解釋中國改革開放以來持續(xù)快速的經(jīng)濟增長，不僅要理解市場、企業(yè)等經(jīng)濟組織的發(fā)育與成長，更要理解與這些經(jīng)濟組織成長密切相關(guān)的政治組織——政府及其行為。中國是一個典型的政府主導型的國家，一方面，長期計劃經(jīng)濟體制下政府對經(jīng)濟社會的深度干預，政府手中掌握了大量的管理和直接運行經(jīng)濟的權(quán)力和能量；另一方面，市場經(jīng)濟發(fā)育還不成熟、公民社會還有待進一步壯大，這使得現(xiàn)階段政府仍然扮演著推動區(qū)域發(fā)展和制度變遷的“第一行動集體”。錢穎一等人認為，中國經(jīng)濟增長的績效是因分權(quán)使不同級別政府間形成了“保持市場化的聯(lián)邦主義”，從而有效地限制了政府對市場機制的扭曲。①Weingast，Barry R.，Qian，Yingyi：Federalism，Chinese Style：The Political Basis for Economic in China［J］.World Politics，Oct.1995，48 （1）：50－81.楊瑞龍認為，地方政府在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中，為追求地方利益最大化，扮演了制度創(chuàng)新的制度企業(yè)家角色，其創(chuàng)新活動推動了區(qū)域發(fā)展。②楊瑞龍：《我國制度變遷方式轉(zhuǎn)換的三階段論——兼論地方政府的制度創(chuàng)新行為》，《經(jīng)濟研究》1998年第1期。周業(yè)安研究提出地方政府由其不同的行為取向，形成不同的政府結(jié)構(gòu)——進取型政府、保護型政府、掠奪型政府，并以此解釋不同區(qū)域間的增長績效。③周業(yè)安：《地方政府競爭與經(jīng)濟增長》，《中國人民大學學報》2003年第1期。因此，不同區(qū)域由于地方政府的能力、職能定位的差異塑造了不同的區(qū)域發(fā)展水平、發(fā)展路徑和發(fā)展模式。而一個有效的地方政府取決于科學合理的地方政府治理結(jié)構(gòu)。

世界銀行專家丹尼爾·考夫曼等人認為，政府治理結(jié)構(gòu)是決定如何在一個特定國家中行使權(quán)力的傳統(tǒng)和機構(gòu)。它包括：（1）選擇政府、政府行使職責、監(jiān)督政府及政府更換的過程；（2）政府有效管理資源，并制訂、實施和強制執(zhí)行健全的政策和法規(guī)的能力；（3）公民和政府對管理他們之間經(jīng)濟和社會的制度的尊重。④丹尼爾·考夫曼，阿爾特·克萊，帕夫羅·索伊多·洛瓦頓：《政府治理結(jié)構(gòu)至關(guān)重要》，《比較》2003年第5期。國內(nèi)有研究認為，政府治理結(jié)構(gòu)是指有效促進經(jīng)濟發(fā)展的公共權(quán)力和權(quán)威的運行方式，政府設計、規(guī)劃和實施公共政策以及政府履行職能的方式。⑤李惠等：《中國政企治理問題報告——問題·現(xiàn)狀·挑戰(zhàn)·對策》，中國發(fā)展出版社，2003年。前者的定義比較寬泛，包括政府權(quán)力的來源、實施、監(jiān)督及與社會的互動；后者則僅將其看作公共權(quán)力的實施及運作。我們認為，分析政府治理結(jié)構(gòu)，除在既定政治格局下考察政府運用公共權(quán)力，有效管理資源，制訂政策法規(guī)，履行政府職能的能力外，更為重要的是在此基礎上，著重分析特定層級的地方政府在政府間關(guān)系中的權(quán)力配置，考察政府與市場、企業(yè)間的互動，而不能只從規(guī)范的、靜態(tài)的視角去分析政府的角色定位和權(quán)力行使，即理解政府治理結(jié)構(gòu)必須理解不同層級政府間，市場、社會和政府等不同類型組織間的互動及由此所形成的制度安排。

因此，地方政府治理結(jié)構(gòu)是在既定政治格局下，地方政府運用其所掌握的公共權(quán)力，制定、實施和執(zhí)行政策法規(guī)，為市場主體和公民提供有效的公共服務，與市場、社會間形成的持續(xù)互動相互依存的治理結(jié)構(gòu)狀態(tài)。其中，行政權(quán)力合理配置和政府職能的恰當定位尤為關(guān)鍵。由于政府在制度供給中具有規(guī)模優(yōu)勢，制度性公共物品由政府來提供更為經(jīng)濟，因此，政府的重要功能之一就是“生產(chǎn)提供”足以激勵經(jīng)濟主體活力、創(chuàng)造力的制度。地方政府在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中，處于“區(qū)域性制度供給主體”的地位，是地區(qū)所需要制度的強制“供給者”，同時，對市場或企業(yè)追求潛在利潤而引致的誘致性制度變遷進行默認、支持或事后認可。所以，在地方政府治理結(jié)構(gòu)中政府、社會與市場的行為邊界與功能的排列組合，政府起著主導性的作用。完善的地方政府治理結(jié)構(gòu)，能合理地規(guī)約政府、企業(yè)與市場的行為邊界，提供有效的公共服務，促進區(qū)域發(fā)展。

一是地方政府治理結(jié)構(gòu)決定了區(qū)域市場經(jīng)濟體制的活力。中國的市場化進程的行政主導性使得政府尤其地方政府在促進市場發(fā)展和完善中起到了決定性的作用。楊瑞龍曾提出在“供給主導型制度變遷方式”、“中間擴散型制度變遷方式”、“需求誘致型制度變遷方式”三階段假設的基礎上，采取個體主義的成本——收益分析法，并利用博奕論的思想證明在中央治國者、地方政府官員和微觀主體三者之間，正是由于地方政府的介入才使?jié)u進式改革得以平穩(wěn)地進行，并且能以較低的磨擦成本加快我國的市場化進程，從而使得我國的制度變遷路徑呈現(xiàn)出階梯狀。⑥楊瑞龍、楊其靜：《階梯式的漸進制度變遷模型——再論地方政府在我國制度變遷中的作用》，《經(jīng)濟研究》2000年第3期。中國東南沿海發(fā)達地區(qū)市場經(jīng)濟的繁榮發(fā)展突出地表明了地方政府治理的作用?？梢姡?jīng)濟的轉(zhuǎn)軌對地方政府治理來說一個重大挑戰(zhàn)在于如何在培育市場體系、完善市場功能的同時，減少對市場的干預和替代，即完善價格形成機制，減少政府定價的范圍，培育地方商品市場、要素市場，增強要素流動的自由度，培育各類中介組織，為市場流通提供完備的交易場所和服務。所以，政府由對市場、企業(yè)的完全替代向培育市場、發(fā)展企業(yè)的轉(zhuǎn)變，既是地方治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，也是經(jīng)濟運行微觀基礎的重構(gòu)，這將煥發(fā)經(jīng)濟體系中蘊藏著的活力，推進區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展。市場化先行、民營經(jīng)濟最為發(fā)達的浙江省所表現(xiàn)出來的經(jīng)濟社會發(fā)展績效就是最好的例證。

二是地方政府治理結(jié)構(gòu)決定了區(qū)域整體競爭力。當前，區(qū)域之間的競爭實質(zhì)是制度的競爭，一國經(jīng)濟的發(fā)達、科技的進步、文化的先進，其背后的實質(zhì)就是制度的合理性和創(chuàng)造力。良好的地方政府治理結(jié)構(gòu)能最大限度地激發(fā)包括政府、市場與社會組織在內(nèi)的多元主體的制度創(chuàng)新活力，為區(qū)域發(fā)展構(gòu)建一個成熟而完善的制度體系，從而增強區(qū)域的整體競爭力。對此，世界銀行《1997年世界發(fā)展報告》也給出了同樣的結(jié)論：不僅僅是經(jīng)濟政策和人力資本，而且還有國家制度的質(zhì)量，也決定著經(jīng)濟產(chǎn)出的狀況。這些制度實際上決定市場發(fā)揮作用的環(huán)境。由此表明，制度創(chuàng)新不僅是政府能力的體現(xiàn)，而且它在發(fā)揮制度作用的過程中，進一步增強了政府自身的能力，而一個具有制度創(chuàng)新能力的政府治理結(jié)構(gòu)對本區(qū)域的發(fā)展具有極其重要的意義。實踐表明，一個良好的政府治理結(jié)構(gòu)，能夠很好地動員社會各種力量參與公共事務治理，從而產(chǎn)生本區(qū)域參與國際競爭的基礎性能量。

三是地方政府治理結(jié)構(gòu)決定了區(qū)域公共利益的實現(xiàn)程度。良好的政府治理結(jié)構(gòu)能夠通過有效的制度安排和權(quán)力制衡機制，控制政府的自利傾向，保障公共資源用于廣大人民共享的公共利益上。改革開放以來，中國經(jīng)濟社會發(fā)展取得了巨大成就，但很多弱勢群體并沒有公平的分享到改革開放的成果，這與政府公共責任在某些方面的缺失和治理結(jié)構(gòu)不合理直接相關(guān)。地方政府的根本使命是謀求地區(qū)資源的最優(yōu)配置和地方利益的最大化，同時又是政府官員利用公共資源實現(xiàn)集體利益的過程。按照公共選擇理論，集體行為歸根結(jié)底由個人行為決定，集體行為動機也由個人行為動機決定。在市場經(jīng)濟條件下，利益分化和利益博弈的出現(xiàn)有一定的客觀必然性，也是社會運行的常態(tài)。但是，作為公共利益實現(xiàn)者的——政府，公共政策的制定和實施必須超越局部利益，將公共利益作為公共政策選擇的首要價值取向。這就要求政府把維護社會公平正義作為公共政策制定和實施的基本原則，完善和優(yōu)化地方政府治理結(jié)構(gòu)，提高政府的公共利益實現(xiàn)能力。

二、倒逼性的治理創(chuàng)新：現(xiàn)代小城市的崛起與傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的張力

（一）強鎮(zhèn)擴權(quán)改革的過程：從權(quán)力下放到小城市培育

強鎮(zhèn)擴權(quán)是指在暫時不涉及行政區(qū)劃層級調(diào)整的情況下，將一部分屬于縣市的經(jīng)濟社會管理權(quán)通過適當?shù)耐緩劫x予經(jīng)濟發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府，以推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會的發(fā)展。早在2005年9月，在我國各地都對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)進行精簡、壓縮、撤并的時候，浙江紹興縣則開始進行縣級政府委托向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下放執(zhí)法權(quán)試點，引起全國的廣泛關(guān)注，被稱為“逆風試驗”。其實，從西方國家近幾十年來地方分權(quán)改革趨勢來看，最大限度地將政府職責下移，也已然成為政府間職能調(diào)整的一個重要趨勢①何顯明：《從“強縣擴權(quán)”到“擴權(quán)強縣”——浙江“省管縣”改革的演進邏輯》，《中共浙江省委黨校學報》2009年第4期。。紹興縣的試點，主要是解決“責權(quán)不一”問題，采用委托執(zhí)法方式，把環(huán)保、安監(jiān)、勞動和社會保障、林業(yè)等執(zhí)法部門的檢查、監(jiān)督權(quán)及部分審批、處罰權(quán)委托給專門成立的鎮(zhèn)綜合執(zhí)法所，其中涉及審批及處罰的事項，蓋章權(quán)在縣主管職能部門。紹興縣率先探索的“強鎮(zhèn)擴權(quán)”經(jīng)驗，為浙江省大規(guī)模推行強鎮(zhèn)擴權(quán)提供了經(jīng)驗借鑒。

2007年4月底，浙江省政府為深入實施“中心鎮(zhèn)培育工程”，加快推進社會主義新農(nóng)村建設，出臺了《關(guān)于加快推進中心鎮(zhèn)培育工程的若干意見》（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟烽_宗明義地寫道：“中心鎮(zhèn)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、建設社會主義新農(nóng)村、走新型城市化道路的重要節(jié)點，是發(fā)展縣域經(jīng)濟的重要載體，是就近轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口的重要平臺”。通過這份浙江省政府這份文件，財政、土地、行政執(zhí)法、投資項目核準等10項經(jīng)濟社會管理權(quán)限下放給了141個中心強鎮(zhèn)，其目的是重點培育200個左右省級中心鎮(zhèn)，在全省形成一批布局合理、特色明顯、經(jīng)濟發(fā)達、功能齊全、環(huán)境優(yōu)美、生活富裕、體制機制活、輻射能力強、帶動效應好、集聚集約水平高的小城市。

2010年3月，以民營經(jīng)濟著稱的溫州，大膽醞釀一項創(chuàng)新舉措。溫州市委、市政府公開提出，要努力將該市下屬的柳市鎮(zhèn)等5個強鎮(zhèn)作為擴權(quán)改革的試點，解決責大權(quán)小的突出問題，建設成為“鎮(zhèn)級市”。與傳統(tǒng)的以權(quán)力下放為主要內(nèi)容的擴權(quán)改革不同的是，溫州的改革旨在讓鎮(zhèn)級政府承擔其城市建設和管理的職能，賦予其城市管理的權(quán)限和能力，推動小城鎮(zhèn)向現(xiàn)代化小城市轉(zhuǎn)型。2010年10月，省委辦公廳和省政府辦公廳出臺了《關(guān)于進一步加快中心鎮(zhèn)發(fā)展和改革的若干意見》，2010年12月14日，省發(fā)改委、省編委辦、省法制辦聯(lián)合出臺了《浙江省強鎮(zhèn)擴權(quán)改革指導意見》等相關(guān)配套文件，確定了200個省級中心鎮(zhèn)名單，通過擴大中心鎮(zhèn)經(jīng)濟社會管理權(quán)限的體制改革，全面激發(fā)中心鎮(zhèn)的發(fā)展活力，進一步增強中心鎮(zhèn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、社會管理和公共服務能力，建立規(guī)范有序、權(quán)責明確、運作順暢、便民高效的中心鎮(zhèn)管理體制和運作機制。2011年2月，省政府辦公廳出臺了《關(guān)于開展小城市培育試點的通知》，選擇27個試點鎮(zhèn)進行小城市培育，賦予其與縣級政府基本相同的經(jīng)濟社會管理權(quán)限。到2015年實現(xiàn)每個鎮(zhèn)年財政總收入10億元以上，農(nóng)村居民人均純收入2萬元以上的目標，成為經(jīng)濟繁榮、社會進步、功能完備、生態(tài)文明、宜居宜業(yè)、社會和諧的小城市。

（二）強鎮(zhèn)擴權(quán)改革的動力：倒逼性的治理創(chuàng)新

浙江省強鎮(zhèn)擴權(quán)改革的背景從根本上來說，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟社會管理權(quán)限與鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展已經(jīng)越來越不相適應，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)與區(qū)域發(fā)展的矛盾日益突出，影響了縣域經(jīng)濟社會的進一步提升。浙江經(jīng)濟總量有三分之一是小城鎮(zhèn)創(chuàng)造的，千強鎮(zhèn)的數(shù)量連續(xù)多年位居全國第一。尤其是近年來，浙江省大力實施中心鎮(zhèn)培育工程，小城鎮(zhèn)的集聚功能進一步體現(xiàn)。浙江有735個建制鎮(zhèn)，其中，首批選定的141個省級中心鎮(zhèn)，到2009年底的總?cè)丝?、建成區(qū)人口、農(nóng)村經(jīng)濟總收入、財政總收入，分別占全省建制鎮(zhèn)總量的35.2％、47.4％、39.0％和39.6％。全省人口超5萬、財政總收入逾5億元的中心鎮(zhèn)已達51個。中心鎮(zhèn)平均建成區(qū)人口3.2萬，年均農(nóng)村經(jīng)濟總收入105億元、財政總收入3.2億元。在這些中心鎮(zhèn)中，又有一批特別突出的強鎮(zhèn)，已初具城市功能和規(guī)模，擁有強勁的輻射和帶動能力，儼然就像個“小城市”。但與經(jīng)濟快速發(fā)展相比，經(jīng)濟強鎮(zhèn)的經(jīng)濟社會管理，仍停留在農(nóng)村小集鎮(zhèn)層面，基礎設施建設、公共品供給嚴重滯后，責權(quán)利不對稱的矛盾十分突出。主要表現(xiàn)在：

一是日益擴大的經(jīng)濟總量和市場化程度與經(jīng)濟性公共服務供給不足。浙江省素以塊狀經(jīng)濟著稱，“一鎮(zhèn)一品”、“一鎮(zhèn)一業(yè)”是浙江經(jīng)濟的典型現(xiàn)象，相當一批小城鎮(zhèn)在建設規(guī)模、基礎設施、城鎮(zhèn)功能、鎮(zhèn)容鎮(zhèn)貌、綜合經(jīng)濟實力、社會事業(yè)等方面都有了很大飛躍，初具小城市的規(guī)模，形成諸如紹興“楊汛橋”、大唐襪業(yè)、龍港不銹鋼、柳市低壓電器等聞名中外的經(jīng)濟集群。以慈溪市省級中心鎮(zhèn)周巷鎮(zhèn)為例，2008年全鎮(zhèn)工業(yè)總產(chǎn)值208.8億元，地區(qū)生產(chǎn)總值56.52億元，財政總收入5.02億元，自營出口9.5億美元，常住人口13.2萬人。其經(jīng)濟總量完全可以與部分中西部省份的區(qū)域中心城市相媲美。隨著經(jīng)濟總量的持續(xù)擴大和市場化、國際化程度不斷提升，使得經(jīng)濟發(fā)展對市場監(jiān)管、金融、涉外服務等公共需求不斷增長與經(jīng)濟性公共服務供給能力不足的矛盾日益凸現(xiàn)。工商、稅務、環(huán)保、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、食品藥品監(jiān)督管理等市場監(jiān)管機構(gòu)也因管理權(quán)限和編制限制，無法有效地履行市場監(jiān)管職能。

二是不斷增加的外來人口和社會矛盾與社會性公共服務供給不足。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的快速發(fā)展，外來務工人員不斷增加，許多經(jīng)濟強鎮(zhèn)的外來人口規(guī)模已經(jīng)遠遠超過了本地人口。如蕭山衙前鎮(zhèn)2008年常住人口2.47萬人，而外來人口達4萬多人。溫州的柳市鎮(zhèn)有常住人口12.5萬人，外來流動人口13萬多人，人口規(guī)模已超過了所在的縣城。這使經(jīng)濟強鎮(zhèn)的社會管理事務的發(fā)生量大幅增加，各種社會矛盾不斷增多并日趨復雜，社會管理權(quán)限已明顯地呈現(xiàn)出不相適應，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行社會管理職能面臨越來越繁重的任務和巨大的壓力。而現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)編制基本上是按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)標準配置的，與其實際的人口和經(jīng)濟總量規(guī)模存在明顯的不適應，差距較大?？梢哉f，按鄉(xiāng)鎮(zhèn)配備的編制數(shù)已經(jīng)無法適應經(jīng)濟強鎮(zhèn)日益繁重的公共服務和社會管理需要。許多部門特別是司法、公安、民政、勞動保障等社會管理部門的人手不足矛盾十分突出。

三是日益強烈的制度創(chuàng)新需求與制度性公共服務供給不足。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的快速發(fā)展，2000年以來，浙江各地先后對原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃進行了較大規(guī)模的調(diào)整，目前全省建制鎮(zhèn)的平均人口規(guī)模從2萬人左右增加到5萬人左右，鎮(zhèn)區(qū)面積普遍擴大到5平方公里以上，其中中心鎮(zhèn)的人口和鎮(zhèn)區(qū)面積平均達到建制鎮(zhèn)人口和鎮(zhèn)區(qū)面積的1.5—2倍以上。如義烏市佛堂鎮(zhèn)和慈溪市觀海衛(wèi)鎮(zhèn)建成區(qū)面積均達到了10平方公里，總?cè)丝诜謩e達10萬和20.4萬人。但受制于行政層級和權(quán)力配置，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應的自主性，不利于構(gòu)建良好的區(qū)域發(fā)展制度環(huán)境。當前體制下，土地、金融、電力等對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展有重要影響的要素指標都實行自上而下的等級化配置，高層級政府憑借行政層級的優(yōu)勢往往在要素的配置上向中心城市或縣城傾斜，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)的要素配置遠遠無法滿足發(fā)展所需。尤其是在財政資源配置上，隨著財政體制不斷調(diào)整，財政收入的劃分上越來越有利于上一級政府，而各種事權(quán)卻不斷下放到基層，導致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政壓力日益增大，政府負債十分嚴重，直接影響到農(nóng)村公共服務的供給和城市管理職能的履行。如慈溪市觀海衛(wèi)鎮(zhèn)每年約需1.8億元來維持全鎮(zhèn)正常運行，而正常年鎮(zhèn)財政剔除土地出讓金分成外，可用僅1.2億元。

三、過渡性的治理創(chuàng)新：考驗制度的可持續(xù)性

強鎮(zhèn)擴權(quán)改革的實施有效地增強了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自主性，提高了行政效率和全面履行政府職能的能力，優(yōu)化了發(fā)展的制度環(huán)境。但從體制改革的取向來看，強鎮(zhèn)擴權(quán)只是在現(xiàn)有行政管理體制框架下對縣鄉(xiāng)經(jīng)濟社會管理權(quán)限的調(diào)整，而且強鎮(zhèn)擴權(quán)其本身是一種依靠行政力量破除阻礙市場經(jīng)濟發(fā)展的體制性因素的行為，是一種通過重新分配公共權(quán)力資源推進區(qū)域經(jīng)濟按市場規(guī)律運行的舉措，具有明顯的局限性和過渡性。強鎮(zhèn)擴權(quán)改革是一個政府間關(guān)系的重新調(diào)整過程，涉及重大利益的分配和制度的重構(gòu)，其要深入推進面臨著諸多的體制性難題。

一是法律上的障礙。在現(xiàn)行法律體系中，市縣的管理權(quán)限得到了明確的承認和體現(xiàn)。尤其是行政許可法實施以來，市縣政府部門的相關(guān)管理權(quán)限進一步得到了相關(guān)法律的明確，權(quán)力下放反而是對現(xiàn)行法律秩序的破壞。從目前強鎮(zhèn)擴權(quán)改革的實踐來看，各地普遍存在著權(quán)力下放的合法性不足的問題，如涉及行政許可和行政處罰的權(quán)限基本上是通過委托形式下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使的。但行政許可法和行政處罰法規(guī)定，行政機關(guān)只能在其法定職權(quán)范圍內(nèi)，依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，方可委托其他行政機關(guān)實施行政許可和行政處罰，因此，這些行政許可和行政處罰權(quán)的下放尚缺乏充足的法律依據(jù)。如此一來，大量以委托方式下放的權(quán)力都將遭受“權(quán)責不統(tǒng)一”的尷尬，即權(quán)力已下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，但一旦引發(fā)訴訟，仍以原機關(guān)為行政訴訟的被告（行政復議中也存在這個問題）。

二是制度上的障礙。長期以來，我國政府間關(guān)系的制度安排基本上是按照中央—省—市—縣—鄉(xiāng)五級行政體制、下管一級的原則建立相關(guān)制度的。由于長期以來的行政層級體制，市縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理在財政體制、干部人事、政績考核、項目審批、資源分配、公共服務等方面已經(jīng)全面制度化、程序化了，很多制度的運行已經(jīng)較為成熟。因此，強鎮(zhèn)擴權(quán)深入實施之后，在不少領域縣鄉(xiāng)兩級政府將分而治之成為相對獨立的主體，這就要涉及到方方面面的制度變革，打破縣對鄉(xiāng)的各項管理制度，重新建構(gòu)上下級政府間的制度關(guān)系和運行機制，其面臨的障礙和難度可想而知。

三是利益上的障礙。改革是深層次的利益調(diào)整過程。強鎮(zhèn)擴權(quán)弱化了市縣政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的控制力，必然會涉及到利益重新分配的問題。在傳統(tǒng)體制下，行政層級較高的區(qū)域中心城市和縣級市出于城市經(jīng)濟的發(fā)展壯大，通常會利用政治優(yōu)勢和行政權(quán)力汲取所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資源和利益，鄉(xiāng)村財富向城市日趨集中，導致城鄉(xiāng)差距越拉越大。由于在一定時間和區(qū)域范圍內(nèi)，公共資源的總量是一定的，實行強鎮(zhèn)擴權(quán)之后將一定程度上阻斷了市縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的利益汲取，則必然相應帶來其所屬縣級市能夠占有的公共資源的減少，兩者在一定程度上是一種此消彼長的零和博弈關(guān)系。（據(jù)調(diào)查，相對一般鎮(zhèn)而言，目前中心鎮(zhèn)在財政稅收方面享受的優(yōu)惠政策，主要體現(xiàn)在基數(shù)內(nèi)分成、超收分成、增值稅專項分成、經(jīng)營性土地出讓金凈收益返還等方面的分成比例略高于一般鎮(zhèn)10％左右）。因此，作為改革的利益受損方——縣級市政府，就不可避免地會利用其行政層級上的優(yōu)勢反對或阻礙改革的推進。

四是觀念上的障礙。由于對當前發(fā)展階段、體制特征、中心城市作用等認識上的不同，當下推進強鎮(zhèn)擴權(quán)改革并非是一項取得各方共識的改革。國內(nèi)外的經(jīng)驗證明，大城市作為國家或區(qū)域性的經(jīng)濟增長極，在輻射和帶動國家或區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中具有一般中小城市所不可替代的作用，特別是在人才、信息、技術(shù)、金融和經(jīng)濟運行質(zhì)量等方面，大城市具有獨特的優(yōu)勢。部分人士指出，中國當前已經(jīng)進入了大都市化和都市經(jīng)濟圈發(fā)展階段，培育大都市對增強國家綜合實力和國際競爭力的意義要遠大于培育縣域經(jīng)濟，而且在中國特有的體制環(huán)境下，行政地位即政治權(quán)力因素對城市發(fā)展的影響會超過經(jīng)濟因素的作用。因此認為，在培育大都市過程中，仍然必須發(fā)揮政府的主導作用，在一定時期內(nèi)將公共資源更多向中心城市傾斜和集聚，而推進強鎮(zhèn)擴權(quán)、加快小城市發(fā)展會弱化區(qū)域中心城市的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，不利于壯大中心城市的發(fā)展，進而降低了整體經(jīng)濟的競爭力。

四、邁向地方治理的制度路徑

中國政府間關(guān)系的調(diào)整必須走出權(quán)力收放、無序博弈的局面，從整體上、自上而下地構(gòu)建制度化分權(quán)體制，合理劃分政府間的職責權(quán)限，用法律和制度來保障中央政府的權(quán)威性和各級地方政府的自主性，使地方政府逐漸從中央政府和上級政府的“代理機構(gòu)”轉(zhuǎn)化為地方公共利益的“合法代理者”，發(fā)展和維護地方公共利益，促進地方社會經(jīng)濟的發(fā)展。①馬斌：《政府間關(guān)系：權(quán)力配置與地方治理——基于省、市、縣政府間關(guān)系的研究》，浙江大學出版社，2009年，第205－206頁。同時，強鎮(zhèn)擴權(quán)改革也不僅僅是行政權(quán)力的政府間縱向調(diào)整，涉及到一系列的制度變革和體制創(chuàng)新，必須統(tǒng)籌謀劃、整體推進。

一是必須與政府職能轉(zhuǎn)變相結(jié)合。當前上下級政府間關(guān)系出現(xiàn)種種矛盾和沖突，其深層次原因在于各級政府職能轉(zhuǎn)變滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展。如憲法上根本沒有位置的地級市卻頑強地演化為一級行政管理實體，這說明了在目前的政府架構(gòu)中存在著一股強大的力量，這種力量要求在省與縣之間必須設立一個中間行政管理實體，從而支持著地級市的存在。而支撐行政層級增加的這種力量，來自現(xiàn)行政府間關(guān)系下過于寬泛的政府職能邊界。在各級政府職能無實質(zhì)性變化的前提下，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴權(quán)改革的大規(guī)模鋪開，上級政府很快就會發(fā)現(xiàn)，在許多領域由市直接管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)，乃是一種超出自己能力的制度安排。浙江省的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)之所以能夠在鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴權(quán)改革上先行先試，與其民營經(jīng)濟相對發(fā)達、市場機制相對成熟、政府職能定位相對合理等密切相關(guān)。因此，強鎮(zhèn)擴權(quán)、政府間關(guān)系的調(diào)整，關(guān)鍵不是多設一個層級還是少設一個層級更合理，而是涉及政府職能定位問題，涉及公共事物治理權(quán)限在政府與社會、市場之間的合理配置問題。

二是必須與政府機構(gòu)改革相結(jié)合。在行政管理中，職能、結(jié)構(gòu)和機構(gòu)是統(tǒng)一的整體。實行強鎮(zhèn)擴權(quán)改革打破了傳統(tǒng)的政府組織結(jié)構(gòu)，推進了政府職能的轉(zhuǎn)變，政府機構(gòu)必須進行適應性的調(diào)整，否則，下放的管理權(quán)限就沒有合適的人員和組織機構(gòu)來承擔，造成了事權(quán)與政府能力之間的悖論。因此，必須重構(gòu)政府間職能—結(jié)構(gòu)—機構(gòu)的關(guān)系，改變原先依據(jù)行政級別配置職能、設置機構(gòu)和確定編制的方式，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平、人口規(guī)模和社會發(fā)展階段等區(qū)域特點和發(fā)展，在政府職能的配置上賦予更大的自主權(quán)，科學設置機構(gòu)和確定編制總數(shù)，并在核定的機構(gòu)編制總數(shù)內(nèi)由各級政府自行設置機構(gòu)和分配編制。積極調(diào)整相關(guān)部門的人員力量配置，騰出人員編制充實加強市場監(jiān)管、社會管理和公共服務部門力量。探索推行“大部制”，對現(xiàn)有部門中職能交叉、業(yè)務相近的機構(gòu)及其職能進行整合，理順和規(guī)范部門間的職責分工，推行政府事務綜合管理。

三是必須與行政區(qū)劃調(diào)整相結(jié)合。一方面，實行強鎮(zhèn)擴權(quán)改革，上級政府將直接面對更多的基層政府，尤其對一些人口眾多和鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量較大的地區(qū)而言，會出現(xiàn)上級政府管理幅度過寬、管理難度加大等問題，將直接影響制度的正常運作與績效。因此，適當?shù)剡M行行政區(qū)劃調(diào)整，將部分規(guī)模較小、區(qū)位相鄰的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行合并有利于行政效率的提高和區(qū)域經(jīng)濟競爭力的增強。另一方面，當前，我國仍面臨著具有國際競爭力的大城市缺乏，區(qū)域中心城市帶動能力不強等問題，造成這一問題的一個重要原因是部分城市腹地狹小、經(jīng)濟規(guī)模偏小，地級市作為區(qū)域中心城市其發(fā)展空間不足、產(chǎn)業(yè)競爭力不強、服務業(yè)發(fā)展滯后，缺乏應有的輻射帶動能力。因此，要從優(yōu)化區(qū)域生產(chǎn)力布局的角度，將一些靠近中心城市的、發(fā)展水平較高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)納入?yún)^(qū)域中心城市或縣級市的城區(qū)，這有利于完善區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)分工，促進公共資源的優(yōu)化配置和城市競爭力的大幅提升。

因此，小城鎮(zhèn)政府要借鑒大中城市管理的有效經(jīng)驗，引入現(xiàn)代化城鎮(zhèn)管理方式，創(chuàng)新政府治理結(jié)構(gòu)，逐步實現(xiàn)由鄉(xiāng)村管理向城鎮(zhèn)管理轉(zhuǎn)變，由經(jīng)驗管理向科學管理的升級。在具體的改革措施上，要做到以下幾個方面：

第一，要以縣域為單位推進縣鄉(xiāng)綜合改革，改革并不限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身，也應包括縣直部門及事業(yè)單位，實行上下聯(lián)動、整體推進。強鎮(zhèn)擴權(quán)改革不僅僅是一種單項的制度創(chuàng)新，而是一次綜合性的配套改革，改革涉及整個行政管理體制的方方面面。在推進改革過程中必須以縣域為單位，實行縣鄉(xiāng)聯(lián)動、整體推進，從而將鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革擴大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)及縣直屬部門，實行省市縣鄉(xiāng)配套的整體改革模式。此外，在鄉(xiāng)村公共服務體系的構(gòu)建上，要力圖改變傳統(tǒng)的以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主體、組織和提供公共服務的供給模式，重新構(gòu)建以縣域為單位、以中心鎮(zhèn)為節(jié)點、接受區(qū)域中心城市輻射的鄉(xiāng)村公共服務體系。按公共服務的性質(zhì)和需要以及相應組織的服務功能和經(jīng)營管理成本設立相應的組織和機構(gòu)，形成以縣域為單位的縱橫交錯的新型服務網(wǎng)絡和服務體系。①項繼權(quán)：《湖北鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的新思維》，《學習月刊》2004年第7期。

第二，要合理劃分政府間的職責權(quán)限，將執(zhí)法權(quán)適當下放，經(jīng)費、人員、權(quán)力逐步下移，實現(xiàn)職權(quán)責相統(tǒng)一。要在明確中心鎮(zhèn)功能定位的基礎上，科學合理地配置政府權(quán)力，堅持簡政放權(quán)，理順條塊關(guān)系，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理協(xié)調(diào)能力，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建成適應現(xiàn)代城市發(fā)展的治理主體。市縣政府必須按照政治、經(jīng)濟和社會功能分化的要求，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)機構(gòu)、組織進行重組，使其政治、經(jīng)濟和社會資源均得以有效配置，要將應該由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行的權(quán)力堅決地下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，通過下放權(quán)力，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責和權(quán)利統(tǒng)一起來，以強化中心鎮(zhèn)統(tǒng)一管理本區(qū)域政治、經(jīng)濟、社會發(fā)展的功能。同時，規(guī)范垂直關(guān)系體系，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出機構(gòu)的綜合執(zhí)法權(quán)力，建立起政令暢通、協(xié)調(diào)有序、運轉(zhuǎn)高效的管理體系。

第三，要根據(jù)職能定位和責任權(quán)限，重新配置機構(gòu)、崗位和人員，并逐步實現(xiàn)定崗定編的法制化。要根據(jù)職能需要嚴格規(guī)范政府機構(gòu)和崗位、人員設置。按照減少機構(gòu)、整合資源、綜合設置、提高效率的要求，結(jié)合人口規(guī)模和經(jīng)濟實力以及經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型時期的工作要求，從緊設置鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設機構(gòu)，從嚴控制領導職數(shù)和人員編制。對于不必要的或業(yè)務相近的機構(gòu)和部門予以堅決地撤并，不搞上下對口，也不搞一刀切，應根據(jù)不同機構(gòu)的特點及其需要設立機構(gòu)，在對不必要的機構(gòu)精簡的同時，對于需要加強的機構(gòu)應當充實和加強。同時，必須把鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革納入到法制化軌道，加強和完善對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)、人員編制的依法管理，此即依法定編。

第四，要旨在轉(zhuǎn)變政府社會管理和公共服務的模式，從單純的依賴政府直接提供服務向通過市場“購買”部分服務的方式轉(zhuǎn)變。按照“養(yǎng)事不養(yǎng)人”的原則，堅持市場取向，大力推進“七站八所”的市場化、社會化及民營化，將競爭機制引入公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給領域，鼓勵和支持私營企業(yè)和社會組織參與和提供公共服務，實現(xiàn)公共服務和社會管理的社會化、多元化和契約化，并建立政府與這些社會組織和經(jīng)濟組織之間的“伙伴關(guān)系”和“合作關(guān)系”，形成以縣域為基礎、以政府為主導、公私合作的多元化鄉(xiāng)村社會服務體系。在公共服務的方式上，不是政府完全壟斷公共服務，而是盡可能動員和利用社會的力量參與提供公共服務；不是政府直接提供所有的公共服務，而是通過市場和社會“購買”部分公共服務。如積極探索公交、水利、環(huán)衛(wèi)、廣播電視等公共服務的市場化、社會化和民營化，這樣有利于節(jié)約管理成本，提高公共服務的質(zhì)量和效率。

此外，還要深化人事制度改革，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍建設，創(chuàng)新人才流動、激勵和培訓機制，優(yōu)化人員配置，將優(yōu)秀人才尤其是現(xiàn)代城市管理的優(yōu)秀人才吸納到基層政權(quán)組織中來。