□江華何賓

一、研究背景與研究對象選擇

社會組織的政策參與既是公共政策科學化和民主化的訴求，也是社會組織自身發(fā)展的需要。一方面，社會組織政策參與是不同利益群體表達和實現(xiàn)自身利益的最直接、最有效的政治參與形式，是社會價值公平分配的重要途徑。社會組織的政策參與體現(xiàn)公共政策的民主性和公平性，這是公共政策合法化和科學化的保障。另一方面，社會組織在政策參與中獲得來自于政府和會員的雙重賦權，這提高了社會組織的合法性和治理能力，擴展了社會組織成長的制度空間。

本文將選擇金融危機時期行業(yè)協(xié)會的政策參與為研究背景。原因在于：其一，作為數(shù)量最多、自主治理能力最強和最受政府支持的社會組織之一，行業(yè)協(xié)會的政策參與具有代表性。從民政部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，自2005年起行業(yè)性社會組織在數(shù)量上超過了專業(yè)性、學術性和聯(lián)合性社會組織而成為我國第一大類社會組織。與工會、婦聯(lián)和共青團這些體制內的社會組織相比，行業(yè)協(xié)會有著較高的民間性和自主性；與草根組織和異議團體等體制外的社會組織相比，行業(yè)協(xié)會具有更高的合法性；與基金會和環(huán)境NGO相比，行業(yè)協(xié)會構建了覆蓋全國的組織。因此，行業(yè)協(xié)會代表著轉型期我國社會組織發(fā)展的最高水平，行業(yè)協(xié)會的政策參與代表著社會組織政策參與的上限。其二，經濟危機是行業(yè)協(xié)會政策參與和自我成長的契機。相關研究表明，經濟危機期間行業(yè)協(xié)會的首要功能是影響國家政策，能夠與政府就制定和執(zhí)行政策進行深度合作，這提高了行業(yè)協(xié)會政策參與的制度化水平和行業(yè)協(xié)會自主治理的合法性①②③④van Waarden，F(xiàn)..Emergence and Development of Business Interest Associations：An Example from The Netherlands.Organization Studies，1992，13（4）.。因此，本文研究對象和背景的選擇具有典型性。

本文選擇了溫州和南京兩市行業(yè)協(xié)會的政策參與為具體研究對象。從行業(yè)協(xié)會生成方式來看，溫州和南京是兩種不同類型。溫州行業(yè)協(xié)會主要是自下而上方式生成的，是“真正的民間商會”，具有較強的自主治理能力；南京行業(yè)協(xié)會主要是自上而下方式生成的，由政府部門轉制而成立的行業(yè)協(xié)會一度曾扮演“二政府”的角色，如同絕大多數(shù)地區(qū)一樣。因此，選擇溫州和南京行業(yè)協(xié)會政策參與進行比較研究，目的在于探明兩種類型行業(yè)協(xié)會政策參與異同及其影響因素，為完善轉型期我國行業(yè)協(xié)會政策參與提供對策建議。

二、行業(yè)協(xié)會政策參與的意愿、途徑與程度比較

2010年11－12月，我們對南京和溫州兩市行業(yè)協(xié)會的政策參與進行了問卷調查。對南京和溫州兩市各發(fā)放問卷70份，分別收回有效問卷43份和52份，各占61.4%和74.3%。基于問卷的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，本文將從意愿、途徑和程度三個方面對兩市行業(yè)協(xié)會政策參與進行比較分析。

1.行業(yè)協(xié)會政策參與的意愿及其效果比較

在本項研究中，將以行業(yè)協(xié)會政策參與的重要性程度來衡量政策參與的意愿、以政策建議頻次來衡量政策參與的實際行動、以兩會和政府部門采納的建議情況來衡量政策參與效果。

統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，金融危機期間兩市行業(yè)協(xié)會的政策參與意愿及其效果有明顯的差異。具體而言，這主要表現(xiàn)在三個方面：（1）由表1可見，溫州行業(yè)協(xié)會有更高的政策參與意愿。在“高”和“較高”兩項指標上，南京和溫州分別是55.8%和78.9%，相差23.1%。（2）由表2可見，自從2007－2009年行業(yè)協(xié)會向各級人大、政協(xié)和政府部門建議的數(shù)量來看，溫州大幅度領先。在建議次數(shù)在3－5項及以上的行業(yè)協(xié)會中，南京和溫州分別是37.2%和65.4%，相差28.2%。這表明，溫州行業(yè)協(xié)會不僅政策參與意愿更高，在實際行動中也更積極。（3）由表3可見，溫州行業(yè)協(xié)會的政策參與效果稍高于南京。在“大部分”和“一部分”兩項指標上，南京為9.3%和48.8%，溫州為11.5%和55.8%。由于溫州行業(yè)協(xié)會政策建議次數(shù)高于南京，因而實際效果還是有較大幅度差異。

表1 行業(yè)協(xié)會政策參與的重要性程度比較

表2 行業(yè)協(xié)會向人大、政協(xié)和政府部門的建議數(shù)量比較

表3 行業(yè)協(xié)會向人大、政協(xié)和行政部門的建議被采納情況比較

2.行業(yè)協(xié)會政策參與的途徑比較

根據(jù)我國的政策形成和執(zhí)行過程來看，行業(yè)協(xié)會的政策參與大體可以分為10種途徑。由表4可見，兩市行業(yè)協(xié)會在政策參與途徑的運用上有較大的差異，但在排序上又有較高的一致性。在9種途徑上，溫州行業(yè)協(xié)會的參與比例都高于南京，其中7種途徑差距較大。但行業(yè)協(xié)會“監(jiān)督和評估政策執(zhí)行”方面，南京（11.6%）明顯高于溫州（1.9%）。在參與比例排序的前6種途徑中，有4種途徑的排序是重合的。這表明，總體上溫州行業(yè)協(xié)會的政策參與途徑比南京更廣泛、更順暢，但在參與途徑的選擇上有較大的相似性。兩市排序第一位的都是“協(xié)會領導層與政府官員的溝通”，這意味著在行業(yè)協(xié)會的政策參與中，非正式途徑比正式途徑還要重要。

從參與途徑來看，行業(yè)協(xié)會的政策參與受到政府意志的較大影響。如“受政府委托參與政策制定前期調研”、“被授權制定政策或參與政策制定”和“受政府委托執(zhí)行政策或協(xié)助政府執(zhí)行政策”三種途徑參與比例較高，而“通過媒體影響政策”、“參加聽證會、提起行政復議和訴訟”、“以先上車，后買票方式推進政策”和“監(jiān)督和評估政策執(zhí)行”四種途徑的參與較低，這意味政府的態(tài)度非常重要，如果某項政策是政府支持的，行業(yè)協(xié)會的政策參與相對順暢；反之，如果某項政策政府不支持，或者在政府過程中行業(yè)協(xié)會與政府有沖突，行業(yè)協(xié)會的參與相對較低。另一項數(shù)據(jù)也支持這一結論。從表5可以看出，行業(yè)協(xié)會政策參與的協(xié)商對象中政府處于絕對優(yōu)勢，其他利益相關的協(xié)商對象幾乎可以忽略不顧。

表4 行業(yè)協(xié)會的政策參與途徑比較

表5 政策制定中行業(yè)協(xié)會的協(xié)商對象

3.行業(yè)協(xié)會政策參與程度比較

根據(jù)政策參與程度，行業(yè)協(xié)會的政策參與分為政策倡導、政策決策過程參與和私益政府三種類型。政策倡導是指行業(yè)協(xié)會通過游說對政府施加壓力，作為外部因素影響政策的制定與執(zhí)行；政策決策過程參與是指以國家公開認可的方式就政策的制定與政府商討和談判；私益政府是指行業(yè)協(xié)會承擔原來由政府承擔的準公共職能，主要是國家監(jiān)管下的自律功能①Garrity，M.＆Louis A.Picard，Organized Interests，the State，and the Public Policy Process：An Assessment of Jamaican Business Associations，The Journal of Developing Areas 1991，25.。本項研究將政策過程分為政策制定與政策執(zhí)行兩個階段，每個階段根據(jù)行業(yè)協(xié)會的參與程度分為若干種亞類型，以對應上述三種類型。在政策制定階段，行業(yè)協(xié)會政策參與的亞類型包括被授權制定政策、正式的政策過程參與和游說政府；在政策執(zhí)行階段，行業(yè)協(xié)會的政策參與類型分為以行業(yè)協(xié)會為主、協(xié)助政府執(zhí)行、監(jiān)督政策執(zhí)行和對政策進行評估。

由表6和表7可見，行業(yè)協(xié)會的政策參與程度整體偏低。在政策制定過程中，行業(yè)協(xié)會的參與程度按游說政府、決策過程參與和“被授權制定政策”遞減。只有極少的行業(yè)協(xié)會被授權制定政策，行業(yè)協(xié)會參與政策決策過程的范圍比較大比例低，幾乎所有的行業(yè)協(xié)會都參與過游說政府，比例最高的領域近50%。在政策執(zhí)行過程中，行業(yè)協(xié)會主要是協(xié)助政府執(zhí)行政策，以行業(yè)協(xié)會為主執(zhí)行政策的很少，至于行業(yè)協(xié)會作為第三方監(jiān)督政策執(zhí)行和評估政策效果幾乎沒有。盡管溫州行業(yè)協(xié)會的政策參與比例在整體上高于南京，但在參與程度上有著高度的一致性。即行業(yè)協(xié)會的政策參與更傾向于政策倡導，而非私益政府。

表6 政策制定過程中行業(yè)協(xié)會的參與程度

表7 政策執(zhí)行過程中行業(yè)協(xié)會的參與程度

三、行業(yè)協(xié)會政策參與的影響因素

國家的政治經濟體制在行業(yè)協(xié)會的功能發(fā)揮中起著重要作用，但其治理模式與區(qū)域經濟發(fā)展模式和生成方式有關，二者共同影響了行業(yè)協(xié)會的治理結構。因此，分析行業(yè)協(xié)會政策參與的影響因素需要從國家、區(qū)域和行業(yè)協(xié)會自身三個層面來考察。

1.宏觀層面：國家與社會關系以及行業(yè)協(xié)會管理體制

國家與社會關系作為一種宏觀結構決定行業(yè)協(xié)會的管理體制，進而影響其政策參與。按照schmitter的定義，法團主義具有強制參與、壟斷性、等級化組織結構和代表性四個特征①Schmitter，Philippe.C.，Still the Century of Corporatism，Review of Politics，1974，36（1）.。政府通過賦權于某些行業(yè)協(xié)會，使其具有這四個特征，如德國的公法社團和日本的社團法人。與此相對應的，多元主義國家行業(yè)協(xié)會更多的是俱樂部組織，其特征是自愿聯(lián)合、競爭性、非等級化組織結構和低覆蓋率。相關研究表明，在自愿入會體制下，行業(yè)協(xié)會受“會員邏輯”驅動，組織化程度低、政策參與能力弱，主要從事多元主義模式下的政策倡導活動；在強制入會體制下，行業(yè)協(xié)會受“影響邏輯”驅動，組織化程度高、政策參與能力強，主要從事利益中介活動，承擔法團主義模式下的私益政府角色②Coleman，W.D.，Business and Politics：A Study of Collective Action，Kingston：McGill－Queens University Press，1988.。

轉型期我國的國家與社會關系以及行業(yè)協(xié)會管理體制都有其特殊性。相關研究表明，中國國家與社會關系既非法團主義，更非多元主義，而是一種國家控制下的利益契合關系。政府與社會組織之間的利益契合程度越高，社會組織的政策參與程度越高，反之亦然③江華、張建民、周瑩：《利益契合：轉型期中國國家與社會關系的一個分析框架》，《社會學研究》，2011年第3期。。國家在與社會組織互動關系中處于支配地位，較高自由裁量權使國家的策略性選擇成為可能。在社團管理上，這表現(xiàn)為嚴格的許可主義與放任主義并行④劉培峰：《社團管理的許可與放任》，《法學研究》，2004年第4期。。在此基礎上形成的行業(yè)協(xié)會管理體制既具有法團主義特征（如“一業(yè)一地一會”、代表性），又具有多元主義特征（如自愿入會、分級管理）。但這種制度設計并非整合法團主義和多元主義的優(yōu)點，反而有可能是兼具兩種模式的缺點。首先，“自愿入會”和“分級管理”破壞了法團主義模式下行業(yè)協(xié)會四個特征之間的邏輯關系，使之無法實現(xiàn)代表性的要求；其次，“一業(yè)一地一會”和“雙重負責”限制了行業(yè)協(xié)會之間的競爭，造成諸侯割據(jù)局面，大大降低了資源配置效率。因此，無論從國家與社會關系還是從行業(yè)協(xié)會管理體制來看，轉型期我國的行業(yè)協(xié)會在政策參與中都不可能發(fā)揮私益政府的功能。

南京與溫州兩市行業(yè)協(xié)會的政策參與證明了這一點。從表4政策參與途徑來看，行業(yè)協(xié)會的政策參與更多的是選擇政策倡導（前3種），而非政策制定、執(zhí)行、評估和監(jiān)督（后4種）。從表6來看，行業(yè)協(xié)會參與政策制定的頻率與程度呈反相關系，大多數(shù)行業(yè)協(xié)會有政策倡導活動（游說政府或官員），但只有極少數(shù)行業(yè)協(xié)會被授權制定政策。從表7來看，行業(yè)協(xié)會主要是協(xié)助政府執(zhí)行政策，很少以行業(yè)協(xié)會為主執(zhí)行政策，在政策監(jiān)督和評估方面基本上是空白?？偟目磥恚覈袠I(yè)協(xié)會的政策參與以政策倡導為主，但又并非一種多元主義模式，這與轉型期我國的國家與社會關系以及行業(yè)協(xié)會管理體制相對應的。

2.中觀層面：區(qū)域經濟發(fā)展模式與行業(yè)協(xié)會生成方式

作為行業(yè)利益的代表，行業(yè)協(xié)會的生成方式與區(qū)域經濟發(fā)展模式的所有制結構密切相關。改革開放以來，南京與溫州在經濟發(fā)展模式上有著質的不同。南京是重要的老工業(yè)城市，國有經濟比重高，民營經濟發(fā)展緩慢。在國民經濟生產總值中，南京民營經濟所占比重2002年首次突破10%，2004年開始加速發(fā)展，2010年達到39.6%。溫州20世紀90年代初國有經濟和集體經濟所占比重迅速下降，2000年為7.9%，2010年為4.6%，同年民營經濟所占比重為81.6%。不同的經濟發(fā)展模式導致行業(yè)協(xié)會的生成方式的差異，關于南京和溫州兩地調查數(shù)據(jù)驗證了這一結論。南京由政府部門直接創(chuàng)辦和政府部門轉制的行業(yè)協(xié)會為31家，由企業(yè)自發(fā)創(chuàng)辦的行業(yè)協(xié)會12家，分別占72.1%和27.9%；溫州由政府部門直接創(chuàng)辦和政府部門轉制的行業(yè)協(xié)會為3家，由企業(yè)自發(fā)創(chuàng)辦的行業(yè)協(xié)會49家，分別占5. 7%和94.3%。如同絕大多數(shù)地區(qū)一樣，南京行業(yè)協(xié)會的設立主要是行業(yè)管理體制改革的結果，因而主要是體制內生成的，這與國有經濟的主導地位有關；溫州行業(yè)協(xié)會的設立與民營經濟發(fā)展中所遭遇的政府失靈和市場失靈有關，是來自于民營經濟主體利益訴求的結果，因而主要是體制外生成的。

表8 行業(yè)協(xié)會的生成方式

生成方式的不同意味著行業(yè)協(xié)會資源來源方式的差異，這進而決定了政府與行業(yè)協(xié)會的關系以及行業(yè)協(xié)會政策參與的動力機制。政府的控制程度雖然最終表現(xiàn)為對行業(yè)協(xié)會管理和參與事務的干預程度，但核心問題還是對行業(yè)協(xié)會領導權的爭奪。在會長來源上，南京行業(yè)協(xié)會會長主要是來自于行政或事業(yè)單位，來自于本行業(yè)企業(yè)的會長只占32.6%，而溫州行業(yè)協(xié)會的會長來自于本行業(yè)企業(yè)的占96.2%（表9）；在秘書長的來源上，兩地都是以行政或事業(yè)單位人員為主，不過來自于本行業(yè)企業(yè)的南京高于溫州（表10）。尤其值得注意的是，南京的會長和秘書長有較大比重來自于行政或事業(yè)現(xiàn)職，分別占32.6%和37.2%。在會長的生成方式上，由主管部門指派或推薦的南京占55.8%，而溫州只占9.6%（表11）。在秘書長生成方式上，由主管部門派遣、任命或批準的南京占37.2%，溫州只占3.8%（表12）。從受政府影響較大領域來看，無論是在會長選舉和秘書長選聘還是在財務管理、協(xié)會發(fā)展規(guī)劃和業(yè)務活動開展，南京的行業(yè)協(xié)會都比溫州行業(yè)協(xié)會受到政府更多的干預（表13）。這表明，在政府與行業(yè)協(xié)會關系上，南京和溫州有著明顯的區(qū)別。南京的行業(yè)協(xié)會對政府有更高的依附性，溫州的行業(yè)協(xié)會卻具有較高的自主性。與之相對應，兩市行業(yè)協(xié)會政策參與的動力來源不同。南京行業(yè)協(xié)會主要服務于政府利益，政策參與往往來自于政府的要求；溫州行業(yè)協(xié)會更多地反映會員的利益訴求，政策參與往往來自于會員的壓力。因此，溫州行業(yè)協(xié)會比南京行業(yè)協(xié)會在政策參與方面更主動更積極，無論在參與意愿和途徑還是程度和效果都領先一步。

表9 會長的來源

表10 秘書長的來源

表11 會長的生成方式

表12 秘書長的生成方式

表13 行業(yè)協(xié)會受政府影響的較大的領域

3.微觀層面：行業(yè)協(xié)會治理結構

行業(yè)協(xié)會的治理結構決定其治理能力，而治理能力又可以體現(xiàn)在行業(yè)協(xié)會的職能履行方面。由于行業(yè)協(xié)會扮演了充當溝通政府與企業(yè)角色，在職能履行中又被賦予了多項政策參與功能，因而行業(yè)協(xié)會的治理結構和功能履行績效與政策參與水平有著直接的關系。在這個意義上，對行業(yè)協(xié)會治理結構的考察可以解釋行業(yè)協(xié)會有沒有能力進行政策參與。在此，我們將從五個關鍵領域來考察行業(yè)協(xié)會的治理結構，比較南京與溫州行業(yè)協(xié)會治理結構的差異。這包括：組織結構和規(guī)章制度、會員大會與理事會、財務和人力資源。

（1）會員大會與董事會。會員大會和理事會反映行業(yè)協(xié)會的制度化程度和會員支持度。在會員大會召開上，南京行業(yè)協(xié)會每年一次占41.9%（18家），一屆一次的占51.2%（22家）；溫州每年一次占94.2%（49家），一屆一次的占5.8%（3家）。最近一次會員大會中，會員到會率超過80%的行業(yè)協(xié)會南京是20家（46.5%），溫州是34家（65.4%）。行業(yè)協(xié)會（常務）理事會有內部分工的南京占39.5%（17家），溫州占76.9%（40家）。（常務）理事會會議每年召開2－4次南京占39.5%（17家），溫州占78.8%（41家）。這兩項指標說明溫州行業(yè)協(xié)會在實際運行中制度化程度更高，得到更多的會員支持。

（2）組織結構。組織結構反映行業(yè)協(xié)會內部專業(yè)化分工水平。從表14來看，在監(jiān)事會、戰(zhàn)略規(guī)劃小組、顧問委員會、專業(yè)委員會、培訓機構和咨詢機構等六種重要機構中，溫州有5種機構設立比例高于南京，另一機構設立比例相近，這表明溫州行業(yè)協(xié)會的專業(yè)化分工水平高于南京。但兩市行業(yè)協(xié)會的組織結構建設水平偏低，只有專業(yè)委員會的設立超過50%，監(jiān)事會、戰(zhàn)略規(guī)劃小組的設立都不到20%。

表14 行業(yè)協(xié)會的組織機構建設

（3）規(guī)章制度。規(guī)章制度反映行業(yè)協(xié)會運行的制度化程度。從表15來看，在十項管理制度建設中，溫州均高于南京。其中80%以上的行業(yè)協(xié)會都設立的規(guī)章制度。溫州和南京分別為六項和兩項，這表明溫州行業(yè)協(xié)會的規(guī)章制度比南京健全。但內部監(jiān)督制度和員工激勵制度兩市均偏低，并且非常接近。內部監(jiān)督制度和監(jiān)事會均偏低表明行業(yè)協(xié)會缺乏有效內部監(jiān)督，相關的制度建設可能流于形式，從而出現(xiàn)寡頭化治理和內部人控制現(xiàn)象。員工激勵制度的缺乏會影響員工的工作積極性，從而影響治理績效。

表15 行業(yè)協(xié)會的制度建設

（4）財務狀況。兩市行業(yè)協(xié)會的經費主要是來源于會費和理事贊助費，營業(yè)性收入和來自于政府的經費所占比重較小。由表16可見，溫州行業(yè)協(xié)會的財務狀況要好于南京，但兩市行業(yè)協(xié)會的財務狀況均不容樂觀。南京和溫州“不能維持”和“勉強維持”的行業(yè)協(xié)會分別占37.2%和21.2%，“可以維持但不能滿足繼續(xù)發(fā)展”的分別占 41.9%和48.1%，“可以滿足日常開支和未來發(fā)展”的行業(yè)協(xié)會分別占20.9%和30.7%。

表16 行業(yè)協(xié)會的財務狀況

（5）人力資源。行業(yè)協(xié)會的人力資源主要包括日常工作人員以及會長和秘書長，前者以數(shù)量和學歷來衡量，后者以是否兼職和學歷來衡量。由表17可見，南京行業(yè)協(xié)會的日常工作人員比溫州多出41.3%，專職人員多出23.3%，擁有大專及以上學歷的高出13.3%。由表18可見，南京行業(yè)協(xié)會會長兼職比例遠低于溫州，秘書長兼職比例稍高于溫州，擁有本科以上學歷會長和秘書長南京比溫州分別高出40.9%和56.3%?？偟目磥?，無論在工作人員的數(shù)量上還是在受教育程度上，南京行業(yè)協(xié)會的人力資源情況明顯的優(yōu)于溫州。

表17 行業(yè)協(xié)會日常工作人員情況

表18 會長、秘書長兼職與學歷情況

從總體上看，溫州行業(yè)協(xié)會的治理結構比南京更為完善。南京行業(yè)協(xié)會的人力資源更為豐富的情況表明，體制外生成的行業(yè)協(xié)會在資源配置上更有優(yōu)勢。

四、推進行業(yè)協(xié)會政策參與的若干建議

1、創(chuàng)新行業(yè)協(xié)會管理體制，構建制度化的政策參與渠道

從國家層面看來，推進行業(yè)協(xié)會的政策參與所需要解決的首要問題是創(chuàng)新行業(yè)協(xié)會管理體制。有學者指出，以“分級管理、雙重負責”為核心內容的社團管理體制是計劃經濟體制慣性的延續(xù)，“分級管理”體現(xiàn)行政管理模式的“條塊分割”，“雙重負責”隱含國家統(tǒng)合社會的意志①劉培峰：《社團管理制度的比較分析：從中國的許可登記制度出發(fā)》，載吳玉章主編《社會團體的法律問題》，社會科學文獻出版社2004年版。。行業(yè)協(xié)會管理體制是這種社團管理體制成功的復制，各類行業(yè)協(xié)會是比較嚴格地按照“分級管理、雙重負責”來設立的，在此基礎上確立的“一業(yè)一會”制度是部門管理的一個縮影。相關研究表明，潛在會員較少的國家利益組織入會率高，可以實行“一業(yè)一會”；潛在會員較多的國家入會率低，必須實行“一業(yè)多會”②Wallerstein，M.，Union Organization in Advanced Industrial Democracies，American Political Science Review，1999，83（2）.。從產業(yè)的集聚和規(guī)模來看，我國行業(yè)協(xié)會管理應該實行“一業(yè)多會”。因此，創(chuàng)新行業(yè)協(xié)會管理體制需要從三方面入手：首先，取消“一業(yè)一會”的規(guī)定，鼓勵行業(yè)協(xié)會之間的競爭；其次，取消“分級管理”的規(guī)定，破除區(qū)域壁壘，使行業(yè)協(xié)會可以跨區(qū)域競爭；再次，取消“雙重負責”的規(guī)定，實行登記制度，以避免主管單位限制行業(yè)協(xié)會的競爭。

構建制度化的政策參與渠道是推進行業(yè)協(xié)會政策參與的重要保障。由表4可見，我國行業(yè)協(xié)會的政策參與渠道不暢。如在行業(yè)協(xié)會政策參與中，非正式的途徑比正式途徑更重要，行業(yè)協(xié)會在政策制定和執(zhí)行中發(fā)揮的作用非常有限，只有極少的行業(yè)協(xié)會參與聽證會、提起行政復議和訴訟。對此，需要改善政策參與環(huán)境和構建行業(yè)協(xié)會的政策參與渠道。首先，政府需要明確行業(yè)協(xié)會政策參與的意義，建立決策咨詢制度，拓寬社會組織參與公共決策的制度化途徑，并建立合理的參與機制；同時，為維持行業(yè)利益與相關利益的平衡、以及與公共利益保持一致，政府需鼓勵其他社會組織的發(fā)展，并發(fā)展相應的參與機制，以形成政策參與的均衡。其次，需要建立合適的倡導通道，以正式途徑替代非正式途徑。行業(yè)協(xié)會可選擇的倡導方式多種多樣，除較常運用的向兩會和黨代會提出議案或提案、向政府提交政策建議、通過聽證會、調研會、座談會、茶話會等形式陳述主張、參與行業(yè)政策調研和起草草案等形式外，還可以通過信件、電話、正式造訪、影響公眾等形式進行參與③周?。骸缎袠I(yè)協(xié)會政策倡導：現(xiàn)狀、問題與機制建設》，《中國行政管理》，2009年第9期。。

2、進一步推進政會分離，構建政府與行業(yè)協(xié)會的伙伴關系

溫州與南京行業(yè)協(xié)會的比較表明，行業(yè)協(xié)會的自主性與治理結構和職能履行績效有著直接的對應關系。相對南京行業(yè)協(xié)會而言，溫州行業(yè)協(xié)會的自主性更高，治理結構更完善，職能履行績效和政策參與水平越高。相關研究還表明，伴隨政治經濟體制改革的深化和市場經濟的發(fā)展，民營經濟在許多地區(qū)經濟結構中所占比例越來越大，這使原來自上而下方式生成的行業(yè)協(xié)會和新成立的行業(yè)協(xié)會都有民間化的趨勢④Zhang，Jianjun，Business Associations in China：Two Regional Experiences，Journal of Contemporary Asia，2007，3（2）.。這意味著，有較高自主性的自下而上方式生成的行業(yè)協(xié)會可能是我國行業(yè)協(xié)會發(fā)展的方向。因此，提高行業(yè)協(xié)會的政策參與水平的重要前提是提高行業(yè)協(xié)會的自主治理能力，這需要推進政府與行業(yè)協(xié)會的分離。

但從南京和溫州的調查來看，還沒有真正實現(xiàn)以政會分離構建政府與行業(yè)協(xié)會的伙伴關系。首先，南京行業(yè)協(xié)會的會長和秘書長約有1/3是現(xiàn)職人員，這表明政會分離政策在自上而下方式生成的行業(yè)協(xié)會中沒有真正落實到位；其次，無論南京還是溫州，都有較大比例的行業(yè)協(xié)會負責人是行政或事業(yè)單位的離退人員，這表明政府與行業(yè)協(xié)會關系沒理順，缺乏制度化的溝通渠道，行業(yè)協(xié)會在與政府溝通中需要借助于離退人員在政府部門所積累的關系；再次，從對有關政府部門和行業(yè)協(xié)會訪談來看，政府與行業(yè)協(xié)會的職能邊界不清，哪些職能需要轉移以及如何轉移尚未理清。

公共服務的民營化理論為政府職能向行業(yè)協(xié)會轉移研究提供了有效的分析框架⑤E.S.薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關系》，中國人民大學出版社，2002年版。。首先，根據(jù)物品（服務）的性質來界定政府與行業(yè)協(xié)會的職能邊界。行業(yè)協(xié)會所提供的物品（服務）主要有兩類：一是具有較弱的排他性和較強的外部性“市場支持型”活動，主要是推進國家提供只有國家才能提供的公共產品，包括清晰的產權、廉潔的政府和基礎設施等；另一類是具有明顯的排他性和較弱的外部性“市場補充型”活動，旨在克服各種市場失靈，向會員企業(yè)提供市場信息、技術咨詢和人才培訓等①Doner，R.F.and B.R.Schneider，Business Associationsand Economic Development：Why Some Associations ContributeMore Than Others，Business and Politics，2000，2（3）.。政府與行業(yè)協(xié)會邊界的界定需要充分考慮所提供物品（服務）的性質。對于外部性較強的物品（服務），政府需要承擔職能履行所需要的主要成本，反之則由行業(yè)協(xié)會承擔主要成本。其次，需要區(qū)分“服務的生產者”和“服務的提供者”。生產者和提供者在公共服務中是可以分離的，服務的提供者承擔政策制定和承擔服務成本的角色，而服務的生產者可以是另一個政府機構、社會組織或企業(yè)等。就政府與行業(yè)協(xié)會的關系而言，政府需要在外部較強的公共服務中充當提供者的角色，但并不一定要充當生產者的角色。一些外部性較強的公共服務可以由行業(yè)協(xié)會來生產，或者由政府與行業(yè)協(xié)會聯(lián)合生產，確定由誰生產的根據(jù)是政府與行業(yè)協(xié)會生產相關服務的比較優(yōu)勢。如果由行業(yè)協(xié)會來生產外部性較強的公共服務，政府必須制定一套制度來購買行業(yè)協(xié)會的服務。

3、完善行業(yè)協(xié)會治理結構，提升行業(yè)協(xié)會的治理能力

首先，完善民主機制建設。會員大會和董事會作為行業(yè)協(xié)會最重要的權力機構，在行業(yè)協(xié)會的內部治理中沒有發(fā)揮應有的作用，這嚴重影響了行業(yè)協(xié)會的治理績效。這一現(xiàn)象產生的根本原因之一是因為行業(yè)協(xié)會缺乏自主性，要么依附于政府，要么為大企業(yè)所控制。對行業(yè)協(xié)會而言，建立在一人一票基礎上的投票結果往往符合公開公正公平原則，可以使行業(yè)協(xié)會達到最有績效②鄭江淮、江靜：《理解行業(yè)協(xié)會》，《東南大學學報》，2007年第6期。。要達到這一目標，需要加強對行業(yè)協(xié)會的監(jiān)管，使行業(yè)協(xié)會按章程辦事。通過法律、行業(yè)、行政和輿論的多重監(jiān)管，在行業(yè)協(xié)會的內部治理中真正建立民主機制，充分發(fā)揮會員大會和董事會的作用。

其次，優(yōu)化組織結構。作為一個俱樂部組織，行業(yè)協(xié)會因受會員規(guī)模邊界的約束而缺乏代表性。尤其當行業(yè)企業(yè)數(shù)量眾多時，行業(yè)協(xié)會往往成為大企業(yè)的俱樂部，大量的中小企業(yè)被排斥在外③江華、張建民：《民間商會的代表性及其影響因素分析——以溫州行業(yè)協(xié)會為例》，《公共管理學報》，2009年第4期。。因此，為了提高行業(yè)協(xié)會的代表性，需要通過自愿的聯(lián)合來構建聯(lián)合會式的行業(yè)協(xié)會。然后再以產品類別建立若干分會、委員會以及培訓和咨詢機構等，以提高行業(yè)協(xié)會的專業(yè)化水平。

再次，健全行業(yè)協(xié)會的規(guī)章制度。為了規(guī)范行業(yè)協(xié)會的運行，需要建立健全行業(yè)協(xié)會的規(guī)章制度。尤其需要加強行業(yè)協(xié)會內部監(jiān)督制度建設，使各項制度能夠落實到位。借助于國內外的成功經驗，行業(yè)協(xié)會的內部監(jiān)督機制主要有以下三種可供選擇：（1）設立監(jiān)督機構，如獨立于理事會直接向會員大會負責的監(jiān)事會和由理事會派生的財務審計委員會等；（2）第三方監(jiān)督機制，如理事會聘請獨立的審計人員和行業(yè)協(xié)會的財務進行審計；（3）建立信息披露與公開制度。

第四，優(yōu)化人力資源配置。雖然不同生成方式的行業(yè)組織的人力資源配置與治理績效無相關性，但同一生成方式的行業(yè)協(xié)會治理績效與人力資源配置有正相關性。這意味著行業(yè)協(xié)會需要深化勞動人事制度改革，保障員工利益；通過完善激勵機制來吸引人才，優(yōu)化人員的年齡與知識結構，加強專業(yè)隊伍建設。

第五，拓展經費來源，創(chuàng)新服務手段。我國行業(yè)協(xié)會的經費來源過于單一，服務手段不足，這嚴重限制行業(yè)協(xié)會職能的履行。為了增加經費來源，行業(yè)協(xié)會需要面向市場，以服務營利。從溫州經驗來看，大部分治理績效良好的行業(yè)協(xié)會通過技術改進、信息服務、維權、培訓和招商等獲得營業(yè)性收入。行業(yè)協(xié)會以服務創(chuàng)新提升服務水平，吸引會員加入，既增加了經費又獲得了營業(yè)性收入，進而優(yōu)化人力資源配置，提供更多更優(yōu)質的服務，并形成良性循環(huán)?！?/p>