□ 陳國(guó)營(yíng)

隨著互聯(lián)網(wǎng)的飛速發(fā)展與逐步普及，人類正步入網(wǎng)絡(luò)時(shí)代。網(wǎng)絡(luò)不斷深入到政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活等各個(gè)領(lǐng)域，影響乃至改變了人們的學(xué)習(xí)、工作、生活、思維方式。近年來(lái)我國(guó)網(wǎng)民參與日趨活躍，網(wǎng)絡(luò)熱點(diǎn)事件飆升，網(wǎng)絡(luò)輿論影響力不斷凸顯，網(wǎng)絡(luò)這種新興媒體逐步獲得主流媒體的地位。作為一種新型媒體，網(wǎng)絡(luò)媒體對(duì)政策問(wèn)題的認(rèn)定和政策議程設(shè)置發(fā)揮了重要影響。問(wèn)題也隨之而來(lái)：為什么網(wǎng)絡(luò)媒體和網(wǎng)絡(luò)輿論對(duì)政策議程設(shè)置產(chǎn)生了影響?換句話說(shuō)，網(wǎng)絡(luò)媒體有何獨(dú)特性，政府和官員為什么關(guān)注并對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿論作出回應(yīng)進(jìn)而影響政策議程設(shè)置?在探討這些問(wèn)題的時(shí)候，必須探究背后的媒介體制和權(quán)力體制，唯有如此，方能洞悉網(wǎng)絡(luò)媒體對(duì)政策議程設(shè)置影響的深層動(dòng)因。

一、政策問(wèn)題界定與政策議程設(shè)置中的媒介因素

政策過(guò)程階段理論把政策分為幾個(gè)階段、步驟，并對(duì)每一階段加以解剖和分析，有助于更好地從多個(gè)側(cè)面認(rèn)識(shí)和理解公共政策，加深對(duì)公共政策的認(rèn)識(shí)和研究，其代表人物是現(xiàn)代政策科學(xué)的創(chuàng)始人拉斯韋爾。拉斯韋爾在《決策過(guò)程》一書(shū)中將政策過(guò)程分為情報(bào)、提議、制定、合法化、執(zhí)行、終止和評(píng)估等七個(gè)階段。①保羅·A·薩巴蒂爾：《政策過(guò)程理論》，北京三聯(lián)書(shū)店2006年版，第23－24頁(yè)。Lasswell，Harold D.1956.The Decision Process.College Park：University of Maryland Press卡爾·帕頓等人提出了六個(gè)步驟的政策過(guò)程：?jiǎn)栴}的界定、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的確立、備選方案的確定、備選方案的評(píng)估、備選方案的比較、監(jiān)督和評(píng)估政策實(shí)施等。②卡爾·帕頓、大衛(wèi)·沙維奇：《政策分析和規(guī)劃的初步方法》，華夏出版社2000年版，第44頁(yè)。盡管政策過(guò)程理論遭到很多批判，但為研究、理解和分析政策在現(xiàn)實(shí)中的運(yùn)行提供了一套非常有用的概念框架。

從政策過(guò)程理論來(lái)看，政策問(wèn)題的形成、認(rèn)定和構(gòu)建經(jīng)歷了單個(gè)問(wèn)題——社會(huì)問(wèn)題——公共問(wèn)題——政策問(wèn)題等一系列過(guò)程。公共政策作為一種權(quán)威性的資源分配，政策問(wèn)題的形成和認(rèn)定起著重要作用?！肮矝Q策問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)、認(rèn)知和判斷是進(jìn)行公共政策活動(dòng)的起點(diǎn)。所有決策活動(dòng)的展開(kāi)以及所有的決策程序，都是圍繞公共行政問(wèn)題的解決而進(jìn)行的。”③劉熙瑞：《公共管理中的決策與執(zhí)行》，中共中央黨校出版社2003年版，第117頁(yè)?；诖耍饕琳J(rèn)為，“擁有決定哪些將成為政策問(wèn)題的權(quán)力在決策過(guò)程中是一個(gè)關(guān)鍵。決定哪些問(wèn)題將成為政策問(wèn)題甚至比決定哪些將成為解決方案還要重要”。④托馬斯·R·戴伊：《理解公共政策》，華夏出版社2004年版，第32頁(yè)。政策問(wèn)題的形成和認(rèn)定過(guò)程是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程。維克斯闡述了政策制定和判斷形成的過(guò)程，認(rèn)為這個(gè)過(guò)程是運(yùn)用評(píng)估、預(yù)測(cè)、創(chuàng)新和建立評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)等心智技能的過(guò)程，并且這個(gè)過(guò)程需要不斷作出判斷，判斷不僅是對(duì)事實(shí)的認(rèn)定，更是對(duì)事實(shí)所隱含的倫理和政治進(jìn)行評(píng)估。⑤杰弗里·維克斯：《判斷的藝術(shù)——政策制定研究》，中國(guó)青年出版社2004年版.這也即政策問(wèn)題的形成、界定和認(rèn)定與其說(shuō)是一個(gè)客觀過(guò)程，不如說(shuō)是一個(gè)主觀構(gòu)建過(guò)程。

政策議程是“政府內(nèi)部及其周圍的人們?cè)谌魏螘r(shí)刻對(duì)所認(rèn)真關(guān)注的問(wèn)題進(jìn)行編目?！雹藜s翰·W·金登：《議程、備選方案與公共政策》（第二版），中國(guó)人民大學(xué)出版社2004年版，第210頁(yè)。即是說(shuō)對(duì)被界定為政策問(wèn)題的公共問(wèn)題進(jìn)行編碼和排序。一定程度上，政策問(wèn)題的界定過(guò)程也是一個(gè)政策議程設(shè)置的過(guò)程。影響政策問(wèn)題的認(rèn)定和政策議程設(shè)置的因素眾多。自從大眾媒介興起之后，現(xiàn)代人的生活已經(jīng)在媒介的影子下無(wú)處可逃。媒體在政策問(wèn)題的認(rèn)定和政策議程設(shè)置中扮演著至關(guān)重要而又特殊的角色。因此，不理解媒介，不研究媒體的社會(huì)影響力，現(xiàn)代社會(huì)對(duì)政策的研究就不可能是完整的。戴伊認(rèn)為，媒體在政策問(wèn)題的確定、議程設(shè)置和政策評(píng)估環(huán)節(jié)發(fā)揮重要作用。⑦托馬斯·R·戴伊：《理解公共政策》，華夏出版社2004年版，第28－30頁(yè)。

從政策問(wèn)題的形成和認(rèn)定過(guò)程來(lái)看，大眾媒體通過(guò)專題和大幅報(bào)道，呈現(xiàn)公共問(wèn)題，憑借自身影響力，不僅促使社會(huì)公眾和政治精英等知曉該問(wèn)題，而且會(huì)放大問(wèn)題的重要性，促使公共問(wèn)題轉(zhuǎn)變?yōu)檎邌?wèn)題。對(duì)于公眾而言，媒體是公眾獲取政策問(wèn)題的信息的主要渠道，也是公民表達(dá)政策意見(jiàn)的渠道；而且，媒體不僅是在傳播政策問(wèn)題的信息，反映公眾的意見(jiàn)和偏好，而且也在傳播過(guò)程中塑造公眾的意愿和利益，影響公眾對(duì)政策問(wèn)題的認(rèn)知和偏好。對(duì)于利益集團(tuán)、政黨和知識(shí)分子等來(lái)說(shuō)，媒體是他們爭(zhēng)奪政策話語(yǔ)權(quán)的主要平臺(tái)，通過(guò)媒體塑造和引導(dǎo)公共輿論，形成政治壓力，進(jìn)而影響政府的決策。對(duì)于政治精英來(lái)說(shuō)，媒體不僅是其獲取政策問(wèn)題信息的途徑之一，更是其向社會(huì)和公眾闡述政見(jiàn)，設(shè)置議程、引導(dǎo)政策進(jìn)程的重要舞臺(tái)。

可以說(shuō)，在現(xiàn)代社會(huì)，尤其是在民主國(guó)家，誰(shuí)控制了媒體，誰(shuí)就控制了權(quán)力。戴伊一針見(jiàn)血地指出，“巨大的權(quán)力來(lái)自于對(duì)社會(huì)傳媒的控制。在政治游戲中，媒體既是表演者又是仲裁人?！鳛橐粋€(gè)精英集團(tuán)，他們和更加傳統(tǒng)的領(lǐng)袖集團(tuán)諸如商業(yè)、勞動(dòng)、政府和其他社會(huì)部門(mén)一起為權(quán)力而競(jìng)爭(zhēng)。”⑧托馬斯·R·戴伊：《理解公共政策》，華夏出版社2004年版，第34頁(yè)。在西方，電視熒屏已經(jīng)成為了政治的主要戰(zhàn)場(chǎng)，要贏得政治選舉，就必須贏得電視屏幕前的觀眾，不懂傳媒和不會(huì)利用傳媒，就不可能贏得選舉。⑨趙維：《“走出黑暗時(shí)代”的第一場(chǎng)大戲——媒介形象與媒介策略札記》，《書(shū)屋》，2003年第11期。這對(duì)于政策議程設(shè)置亦是如此。

媒體對(duì)政策問(wèn)題和政策議程的影響主要可以歸結(jié)為三點(diǎn)：（1）為決策者發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并設(shè)定議程；（2）圍繞政策議程，影響別人的態(tài)度和價(jià)值觀；（3）改變投票者和決策者的行為。①托馬斯·R·戴伊：《理解公共政策》，華夏出版社2004年版，第36頁(yè)。媒體對(duì)社會(huì)問(wèn)題和公共問(wèn)題的報(bào)道經(jīng)過(guò)了媒體從業(yè)者的篩選、裁剪、加工處理和重構(gòu)，因此從媒體的角度而言，政策問(wèn)題的界定和政策議程的設(shè)立，是一個(gè)人為構(gòu)建的過(guò)程，而不僅僅是一個(gè)客觀化的過(guò)程?！懊襟w的關(guān)注可以創(chuàng)造問(wèn)題和人物。媒體的冷遇也可能使問(wèn)題和人物變得暗淡?！雹谕旭R斯·R·戴伊：《理解公共政策》，華夏出版社2004年版，第34頁(yè)。媒體在不斷重構(gòu)和塑造新的政策問(wèn)題，設(shè)置新的政策議題。

二、網(wǎng)絡(luò)媒體的屬性與比較優(yōu)勢(shì)

作為一種媒介，網(wǎng)絡(luò)是一種新興的媒體，它是互聯(lián)網(wǎng)飛速發(fā)展和數(shù)字技術(shù)的產(chǎn)物與寵兒。與傳統(tǒng)媒介相比，網(wǎng)絡(luò)媒體具有獨(dú)特性，在制造網(wǎng)絡(luò)輿論、傳播輿論、影響政策問(wèn)題認(rèn)定和政策議程設(shè)置等方面不同于傳統(tǒng)媒體。

第一，作為媒體，網(wǎng)絡(luò)媒體突破了地域和行業(yè)的限制。一般而言，除了少數(shù)的全國(guó)性媒體，多數(shù)傳統(tǒng)媒體都主要局限于一定的地域。由于新聞?lì)}材和發(fā)行成本等原因，一個(gè)地方普通市民閱讀的主要報(bào)紙可能是只是當(dāng)?shù)氐娜請(qǐng)?bào)或都市報(bào)紙，電視和廣播的情形類似。網(wǎng)絡(luò)則不然，雖然作為媒體，網(wǎng)絡(luò)也有地方性，但網(wǎng)絡(luò)媒體突破了地域限制。理論上，任何網(wǎng)民可以同樣的成本和便利閱讀其他地域的網(wǎng)絡(luò)媒體，網(wǎng)絡(luò)媒體的跨地域性是由網(wǎng)絡(luò)的開(kāi)放性、非中心化結(jié)構(gòu)決定的。

第二，媒介載體的豐富性無(wú)與倫比。傳統(tǒng)媒體主要以某種單一的載體呈現(xiàn)方式見(jiàn)長(zhǎng)，比如電視主要以圖像和視頻見(jiàn)長(zhǎng)，聲音是廣播的唯一載體形式，而報(bào)紙和雜志的優(yōu)勢(shì)是文字。網(wǎng)絡(luò)集聲音、圖像、文字、動(dòng)畫(huà)、音頻和視頻于一身，兼具迄今為止所有媒體呈現(xiàn)新聞和信息的載體元素。就這一點(diǎn)而言，網(wǎng)絡(luò)媒體在宣傳和傳播政策信息時(shí)，更形象、更生動(dòng)、更活潑，更豐富，也更富感染力。這也是互聯(lián)網(wǎng)作為媒體的重要優(yōu)勢(shì)和特色。

第三，版面和容量的相對(duì)無(wú)限性。作為一種信息資源，傳統(tǒng)媒介是稀缺的，報(bào)紙的版面，廣播的頻率，電視的頻道都是稀缺的，其提供的信息容量相對(duì)有限。作為一種虛擬技術(shù)，可以說(shuō)，網(wǎng)絡(luò)媒體突破了簡(jiǎn)單的數(shù)量限制。網(wǎng)絡(luò)媒體的頭版或者主頁(yè)版面是有限的，但整個(gè)版面所能提供的新聞和信息量是無(wú)限的。

第四，生產(chǎn)、制作和消費(fèi)邊界的模糊性。作為媒體，網(wǎng)絡(luò)具有草根性，任何網(wǎng)民既可以是信息的發(fā)布者，也可以是信息的接收者，而且信息接收者和發(fā)布者可以合二為一，并非截然分開(kāi)。因此，網(wǎng)絡(luò)新聞的生產(chǎn)、制作和消費(fèi)邊界是模糊的。相反，在傳統(tǒng)媒介里，媒介內(nèi)容和信息的生產(chǎn)、制作和消費(fèi)界限是明顯的，生產(chǎn)者、制作者和消費(fèi)者（聽(tīng)眾）之間的界限是明顯的，而且從媒體的角度而言，生產(chǎn)和制作主要專屬媒介精英的行為，是高度專業(yè)化的工作，而普通公眾主要充當(dāng)被動(dòng)的聽(tīng)眾角色。換而言之，網(wǎng)絡(luò)媒體改變了傳統(tǒng)媒介的生產(chǎn)與消費(fèi)模式。

第五，傳播的及時(shí)性和低成本?；ヂ?lián)網(wǎng)的開(kāi)放性和非中心化架構(gòu)，版面不受限制，生產(chǎn)和消費(fèi)邊界模糊，這使得網(wǎng)絡(luò)媒體的傳播快速即時(shí)，信息發(fā)布者可以隨時(shí)發(fā)布新聞信息，而接收者也可以隨時(shí)接收信息；印刷媒介的傳播速度取決于運(yùn)輸速度，比如馬車、火車和飛機(jī)；電報(bào)的發(fā)明，大大提高了媒介的傳播速度，但是廣播和電視的傳播速度還取決于媒介信息的生產(chǎn)方式，因而受制于事件。并且，網(wǎng)絡(luò)媒體中，搜集、儲(chǔ)存、復(fù)制、傳播信息幾乎沒(méi)有成本。傳統(tǒng)媒介，包括電視、廣播和報(bào)紙等，信息傳播的及時(shí)性相對(duì)要差得多，而且生產(chǎn)和消費(fèi)信息都需要花費(fèi)成本，尤其是制作成本高昂，這也是促使傳統(tǒng)媒體市場(chǎng)化，通過(guò)廣告收益而不是政府撥款尋求生存和發(fā)展的原因之一。

第六，強(qiáng)大交互性。網(wǎng)絡(luò)媒體具有強(qiáng)大的互動(dòng)性，借助網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，可以跨越時(shí)空局限，進(jìn)行一對(duì)一、一對(duì)多、多對(duì)多的實(shí)時(shí)同步和異步交流溝通。傳統(tǒng)媒體諸如電視、報(bào)紙和廣播都是單向度的傳播信息，而網(wǎng)絡(luò)是多向度的。信息新聞的生產(chǎn)與消費(fèi)邊界的瓦解增進(jìn)了媒體的互動(dòng)性?？梢哉f(shuō)，網(wǎng)絡(luò)空間容許新的交互形式，而且將大眾交流和私人交流融合在了一起，交流者的身份是隱匿的，包括身份、性別、年齡或職業(yè)等等，以虛擬方式進(jìn)行。①大衛(wèi)·克羅圖、威廉·霍伊尼斯：《媒介·社會(huì)——產(chǎn)業(yè)、形象與受眾》，北京大學(xué)出版社2009年版，第177頁(yè)。對(duì)于不同媒體的特點(diǎn)，可以用下表進(jìn)行比較：

表1 不同媒體特點(diǎn)比較② 大衛(wèi)·克羅圖、威廉·霍伊尼斯：《媒介·社會(huì)——產(chǎn)業(yè)、形象與受眾》，北京大學(xué)出版社2009年版，第350－351頁(yè)。

概而言之，網(wǎng)絡(luò)媒體豐富和發(fā)展了媒介的內(nèi)涵，消解了個(gè)體和大眾之間的邊界、媒介內(nèi)容的生產(chǎn)和消費(fèi)邊界，同時(shí)顛覆了傳統(tǒng)媒介傳播向度和交互形式，融合了傳統(tǒng)媒介的載體形式，突破了傳統(tǒng)媒介的時(shí)空限制，等等。公允地說(shuō)，網(wǎng)絡(luò)媒體并不能取代傳統(tǒng)的媒介，但是網(wǎng)絡(luò)媒體具有自身獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，這種媒介的優(yōu)勢(shì)使得網(wǎng)絡(luò)媒體和網(wǎng)民參與形成的網(wǎng)絡(luò)輿論對(duì)政策問(wèn)題、政策議程等政策過(guò)程產(chǎn)生不同程度的影響。從網(wǎng)絡(luò)媒體的特點(diǎn)來(lái)看，網(wǎng)絡(luò)媒體和網(wǎng)絡(luò)輿論的影響主要集中在三個(gè)層面：一是對(duì)傳統(tǒng)媒介的少數(shù)精英話語(yǔ)權(quán)的挑戰(zhàn)；二是對(duì)傳統(tǒng)媒介過(guò)度市場(chǎng)化和商業(yè)化的一定程度糾偏；三是對(duì)政府過(guò)度管制傳統(tǒng)媒介一定程度的突圍。

三、網(wǎng)絡(luò)輿論影響政策議程設(shè)置的路徑

按照傳播學(xué)的議程設(shè)置理論，大眾媒介加大對(duì)某些議題的報(bào)道或者突出報(bào)道，可以影響受眾對(duì)該議題重要性的認(rèn)知，該理論的創(chuàng)始人之一麥庫(kù)姆斯在《議程設(shè)置》著作中通過(guò)實(shí)證和案例詳細(xì)闡明了大眾傳媒是如何影響公眾對(duì)社會(huì)與政治議題的關(guān)注與認(rèn)知。③詳細(xì)論述見(jiàn)馬克斯韋爾·麥庫(kù)姆斯：《議程設(shè)置－大眾傳媒與輿論》，北京大學(xué)出版社2008年版。

金登在對(duì)美國(guó)進(jìn)行廣泛的實(shí)證調(diào)查和案例分析基礎(chǔ)上，運(yùn)用多源流分析框架，研究了政策議程設(shè)置過(guò)程，闡述了為什么有些問(wèn)題被列入了政策議程而另一些問(wèn)題則沒(méi)有。他認(rèn)為政策之窗的打開(kāi)——政策議程的設(shè)立是問(wèn)題流、政治流和政策流三流匯聚而成。問(wèn)題流是政策制定者察覺(jué)到的可能需要解決的公共問(wèn)題，即政策問(wèn)題，包括普遍的、必要和重要的指標(biāo)變化、焦點(diǎn)事件（災(zāi)害、危機(jī)、個(gè)人經(jīng)驗(yàn)、符號(hào)等）、項(xiàng)目反饋、預(yù)算約束、問(wèn)題的識(shí)別。政策流是政策建議產(chǎn)生、討論和受到重視的過(guò)程，處理政策問(wèn)題的技術(shù)可行性、價(jià)值的可接受性、約束條件的預(yù)期、有效的備選方案。政治流是影響政策的政治，諸如國(guó)民情緒、壓力集團(tuán)的競(jìng)爭(zhēng)、選舉結(jié)果、意識(shí)形態(tài)、政府變更等。三大源流匯聚一處，政策問(wèn)題就被提上議事日程——政策之窗打開(kāi)了“政策建議的倡導(dǎo)者提出其最得意的解決辦法的機(jī)會(huì)，或者是他們促使其特殊問(wèn)題受到關(guān)注的機(jī)會(huì)?！雹芗s翰·W·金登：《議程、備選方案與公共政策》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2004年版，第166頁(yè)。.

圖1 金登多源流分析框架的政策議程設(shè)置

王紹光結(jié)合案例，分析了中國(guó)政策議程設(shè)置模式，分了中國(guó)政策議程設(shè)置模式主要有六種⑤王紹光：《中國(guó)公共政策議程設(shè)置的模式》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2006年第5期。：（1）關(guān)門(mén)模式政策議程的設(shè)立完全由政治和政策精英主導(dǎo)，是在一個(gè)封閉系統(tǒng)進(jìn)行的，沒(méi)有公眾參與，也沒(méi)有媒介的參與；（2）動(dòng)員模式議程設(shè)置由政策精英決定，但是不同于關(guān)門(mén)模式在于決策者在設(shè)立政策議程之后會(huì)通過(guò)媒體進(jìn)行宣傳動(dòng)員，爭(zhēng)取民眾對(duì)政策的理解和支持；（3）內(nèi)參模式政策不是由政策制定者提出而是由接近政治權(quán)力和決策者的智囊團(tuán)提出，智囊團(tuán)透過(guò)一定管道以內(nèi)參形式陳述政策問(wèn)題，提出政策建議，并被決策者吸納；（4）借力模式由智囊團(tuán)提出政策建議，采取迂回的方式，通過(guò)將政策問(wèn)題和政策建議訴諸媒體和公眾，希望通過(guò)輿論壓力來(lái)引起決策者的注意并吸納；（5）上書(shū)模式上書(shū)模式是向決策者寫(xiě)信反應(yīng)問(wèn)題，提出建議，其不同于內(nèi)參模式在于其身份，上書(shū)者一般不是政府的智囊團(tuán)或機(jī)構(gòu)；（6）外壓模式通過(guò)訴諸輿論，爭(zhēng)取民意支持，形成壓力，進(jìn)而促使決策者采取行動(dòng)，將問(wèn)題納入政策議程。王紹光還認(rèn)為，在當(dāng)前，六種政策議程設(shè)置模式都并行存在，但關(guān)門(mén)模式和動(dòng)員模式是最初的模式，逐漸式微；內(nèi)參模式是常態(tài)，上書(shū)模式和借力模式時(shí)有所聞，而外壓模式則頻繁出現(xiàn)。

在西方，公共政策決策者在政策問(wèn)題的認(rèn)定和政策議程設(shè)置方面的壓力源于當(dāng)選和連任（選民和利益集團(tuán)施加的壓力）。金登認(rèn)為，媒介對(duì)政策議程設(shè)置的影響主要是通過(guò)媒體輿論和公共輿論相互作用，進(jìn)而被追求選票的政治家關(guān)注到選民的熱點(diǎn)議題?？梢哉f(shuō)，在西方，網(wǎng)絡(luò)媒體和網(wǎng)絡(luò)輿論的影響主要集中在政治選舉過(guò)程，包括候選人宣傳介紹、組織動(dòng)員和政治捐款。在我國(guó)，就網(wǎng)絡(luò)媒體來(lái)看，網(wǎng)絡(luò)輿論對(duì)我國(guó)政策議程設(shè)置具有特殊的作用，媒體對(duì)政策議程的影響則相對(duì)要大得多。就王紹光六種政策議程設(shè)置模式而言，動(dòng)員模式、借力模式和外壓模式都涉及到媒體，當(dāng)然媒體在三種模式中的重要性有所不同。在網(wǎng)絡(luò)普及的時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)媒體的輿論影響力不斷增強(qiáng)。

事件和一個(gè)地方事務(wù)要演變成網(wǎng)絡(luò)世界的輿論，并進(jìn)而對(duì)現(xiàn)實(shí)的政策議程設(shè)置產(chǎn)生影響，首先該事件必須具有“新聞性”和敏感性，能夠吸引網(wǎng)民關(guān)注的興奮點(diǎn)，從傳播學(xué)的角度而言，就是事件和話題具有構(gòu)成新聞的要素。

從議程的角度看，議程可以分為媒介議程、公共議程和政策議程。媒介議程主要是大眾傳媒報(bào)道的問(wèn)題，包括什么問(wèn)題列入報(bào)道，以何種方式、多大篇幅及順序進(jìn)行報(bào)道。在傳統(tǒng)媒介里，商業(yè)因素和政治力量對(duì)媒介議程設(shè)置具有重要影響，是精英選擇的結(jié)果；在網(wǎng)絡(luò)世界里，媒介設(shè)置具有個(gè)體化和草根性。公共議程是大眾關(guān)心和討論的話題，認(rèn)為政府應(yīng)該給予關(guān)注和應(yīng)對(duì)的問(wèn)題。政策議程是決策者認(rèn)為重要，應(yīng)該介入或者準(zhǔn)備介入，采取政策行動(dòng)的公共問(wèn)題。三者并不等同而又相互關(guān)聯(lián)。只有納入政策議程，才會(huì)有后續(xù)政策制定和政策執(zhí)行等諸多環(huán)節(jié)。三者的關(guān)系與互動(dòng)可以用下圖表示。

圖2 媒介議程、公共議程和政策議程的關(guān)系

梳理2003年以來(lái)的網(wǎng)絡(luò)熱點(diǎn)可以發(fā)現(xiàn)，以下幾類公共事件：①關(guān)系國(guó)家利益、民族主義和民族情感問(wèn)題；②涉及衣食住行等民生問(wèn)題；③權(quán)力部門(mén)的強(qiáng)制執(zhí)法爭(zhēng)議行為（法院、警察和城管）；④地方政府官員違法亂紀(jì)、貪污腐敗、不端行為；⑤牽涉社會(huì)基本倫理道德問(wèn)題；⑥高校和學(xué)術(shù)造假問(wèn)題；⑦重要或敏感國(guó)家和地區(qū)的國(guó)際事件和突發(fā)性事件，等等，更容易刺激網(wǎng)絡(luò)和網(wǎng)民的神經(jīng)，引起網(wǎng)絡(luò)高度關(guān)注，聚焦網(wǎng)絡(luò)民意，形成波濤洶涌的網(wǎng)絡(luò)輿論。由此形成的網(wǎng)絡(luò)輿論背后都蘊(yùn)涵公民對(duì)社會(huì)諸多公共問(wèn)題和政策問(wèn)題的關(guān)注，包括政策問(wèn)題和政策議程設(shè)置、政策制定、政策執(zhí)行和政策監(jiān)督評(píng)估等等。

以2009年杭州胡斌飚車案為例，該事件網(wǎng)絡(luò)輿論形成過(guò)程可以如下圖所示：

圖3 胡斌飚車案的輿論形成邏輯

該事件首先只是一個(gè)普通交通案件，但由于受害者（富二代，豪華跑車）和肇事者（名校畢業(yè)的高材生，陽(yáng)光青年）身份而具有比較強(qiáng)的新聞性，肇事方的言行違反常理觸及底線（肇事方及同伴一副沒(méi)什么的關(guān)系的照片、言語(yǔ)在網(wǎng)絡(luò)瘋傳）和警方初期處置不當(dāng)（片面采信肇事方時(shí)速70碼的武斷、不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼f(shuō)辭，“欺世碼”成網(wǎng)絡(luò)流行語(yǔ)）激起全國(guó)網(wǎng)民的關(guān)注和網(wǎng)絡(luò)大肆報(bào)道，形成網(wǎng)絡(luò)輿論。但網(wǎng)絡(luò)媒體并非孤立。網(wǎng)絡(luò)與傳統(tǒng)媒體互為滲透，形成互動(dòng)（5月15日，央視《新聞1+1》欄目進(jìn)行專題報(bào)道和分析）。網(wǎng)絡(luò)可以為傳統(tǒng)媒體提供新聞信息源，同樣傳統(tǒng)媒體也為網(wǎng)絡(luò)提供了新聞話題，二者的滲透與互動(dòng)形成合力，構(gòu)成強(qiáng)大的媒體輿論。

強(qiáng)大的媒體輿論將一個(gè)普通交通肇事案件迅即演變?yōu)楣彩录屯话l(fā)事件，并引起地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的重視，時(shí)任杭州市長(zhǎng)、市委書(shū)記先后作出批示，市委書(shū)記在5月15日表示市委、市政府已經(jīng)明確要求執(zhí)法部門(mén)立即展開(kāi)專項(xiàng)整治行動(dòng)，查處飆車、超速等嚴(yán)重交通違法行為以及擅自改裝、變動(dòng)機(jī)動(dòng)車發(fā)動(dòng)機(jī)、排氣管等裝置的行為，交通公共安全政策議程設(shè)立，并迅速得以執(zhí)行。

縱觀近年許多網(wǎng)絡(luò)輿論和網(wǎng)絡(luò)媒介議程被列入政策議程，網(wǎng)絡(luò)公共事件最后得到解決可以看出，抽象上，一般網(wǎng)絡(luò)輿論最終走向政策議程設(shè)立的過(guò)程路徑如下所示：

圖5：網(wǎng)絡(luò)輿論與政策議程設(shè)置過(guò)程

四、壓力模式：網(wǎng)絡(luò)媒體影響政策議程的制度分析

從政策議程設(shè)置模式來(lái)看，網(wǎng)絡(luò)輿論對(duì)包括政策過(guò)程在內(nèi)的政策議程設(shè)置的影響遵循的是一種壓力模式。網(wǎng)絡(luò)媒體要對(duì)政策過(guò)程產(chǎn)生影響，影響政策議程設(shè)置，一個(gè)重要的聯(lián)結(jié)點(diǎn)是政治權(quán)力精英和政策制定者會(huì)關(guān)注網(wǎng)絡(luò)輿論，并對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿論作出反應(yīng)；否則，輿論只是輿論，而不可能轉(zhuǎn)化或者推動(dòng)政策議程的設(shè)置。網(wǎng)絡(luò)媒體和輿論對(duì)政策議程設(shè)置的影響是自上而下權(quán)力體制和媒介體制的合理延伸。

在政治體制上，我國(guó)建立了自上而下的權(quán)力體系。對(duì)于這種體制，有的認(rèn)為中國(guó)目前的這種政治體制是后集權(quán)主義或者黨國(guó)威權(quán)主義，其突出特征是政治上的集權(quán)主義和經(jīng)濟(jì)上的消費(fèi)主義和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。①賈西津：《中國(guó)公民參與——案例與模式》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2008年版，第234頁(yè)。無(wú)論對(duì)這種體制用何種專業(yè)政治術(shù)語(yǔ)進(jìn)行界定和描述，從權(quán)力和政策邏輯的角度看，這種體制下，各級(jí)官員是“唯上不唯下”，而“唯上不唯下”的最優(yōu)選擇是“欺上瞞下”。②鄭永年：《中國(guó)政府信任危機(jī)背后的政治危機(jī)》，《聯(lián)合早報(bào)》，2009年8月18日網(wǎng)絡(luò)版。在新聞體制上，西方尤其是以美國(guó)為代表的媒體體制，由于過(guò)度私有化和商業(yè)化，被少數(shù)財(cái)富集團(tuán)控制而導(dǎo)致在自由主義的面罩下無(wú)法對(duì)重要的公共問(wèn)題進(jìn)行有效的公共辯論，中國(guó)新聞媒體體制避免了此種弊端，但與此同時(shí)，“一元體制，二元運(yùn)作”媒介體制的弊端也是顯而易見(jiàn)的。③“一元體制，二元運(yùn)作”指的是媒介為國(guó)家所有，傳媒用國(guó)家所有制賦予的政治優(yōu)勢(shì)在市場(chǎng)上獲取經(jīng)濟(jì)收入，又用這種收入完成意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域需要完成的政治任務(wù)，見(jiàn)陳丹力：《關(guān)于媒介經(jīng)濟(jì)的若干問(wèn)題》，傳播研究網(wǎng)，2009.8.26 http：//xinwen.cass.cn/user/erjiview.php?list =5＆TxtID=1815.媒體作為黨和政府的“喉舌”，是黨和政府的意識(shí)形態(tài)的宣傳工具和政策灌輸工具，獨(dú)立性和自主性容易受到質(zhì)疑。盡管改革開(kāi)放以后，媒體為了追求發(fā)行量、收視率和廣告收益最大化，其自主性有所增強(qiáng)，但主要是在娛樂(lè)類節(jié)目上更接近市場(chǎng)規(guī)則。同時(shí)，政府出于政治穩(wěn)定等需要而要求傳統(tǒng)媒體報(bào)道以正面宣傳為主。在地方，對(duì)所謂“負(fù)面新聞”更是非常敏感，地方性媒體多為地方所控制，往往借政治穩(wěn)定而壓制“負(fù)面”新聞的報(bào)道。

基于同樣的考量，政府試圖對(duì)網(wǎng)絡(luò)世界實(shí)施管制，對(duì)一些認(rèn)為不合伙主流意識(shí)形態(tài)或者認(rèn)為有損于社會(huì)穩(wěn)定的網(wǎng)站和網(wǎng)頁(yè)進(jìn)行關(guān)閉、屏蔽。但是，作為一種新媒體，網(wǎng)絡(luò)所具有的非中心架構(gòu)、開(kāi)放性和匿名性等特征，使得網(wǎng)絡(luò)可以突破部分政府管制。因此，網(wǎng)絡(luò)媒體對(duì)實(shí)體空間的事件和話題的報(bào)道可能引發(fā)網(wǎng)民的關(guān)注，當(dāng)網(wǎng)民發(fā)帖和跟帖到達(dá)一定量的時(shí)候，事件被放大，或者由地方性事件演變?yōu)楦蠓秶鷥?nèi)的關(guān)注事件，就可能形成網(wǎng)絡(luò)輿論，超出一定區(qū)域政治和政策決策精英的控制范圍，“欺上瞞下”宣告失敗。輿論事件被上一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和政府察覺(jué)，作出批示，政策議程形成?；蛘呱弦患?jí)政府和領(lǐng)導(dǎo)尚未作出批示，但輿論已經(jīng)形成，地方預(yù)感到或者已經(jīng)感受到了輿論壓力，為此被迫或者主動(dòng)作出回應(yīng)，進(jìn)而政策議程形成。當(dāng)然，網(wǎng)絡(luò)并非單獨(dú)發(fā)揮輿論宣傳、監(jiān)督和啟發(fā)作用。實(shí)際上，網(wǎng)絡(luò)完全可能與傳統(tǒng)媒體尤其是其中的權(quán)威媒體進(jìn)行互動(dòng)，就可以形成合力，產(chǎn)生更強(qiáng)大的輿論壓力。①在“穩(wěn)定壓倒一切”的政治環(huán)境下，一個(gè)社會(huì)存在的正常的不同聲音、群體性事件、集體行動(dòng)和其他看似負(fù)面的新聞和事件都容易被視為不穩(wěn)定的因素，政府和官員常將合理、合法維權(quán)行為同“維穩(wěn)”對(duì)立，因而地方政府和職能部門(mén)承受巨大的“維穩(wěn)”壓力，從而屢屢出現(xiàn)人治與法治的沖突。這是網(wǎng)絡(luò)媒體和輿論影響政治和政策的深層原因。

網(wǎng)絡(luò)媒體和網(wǎng)絡(luò)輿論對(duì)政策問(wèn)題和政策議程設(shè)置的影響壓力主要包括兩個(gè)方面：一是網(wǎng)絡(luò)民意集聚的自身壓力，因?yàn)樵诂F(xiàn)代社會(huì)，沒(méi)有哪個(gè)政府和官員可以完全忽視網(wǎng)民和民眾的聲音；二是網(wǎng)絡(luò)媒體部分突破了地方和部門(mén)管制，可能會(huì)導(dǎo)致“欺上瞞下”落空或者“媚上”受阻，從而招致上一級(jí)關(guān)注和干預(yù)，驟然增加了巨大壓力。實(shí)際上，網(wǎng)絡(luò)熱點(diǎn)事件形成的壓力不僅僅對(duì)事件和問(wèn)題當(dāng)事人及部門(mén)產(chǎn)生心理壓力，而且對(duì)更大范圍內(nèi)的政府施加了無(wú)形的壓力。比如杭州飚車案不僅對(duì)杭州市警方，而且對(duì)杭州市委市政府乃至浙江省省委省政府產(chǎn)生壓力，尤其是更高一級(jí)政府和領(lǐng)導(dǎo)察覺(jué)此事并予以關(guān)注，作出批示，更是如此。用更直白的言語(yǔ)來(lái)說(shuō)，決策者認(rèn)為有關(guān)“負(fù)面新聞”的輿論有損地方政府和領(lǐng)導(dǎo)者的形象，有損地方和領(lǐng)導(dǎo)聲譽(yù)，有損上級(jí)對(duì)其政績(jī)的肯定，甚至可能影響其仕途，或者這種輿論僅僅令地方政府和領(lǐng)導(dǎo)感到不快，認(rèn)為需要采取行動(dòng)，從而影響了政策議程。

結(jié)語(yǔ)

從政策過(guò)程來(lái)看，某種程度上，政策議程比政策制定和政策執(zhí)行更重要。公共決策者的視野、關(guān)注點(diǎn)和興奮點(diǎn)受到各種局限，而且政策問(wèn)題的解決受到耗費(fèi)財(cái)政、人力和時(shí)間等資源以及政治等因素的制約，將什么問(wèn)題列入政策議事日程就顯得無(wú)比重要。政策問(wèn)題的認(rèn)定和政策議程的設(shè)置受到諸多因素的制約，這其中媒體扮演著重要的角色。對(duì)于決策者而言，媒介的報(bào)道和評(píng)論為其提供了決策信息，尤其是通過(guò)媒介輿論和媒介議程，可以察覺(jué)社會(huì)的議題動(dòng)向。

網(wǎng)絡(luò)作為一種新興媒體，突破了傳統(tǒng)媒體的地域限制，具有跨時(shí)空性、草根性、自由性、低成本、載體的豐富性以及強(qiáng)大的互動(dòng)性，使其具有獨(dú)特魅力。網(wǎng)絡(luò)媒體部分突破了傳統(tǒng)媒體的議程設(shè)置壟斷，過(guò)度商業(yè)化或者政府管制等帶來(lái)的弊端。尤其是，如果與傳統(tǒng)媒體尤其是傳統(tǒng)主流媒體形成良性互動(dòng)的話，網(wǎng)絡(luò)輿論將發(fā)揮更加重要的作用。

考慮到我國(guó)現(xiàn)有的自上而下的權(quán)力體制和國(guó)有控制的媒體所有權(quán)體系，網(wǎng)絡(luò)媒體在當(dāng)代中國(guó)政策問(wèn)題認(rèn)定和政策議程設(shè)置方面具有不可忽視的重要作用。網(wǎng)絡(luò)輿論對(duì)政策問(wèn)題的認(rèn)定和政策議程的設(shè)置凸顯了我國(guó)現(xiàn)階段政治和政策過(guò)程的特色。網(wǎng)絡(luò)輿論一方面凸顯了網(wǎng)絡(luò)公共事件，社會(huì)公共問(wèn)題的嚴(yán)重性和重要性，表明社會(huì)當(dāng)前對(duì)某一個(gè)問(wèn)題的關(guān)注程度，并有助于決策者對(duì)政策問(wèn)題的認(rèn)定，進(jìn)而對(duì)政策議程產(chǎn)生影響；另一方面，網(wǎng)絡(luò)輿論形成了社會(huì)壓力，在現(xiàn)有權(quán)力邏輯和體制下，官員基于政府和部門(mén)形象、社會(huì)穩(wěn)定和政績(jī)考核等原因被迫或主動(dòng)認(rèn)為需要采取某種行動(dòng)，應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿論，從而設(shè)置政策議程?；蛘呔W(wǎng)絡(luò)輿論促使上級(jí)作出批示，并直接推動(dòng)地方和部門(mén)采取行動(dòng)，從而設(shè)置了政策議程。遵循同樣的邏輯，鑒于現(xiàn)有的權(quán)力體制和媒介體制，網(wǎng)絡(luò)媒體對(duì)政策問(wèn)題的認(rèn)定和政策議程設(shè)置的影響也是有限度的，它只能限定在一定層面的政治和政策范圍之內(nèi)，超出這一邊界，網(wǎng)絡(luò)媒體同樣因受到管制而無(wú)法發(fā)出聲音，網(wǎng)絡(luò)輿論的形成與傳播也就無(wú)從談起，更遑論影響政策議程。因此，從一個(gè)更加長(zhǎng)遠(yuǎn)的觀點(diǎn)來(lái)看，公共政策制定者需要對(duì)網(wǎng)絡(luò)媒體和網(wǎng)絡(luò)輿論的回應(yīng)走出被動(dòng)的壓力模式，而更加積極、主動(dòng)地去關(guān)注和搜集網(wǎng)絡(luò)民意，促進(jìn)良性互動(dòng)，不斷提升公共決策的科學(xué)化和民主化水平?！?/p>