□徐林黃萍

一、引 言

近年來(lái)，在“人民城市人民管，管好城市為人民”理念的指引下，我國(guó)的城市管理部門紛紛引入公眾參與機(jī)制，如開通12319城建城管熱線、聘請(qǐng)義務(wù)監(jiān)督員、進(jìn)行城市管理滿意度調(diào)查以及設(shè)立社區(qū)城管工作聯(lián)絡(luò)站等等，使城市管理工作逐步從封閉走向開放。雖然公眾在一定程度參與了城市的綜合管理，然而總體而言，還處于謝爾·阿斯汀所描述的象征性參與階段，而且“被動(dòng)式參與多，主動(dòng)式參與少，非制度化參與多，制度化參與少”。

公眾參與是建構(gòu)以人為本的服務(wù)型政府、提升政府公共服務(wù)能力的內(nèi)在要求。公眾參與可以提升公民的公共責(zé)任感，是培養(yǎng)合格公民的有效手段①參見John B.Sutcliffe，（2008），Public Participation in Local Politics：The Impactof Community Activism on theWindsor－Detroit Border Decision Making Process，Canadian Journal of Urban Research，Vol.17（2）：57－83，公眾參與有利于促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，促使城市管理逐步由自上而下的行政模式向上下互動(dòng)的公眾與政府合作的治理模式轉(zhuǎn)變②參見吳啟迪、諸大鍵：《現(xiàn)代化城市管理的理念》，《建筑科技與市場(chǎng)》，1999年第6期。。公眾參與有助于決策者找到公眾偏好，使決策更加符合公眾利益，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正決策的失誤和偏差，提升決策的科學(xué)性③參見Karen Sirker，Sladjana Cosic，（2007），Empowering the Marginalized：Case Studies of Social Accountability Initiatives in Asia［J/OL］.Washington DC：World Bank Institute。因此，在城市管理過程中，增強(qiáng)公眾參與的深度和廣度是深化城市管理體制改革、提升城市管理水平的重要手段。

本文以杭州市為例，通過實(shí)證研究探討影響公眾參與城市管理的因素，并據(jù)此提出相應(yīng)的政策建議。

二、文獻(xiàn)回顧

美國(guó)學(xué)者謝爾·阿斯?、貯mstein，S.R.，（l969），A Ladder of Citizen Participation，Journal of American Institute of Planners，Vol.359（4）：216－224根據(jù)公眾參與自主性程度高低，將公眾參與形式分為由低到高漸進(jìn)發(fā)展的三個(gè)階段八種參與形式，最低程度的非參與階段包括操縱和治療兩種形式，中等程度的象征性參與階段包括告知、咨詢、安撫三種形式，最高程度的實(shí)質(zhì)性參與階段包括合作伙伴、代表權(quán)和公民控制三種形式。約翰·克萊頓·托馬斯將公眾參與的具體途徑分為四類②約翰·克萊頓·托馬斯：《公共決策中的公民參與：公共管理者的新技能和新策略》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2005年版。轉(zhuǎn)引自吳東彥：《公共決策中的公民參與的幾點(diǎn)思考》，《經(jīng)營(yíng)管理者》，2010年第15期。。一般而言，具體的參與形式和途徑包括③參見孫柏瑛：《公民參與的類型及其適用性分析》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》，2005年第5期。：公民創(chuàng)制權(quán)、關(guān)鍵公眾接觸、民意調(diào)查、共識(shí)會(huì)議、聽證會(huì)、咨詢委員會(huì)、公民旁聽、公民論壇、行政復(fù)議和行政訴訟、網(wǎng)絡(luò)媒體、信訪制度、志愿者行功、公眾接待日、市長(zhǎng)熱線以及斡旋調(diào)節(jié)等。

不僅參與途徑和參與形式會(huì)影響公眾參與度，公眾自身的參與能力同樣會(huì)影響其參與程度。公民參與能力是公眾參與實(shí)際政策過程所必須具備的要素，因?yàn)楣妳⑴c政策過程會(huì)面臨很多不同的專業(yè)技術(shù)障礙④參加Deborah A.Potter，（2010），“Wrong parents”and“right parents”：Shared perspectives about citizen participation in policy implementation，Social Science＆edicine，Vol.70（11）：1705－1713。研究者普遍認(rèn)為教育對(duì)公民能力的提高有積極影響⑤參見Thomas S.Dee，（2005），The Effects of Catholic Schooling on Civic Participation，International Tax and Public Finance，Vol.12（5）： 605－625，教育可以加強(qiáng)公民獲取有關(guān)信息的能力，從而提高參與的質(zhì)量。所以，應(yīng)當(dāng)在地方社區(qū)建立民主學(xué)校和學(xué)習(xí)中心，公民教育要注意向公民傳授具體的組織和研究技能。另一方面，也有學(xué)者指出信息的可獲得性是影響公眾參與能力的重要因素。如果政府的信息是公開的，公眾事先可以方便快捷地得到需要的信息，那么他們對(duì)于政策議題的理解能力、參與過程中的表達(dá)能力就會(huì)大大提高⑥漆國(guó)生：《公共服務(wù)中的公眾參與能力探析》，《中國(guó)行政管理》，2010年第3期。。

我國(guó)學(xué)者對(duì)公眾參與的研究起步較晚，但是2000年以后，研究取得了長(zhǎng)足的發(fā)展。俞可平⑦俞可平：《公民參與民主政治的意義》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》，2007－01－01。分析了政治環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、傳統(tǒng)文化背景、教育水平以及大眾媒體和現(xiàn)代通訊技術(shù)對(duì)公眾參與程度的影響，楊志⑧楊志：《我國(guó)公民參與公共政策的現(xiàn)狀及其路徑選擇》，《理論學(xué)刊》，2006年第7期。認(rèn)為政治文化、制度化、市民社會(huì)、公民與政府的互信對(duì)公眾參與公共政策制定具有重要影響。許瑛超⑨許瑛超：《淺談環(huán)境規(guī)劃中公眾參與有效性的影響因素》，《環(huán)境科學(xué)與管理》，2008年第8期。等分析了公眾意見的被認(rèn)同程度以及政府對(duì)公眾意見的反饋會(huì)影響公眾參與的程度，彭明春⑩彭明春：《試論公眾參與公共決策的制約因素及其治理對(duì)策》，《江蘇廣播電視大學(xué)學(xué)報(bào)》，2005年第1期。提出了參與成本過高會(huì)降低公眾參與的積極性。胡丹?胡丹：《我國(guó)公民參與的限制性因素及解決途徑》，《科學(xué)咨詢（決策管理）》，2007年第19期。等分析了公眾自身因素對(duì)公眾參與程度的影響。

近年來(lái)，對(duì)公眾參與的實(shí)證研究也有不少文獻(xiàn)涉及，傅廣苑、傅雨飛?傅廣宛，傅雨飛：《公民對(duì)公共政策制定過程關(guān)注度的若干影響因素研究——基于我國(guó)中部六省的量化分析》，《江漢論壇》，2006年第12期。等分析了公眾的個(gè)人特性會(huì)影響公眾的參與，不同年齡、收入、職業(yè)以及受教育水平會(huì)影響公眾參與積極性。

國(guó)內(nèi)外學(xué)者的研究覆蓋了公眾參與的各個(gè)方面，但總體來(lái)看，研究方法大多是理論研究，少數(shù)的實(shí)證研究也只是涉及人口統(tǒng)計(jì)變量的影響，而對(duì)各種內(nèi)在的影響因素缺少實(shí)證角度的系統(tǒng)分析，針對(duì)城市管理領(lǐng)域公眾參與的實(shí)證研究更是鮮有涉及。

三、構(gòu)建指標(biāo)體系

在梳理國(guó)內(nèi)外學(xué)者們關(guān)于公眾參與影響因素研究成果的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)的城市管理實(shí)際，本文提出了包含政府因素、公眾因素、社會(huì)因素三個(gè)方面26個(gè)指標(biāo)的公眾參與城市管理影響因素的指標(biāo)體系。

1、政府因素

政府對(duì)公眾參與的認(rèn)同度：即政府認(rèn)可、贊同和重視公眾參與的程度。政府出于“經(jīng)濟(jì)人”的自利行為，且習(xí)慣于自上而下的權(quán)威型決策，會(huì)阻撓公眾參與，或者對(duì)公眾參與的意識(shí)和能力缺乏信任，是限制公眾參與的因素①參見呂燕：《公民參與之熱情與愿望調(diào)查——以揚(yáng)州市為例》，《城市問題》，2009年第6期。。

政府信息公開程度：知情權(quán)是參與權(quán)的前提。政府信息公開是公眾參與的基礎(chǔ)性制度，參與者的認(rèn)知能力、學(xué)習(xí)能力、行動(dòng)能力和組織能力，都依賴于對(duì)信息的擁有和控制②參見王錫鋅：《公眾參與和行政過程——一個(gè)理念和制度分析的框架》，中國(guó)民主法制出版社2008年，第15－50頁(yè)。，政府與公眾的信息不對(duì)稱會(huì)影響公眾參與積極性和參與效果。

政府對(duì)公眾意見的回應(yīng)程度：公眾參與的成功與否，不僅取決于公眾的參與水平，還依賴政府機(jī)構(gòu)的回應(yīng)能力，公眾意見是否在最終決策中體現(xiàn)，對(duì)公眾參與的積極性有非常重要的影響③參見黃海艷、李振躍：《公眾參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的影響因素分析》，《科技管理研究》，2006年第12期。。

公眾參與權(quán)利的法律保障程度、公眾參與程序的制度化程度、公眾參與的經(jīng)費(fèi)保障程度、激勵(lì)機(jī)制：制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為制度對(duì)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有決定性作用。因此，必須通過法律保障公眾參與管理的權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)，通過完善的程序可以確保公眾真正實(shí)現(xiàn)參與權(quán)，建立公眾參與的資金保障體系④參見張旭霞：《城市管理中的公眾參與》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2006年第4期。。建立有效的激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)公眾參與的主觀能動(dòng)性，減少“搭便車”現(xiàn)象⑤向淑榮：《公眾參與城市治理的障礙分析及對(duì)策探討》，《探索》，2007年第6期。。

公眾參與形式的多樣化程度：公眾參與形式的多樣化對(duì)公眾參與的有效性有很大影響，如果可供參與的方式眾多，公眾參與的范圍和層次就較高⑥參見程秋云：《公眾參與式城市管理問題探討》，《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息》，2009年第20期。。

公眾參與內(nèi)容的專業(yè)性和技術(shù)性程度：參與過程中的專業(yè)知識(shí)與技術(shù)手段，會(huì)約束并限制公眾參與的深度和范圍。

2、公眾因素

公民權(quán)利意識(shí)、社會(huì)責(zé)任意識(shí)：公民意識(shí)（公民精神、公共精神）是公眾參與的基礎(chǔ)。公民意識(shí)包括了主人意識(shí)、權(quán)利意識(shí)和法治意識(shí)，權(quán)利和責(zé)任意識(shí)是公民素質(zhì)的核心⑦吳思紅：《國(guó)外城市民主治理中公眾參與機(jī)制及其啟示》，《管理研究》，2010年第1期。。本文主要以公民權(quán)利意識(shí)和社會(huì)責(zé)任意識(shí)為核心來(lái)考察公民意識(shí)的影響。

公眾對(duì)政府的信任程度：信任是公眾與政府建立有效合作關(guān)系的潤(rùn)滑劑，只有公眾信任行政主體擁有追求公共利益的能力與熱誠(chéng)，才會(huì)與政府合作，同時(shí)公眾對(duì)政府的信任程度越高，越有可能選擇具有實(shí)質(zhì)意義的公眾參與形式⑧參見楊志：《我國(guó)公民參與公共政策的現(xiàn)狀及其路徑選擇》，《理論學(xué)刊》，2006年第7期。。

參與效能感：如果個(gè)人相信自己能夠行使政治影響，他就具有政治效能感（主觀政治能力），政治效能感與政治參與之間存在積極的關(guān)系，參與效能感決定著公眾參與決策的深度和強(qiáng)度，如果公眾對(duì)參與結(jié)果及可能性預(yù)期較高，就會(huì)選擇較深入的參與形式，反之低度參與就會(huì)成為選擇對(duì)象⑨參見彭明春：《試論公眾參與公共決策的制約因素及其治理對(duì)策》，《江蘇廣播電視大學(xué)學(xué)報(bào)》，2005年第1期。。本文將參與效能感定義為公眾對(duì)自己影響政府能力的認(rèn)知，即預(yù)期個(gè)人的參與會(huì)對(duì)政府決策產(chǎn)生多大的影響力。

預(yù)期收益、參與成本：由于參與過程需要收集信息、提出和討論方案，需要成本，公眾會(huì)將預(yù)期收益和成本進(jìn)行比較，決定是否參與。

參與經(jīng)歷：參與經(jīng)歷將影響參與的效果和效率，“一個(gè)人可能把他對(duì)自己影響政府能力的評(píng)價(jià)，建立于他對(duì)政府的直接接觸體驗(yàn)上，參與決策的機(jī)會(huì)可以使他確信自己的能力，而影響的努力受挫則會(huì)導(dǎo)致相反的結(jié)果”⑩加布里埃爾·A·阿爾蒙德，西德尼·維巴：《公民文化——五個(gè)國(guó)家的政治態(tài)度和民主制》，華夏出版社1989年版，第401－402頁(yè)。。

法律政策標(biāo)準(zhǔn)知曉度、專業(yè)知識(shí)掌握程度：知識(shí)、信息和技術(shù)決定了公民能否參與，現(xiàn)代公共決策往往具有較強(qiáng)的專業(yè)技術(shù)性，參與過程既需要參政意識(shí)，更需要必要的參政知識(shí)?李慶鈞：《公共政策過程中公民參與的作用及其限制性因素分析》，《揚(yáng)州大學(xué)學(xué)報(bào)（社科版）》，2007年第1期。。本文從法律政策標(biāo)準(zhǔn)知曉度、專業(yè)知識(shí)掌握程度兩方面來(lái)考察參與知識(shí)的影響。

理解能力、表達(dá)能力、合作能力：公民參與能力對(duì)參與程度會(huì)有很大影響。本文綜合各種觀點(diǎn)，重點(diǎn)研究理解能力（理解公共政策的能力）、表達(dá)能力（表達(dá)利益訴求的能力）和合作能力這三項(xiàng)公眾基礎(chǔ)能力素質(zhì)的影響。

3、社會(huì)因素

政治文化：政治文化是一個(gè)國(guó)家在特定時(shí)期形成的一種政治態(tài)度、信仰和情感，決定了參與的方式、范圍和層次。

社區(qū)組織：公民社會(huì)是善治的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，社區(qū)是城市管理的細(xì)胞，社區(qū)組織網(wǎng)絡(luò)是公眾參與城市管理的重要途徑，本文將考察社區(qū)組織的影響。

新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)媒體：公眾參與離不開政府和公眾的雙向信息交流，大眾傳媒是信息傳播的媒介體，也是公眾參與的重要途徑之一。

專家支持：專家支持應(yīng)包含兩方面內(nèi)容：一方面，專家以其專業(yè)知識(shí)為政府決策提供咨詢，提高決策的科學(xué)性；另一方面，專家為社會(huì)公眾的參與提供知識(shí)支持，提高公眾參與能力。專家支持作為公眾參與的支持性制度，應(yīng)當(dāng)拓寬公眾一方引入專家支持的途徑，彌合博弈雙方（政府和公眾）的專業(yè)知識(shí)水平差異①參見王錫鋅：《公眾參與和中國(guó)新公共運(yùn)動(dòng)的興起》，中國(guó)法制出版社2008版。。

四、實(shí)證研究

筆者所在的課題組設(shè)計(jì)了“公眾參與城市管理影響因素的調(diào)查問卷”，采用網(wǎng)絡(luò)問卷和紙質(zhì)問卷相結(jié)合的方法進(jìn)行調(diào)研，網(wǎng)絡(luò)問卷通過杭州市城市管理辦公室網(wǎng)站和專業(yè)調(diào)查網(wǎng)站進(jìn)行發(fā)布，紙質(zhì)問卷主要是為了彌補(bǔ)網(wǎng)絡(luò)問卷調(diào)查范圍的不足，隨機(jī)抽取了杭州部分街道（社區(qū)）和企事業(yè)單位發(fā)放。共計(jì)發(fā)放問卷800份，其中網(wǎng)絡(luò)問卷500份，全部回收，紙質(zhì)問卷300份，回收271份，共回收問卷771份，問卷回收率達(dá)96.38％。

問卷回收后，對(duì)問卷進(jìn)行篩選，刪除不符合要求的問卷。依據(jù)的原則主要有三個(gè)：一是調(diào)查問卷中的問題沒有全部回答，有遺漏的；二是重復(fù)的問卷；三是受訪者在填寫問卷時(shí)具有隨意性，主要依據(jù)問卷中的反向檢測(cè)語(yǔ)句。經(jīng)過篩選，共發(fā)現(xiàn)無(wú)效問卷98份，有效問卷673份，有效問卷回收率達(dá)84.13％。

對(duì)回收的有效問卷采用SPSS17.0軟件進(jìn)行數(shù)據(jù)分析。

1、指標(biāo)體系分析

（1）信度分析

信度即可靠性，是反映測(cè)量穩(wěn)定性與一致性的指標(biāo)。本文采用克朗巴哈α系數(shù)測(cè)量問卷信度。整個(gè)指標(biāo)體系26項(xiàng)指標(biāo)的克朗巴哈α系數(shù)是0.953，內(nèi)在信度很高。

（2）描述性統(tǒng)計(jì)分析

將公眾對(duì)26個(gè)指標(biāo)影響程度的評(píng)價(jià)，按照無(wú)影響、不太有影響、一般、比較有影響、非常有影響分別為1分、2分、3分、4分、5分進(jìn)行賦值，計(jì)算各指標(biāo)影響程度的描述性統(tǒng)計(jì)量，結(jié)果顯示各指標(biāo)影響程度均高于中間值3，說(shuō)明公眾對(duì)這些影響參與城市管理的因素表示認(rèn)同。

（3）因子分析

由于指標(biāo)體系的KMO統(tǒng)計(jì)量為0.954，巴特利特球形檢驗(yàn)近似卡方值為11327.508，對(duì)應(yīng)的概率P =0.000＜0.01，很適合做因子分析，所以，本文運(yùn)用因子分析來(lái)驗(yàn)證指標(biāo)體系構(gòu)成，采用因子分析中的主成分分析法，因子的旋轉(zhuǎn)方式采用方差最大正交旋轉(zhuǎn)方式，采用觀察碎石圖的方法確定公共因子。

表1顯示方差最大正交旋轉(zhuǎn)后的因子矩陣，第一主因子在“理解能力、表達(dá)能力、參與效能感、公眾對(duì)政府的信任程度、預(yù)期收益、公民權(quán)利意識(shí)、法律政策標(biāo)準(zhǔn)知曉度、參與成本、參與經(jīng)歷、社會(huì)責(zé)任意識(shí)、合作能力、專業(yè)知識(shí)掌握程度”這12個(gè)變量上負(fù)荷較大，定義為公眾因素，第二主因子在“政府對(duì)公眾意見的回應(yīng)程度、公眾參與權(quán)利的法律保障程度、政府信息公開程度、公眾參與程序的制度化程度、激勵(lì)機(jī)制、公眾參與形式的多樣化程度、政府對(duì)公眾參與的認(rèn)同度、公眾參與內(nèi)容的專業(yè)性和技術(shù)性程度、公眾參與的經(jīng)費(fèi)保障程度”這9個(gè)變量上負(fù)荷較大，定義為政府因素，第三主因子在“新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)媒體、社區(qū)組織、政治文化、專家支持”這5個(gè)變量上負(fù)荷較大，定義為社會(huì)因素。實(shí)證研究的結(jié)果與理論研究中假設(shè)的指標(biāo)體系結(jié)構(gòu)一致，且除了“公眾參與的經(jīng)費(fèi)保障程度”的因子負(fù)荷為0.573、“專家支持”的因子負(fù)荷為0.526外，其余各項(xiàng)指標(biāo)的因子負(fù)荷均在0.6以上，驗(yàn)證了公眾參與城市管理影響因素的指標(biāo)體系。

表1 指標(biāo)體系方差最大正交旋轉(zhuǎn)后的因子矩陣

因?yàn)楣娨蛩睾驼蛩氐闹笜?biāo)較多，為進(jìn)一步探索指標(biāo)體系內(nèi)部構(gòu)成，對(duì)公眾因素和政府因素的各項(xiàng)指標(biāo)再分別進(jìn)行因子分析。

公眾因素指標(biāo)的KMO統(tǒng)計(jì)量為0.937，巴特利特球形檢驗(yàn)近似卡方值為4965.269，對(duì)應(yīng)的概率P =0.000＜0.01，很適合做因子分析。根據(jù)公眾因素的碎石圖決定提取兩個(gè)公共因子。將因子矩陣進(jìn)行方差最大正交旋轉(zhuǎn)后，第一主因子在“參與效能感、參與成本、預(yù)期收益、公眾對(duì)政府的信任程度、參與經(jīng)歷、公民權(quán)利意識(shí)、社會(huì)責(zé)任意識(shí)”上負(fù)荷較大，可解釋為與參與意識(shí)相關(guān)的因素，將該因子命名為參與意識(shí)；第二主因子在“專業(yè)知識(shí)掌握程度、理解能力、合作能力、法律政策標(biāo)準(zhǔn)知曉度、表達(dá)能力”上負(fù)荷較大，可解釋為與參與能力相關(guān)的因素，將該因子命名為參與能力。且各項(xiàng)指標(biāo)的因子負(fù)荷均在0.6以上。

政府因素指標(biāo)的KMO統(tǒng)計(jì)量為0.928，巴特利特球形檢驗(yàn)近似卡方值為3377.935，對(duì)應(yīng)的概率P =0.000＜0.01，很適合做因子分析。根據(jù)政府因素的碎石圖決定提取兩個(gè)公共因子。將因子矩陣進(jìn)行方差最大正交旋轉(zhuǎn)后，第一主因子在“公眾參與的經(jīng)費(fèi)保障程度、公眾參與內(nèi)容的專業(yè)性和技術(shù)性程度、公眾參與程序的制度化程度、激勵(lì)機(jī)制、公眾參與形式的多樣化程度、公眾參與權(quán)利的法律保障程度”上負(fù)荷較大，可解釋為與制度保障相關(guān)的因素，將該因子命名為制度保障；第二主因子在“政府對(duì)公眾參與的認(rèn)同度、政府信息公開程度、政府對(duì)公眾意見的回應(yīng)程度”上負(fù)荷較大，可解釋為與政府態(tài)度相關(guān)的因素，將該因子命名為政府態(tài)度。且各項(xiàng)指標(biāo)的因子負(fù)荷均在0.6以上。

因子分析驗(yàn)證了理論分析中假設(shè)的公眾參與城市管理影響因素指標(biāo)體系構(gòu)成，并進(jìn)一步探討了公眾因素和政府因素指標(biāo)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。經(jīng)驗(yàn)證并完善后的指標(biāo)體系結(jié)構(gòu)如表2。

表2 公眾參與城市管理影響因素指標(biāo)體系構(gòu)成

一級(jí)指標(biāo)二級(jí)指標(biāo) 三級(jí)指標(biāo)公眾參與城市管理影響因素指標(biāo)體系公眾因素社會(huì)因素參與意識(shí)參與能力理解能力公民權(quán)利意識(shí)社會(huì)責(zé)任意識(shí)公眾對(duì)政府的信任程度參與效能感預(yù)期收益參與成本參與經(jīng)歷法律政策標(biāo)準(zhǔn)知曉度專業(yè)知識(shí)掌握程度表達(dá)能力合作能力政治文化社區(qū)組織新聞媒體網(wǎng)絡(luò)媒體專家支持

2、影響因素的回歸分析

根據(jù)前面的文獻(xiàn)分析，我們有以下假設(shè)：

H1：政府對(duì)公眾意見的回應(yīng)程度對(duì)參與效能感具有正向影響；

H2：公眾對(duì)政府的信任程度對(duì)參與效能感具有正向影響。

H3：參與效能感對(duì)參與意識(shí)具有正向影響；

H4：公民權(quán)利意識(shí)對(duì)參與意識(shí)具有正向影響；

H5：社會(huì)責(zé)任意識(shí)對(duì)參與意識(shí)具有正向影響。

H6：法律政策標(biāo)準(zhǔn)知曉度對(duì)參與能力具有正向影響；

H7：政府信息公開程度對(duì)參與能力具有正向影響；

H8：參與意識(shí)對(duì)參與水平具有正向影響

H9：參與能力對(duì)參與水平具有正向影響；

H10：社區(qū)組織發(fā)育程度對(duì)參與水平具有正向影響。

表3是政府對(duì)公眾意見的回應(yīng)程度、公眾對(duì)政府的信任程度對(duì)參與效能感的回歸系數(shù)及顯著性檢驗(yàn)表?？梢钥闯龌貧w方程模型中，兩個(gè)自變量的容忍度值均為0.709，大于0.1，VIF值均為1.410，小于10，說(shuō)明兩個(gè)自變量間不存在嚴(yán)重的多重共線性問題。政府對(duì)公眾意見的回應(yīng)程度t=5.515，P= 0.000＜0.05，表示政府對(duì)公眾意見的回應(yīng)程度對(duì)參與效能感有顯著性影響，標(biāo)準(zhǔn)化回歸系數(shù)為0.216；公眾對(duì)政府的信任程度t=9.516，P=0.000＜0.05，表示公眾對(duì)政府的信任程度對(duì)參與效能感有顯著性影響，標(biāo)準(zhǔn)化回歸系數(shù)為0.372，假設(shè)H1、H2成立。

表3 政府對(duì)公眾意見的回應(yīng)程度、公眾對(duì)政府的信任程度對(duì)參與效能感的回歸

表4是參與效能感、公民權(quán)利意識(shí)和社會(huì)責(zé)任意識(shí)對(duì)參與意識(shí)的回歸系數(shù)及顯著性檢驗(yàn)表?？梢钥闯龌貧w方程模型中，三個(gè)自變量的容忍度值分別為0.870、0.694、0.738，均大于0.1，VIF值分別為1.149、1.442、1.355，均小于10，說(shuō)明三個(gè)自變量間不存在嚴(yán)重的多重共線性問題。參與效能感t=6.486，P=0.000＜0.05，表示參與效能感對(duì)參與意識(shí)有顯著性影響，標(biāo)準(zhǔn)化回歸系數(shù)為0.238；公民權(quán)利意識(shí)t=3.346，P=0.001＜0.05，表示公民權(quán)利意識(shí)對(duì)參與意識(shí)有顯著性影響，標(biāo)準(zhǔn)化回歸系數(shù)為0.138；社會(huì)責(zé)任意識(shí)t=5.806，P=0.000＜0.05，表示社會(huì)責(zé)任意識(shí)對(duì)參與意識(shí)有顯著性影響，標(biāo)準(zhǔn)化回歸系數(shù)為0.232，驗(yàn)證了假設(shè)H3、H4和H5。

表4 參與效能感、公民權(quán)利意識(shí)和社會(huì)責(zé)任意識(shí)對(duì)參與意識(shí)的回歸

表5是法律政策標(biāo)準(zhǔn)知曉度、政府信息公開程度對(duì)參與能力的回歸系數(shù)及顯著性檢驗(yàn)表?？煽闯觯簝蓚€(gè)自變量的容忍度值均為0.794、大于0.1，VIF值均為1.260，小于10，說(shuō)明兩個(gè)自變量間不存在嚴(yán)重的多重共線性問題。法律政策標(biāo)準(zhǔn)知曉度t =13.135，P=0.000＜0.05，表示法律政策標(biāo)準(zhǔn)知曉度對(duì)參與能力有顯著性影響，標(biāo)準(zhǔn)化回歸系數(shù)為0.482；政府信息公開程度t=2.664，P=0.008＜0.05，表示政府信息公開程度對(duì)參與能力有顯著性影響，標(biāo)準(zhǔn)化回歸系數(shù)為0.098，假設(shè)H6、H7成立，但相對(duì)來(lái)說(shuō)，法律政策標(biāo)準(zhǔn)知曉度對(duì)參與能力的直接影響更大。

表5 法律政策標(biāo)準(zhǔn)知曉度、政府信息公開程度對(duì)參與能力的回歸

表6是參與意識(shí)、參與能力和社區(qū)組織發(fā)育程度對(duì)參與水平的回歸系數(shù)及顯著性檢驗(yàn)表，可看出：三個(gè)自變量的容忍度值分別為0.782、0.758、0.937，均大于0.1，VIF值分別為1.279、1.319、1.067，均小于10，說(shuō)明三個(gè)自變量間不存在嚴(yán)重的多重共線性問題。參與意識(shí)t=4.127，P=0.000＜0.05，表示參與意識(shí)對(duì)參與水平有顯著性影響，標(biāo)準(zhǔn)化回歸系數(shù)為0.157；參與能力t=3.402，P=0.001＜0.05，表示參與能力對(duì)參與水平有顯著性影響，標(biāo)準(zhǔn)化回歸系數(shù)為0.131；社區(qū)組織發(fā)育程度t=10.821，P=0.000＜0.05，表示社區(qū)組織發(fā)育程度對(duì)參與水平有顯著性影響，標(biāo)準(zhǔn)化回歸系數(shù)為0.375，假設(shè)H8、H9、H10成立。

表6 參與意識(shí)、參與能力和社區(qū)組織發(fā)育程度對(duì)參與水平的回歸

3.公眾參與中的人口統(tǒng)計(jì)變量的影響

Verba和Nie認(rèn)為①Verba，S.and N.H.Nie，（1972），Participation in America，New York：Harper＆Row.，參與者通常來(lái)自于較高的社會(huì)經(jīng)濟(jì)階層，較之那些非參與者，他們受過良好的教育，有著較好的經(jīng)濟(jì)收入。可見，公眾的受教育程度、職業(yè)和收入水平都將影響參與的積極性。我們的實(shí)證分析驗(yàn)證了這個(gè)觀點(diǎn)。分析顯示：教育程度越高，參與能力和參與積極性越高；收入水平越高，參與能力和參與積極性越高；相對(duì)于女性而言，男性具有更高的參與能力和參與積極性；相對(duì)于企事業(yè)單位的工作人員和退休人員，黨政機(jī)關(guān)的工作人員具有更高的參與熱情。

在獲取城市管理政府信息的途徑選擇上，老年人、離退休人員和受教育程度較低的人群一般選擇電視和報(bào)刊；中青年和受教育程度較高的人群一般選擇網(wǎng)絡(luò)；政府公報(bào)的選擇比例總體偏低，除了黨政機(jī)關(guān)工作者和事業(yè)單位職工選擇比例略高外，其余人群的選擇比例都很低，說(shuō)明這一信息公布途徑還未被廣泛接受；隨著網(wǎng)絡(luò)媒體和電視媒體的普及，廣播媒體在社會(huì)生活中的影響已大為減小。因此，政府信息的發(fā)布渠道應(yīng)該盡量多元化，這樣不同的群體都可以通過自己喜歡的渠道獲得比較相應(yīng)的信息。

研究還顯示不同年齡段的人群對(duì)參與城市管理途徑的選擇有較大區(qū)別，相比較而言，年輕人更多地選擇網(wǎng)絡(luò)媒體等比較先進(jìn)的電子技術(shù)，而老年人更多地選擇12345等政府熱線和社區(qū)組織作為主要的參與途徑。然而，聽證會(huì)等參與方式很少應(yīng)用，在一定程度上驗(yàn)證了我國(guó)的公眾參與還停留在比較低的層次上。

五、結(jié)論與政策建議

提高公眾參與水平是城市管理過程中的重要議題，本文在梳理文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了公眾參與影響因素的指標(biāo)體系，并得到了實(shí)證數(shù)據(jù)的支持。進(jìn)一步的研究顯示政府對(duì)公眾意見的回應(yīng)程度、公眾對(duì)政府的信任程度顯著地影響著公眾的參與效能感；公眾參與效能感、公民權(quán)利意識(shí)和社會(huì)責(zé)任意識(shí)決定著公眾的參與意識(shí)；公眾法律政策標(biāo)準(zhǔn)知曉度、政府信息公開程度決定著其參與能力；公眾的參與水平受到公眾的參與意識(shí)、參與能力和社區(qū)組織發(fā)育程度的顯著影響。

為了提高公眾參與程度，提升城市管理水平，本文有如下的政策建議。首先，努力提升公眾的參與意識(shí)，不斷提高公眾的參與能力。讓公眾不斷參與，參與經(jīng)歷的不斷積累會(huì)增強(qiáng)公眾有效介入復(fù)雜的城市管理問題的能力。教育和經(jīng)濟(jì)收入同樣會(huì)影響公眾的參與，培育合格公眾，提升公眾的參與能力將直接影響參與效果。因此，政府應(yīng)該：1、可以通過多種渠道開設(shè)城市管理專題，讓公眾在潛移默化中自覺參與到城市管理中，在這一過程中，有關(guān)部門要特別重視對(duì)公眾意見的吸納和回復(fù)，出臺(tái)重大決策或者涉及公眾重大利益的事項(xiàng)時(shí)盡量能闡明對(duì)公眾意見的采納情況，努力提高公眾的參與效能感。2、提升公眾參與技能和知識(shí)，促進(jìn)其人力資本的發(fā)展。政府可以借助新聞媒體、政府網(wǎng)站、社區(qū)宣傳櫥窗、現(xiàn)場(chǎng)咨詢會(huì)、市民學(xué)校以及派遣相關(guān)專業(yè)人員進(jìn)入社區(qū)等活動(dòng)，為社區(qū)居民普及城市管理方面的專業(yè)知識(shí)。3、關(guān)注社區(qū)組織和政府之間的關(guān)系，促進(jìn)社會(huì)資本的發(fā)展。政府需要回應(yīng)社區(qū)的需求，支持社區(qū)的能力建設(shè)，努力與社區(qū)達(dá)成共識(shí)，推進(jìn)雙方的合作。

其次，加大政府信息公開，提高公眾對(duì)法規(guī)政策的知曉度。信息化以及互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，為公民獲得政府政務(wù)治理與管理績(jī)效方面的信息提供了可能性。政府應(yīng)該加大電子政務(wù)建設(shè)，大力拓展信息公開渠道，及時(shí)公布政府的城市管理方案和相關(guān)決策，公開城市管理政策的制定和執(zhí)行過程以及重大工作部署等信息。另外，在電視節(jié)目中創(chuàng)辦專題節(jié)目，供公眾學(xué)習(xí)和討論；每月定期向居民派發(fā)有關(guān)城市管理的新聞簡(jiǎn)報(bào)等都是可以選擇的方式。

第三，完善公眾參與承載體制建設(shè)。“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”使得“第三種力量”—公民社會(huì)和非政府組織悄然興起，并成為公民參與強(qiáng)有力的組織基礎(chǔ)。政府應(yīng)該著力建設(shè)公民參與的承載機(jī)制，包括培育社會(huì)組織，將城市管理的重心逐步下沉到社區(qū)，構(gòu)建以社區(qū)組織為核心的參與載體。在社區(qū)的發(fā)展中特別要加強(qiáng)社區(qū)組織參與城市管理的規(guī)章制度建設(shè)，確保社區(qū)組織有章理事，幫助公眾和社區(qū)組織形成共同行動(dòng)的能力；為了使社區(qū)組織更好地運(yùn)轉(zhuǎn)，政府有還應(yīng)該提供適當(dāng)?shù)慕?jīng)費(fèi)支持，并加強(qiáng)對(duì)社區(qū)組織成員的教育與培訓(xùn)，明確其參與的范圍、方式、程序等內(nèi)容?！?/p>