□陳娟

一、協(xié)商治理：一個理論分析視角

（一）協(xié)商治理的理論基礎(chǔ)及特征

協(xié)商治理意指基于一定公共需求的利益相關(guān)者在平等參與的基礎(chǔ)上，以公共利益為責任價值，通過理性的討論、溝通和談判后達成共識對公共事務(wù)進行協(xié)調(diào)和自主治理的過程；其理論基礎(chǔ)來自協(xié)商民主，這是“通過充分的公共討論，各種觀點在公共論壇中進行交流，彼此的立場和想法得到相互認識，保證公共利益不受侵害下的條件下，尋求可達成一致的可行性方案的一種民主政治形態(tài)”，①Amy Gutmann and Dennis Thompson，Why Deliberative Democracy New Jersey：Political Studies，2004，Vol，48，P.947－969它強調(diào)公民對于公共利益的責任，以及“以對話或辯論的形式達成的一種共同的合作性活動”，以此達成對民意的質(zhì)的提升。②（美）博曼：《公共協(xié)商：多元主義、復雜性與民主》，黃相懷譯，中央編譯出版社2006年版，第25頁。因此，在協(xié)商治理模式中，公共決策不僅僅是出于多數(shù)的意愿，而且還是利益相關(guān)者通過平等參與和理性討論后集體協(xié)商的結(jié)果。③陳家剛：“協(xié)商民主與政治協(xié)商”，《學習與探索》，2007年第2期。

基于上述內(nèi)涵，協(xié)商治理有如下三大顯著特征： （1）協(xié)商主體的多元性與包容性。在當代社會，社會成員急速分化、社會需求和利益格局日益多樣化，不同社會成員對公共利益有著不同的理解和不同的價值追求。協(xié)商治理的前提就是認同治理主體的多元化，以及各主體在協(xié)商平臺上自由、平等、公開地進行協(xié)商。這是在肯定政府作為治理主體的同時，又是對政府之外的其他社會主體積極參與公共事務(wù)的認可和包容，最大限度地擴大了不同群體在同一政治過程和公共領(lǐng)域中的參與。（2）協(xié)商過程的公開性與合法性。不同于政府通過法定程序制定法律、法規(guī)制度和政策等，協(xié)商治理更多地表現(xiàn)為一種發(fā)生在公共領(lǐng)域中的、以非正式的、協(xié)商話語形式的開放式?jīng)Q策，①Hendriks：Intergrated Deliberation：Reconciling Civil Society’s Dual Role in Deliberative Democracy.Political Studies，2006，Vol，P.54.這種決策是在自由、平等的前提下，多元主體通過理性分析、平衡多方利益和協(xié)商之后達成的集體意志；協(xié)商的議題和過程都是公開的，協(xié)商的結(jié)果也是協(xié)商者意愿的體現(xiàn)，因此不僅具有法律和程序上的合法性，同時具有政治過程的合法性。（3）決策的科學性與責任性。在協(xié)商過程中各主體都要理性地分析和說明自己的意見和訴求，同時對自己支持或批評的各種政策建議提出有力的根據(jù)和理由，以使其他主體在協(xié)商過程中能夠理解、尊重甚至聽取不同于自己的觀點、建議和訴求，推動公共決策向“更好、更合理”的方向發(fā)展。由于是集體協(xié)商的結(jié)果，協(xié)商者也有涉及到承認其他利益相關(guān)者的理性、強調(diào)通過共識而非強制形成決策以及認同協(xié)商的結(jié)果（決策）的責任性。②陳家剛：“協(xié)商民主引論”，《馬克思主義與現(xiàn)實》，2004年第3期。簡言之，協(xié)商治理就是因公共問題而聯(lián)系在一起的政府、非政府組織、公民個人等在結(jié)構(gòu)化的平臺中通過“參與——表達——思考——討論——達成共識”而共同實現(xiàn)公共利益的過程。

（二）社區(qū)公共事務(wù)協(xié)商治理的實現(xiàn)條件

從國家——社會關(guān)系的視角來看，協(xié)商治理強調(diào)政府與社會各主體的協(xié)商與合作，這是基于一定的集體行為規(guī)則，將政府、社會組織和公民、企業(yè)等社會各主體置于同一平臺上共享資源，減少分歧，并努力增加合作而建構(gòu)的一種新的公共利益實現(xiàn)機制。作為一種新型治理模式，協(xié)商治理在中國城市社區(qū)的實現(xiàn)條件有三：其一，傳統(tǒng)的社會管理模式已經(jīng)不能滿足現(xiàn)代社會的需求，政府需要與社會合作。隨著社會經(jīng)濟、政治體制改革的逐步深入，社會分化加劇，雖然傳統(tǒng)的單位體制逐漸解體，但“街政居治”的社區(qū)治理格局并沒有真正建立起來，相反，受傳統(tǒng)“單位制管理模式”的影響，社區(qū)自治因受政府（街道辦事處）的行政權(quán)力擴張而面臨著自治空間萎縮的壓力，③陳鵬：“從任務(wù)型自治到民主合作型治理——基于上海市社區(qū)調(diào)研的分析”，《中國行政管理》，2010年第2期。其提供的公共服務(wù)無論是數(shù)量還是質(zhì)量，都已經(jīng)無法滿足社區(qū)成員日益多樣化的需求。其二，隨著經(jīng)濟和社會發(fā)展，治理主體從單一到多元成為可能。改革開放以來，隨著社會經(jīng)濟成分、利益分配方式和社會成員就業(yè)方式發(fā)生深刻變化，各種社區(qū)組織、NGO、志愿團體、民間社團、行業(yè)協(xié)會等不斷涌現(xiàn)，他們在介于政府與社會之間發(fā)揮橋梁作用的同時，還因?qū)I(yè)化的技能和較高的自我管理水平而基本具備了在戰(zhàn)略層面上與政府進行互動合作的能力，這在經(jīng)濟比較發(fā)達的江浙地區(qū)尤其明顯。其三，公民參與意識和參與能力的提高。隨著社會自主空間的擴大，居民的自主意識與參與管理意識得到尊重，利益訴求和意愿表達意識增強，在遇到關(guān)系切身利益的事務(wù)時，他們的參與意識和愿望尤為強烈。從決策實行過程來看，居民作為利益相關(guān)者平等參與并公共協(xié)商，能夠使得協(xié)商形成的決策在執(zhí)行中得到較為普遍的支持和肯定。④（南非）登特里維斯主編：《作為公共協(xié)商的民主：新的視角》，王英津等譯，中央編譯出版社2006年第78頁。

二、社區(qū)公共事務(wù)協(xié)商治理：“湖濱晴雨”工作室的個案分析

改革開放30多年來，隨著經(jīng)濟社會的高速發(fā)展和城市化進程的不斷推進，中國城市社會發(fā)生了巨大變化，原來的行政管理性社區(qū)治理體系已經(jīng)逐漸向自治性的社區(qū)居民治理體系轉(zhuǎn)變。在這一背景下，地方政府開始了在中央政府默認和支持下尋求具有本地治理特色的制度創(chuàng)新和路徑探索?！昂I晴雨”工作室就是杭州市上城區(qū)湖濱街道在實施杭州市“民主民生”戰(zhàn)略中的社區(qū)治理機制創(chuàng)新——創(chuàng)建公共平臺，在匯集民眾意見的基礎(chǔ)上對社區(qū)公共事務(wù)協(xié)商治理。

湖濱街道位于西湖的東側(cè)，其南起西湖大道，北至慶春路，東及中河，轄區(qū)面積1.6平方公里，街道常住居民12257戶，常住戶口36000多人，下轄涌金門、青年路、東平巷、岳王路、吳山路、東坡路6個社區(qū)。筆者在對“湖濱晴雨”工作室進行實地調(diào)研和查閱“湖濱晴雨”網(wǎng)站（http：//hbqy.hbjd.gov.cn）的基礎(chǔ)上，結(jié)合媒體報道，建立如下分析框架。即（一）公共平臺，即“湖濱晴雨”工作室的創(chuàng)建和發(fā)展歷程；（二）協(xié)商主體，即社區(qū)公共事務(wù)參與協(xié)商的個人、組織都有哪些；（三）協(xié)商內(nèi)容，即參與的各方主體對哪些事務(wù)進行協(xié)商；（四）協(xié)商模式，即通過什么樣的工作機制和方法，實現(xiàn)參與主體在公共平臺上圍繞社區(qū)事務(wù)進行溝通和協(xié)商；（五）協(xié)商效果，即社區(qū)公共事務(wù)的解決狀況以及居民的評價、工作室的社會影響，等等。

（一）公共平臺。在杭州經(jīng)濟社會高速發(fā)展的過程中，湖濱街道的民主民生工作一直比較活躍，社區(qū)管理工作機制也走在杭州前列。湖濱街道不僅是杭州市委宣傳部、市委辦公廳的“杭州市社會輿情信息直報點”和“杭州市社情民意直報點”，該街道涌金門社區(qū)探索出的“12345進社區(qū)”模式還在全市推廣，另外“草根質(zhì)監(jiān)站”、“社區(qū)樓道議事小組”等也是收集民情、反映民聲、解決民憂的有效渠道，尤其是2007年“光復路148號衛(wèi)生間分配難題”的圓滿解決，更是黨委政府、媒體、專家學者、市民群眾四界聯(lián)動對協(xié)商機制的成功探索。此后，居民積極參與的氛圍進一步活躍，但市民參與也存在著小、散、雜及參與機制不規(guī)范的情況。2009年底，在杭州市政府相關(guān)部門的幫助下，湖濱街道整合了“社情民意信息直報點”、“社會輿情信息直報點”和“草根質(zhì)監(jiān)站”、“和事佬”等多個單項平臺資源，成立了由黨政、市民、媒體、社區(qū)和社會各界“四屆聯(lián)動”、共同參與交流和溝通的綜合性互動平臺——“湖濱晴雨”工作室。街道下轄的六個社區(qū)分別建立“社區(qū)民情氣象站”，它們和工作室一起通過“四權(quán)四問”機制①所謂“四權(quán)四問”即“問情于民、問需于民、問計于民、問績于民”。積極發(fā)揮“問計于民、收集民意、排憂解難、決策參考”的作用。此外，湖濱街道還在湖濱街道網(wǎng)上專門開辟“問計于民”板塊，供居民之間、居民與居委會等主體之間對社區(qū)事務(wù)進行交流和溝通。

（二）協(xié)商主體。早在1999年，湖濱街道就建立了“社區(qū)黨委、社區(qū)居委會、社區(qū)公共服務(wù)工作站”三位一體的社區(qū)管理體制，2009年底“湖濱晴雨”工作室建成后，社區(qū)治理體系成結(jié)構(gòu)化發(fā)展趨勢，其協(xié)商主體主要包括：

1.政府相關(guān)部門——工作室（站）負責人主動作為，積極承擔政府職責。目前“湖濱晴雨”工作室在街道層面設(shè)立“民情氣象臺”，由街道黨工委書記兼任臺長，工作室配備1名具有實踐經(jīng)驗的專職人員；6個社區(qū)的“民情氣象站”由社區(qū)黨委書記或副書記兼任站長。工作室（站）負責人的主要工作是收集、綜合和反映民情民意、傳遞相關(guān)政府政策、解答民眾需求和問題協(xié)調(diào)。2010年以來，工作室針對為老服務(wù)、食品安全、房價新政、庭院改善、醫(yī)療衛(wèi)生、垃圾分類、出租房等60余個市民關(guān)心的熱點、焦點問題，先后發(fā)放“社會輿情征詢單”1400余份，廣泛聽取民聲，收集民意，吸納民智。

2.社區(qū)居民——積極參與。社區(qū)問題關(guān)系到民眾的切身利益，居民個人參與的積極性較高。居民個人通過“問計于民”這一渠道積極參與工作室組織的各種交談會、懇談會、大討論等活動，并就關(guān)注的問題積極建言獻策。據(jù)統(tǒng)計，截至2011年9月底，“湖濱晴雨”工作室共收到社情民意、輿情信息1700條，不少涉及城市公共設(shè)施管理、城市文化建設(shè)等方面的“金點子”被市、區(qū)有關(guān)職能部門采納。一些比較關(guān)心社區(qū)、熱心公益的居民自發(fā)、志愿組成“民情觀察員”隊伍，積極在社區(qū)內(nèi)搜集、匯總民意。目前，“民情觀察員”隊伍有46人，成員涵蓋了黨代表、人大代表、政協(xié)委員、單位職工、新杭州人等各個層面，他們自發(fā)進行收集民情、解疑釋惑等活動。此外，工作室還主動邀請市、區(qū)有關(guān)部門負責人和專家學者組成“民情預報員”12人，聽取意見和反映民情，為民解憂。

3.媒體——與工作室建立聯(lián)動機制，負責對工作室事務(wù)協(xié)商的宣傳、報道和監(jiān)督。目前，杭報集團下的《杭州日報》、《都市快報》、杭州網(wǎng)以及杭州電視臺等多家媒體都與湖濱晴雨工作室建立了聯(lián)動機制，就社區(qū)民眾關(guān)心的熱點和民生問題，開設(shè)動態(tài)專欄進行跟蹤報道。作為“杭網(wǎng)議事廳”的落地項目，工作室與“杭網(wǎng)議事廳”建立“線上、線下”互動機制。此外，工作室在湖濱街道主辦的《今日湖濱》上開辟專欄，刊登工作室動態(tài)和居民建議，將報紙免費分發(fā)到地區(qū)單位和社區(qū)居民手中。在對相關(guān)事項宣傳、報道的同時，工作室也鼓勵居民通過電話熱線、網(wǎng)上投票等活動對協(xié)商結(jié)果進行評價和監(jiān)督。

4.企業(yè)和社會組織——積極有序參與。湖濱街道位于杭州市中心區(qū)域，是杭州市的中心地段，轄區(qū)內(nèi)的多條道路均為繁華道路，金融服務(wù)業(yè)、證券業(yè)、餐飲業(yè)、賓館業(yè)、影視、服飾、醫(yī)藥、衛(wèi)生服務(wù)等行業(yè)十分發(fā)達。轄區(qū)內(nèi)的1400多家企業(yè)在與民情觀察員和民情預報員交流信息、協(xié)商意見的同時，也積極參與各種懇談會，主動承擔社會責任。如針對居民反映的水、電、氣等基礎(chǔ)公共設(shè)施服務(wù)不到位的情況，工作室組織的“公共交通（服務(wù)）民情懇談會”上，邀請杭州市城投集團及市公交集團、水業(yè)集團和市燃氣集團的負責人走進工作室，就公交、供水、供氣等問題進行服務(wù)對接和意見建議征集活動；根據(jù)居民提出的意見和多方懇談，一些多年懸而未決的電、氣問題得到解決。①如杭州市長生路12號煤氣管道從2008年就開始申請，但因社區(qū)道路剛剛改造過，三年之內(nèi)不可開挖，因此燃氣公司反饋不能安裝。在“公共交通民情懇談會”上，民情觀察員們將這一問題提出并與在場的市城投公司進行懇談，經(jīng)過多方努力，工作人員到現(xiàn)場查看并解決了小區(qū)的煤氣管道進居民家庭的問題。自2008年杭州市《關(guān)于加強社區(qū)民間組織培育發(fā)展的若干意見》提出培育發(fā)展社區(qū)社會組織（民間組織）的措施后，民間社會組織和志愿者團體有了較快發(fā)展。目前，杭州市主城區(qū)共擁有社區(qū)社會組織2000多個，有文娛體育組織1000多個，社區(qū)志愿服務(wù)組織420多個，90％以上社區(qū)建立了老年人、工青婦和殘疾人組織。這些組織積極活躍在社區(qū)中，在服務(wù)社區(qū)居民、創(chuàng)新社區(qū)體制、構(gòu)建和諧社區(qū)等方面發(fā)揮了積極作用。

一時間,苞米、葵花盤長了翅膀似的飛向徐進步,徐進步顧上顧不了下,狼狽地躥到了幾個籮筐后面。無辜挨打的男知青們也跟著東躲西藏。

（三）協(xié)商內(nèi)容。從性質(zhì)上來講，社區(qū)事務(wù)一般可分為行政性事務(wù)、私人事務(wù)和社區(qū)公共事務(wù)。目前來看，“湖濱晴雨”工作室涉及的大多是社區(qū)公共事務(wù)，如社區(qū)環(huán)境、社區(qū)公共設(shè)施建設(shè)、公共交通、垃圾處理、生態(tài)綠化、老年人服務(wù)等，雖然也有一些事務(wù)最初是由私人問題如廁所改造、改善供水、供電設(shè)施等引起，但這也大多與公共事務(wù)有關(guān)，居民關(guān)注度較高，最后也多通過協(xié)商解決。至于那些行政性事務(wù)和私人事務(wù)，居民的參與熱情不是很高。

（四）協(xié)商模式。概括起來，湖濱晴雨工作室的工作方式主要有兩大類：

1.政府自上而下的主動例行協(xié)商。圍繞“問計于民”和“收集民意”兩大工作內(nèi)容，工作室形成“1624晴雨工作法”和“相約星期五”活動日工作機制?！?624”主要指——1室（湖濱晴雨工作室）、6站（6個社區(qū)民情氣象站）、2員（民情預報員和民情觀察員）、4報（“民情氣象一天一報”、“民生焦點一周一報”、“民生時政一月一報”、“民生品質(zhì)一年一報”）。運用到具體實踐中就是：工作室負責人圍繞當前社會的熱點難點、百姓的興趣點，每周至少確定一個主題。民情觀察員們根據(jù)這一主題“走家串巷”，搜集周邊民眾意見、建議，并針對省、市一些即將制訂出臺的政策征求群眾意見和做好政策解釋。在每周周五，民情觀察員們匯聚到工作室，通過相互溝通、交流和討論，對搜集的意見進行梳理、匯總，形成專題信息上報市委、區(qū)相關(guān)部門并加強與相關(guān)部門的溝通和協(xié)調(diào)，確保問題得到有效解決。

“1624晴雨工作法”和“相約星期五”機制在做好政策“上情下達”的同時，也通過各種渠道積極收集社會輿情和有利于杭州經(jīng)濟社會發(fā)展的“金點子”，做好“下情上傳”，使散落于民間、滯留于基層的社會輿情、社情民意進入決策視野，真正做到社區(qū)工作“廣集民意，廣聚民智”。2010年，工作室開展“問計于民”活動42次，共收到社情民意、輿情信息700多條，向市有關(guān)部門上報專題信息31篇，不少“金點子”被市有關(guān)部門采納，多項難題獲得解決。

2.具體事務(wù)的共同協(xié)商與解決。這主要是針對居民反映的需要多個部門解決的具體問題或共性民生問題和即將制定出臺的政策制定，工作室邀請黨政界、企業(yè)、知識界、媒體界有關(guān)人員與社區(qū)群眾一起走進“湖濱晴雨”工作室，參加各種形式的民情溝通會、懇談會，面對面共同交流、討論、溝通、協(xié)商，以尋求最佳解決方案。2010年工作室先后組織了“南宋御街建設(shè)大家談”、“公共交通（服務(wù)）民情懇談會”、“打造精品樓道問計于民”等6次大型民情溝通會、懇談會，邀請市、區(qū)、街道職能部門走進“湖濱晴雨”工作室，與民情觀察員、居民代表面對面交流溝通，實現(xiàn)各種信息有效對接和協(xié)商。如在“公共交通（服務(wù)）民情懇談會”上，市城投集團把“服務(wù)直通車”開到“湖濱晴雨”與社區(qū)居民面對面，現(xiàn)場征詢意見建議，解決了不少居民的急、難、愁問題。

（五）協(xié)商效果。從2009年底成立至今的一年多以來，湖濱晴雨工作室為社區(qū)居民積極參與和協(xié)商社區(qū)公共事務(wù)提供了公共平臺，促進了社區(qū)民眾意見、信息的及時搜集和有效傳達，有效激發(fā)了民眾的參與熱情和創(chuàng)新激情，很多關(guān)于社區(qū)公共設(shè)施建設(shè)、環(huán)境衛(wèi)生、老年人服務(wù)等方面的“金點子”不斷涌現(xiàn)并被政府決策采納，使民眾真正成為城市和社區(qū)的參與者和建設(shè)者。通過工作室協(xié)商解決社區(qū)公共事務(wù)，居民對社區(qū)的滿意度大增，地區(qū)和諧程度進一步提高。據(jù)統(tǒng)計，2010年，信訪市電下降49.9％，區(qū)電下降30.6％，全街道信訪下降34％，社會關(guān)系的協(xié)調(diào)度大大提高。2011年4月，經(jīng)市民投票和專家評審，湖濱晴雨工作室成為杭州市80個“最具品質(zhì)體驗點”之一，并榮獲2011杭州生活品質(zhì)總點評“社會溝通我們參與”年度人物。

工作室開展的一系列創(chuàng)新活動在得到杭州市政府的高度重視和支持之外，也引起新聞媒體關(guān)注。除省內(nèi)媒體對湖濱晴雨工作室的聯(lián)動報道外，網(wǎng)易、騰訊、新浪等國內(nèi)知名網(wǎng)站也曾對相關(guān)內(nèi)容進行過轉(zhuǎn)載報道。作為地方政府管理創(chuàng)新的典型個案，“湖濱晴雨”工作室也引起了國內(nèi)外專家學者的關(guān)注，北京大學、南開大學、中國人民大學、浙江大學等知名高校學者相繼前來調(diào)研并給予高度評價，稱贊其是對傳統(tǒng)治理模式的一種創(chuàng)新，具有全國推廣價值。①詳情請見湖濱晴雨網(wǎng)站的“經(jīng)典評語”，http：//hbqy.hbjd.gov.cn/shineweb/News/Article.aspx?id=45.

三、社區(qū)公共事務(wù)協(xié)商治理的機制創(chuàng)新與價值

（一）“湖濱晴雨”工作法：政府主導、其他主體積極參與并發(fā)揮重要作用的協(xié)商治理機制創(chuàng)新

在傳統(tǒng)的社區(qū)管理模式中，社區(qū)居委會在多數(shù)情況下被當作政府機構(gòu)的延伸為無法在自治方面發(fā)揮太大的作用，而居民在“單位”消失之后又失去了與政府溝通的中介，意見表達渠道缺乏。而社區(qū)公共事務(wù)事關(guān)社區(qū)多個居民、家庭和多個組織的共同利益，在社會需求多元化、利益格局多樣化的時期，多元主體共同參與，協(xié)商共治社會公共事務(wù)可既彌補了社區(qū)建設(shè)中的不足，又是對傳統(tǒng)社會管理模式的創(chuàng)新。湖濱晴雨工作機制就是這樣的一種由政府主導建構(gòu)的由“點”到“面”的多元主體參與的網(wǎng)絡(luò)型協(xié)商治理體系。在這種治理體系中，政府主導、居民及其他主體積極參與并發(fā)揮重要作用是重要特征：首先，工作室由杭州市委、市政府組織發(fā)起組建，以工作室為中心圓點，在各個社區(qū)建立“民情氣象站”點，各站點和工作室連接形成社區(qū)治理平臺。其次，在這一平臺上，民情觀察員、民情預測員、媒體和其他主體積極參與，在搜集信息的基礎(chǔ)上就社區(qū)公共事務(wù)與社區(qū)、街道辦乃至更高層級政府平等對話、理性協(xié)商，共同構(gòu)成一個開放、自由、互動的網(wǎng)絡(luò)體系，從而使社區(qū)治理結(jié)構(gòu)“扁平化”。目前“湖濱晴雨”工作室已經(jīng)形成（1）“具體問題小協(xié)商”——通過社區(qū)街道層面協(xié)調(diào)處理和通過調(diào)動“杭網(wǎng)議事廳”等社會資源協(xié)調(diào)解決、（2）“共同問題大協(xié)商”——通過懇談會協(xié)商解決的工作模式。②例如，工作室針對湖濱轄區(qū)老齡化的實際問題，專門以“為老服務(wù)”為專題開展了問“計于民”活動，居民紛紛獻計獻策提出不少意見，開展討論會，經(jīng)各社區(qū)民情觀察員和居民代表在食堂選址、如何定價等方面的多方討論和協(xié)商，與青年路社區(qū)的敬老院共同推出“百味食堂”，解決老年人的吃飯問題，得到老年居民的一致稱贊。

在這一協(xié)商治理體系中，政府的主導作用體現(xiàn)在：承擔社區(qū)建設(shè)規(guī)劃、政策制定與執(zhí)行、社區(qū)組織管理與規(guī)范、社區(qū)秩序維護、社會資源整合和組織協(xié)調(diào)服務(wù)等政府職責，以及鼓勵和動員社區(qū)居民和其他主體積極參與社區(qū)公共事務(wù)。在這一基礎(chǔ)上，居民和其他社會主體的積極有效參與是協(xié)商治理的關(guān)鍵。還以“湖濱晴雨”工作室為例，工作室社區(qū)居民提供了溝通、交流和協(xié)商公共事務(wù)、解決公共需求的平臺；居民尤其是民情觀察員們發(fā)揮了重要的作用，他們來自于社區(qū)，又熱心公益，在主動搜集民眾意見的同時又以居民“貼心人”的身份代表居民向政府反映民情，表達民意，將信息送達相關(guān)部門的同時，參與協(xié)商解決社區(qū)實際問題，③例如，2001年2月，“湖濱晴雨”工作室的孫新寶、徐小端兩位民情觀察員作為杭州市民代表，參加杭州電視臺的《我們圓桌會》節(jié)目，與市長面對面交流，她提出的“60歲以上老人公交出行半價”提議得到采納，杭州市政府決定從3月1日期調(diào)整60－69周歲老年人公交優(yōu)惠政策，大幅提高改年齡段老年人的公交優(yōu)惠待遇。可以說，在一定程度上，民情觀察員們的積極參與和發(fā)揮重要作用是協(xié)商賴以生存和持續(xù)運行的基礎(chǔ)。如何有效發(fā)揮社區(qū)居民的積極性和有效參與，對構(gòu)建新的社區(qū)治理體系具有重要的意義。

（二）社區(qū)公共事務(wù)協(xié)商治理的價值創(chuàng)新

湖濱晴雨工作室的實踐成效表明，協(xié)商治理為有效進行城市社區(qū)自治提供了新路徑。社區(qū)治理的核心內(nèi)容是社區(qū)公共事務(wù)，這也是社區(qū)治理的邏輯起點。社區(qū)位于社會的基層，社區(qū)公共事務(wù)所涉及的大多數(shù)問題是民眾自己生存活動中最基本的問題，這是較低層面的，具有局部的、區(qū)域性的問題。而且，不同社區(qū)自身的特殊性和社區(qū)每一個問題的現(xiàn)實性和居民利益的多樣性都要求社區(qū)問題的解決應(yīng)該而且必須放在特定的層次上和特定的范圍內(nèi)進行。因此，讓社區(qū)民眾積極參與，通過對話、信息搜集和參與協(xié)商懇談等形式，對某個具體問題提出自己的意見和看法；在某些建設(shè)項目的立項和實施中發(fā)表建議和要求，具體問題具體分析，協(xié)商共治，就顯得非常有必要。協(xié)商治理正是提供了這樣一種渠道：協(xié)商治理尊重各種不同的利益，承認多元社會的多元利益沖突、分歧；在公眾討論共同問題和沖突的過程中，尊重各方利益并充分考慮多方意見，這對達成和維護公共利益具有著重要的意義。還以湖濱晴雨工作室的實踐為例，工作室給百姓提供了定期、不定期交流、溝通和反映社情民意的平臺，讓百姓擁有基本平衡的話語權(quán)，居民通過信息溝通與交流協(xié)商參與管理真正成為社區(qū)“當家人”。在協(xié)商過程中，政府也不再是傳統(tǒng)意義上的“管理人”，而是更多地承擔矛盾和利益糾紛協(xié)調(diào)者的角色；社區(qū)的職責也由傳統(tǒng)的“必須”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皡f(xié)助”，從而實現(xiàn)“三方共贏”。①楊章耀：“‘湖濱晴雨’三方共贏”，《上城報》，2011年9月2日。從長遠來看，鼓勵公民參與和切身利益相關(guān)的事務(wù)，在一定程度上激發(fā)了公民參與的積極性，各群體都在這種機制下獲得了更多的意見表達機會，這不僅可以使政府獲得更加全面的決策信息，也大大減少了社會矛盾與沖突發(fā)生的可能。因此，可以說，這是在實踐中產(chǎn)生而又得到檢驗的治理機制創(chuàng)新，寓意深遠。

協(xié)商治理推動了政府科學決策的科學化?！皡f(xié)商治理其實是政治所有共同體成員參與公共討論并制定具有集體約束力的公共政策的過程，這個過程不是契約性質(zhì)的市場交易，而是一種公共利益的支配程序?！雹诹_依平：“協(xié)商決策模式：理論視角、限制因素與實施策略”，《中國軟科學》，2008年第6期。如果說傳統(tǒng)意義上的公共政策科學是以專家為導向的，那么20世紀80年代以來，專家導向的公共政策科學有了新的變化，其表現(xiàn)之一就是將公民引入到公共政策的制定過程中。③朱德米：“公共協(xié)商與公民參與——寧波市J區(qū)城市管理中協(xié)商式公民參與的經(jīng)驗研究”，《政治學研究》，2008年第1期。從目前來看，公民參與政策制定的形式多種多樣，如政府信息公開、民意調(diào)查、咨詢、聽證會、公民討論、懇談會等。公共協(xié)商是對其中一種或幾種參與形式的概括。在“湖濱晴雨”工作機制中，工作室通過來自群眾、扎根基層、了解社情的民情觀察員隊伍，將群眾中搜集到的各種信息——包括測到的“晴雨氣象”和見到的“社會現(xiàn)象”等原汁原味地反饋給政府，以作決策參考，成為黨和政府觀察事物的“千里眼”和收集情報的“順風耳”，為政府常規(guī)性決策擴展信息來源，開闊政府決策視野，在很大程度上打破傳統(tǒng)的政策建構(gòu)的封閉性。同時，工作室還通過開展各種形式的對話活動和懇談協(xié)商，將民眾關(guān)注的熱點和焦點社會問題引入政府決策議程，為政府及時了解和掌握社情民意，準確把握決策議題、避免盲目決策提供了方向。此外，不同社會群體和不同利益代表方的積極參與，從不同的立場和境遇向政府表達自己的意愿，這又進一步推動著政府站在“協(xié)調(diào)者”和“掌舵者”層面上平衡各方面利益要求，做出既有利于整體發(fā)展，又兼顧各利益群體的科學決策。

協(xié)商治理為探索城市基層民主發(fā)展提供了新的生長空間。協(xié)商治理的核心理念是協(xié)商民主，這是在承認利益多元化和矛盾普遍存在的情況下，為解決矛盾、緩和沖突而進行的民主程序設(shè)計。④吳光蕓等：“協(xié)商民主理念下的社區(qū)治理”，《四川行政學院學報》，2010年第6期。協(xié)商民主形式下，各行為主體之間呈現(xiàn)出的是一種橫向合作關(guān)系，各主體在自愿、平等參與的基礎(chǔ)上，通過對話和協(xié)商，在差異中求共性，在矛盾沖突中尋求共存，在利益分歧中尋求均衡，把更多的利益訴求納入到政府的決策過程中來，既有利于維護多數(shù)群眾的根本利益，又能照顧少數(shù)群體的合理訴求，使尊重多數(shù)和保護少數(shù)相統(tǒng)一。協(xié)商民主的作用也正體現(xiàn)在通過公共平臺把居民、社區(qū)基層組織、上級政府等各主體聯(lián)系起來，通過協(xié)商對話方式把社區(qū)中各行動主體的利益有機整合起來。在“湖濱晴雨”工作機制中，政府雖然仍然發(fā)揮主導作用，但政策制定中的民眾導向已經(jīng)成為顯著趨勢；雖然協(xié)商形式和具體協(xié)商內(nèi)容仍然不可避免地帶有某種程度的“行政化”色彩，但這已經(jīng)不是簡單要求某一方（特別是居民方）做出無原則的妥協(xié)，而是允許并鼓勵各種主體廣泛參與，更加突出多元主體共同協(xié)商和應(yīng)對城市社會事務(wù)的特點。政府在主動作為的同時，積極引導多元主體民主參與，民主協(xié)商，在互動和合作中實現(xiàn)管理目標，這不僅是社區(qū)治理的創(chuàng)新，也是在實踐中發(fā)揚協(xié)商民主、實現(xiàn)民主的創(chuàng)新。我們有理由相信，隨著社區(qū)事務(wù)協(xié)商治理機制的逐步完善，協(xié)商民主也將在基層社會同步擴大其作用范圍，推動基層民主政治發(fā)展。

四、經(jīng)驗啟示：完善社區(qū)協(xié)商治理模式的路徑探索

從湖濱晴雨工作室的運行機制和工作特征來看，社區(qū)公共事務(wù)協(xié)商治理模式尚處在初級發(fā)展階段，或者說是基層（社區(qū)）負責人和居民代表之間進行的一種小型化的平等對話、信息交流、溝通和匯集模式；而且這種協(xié)商還帶有明顯的行政化色彩（甚至某些活動形式上的意義多于實質(zhì)性內(nèi)容），同時，協(xié)商機制還缺乏法律制度保障。但是，湖濱晴雨工作室所體現(xiàn)出的社會活力以及居民表現(xiàn)出的參與熱情和對之的肯定、認可表明，在地方經(jīng)濟快速發(fā)展、政府財力逐步增強的發(fā)展態(tài)勢下，在中央政府對地方政府創(chuàng)新的鼓勵和支持下，在民眾的需求日益增加和參與能力不斷增強的生態(tài)環(huán)境下，協(xié)商治理社區(qū)公共事務(wù)將會成為未來城市社區(qū)自治體系發(fā)展的主要趨勢。結(jié)合“湖濱晴雨”工作機制的經(jīng)驗，筆者認為，實現(xiàn)社區(qū)事務(wù)協(xié)商治理還需加強以下幾個方面的探索：

（一）政府職能回歸：讓協(xié)商治理成為基層社會自我管理的重要方式

自上個世紀末開始推行社區(qū)建設(shè)與社區(qū)治理以來，各地區(qū)尤其是發(fā)達地區(qū)進行了社區(qū)治理模式的多方實踐，也取得了一些成效，但其中一個普遍現(xiàn)象是政府仍然在社區(qū)治理中扮演著重要角色，社區(qū)居委會的力量仍較為薄弱，社區(qū)自組織較少，社區(qū)成員參與的主動性和積極性較差。這說到底是社會管理體系中長期以來政府過于強大，民眾對政府過于被動和依賴所致。與中國改革和社會發(fā)展的特點相一致，城市社會治理仍然需要有一個偏強一些的政府進行主導和規(guī)劃，這是現(xiàn)實所需；但是，基層（社區(qū)）公共事務(wù)多是與民眾生活息息相關(guān)的具體事務(wù)，從管理層次上說，多是微觀層次的管理與具體問題和服務(wù)，與行政性事務(wù)和其他層面的事務(wù)相比，民眾對這類事務(wù)更為關(guān)注，也更愿意親力親為。而且，“協(xié)商方法能在個體之間以及個體與制度之間引起信任”，①（美）沃倫：《民主與信任》，吳輝譯，華夏出版社2004年版，第315頁。這樣，與其讓政府事無巨細、全權(quán)代理、“替民做主”，不如與民眾在社區(qū)領(lǐng)域范圍內(nèi)，就社區(qū)事務(wù)形成的議題，通過溝通和協(xié)商，自我管理。

隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展，民間社會組織和社區(qū)自組織也在不斷增多，他們作為社會主體的參與需求和參與能力也開始應(yīng)該而且必須受到重視。因此，在社區(qū)事務(wù)治理中，政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變認知，用合作而非支配和領(lǐng)導的理念來透視社區(qū)公共事務(wù)治理，在主動作為的同時，還應(yīng)該注意到公民個人、企業(yè)、社會團體等組織在公共服務(wù)供給中所能發(fā)揮的作用；在發(fā)揮主導作用的同時，應(yīng)注意把一部分社會職能回歸到社區(qū)，讓協(xié)商成為民眾自我管理的治理方式，允許民眾作為基層治理的主體積極廣泛地參與協(xié)商社區(qū)的服務(wù)和政策制定，充分發(fā)揮他們的積極性和創(chuàng)造性，處理社區(qū)的問題和困難。在社區(qū)協(xié)商治理模式中，政府應(yīng)更多地承擔“中介人”的角色，即制定多元化模式中的宏觀框架和參與者的行為規(guī)則，同時運用法律和政策等手段確保各主體能夠在平等的地位上暢談自己的真實想法和現(xiàn)實要求，理性地協(xié)商，實現(xiàn)和維護公共利益。

（二）豐富協(xié)商治理形式，完善協(xié)商治理的制度體系

伴隨著經(jīng)濟發(fā)展與社會轉(zhuǎn)型，國家與社會關(guān)系也不斷進行調(diào)整，在城市社區(qū)發(fā)展中的重要體現(xiàn)就是社區(qū)多元主體的發(fā)展和社區(qū)自治性的成長，這為社區(qū)治理協(xié)商合作的實現(xiàn)提供了基礎(chǔ)。而且，中國推動社會建設(shè)的動力資源也十分豐富，“科學發(fā)展觀”、“以人為本”、“和諧社會”、“社會管理創(chuàng)新”等理念，為地方政府和地方治理提供了重要的思維空間和實踐探索指引。在這種時代大潮的推動下，協(xié)商治理在我國也有了越來越豐富的內(nèi)涵，社會各主體參與治理的形式也開始走向多樣化，如除政治協(xié)商模式外，各種聽證會、懇談會、政府績效評估中的公民滿意度投票、網(wǎng)絡(luò)交流會、網(wǎng)絡(luò)社區(qū)等形式越來越多，這都是對協(xié)商治理的有益探索。尤其是隨著各類協(xié)會、社團和志愿者組織的增加，“協(xié)商治理”的理念也不斷為民眾接受?！昂I晴雨”工作法就是在這樣的背景下對社區(qū)協(xié)商治理模式的有益探索，值得肯定。

需要注意的是，在豐富協(xié)商治理形式的同時，政府在探索完善有利于協(xié)商治理的制度體系方面大有可為。協(xié)商合作邏輯下的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)源于社區(qū)公共事務(wù)及利益主體的多元化，這實際上是多元利益關(guān)系的博弈與整合，需要政府在構(gòu)建協(xié)商公共平臺的同時，提供有強有力的法律體系和制度支撐，對協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商程序和政策執(zhí)行等進行詳細明確的規(guī)定和制度保障，為協(xié)商治理提供穩(wěn)定健全的協(xié)商機制和規(guī)范的協(xié)商程序。如，制定法律確保協(xié)商主體能夠包容更多的參與者，以及參與主體能夠在政策議題上平等參與；確保協(xié)商的議題和決策過程公開、透明，保證協(xié)商的結(jié)果是通過正面的交流和溝通，而不是操縱、強迫和欺騙所致；確保在決策執(zhí)行中有相關(guān)的法律給予，保證公民的制衡權(quán)力和媒體的獨立地位；確保公民個人和媒體能夠多渠道、多維度、多層次地對政府決策執(zhí)行進行有效的監(jiān)督，以約束政府及其領(lǐng)導者無視公眾利益和權(quán)利的行為；等等。目前國內(nèi)尚無關(guān)于這方面的法律制度建設(shè)，國外已有一些比較成熟的做法，值得借鑒。

（三）提升市民民主參與能力，逐步開放公共協(xié)商的領(lǐng)域和層次

市民社會的發(fā)育程度是協(xié)商治理能否真正實現(xiàn)的客觀要件之一。“就最低限度的含義來說，只要存在不受制于國家權(quán)力支配的自由社團，市民社會便存在了。就較為嚴格的含義來說，只有當整個社會能夠通過那些不受國家支配的社團來建構(gòu)自身并協(xié)調(diào)其行為時，市民社會才存在”。①鄧正來等主編：《國家與市民社會》，中央編譯出版社1998年版，第7頁。雖然市民社會在我國已經(jīng)有了初步的發(fā)展，但從較充分的意義上講，我國的公民社會還遠不夠成熟，除了民間社會力量薄弱外，公民個人的素質(zhì)和參與能力也是一大掣肘。居民尤其是居民個人的權(quán)利意識和公共責任意識、合作能力與協(xié)商能力等還較為薄弱，②吳思紅：“國外城市民主治理中公眾參與機制及其啟示”，《湖北行政學院學報》，2010年第1期。這對協(xié)商的質(zhì)量和效果都有著較大的影響。因此，政府應(yīng)該通過及時發(fā)布政府信息，政策咨詢、開放式?jīng)Q策等渠道積極調(diào)動公民積極、主動參與社區(qū)事務(wù)的同時，考慮通過一些規(guī)范化的途徑不斷加大公民素質(zhì)教育的力度，如通過多種渠道的培訓和制度規(guī)范，著力提高公民的整體素質(zhì)和參與能力，以提高協(xié)商的品質(zhì)和效果。

此外，開放公共協(xié)商的領(lǐng)域和層次對保持協(xié)商長效持續(xù)有著重要的意義。從“湖濱晴雨”工作室的實踐活動來看，當前協(xié)商治理機制能夠在社區(qū)這一層面上運行，一個比較重要的原因是當前協(xié)商所圍繞的議題多是政府所提倡的或者是在政府所能接受的范圍之內(nèi)（否則，協(xié)商的空間就可能大大壓縮），這在一定程度上可以說是對協(xié)商常態(tài)化發(fā)展方向的障礙，需要有所突破。總的來說，在涉及到公眾利益的決策與管理時，政府不僅要為利益相關(guān)者提供明確的參與渠道，還應(yīng)該通過政府職能轉(zhuǎn)移的形式，在實質(zhì)上把一定的決策權(quán)交給公眾，以拓寬協(xié)商治理的領(lǐng)域，提高協(xié)商治理的層次。□