文◎朱全景

檢察機(jī)關(guān)與社會(huì)管理創(chuàng)新
——治理的視角

文◎朱全景*

深入推進(jìn)社會(huì)矛盾化解、社會(huì)管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法是全國(guó)政法系統(tǒng)的三項(xiàng)重點(diǎn)工作，其中社會(huì)管理創(chuàng)新作為三項(xiàng)重點(diǎn)工作的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)， 既制約著社會(huì)矛盾化解的方式和效果，又對(duì)預(yù)示著公正廉潔執(zhí)法的水平。準(zhǔn)確地理解和把握社會(huì)管理創(chuàng)新的趨勢(shì)，對(duì)檢察機(jī)關(guān)促進(jìn)社會(huì)矛盾化解、公正廉潔執(zhí)法有著重要的意義。

一、從統(tǒng)治到治理

1989年世界銀行首次從治理（governance）的角度來(lái)思考和描述非洲的情形。聯(lián)合國(guó)還專門成立了全球治理委員會(huì)，并出版《全球治理》雜志。全球治理委員會(huì)1995年發(fā)表的《我們的全球伙伴關(guān)系》認(rèn)為，治理是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程，既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排［1］。此后，治理作為一個(gè)學(xué)術(shù)概念，越來(lái)越多地被用來(lái)描述經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的狀況。在英文中治理字面表示為“governance”以區(qū)別“government”?！癵overnment”意為統(tǒng)治、操縱，其權(quán)威來(lái)自政府。羅西瑙（J.N.Rosenau，1995）在《沒(méi)有政府統(tǒng)治的治理》、《21 世紀(jì)的治理》等著作中將治理與統(tǒng)治作了對(duì)比。他認(rèn)為治理是一系列活動(dòng)領(lǐng)域的管理機(jī)制，其主體未必是政府，也無(wú)需依靠國(guó)家的強(qiáng)制力量實(shí)現(xiàn)，但是治理卻能有效地發(fā)揮作用［2］。 羅茨（R.Rhodes,1996）提出，治理意味著統(tǒng)治的含義有了變化，意味著一種新的統(tǒng)治過(guò)程，意味著有序的統(tǒng)治的條件已經(jīng)不同于以前，或是以新的方法來(lái)統(tǒng)治社會(huì)［3］。受上述治理文獻(xiàn)的啟發(fā)，筆者認(rèn)為治理是社會(huì)整體對(duì)其自身發(fā)展全方位、多層次的組織過(guò)程，這里的發(fā)展是指經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)的全面進(jìn)步。因此，凡是涉及社會(huì)發(fā)展的一切法人和自然人都應(yīng)該是治理主體，也就是說(shuō)在這一組織過(guò)程中，其主體既可以是政府，也可以是社會(huì)團(tuán)體，還可以是個(gè)人；既可以是公共機(jī)構(gòu)，也可以是私人機(jī)構(gòu)，當(dāng)然也可以是他們的合作。各主體之間的地位應(yīng)該是平等的，政府只是治理主體之一。

整個(gè)20世紀(jì)的歷史表明，在謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步的征途上，市場(chǎng)和政府都有其優(yōu)勢(shì)和失靈之處。市場(chǎng)被古典經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為是組織經(jīng)濟(jì)的最有效方式，政府只是作為“守夜人”而存在，其主要職能是確立產(chǎn)權(quán)和契約自由。但市場(chǎng)在遇到壟斷、外部性、信息不對(duì)稱和提供公共產(chǎn)品等情況時(shí)，巨大的交易費(fèi)用就會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)喪失效率。20世紀(jì)30年代爆發(fā)了全球經(jīng)濟(jì)大蕭條，人們開(kāi)始意識(shí)到政府干預(yù)市場(chǎng)的必要，于是倡導(dǎo)政府干預(yù)市場(chǎng)的凱恩斯主義開(kāi)始出現(xiàn)，并逐漸成為主導(dǎo)性的經(jīng)濟(jì)思想。此時(shí)，經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)識(shí)到，政府除了充當(dāng)“守夜人”和限制壟斷、減少和消除外部性、提供公共產(chǎn)品外，還應(yīng)該保證經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的宏觀環(huán)境。政府通過(guò)貨幣政策和財(cái)政政策對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控，促進(jìn)充分就業(yè)，維持包括匯率和利率在內(nèi)的價(jià)格穩(wěn)定，保證經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長(zhǎng)。為此，政府甚至可以不惜采用赤字財(cái)政政策和高通脹來(lái)籌措推行擴(kuò)張性政府支出所需的資金。許多發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的政府長(zhǎng)期執(zhí)行赤字財(cái)政政策，并用通貨膨脹政策來(lái)籌措財(cái)政預(yù)算，結(jié)果造成70年代至80年代的“滯脹”。主張政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)中但任要角的“政府浪漫主義”在發(fā)展中國(guó)家也大行其道。結(jié)果是，許多發(fā)展中國(guó)家不但沒(méi)有建立比較完善的市場(chǎng)機(jī)制，反而使市場(chǎng)扭曲和失靈更為嚴(yán)重［4］。70年代末80年代初，這些國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的瓶頸暴露無(wú)遺。在某種意義上，集中計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制把政府干預(yù)市場(chǎng)的行為發(fā)揮到極致，好心的愿望卻造成一邊是積壓如山的劣質(zhì)商品，一邊是廣大的消費(fèi)者買不到稱心如意的商品，經(jīng)濟(jì)在經(jīng)歷畸形的增長(zhǎng)之后，步入近乎停滯的境地。在市場(chǎng)和政府雙重失靈的困境中，人們開(kāi)始意識(shí)到用治理來(lái)彌補(bǔ)市場(chǎng)和政府的局限，謀求經(jīng)濟(jì)進(jìn)步和社會(huì)的全面發(fā)展。

二、治理與檢察理念

治理在中國(guó)的提出和運(yùn)用，不僅意味著這社會(huì)管理創(chuàng)新發(fā)生重大改變，而且要求司法機(jī)關(guān)尤其是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變?cè)瓉?lái)由社會(huì)統(tǒng)治形成檢察理念而適應(yīng)治理的需要。治理的性質(zhì)和特點(diǎn)決定了治理主要是在私域和市民社會(huì)中得以完成，而在中國(guó)，市民社會(huì)發(fā)育的欠缺和私域空間的狹小卻是早已不爭(zhēng)的事實(shí)。這就要求檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，樹(shù)立科學(xué)的檢察理念,保護(hù)和促進(jìn)市民社會(huì)的發(fā)展。

（一）維護(hù)社會(huì)的公平正義、依法行使法律監(jiān)督權(quán)，當(dāng)私權(quán)受公權(quán)的不當(dāng)侵害時(shí)依法使私權(quán)得到救濟(jì)

在經(jīng)典的法律理論中，無(wú)論是西方主流理論中的契約論還是馬克思主義中從“法律是階級(jí)統(tǒng)治的工具”到“三個(gè)代表”重要思想，都涉及到一個(gè)問(wèn)題，那就是法律或司法權(quán)就其來(lái)源上講是人們自身權(quán)利的一部分，法律資源應(yīng)該為人們所享有。但是公權(quán)力形成后，行使公權(quán)力的人卻容易反過(guò)來(lái)對(duì)私權(quán)力造成不當(dāng)擠壓和侵害。為了保證私權(quán)不受公權(quán)的不當(dāng)侵害，人們?yōu)榱烁玫南碛凶鳛榉俏镔|(zhì)資源的公權(quán)力，司法制度從“全能法院”轉(zhuǎn)變到“裁判法院”，從“私訴制度”轉(zhuǎn)變到公訴制度，從“任意執(zhí)法”轉(zhuǎn)變?yōu)椤俺绦驁?zhí)法”，從“分散法制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖y(tǒng)一法制”。在這些轉(zhuǎn)變過(guò)程中，檢察權(quán)逐漸被確立。它因其限制和制約了警察的權(quán)力，制約了法官的權(quán)力而成為保障司法的“程序性”的最有力的制度設(shè)計(jì)，同時(shí)還由于其具有法律監(jiān)督和提起公訴的職能，它還對(duì)行政機(jī)關(guān)起到監(jiān)督和制約作用。檢察權(quán)的這種演化路徑表明，構(gòu)建和諧社會(huì)內(nèi)在的就要求檢察機(jī)關(guān)嚴(yán)格按照程序法和實(shí)體法工作，充分履行法律監(jiān)督職能，當(dāng)私權(quán)受公權(quán)力的不當(dāng)侵害時(shí)依法使私權(quán)得到救濟(jì)，從而起到維護(hù)公平正義的作用。

（二）為了適應(yīng)社會(huì)管理方式由統(tǒng)治到治理的轉(zhuǎn)變，檢察權(quán)的實(shí)施重點(diǎn)應(yīng)該實(shí)現(xiàn)從“打擊”到立足于“保護(hù)”、“打擊”是為了“保護(hù)”、“保護(hù)”和“打擊”并重的轉(zhuǎn)變

在一個(gè)相當(dāng)場(chǎng)的時(shí)期內(nèi)，我國(guó)檢察權(quán)實(shí)施的重點(diǎn)都集中在刑事犯罪領(lǐng)域。這固然同查辦職務(wù)犯罪有密切的關(guān)系，但也是政治工具主義的司法觀所導(dǎo)致，總是把自己的執(zhí)法對(duì)象看成階級(jí)敵人，檢察權(quán)主要凸顯其打擊犯罪的職能。但法律的目的既是打擊犯罪，更重要的是保護(hù)無(wú)罪。“在法官判決之前，一個(gè)人是不能被稱為犯罪的，只要還不能斷定他已經(jīng)侵犯了給予他公共保護(hù)的契約，社會(huì)就不能取消對(duì)他的公共保護(hù)?！薄叭绻缸锸聦?shí)不是肯定的，就不應(yīng)該折磨一個(gè)無(wú)辜者，因?yàn)?，在法律看?lái)，他的罪行并沒(méi)有得到證實(shí)。”［5］這就要求在辦案過(guò)程中首先把犯罪嫌疑人視為無(wú)罪的人，需要法律保護(hù)，充分的尊重和保護(hù)犯罪嫌疑人的人權(quán)，嚴(yán)格按照法律進(jìn)行案件查辦。并且，在刑事法律監(jiān)督中還應(yīng)該貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策，一般情況下，根據(jù)法律可捕可不捕的就不捕，可訴不可訴的就不訴，從而最大的尊重和保障人權(quán)。即使某些案件從嚴(yán)查辦，也是為了彰顯威懾作用，更有效的潛在發(fā)生的犯罪，運(yùn)用法律從源頭上保護(hù)絕大多數(shù)的人。

三、檢察機(jī)關(guān)如何適應(yīng)治理

在治理應(yīng)該成為社會(huì)主要管理方式的條件下，通過(guò)保障人權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督既是檢察機(jī)關(guān)的主要職責(zé)又是檢察機(jī)關(guān)適應(yīng)治理促進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新的主要方式。

（一）完善檢察官職業(yè)培訓(xùn)制度，提高法律監(jiān)督能力

在通過(guò)治理構(gòu)建和諧社會(huì)的新時(shí)期，檢察官職業(yè)培訓(xùn)的內(nèi)容應(yīng)該有重大的改革。一方面要加強(qiáng)法律專業(yè)技能的培訓(xùn)，另一方要在相當(dāng)?shù)某潭壬铣鋵?shí)與和諧社會(huì)有著密切關(guān)系的社會(huì)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型等方面經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會(huì)學(xué)的內(nèi)容。現(xiàn)代資本主義國(guó)家的司法在社會(huì)生活中之所以起著重要的作用，固然和他們的法治傳統(tǒng)有關(guān)，但也和司法官的知識(shí)結(jié)構(gòu)有密切的關(guān)系。當(dāng)今的英美等國(guó)家，每一個(gè)法學(xué)院都要有至少兩名經(jīng)濟(jì)學(xué)教授，一些著名的法學(xué)家的專業(yè)訓(xùn)練是從學(xué)習(xí)經(jīng)濟(jì)學(xué)開(kāi)始的，很多的法學(xué)家都是經(jīng)濟(jì)學(xué)家。人們是在通曉社會(huì)運(yùn)行規(guī)律的大背景下學(xué)習(xí)和運(yùn)用法律，所以法律的作用就能在社會(huì)生活中較為充分地顯現(xiàn)出來(lái)，私權(quán)就能很好地得到保護(hù)。而中國(guó)傳統(tǒng)的法學(xué)教育沒(méi)有經(jīng)濟(jì)學(xué)的內(nèi)容，經(jīng)濟(jì)學(xué)的教育也沒(méi)有法學(xué)的內(nèi)容。維護(hù)社會(huì)秩序的法學(xué)脫離社會(huì)運(yùn)行而成為孤立、機(jī)械而沒(méi)有生氣的理論。“在今日中國(guó)法學(xué)界占主導(dǎo)地位的學(xué)者對(duì)經(jīng)濟(jì)學(xué)基本原理普遍缺乏實(shí)在的了解和把握。這種狀況需要一代人的時(shí)間才可能有根本的改觀”［6］。為了提高檢察官在構(gòu)建和諧社會(huì)中的的法律監(jiān)督能力，就必須改善檢察官的知識(shí)結(jié)構(gòu)，在職業(yè)培訓(xùn)中進(jìn)行重要的改革，充實(shí)經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)等知識(shí)內(nèi)容，增強(qiáng)檢察官的法律監(jiān)督能力，使法律監(jiān)督在構(gòu)建和諧社會(huì)中的重要作用全面的顯現(xiàn)出來(lái)。

（二）加強(qiáng)對(duì)職務(wù)犯罪的法律監(jiān)督，尤其是加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的企業(yè)改制、虛擬經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域行政權(quán)實(shí)施的法律監(jiān)督

在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中，無(wú)論漸進(jìn)性經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型還是激進(jìn)式經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，行政權(quán)都是主要的主導(dǎo)力量。在以中國(guó)為代表的漸進(jìn)式經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中，行政權(quán)是在實(shí)際上成為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的主導(dǎo)者和施行者，也最有可能產(chǎn)生腐敗。國(guó)有經(jīng)濟(jì)的改革實(shí)際上是由行政權(quán)所主導(dǎo)的國(guó)有企業(yè)改革。國(guó)有企業(yè)改革是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的最重要部分，也是構(gòu)建和諧社會(huì)的最重要手段，人民群眾必須成為國(guó)有企業(yè)改革的受益者。然而，一直有人在呼吁防止中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)向裙帶資本主義、權(quán)貴資本主義（rony capitalism）或者親朋好友資本主義［7］。所謂裙帶資本主義是指在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，原來(lái)有權(quán)或控制公共部門權(quán)力的人利用權(quán)力給自己或自己的親朋好友牟利。更有人明確指出，國(guó)有企業(yè)改革中已經(jīng)造成大量國(guó)有資產(chǎn)流失，一億人的富裕致使十二億人更加的貧窮［8］。這就必須加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)的法律監(jiān)督，規(guī)范國(guó)有企業(yè)改革，使經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型能夠惠及全體百姓。證券、金融等虛擬經(jīng)濟(jì)作為現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中又具有特殊的意義。它們成為國(guó)有企業(yè)改革和企業(yè)融資的重要手段。但中國(guó)虛擬經(jīng)濟(jì)屢屢出現(xiàn)欺詐或內(nèi)幕交易等行為，以至于有人竟把股市稱為“自動(dòng)圈錢機(jī)”。虛擬經(jīng)濟(jì)中出現(xiàn)的這些違法現(xiàn)象在很大程度上是由行政權(quán)的作為或不作為造成的。在中國(guó)司法體制中，由于法院“不告不理”原則而使法律審判具有被動(dòng)性，檢察機(jī)關(guān)由于職務(wù)犯罪偵查和起訴權(quán)而在司法程序中具有主動(dòng)性，對(duì)行政權(quán)進(jìn)行法律監(jiān)督尤其是使對(duì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中國(guó)有經(jīng)濟(jì)改革、證券、金融等虛擬經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的行政權(quán)的法律監(jiān)督，保證經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和構(gòu)建和諧社會(huì)的順利進(jìn)行成為檢察機(jī)關(guān)的歷史使命。

（三）履行公益訴訟的職責(zé)

在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中國(guó)有資產(chǎn)大量被侵占、股票虛假案件隨意損害廣大中小股民的利益、環(huán)境污染等侵害公共利益事件雖然是在很大程度上是由行政權(quán)的濫用或不作為形成的。但是檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)的法律監(jiān)督如果只是停留在對(duì)職務(wù)犯罪懲罰或行政官員的法律監(jiān)督上，而受到行政權(quán)侵害的私權(quán)利卻不能因此而主動(dòng)地獲致補(bǔ)償。怎樣啟動(dòng)司法程序使行政權(quán)侵害的眾多私權(quán)利得到補(bǔ)償，成為對(duì)行政權(quán)進(jìn)行法律監(jiān)督所遺留的問(wèn)題。我國(guó)憲法及其他實(shí)體法雖然確立了公共利益，但因?yàn)樾姓?quán)的特殊性，我國(guó)對(duì)行政權(quán)的公益訴訟大都以原告敗訴或法院認(rèn)為當(dāng)事人不合格而不予受理。確立合適的公益訴訟主體成為公共利益得到救濟(jì)的前提因素。在法學(xué)語(yǔ)境中尤其是在我國(guó)，公訴通常指刑事訟訴中的公訴活動(dòng)。刑事案件由最初的私訴發(fā)展到后來(lái)的公訴，其重要的法理就是被告足夠強(qiáng)大，直接由受害人或受害人的親屬向法院提起訟訴會(huì)形成追訴不力。刑事案件公訴的法理學(xué)啟發(fā)我們，在對(duì)行政權(quán)進(jìn)行公益訴訟時(shí)，也必須尋找、確立和行政權(quán)一樣“強(qiáng)大”的當(dāng)事人。在我國(guó)一府兩院的體制下，只有檢察機(jī)關(guān)適合提起對(duì)行政權(quán)的公益訴訟，在我國(guó)法律框架內(nèi)由檢察機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟原告也是沒(méi)有爭(zhēng)議的［9］。同時(shí)，由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)起行政公益訴訟的職責(zé)也能更好行使對(duì)行政權(quán)的司法監(jiān)督權(quán)，符合司法的效率原則。

注釋：

［1］俞可平：《治理與善治引論》，載《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》1999年第5期。

［2］同上．

［3］同上．

［4］文貫中:《市場(chǎng)機(jī)制、政府定位和法治——對(duì)市場(chǎng)失靈和政府失靈的匡正之法的回顧與展望》,載《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較2002年第1期。

［5］［意］貝卡里亞：《論犯罪與刑罰》，中國(guó)大百科全書(shū)出版社1993年版，第31頁(yè)。

［6］蘇力：《中譯本譯序》，（美）唐納德 A 維特曼：《法律經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)精選》，法律出版社2006年版。

［7］吳敬璉：《中國(guó):政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的作用》，載《河北學(xué)刊》2004年第4期。吳敬璉：《建設(shè)法治的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)》，載《經(jīng)濟(jì)體制改革》2003年第6期。

［8］朗咸平：《在“國(guó)退民進(jìn)”的盛宴中狂歡》，http://finance.sina.com.cn/t/20040816/1202951523.shtml。

［9］黃學(xué)賢：《行政公益訴訟若干熱點(diǎn)問(wèn)題探討》，載《法學(xué)》2005年第10期。

*國(guó)家檢察官學(xué)院副教授，主要研究法經(jīng)濟(jì)學(xué)和檢察基礎(chǔ)理論［102206］