全永波

(浙江海洋學(xué)院管理學(xué)院，浙江舟山316000)

隨著中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的不斷升級(jí)和自然力量的影響，公共危機(jī)已經(jīng)成為當(dāng)前公共治理中常態(tài)化卻又復(fù)雜的難題。從現(xiàn)實(shí)分析，公共危機(jī)受地理環(huán)境、危機(jī)性質(zhì)等因素影響，一些重大自然災(zāi)害和社會(huì)危機(jī)事件呈現(xiàn)出較明顯的區(qū)域性特征，而這些危機(jī)的發(fā)生從區(qū)域治理的視角來看則是各種分化的社會(huì)利益的綜合協(xié)調(diào)，基于這類利益協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建，即為區(qū)域公共危機(jī)的政策架構(gòu)?？梢姡瑖@公共危機(jī)治理的主題，建構(gòu)支撐區(qū)域危機(jī)治理框架的公共政策體系就有了重大的時(shí)代意義與現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

一、危機(jī)治理理論和區(qū)域危機(jī)的現(xiàn)實(shí)背景

區(qū)域公共危機(jī)治理的政策架構(gòu)需要通過分析區(qū)域危機(jī)治理的理論適用、區(qū)域危機(jī)的基本表征和原因，確定區(qū)域危機(jī)政策的基礎(chǔ)。

(一)危機(jī)治理的理論闡釋及應(yīng)用

對(duì)治理的關(guān)注，是隨著全球化進(jìn)程的發(fā)展和新公共管理不能有效地解釋當(dāng)代公共決策的復(fù)雜和動(dòng)態(tài)的過程而不斷增強(qiáng)的。作為政府管理中重要內(nèi)涵的地方治理最先受到學(xué)者的關(guān)注。區(qū)域公共危機(jī)的治理恰好適應(yīng)地方治理的理論要求，在危機(jī)治理主體的多元化、主體間責(zé)任界限的模糊性、主體間權(quán)力的互相依賴性和互動(dòng)性、治理網(wǎng)絡(luò)體系的建立等問題上逐漸形成了相應(yīng)的理論體系。

地方治理主體的多元化是治理理論被關(guān)注的重要邏輯起點(diǎn)。治理同時(shí)又作為一種多中心、合作、非意識(shí)形態(tài)化的公共管理模式，治理主體既包括政府和其他公共機(jī)構(gòu)，也可以是非政府組織、家庭、企業(yè)甚至公民個(gè)人。治理的過程不僅僅局限于政府的主導(dǎo)，也包括多元角色的互動(dòng)。因此，危機(jī)治理拋棄了傳統(tǒng)公共管理的壟斷性與強(qiáng)制性，治理主體的權(quán)力運(yùn)作超越了傳統(tǒng)公共危機(jī)管理模式下權(quán)力運(yùn)行向度的單一性和封閉性，使區(qū)域間的危機(jī)參與主體通過合作、協(xié)商、確立共同的利益等方式實(shí)施對(duì)危機(jī)事務(wù)的管理，其實(shí)質(zhì)是一個(gè)多元的、上下良性互動(dòng)的合作過程。因此，危機(jī)治理權(quán)力的運(yùn)行主要不是依靠政府的權(quán)威，而是依靠合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威。如2007年的太湖藍(lán)藻事件，在這起環(huán)境危機(jī)應(yīng)對(duì)前后，基本上主要靠政府在單獨(dú)組織，缺少社會(huì)的動(dòng)員和民眾的參與，更沒有形成一定的危機(jī)應(yīng)對(duì)合作體系，這種單純的政府危機(jī)管理模式應(yīng)當(dāng)被以合作網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的危機(jī)治理模式所代替。

(二)區(qū)域性危機(jī)的特征

公共危機(jī)是一種普遍存在的、能夠造成一定時(shí)間、一定范圍的正常生活和社會(huì)秩序扭轉(zhuǎn)的緊張狀態(tài)與關(guān)系。近年來，世界范圍內(nèi)區(qū)域合作的展開和中國(guó)經(jīng)濟(jì)區(qū)域化發(fā)展態(tài)勢(shì)的日漸增強(qiáng)，區(qū)域內(nèi)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)日漸頻繁，一些重要的污染型企業(yè)多集中分布于行政區(qū)域的邊界地帶，一般沿江河等流域分布，如環(huán)渤海灣地區(qū)化工企業(yè)的密集設(shè)置已造成該區(qū)域的環(huán)境嚴(yán)重污染。近年來，我國(guó)中央政府推進(jìn)了諸多區(qū)域性發(fā)展規(guī)劃，國(guó)內(nèi)已經(jīng)逐漸形成了如環(huán)渤海、長(zhǎng)三角、珠三角等幾大區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶，并逐漸構(gòu)建了區(qū)域內(nèi)的各網(wǎng)絡(luò)合作平臺(tái)，各類區(qū)域間網(wǎng)絡(luò)溝通機(jī)制也逐漸形成，區(qū)域內(nèi)和區(qū)域間的依賴性和關(guān)聯(lián)性越來越密切，任何一個(gè)地方發(fā)生重特大災(zāi)害事故，都可能對(duì)區(qū)域內(nèi)其他地方的社會(huì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生重大影響，區(qū)域危機(jī)治理客觀上也要求在危機(jī)應(yīng)對(duì)方面實(shí)現(xiàn)區(qū)域間各級(jí)政府、社會(huì)組織的協(xié)調(diào)和聯(lián)動(dòng)。

(三)區(qū)域性危機(jī)發(fā)生的原因分析

從公共治理的范疇分析，區(qū)域性公共危機(jī)更是一種社會(huì)危機(jī)，危機(jī)爆發(fā)更深刻的原因在于區(qū)域內(nèi)和區(qū)域間社會(huì)結(jié)構(gòu)的緊張。如區(qū)域內(nèi)部和區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重失衡;貧富差距增大，基尼系數(shù)已接近國(guó)際警戒線;住房、醫(yī)療、教育等民生問題突出;權(quán)力尋租引起腐敗等。這些長(zhǎng)期積累的社會(huì)問題隨時(shí)都可能成為區(qū)域公共危機(jī)的直接根源或?qū)Щ鹚?。區(qū)域性危機(jī)從另一個(gè)視角分析也可能緣起于經(jīng)濟(jì)的因素。由于一定區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的相似性及生產(chǎn)力的大量轉(zhuǎn)移，在一定的社會(huì)區(qū)域內(nèi)有可能出現(xiàn)跨行政區(qū)的、同質(zhì)的社會(huì)結(jié)構(gòu)，這種橫向綿延的社會(huì)結(jié)構(gòu)有可能在一定程度上撕裂行政管理的既定秩序，形成區(qū)域內(nèi)社會(huì)結(jié)構(gòu)性的變遷，從而形成危機(jī)綿延［1］。

二、區(qū)域公共危機(jī)治理的政策內(nèi)涵

眾所周知，區(qū)域危機(jī)治理的目的是為了通過構(gòu)建區(qū)域公共危機(jī)的治理機(jī)制和治理體系，化解危機(jī)的蔓延，使危機(jī)狀況得以解決，其中重要的一個(gè)方面就是要明確區(qū)域危機(jī)治理的基本內(nèi)涵和范疇。

(一)區(qū)域公共危機(jī)治理的價(jià)值取向

公共危機(jī)的決策同時(shí)又是一種對(duì)社會(huì)系統(tǒng)進(jìn)行價(jià)值糾正的過程。地方政府制定政策時(shí)的價(jià)值取向直接決定了公共政策的質(zhì)量，從而影響公共政策的執(zhí)行及危機(jī)的處理結(jié)果。政府應(yīng)對(duì)區(qū)域危機(jī)的政策取向應(yīng)著力于增強(qiáng)區(qū)域內(nèi)公眾的心理認(rèn)同與支持，通過處理危機(jī)的契機(jī)，達(dá)到加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)公共管理的目的。2007年太湖水污染事件中，無錫市政府在極短的時(shí)間內(nèi)解決“臭水”問題，并用實(shí)際行動(dòng)取信于民的做法應(yīng)該成為區(qū)域性危機(jī)應(yīng)對(duì)的一種重要借鑒。因此，危機(jī)治理的價(jià)值取向應(yīng)注重危機(jī)治理過程的法治取向、政府對(duì)公眾和社會(huì)的服務(wù)取向。例如緊急狀態(tài)下行政緊急權(quán)力的行使必須遵守一定的法律程序，并保障公眾基本的、不被削減的權(quán)利;法治取向應(yīng)注重權(quán)利的公開和受監(jiān)督;服務(wù)取向要求危機(jī)應(yīng)對(duì)的社會(huì)服務(wù)意識(shí)和快速反應(yīng)意識(shí)。

(二)區(qū)域公共危機(jī)治理的政策目標(biāo)

區(qū)域危機(jī)治理關(guān)鍵在于利益的調(diào)整和協(xié)調(diào)。當(dāng)今社會(huì)存在的個(gè)體利益與社會(huì)公共利益的二元結(jié)構(gòu)，在區(qū)域危機(jī)爆發(fā)時(shí)很難形成危機(jī)利益的平衡。同時(shí)，作為區(qū)域危機(jī)政策主體的地方政府，除了能在一定程度上作為公共利益的代表外，還扮演著“經(jīng)濟(jì)人”的角色，具有自利性的特點(diǎn)。以我國(guó)為例，在目前的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)支配下，地方政府還難以擺脫政績(jī)考核等自身利益的羈絆，往往只注重自身利益，而缺乏對(duì)危機(jī)狀態(tài)下區(qū)域利益的長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮。

利益的協(xié)調(diào)是防范區(qū)域危機(jī)的重要途徑，但危機(jī)發(fā)生后的應(yīng)對(duì)則更需要確定危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)分配的目標(biāo)機(jī)制。區(qū)域危機(jī)的政策目標(biāo)就應(yīng)從傳統(tǒng)社會(huì)和工業(yè)化社會(huì)以利益分配為核心的政策機(jī)制，過渡到風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中以風(fēng)險(xiǎn)分配為核心機(jī)制的政策導(dǎo)向之中。這將導(dǎo)致社會(huì)理論及社會(huì)實(shí)踐范式的重構(gòu)，對(duì)公共政策來講，要引入一種以風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制為核心的新的公共政策架構(gòu)。

(三)區(qū)域危機(jī)治理的支持體系

在治理視域中，區(qū)域公共危機(jī)治理要以政府的有效管理、完善的法律體系、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膮^(qū)域合作機(jī)制以及一定程度的國(guó)際協(xié)助為基礎(chǔ)，以權(quán)力共享、資源互補(bǔ)、相互依賴、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)為特征，建構(gòu)具有廣泛包容性的、多元化的治理網(wǎng)絡(luò)，形成區(qū)域危機(jī)應(yīng)對(duì)的有效支撐體系。

第一，地方政府管理重在管理體制和管理能力的支撐。能力建設(shè)是一個(gè)賦權(quán)和參與的過程。區(qū)域公共危機(jī)治理涉及到諸多區(qū)域利益攸關(guān)者，相關(guān)決策的公共性就是要讓其他利益攸關(guān)者與政府分享決策權(quán)，而非政府集權(quán)［2］。如果地方政府的政策法規(guī)政出多門，常出現(xiàn)“政策打架”的現(xiàn)象，管理就缺乏透明度，公平、公正的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境就無法真正形成。

第二，區(qū)域危機(jī)治理需要完善的法律保障體系。地方政府間跨區(qū)域合作治理的開展需要以一定的法律框架為基礎(chǔ)。我國(guó)區(qū)域合作主要依靠公共政策，規(guī)定和政策大多是以“決定”、“通知”、“意見”等形式發(fā)布的，除《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》以外，區(qū)域危機(jī)合作的可操作性立法規(guī)范尚未出臺(tái)，現(xiàn)有的政策規(guī)范嚴(yán)肅性、可操作性和穩(wěn)定性明顯不足。相反，如日本中央政府頒布的《大規(guī)模地震對(duì)策特別措置法》，用法律形式對(duì)大規(guī)模地震應(yīng)急聯(lián)動(dòng)進(jìn)行了界定，這類操作性強(qiáng)的法規(guī)制定對(duì)我們是個(gè)借鑒。

第三，區(qū)域合作機(jī)制是區(qū)域危機(jī)治理的關(guān)鍵。危機(jī)治理需要國(guó)家與公民社會(huì)在危機(jī)管理中的合作，是基于區(qū)域范圍內(nèi)政府與非政府組織的合作以及公共機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)的合作并形成自主自治的行為者網(wǎng)絡(luò)［3］。地方政府間跨區(qū)域合作治理的順利進(jìn)行有賴于一個(gè)清晰的合作范圍的界定，需要對(duì)不同主體包括中央與地方、地方政府之間以及政府與非政府組織之間確定一個(gè)明確的事權(quán)范圍。

三、區(qū)域公共危機(jī)治理的政策困境

由于危機(jī)事件的區(qū)域性特征需要區(qū)域內(nèi)各危機(jī)合作主體的有效應(yīng)對(duì)，基于利益認(rèn)知的需要，要求危機(jī)發(fā)生地、危機(jī)影響地的各危機(jī)治理主體形成共同應(yīng)對(duì)危機(jī)的共識(shí)。但是在實(shí)踐中，科學(xué)的危機(jī)認(rèn)識(shí)機(jī)制的缺乏，使很多需要跨地區(qū)、跨部門合作完成的治理行為很難實(shí)現(xiàn)。這種問題的存在源于危機(jī)治理的政策偏差。

(一)傳統(tǒng)危機(jī)管理和危機(jī)治理模式的局限

作為傳統(tǒng)型的危機(jī)管理模式即以政府為單一主體的危機(jī)應(yīng)對(duì)方式，既可能缺乏對(duì)危機(jī)發(fā)生前期的全面考量和分析，也沒有危機(jī)應(yīng)對(duì)過程中諸多社會(huì)組織和民眾的參與以及區(qū)域間合作網(wǎng)絡(luò)的有效構(gòu)建，因此這種危機(jī)管理方式在層出不窮的區(qū)域危機(jī)面前已經(jīng)暴露出巨大的問題。如2005年發(fā)生在我國(guó)松花江沿岸的化學(xué)工業(yè)品爆炸事件中，政府單方面對(duì)事件的處理方式，直接導(dǎo)致了危機(jī)的進(jìn)一步擴(kuò)散，至今仍是一個(gè)教訓(xùn)。

當(dāng)危機(jī)管理逐漸納入到公共治理的視域后，使區(qū)域性的危機(jī)治理作為地方治理的一種類別具有治理的普遍特征，它是一種以公共利益為目標(biāo)的社會(huì)合作過程——政府在這一過程中起到了關(guān)鍵但不一定是支配性的作用。治理理論可以彌補(bǔ)國(guó)家和市場(chǎng)在調(diào)控和協(xié)調(diào)過程中的某些不足;但治理也不是萬能的，它也存在著許多局限。比如危機(jī)發(fā)生前后的責(zé)任如何承擔(dān)，責(zé)任與效率的矛盾如何解決等，特別是以合作為主要理念的治理，要使政府和社會(huì)民眾不再是管理與被管理的關(guān)系，而是平等的關(guān)系。這類機(jī)制的培育需要一個(gè)長(zhǎng)期的過程和巨大的投入。中國(guó)幾千年的官僚文化也不可能將政府和民眾完全平等化，況且危機(jī)的應(yīng)對(duì)資源主要掌握在政府手中，如果政府不主導(dǎo)危機(jī)應(yīng)對(duì)的程序，這種治理也就徒有虛名了。

(二)區(qū)域危機(jī)治理的合作機(jī)制缺失

我國(guó)政府管理所形成的“閉合式行政”模式嚴(yán)格遵循“下級(jí)服從上級(jí)、地方服從中央”的政治原則，如何通過建立一種平等的合作機(jī)制去應(yīng)對(duì)區(qū)域危機(jī)往往被嚴(yán)重忽視。在許多區(qū)域性危機(jī)應(yīng)對(duì)方案中，這種自上而下的以行政主體為主導(dǎo)的危機(jī)應(yīng)對(duì)十分普遍。這種危機(jī)應(yīng)對(duì)模式的缺陷是缺乏區(qū)域間諸要素的合作，對(duì)危機(jī)所處的區(qū)域環(huán)境的理解和危機(jī)“轉(zhuǎn)折點(diǎn)”的捕捉缺乏積極性與敏感性。另外，區(qū)域內(nèi)外的政府與組織的合作機(jī)制也存在不足。當(dāng)前，我國(guó)區(qū)域間多以聯(lián)席會(huì)議、合作框架等內(nèi)容來體現(xiàn)區(qū)域城市和區(qū)域間的合作，如長(zhǎng)三角的各類城際合作機(jī)制已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了一定的信息共享，但大多還體現(xiàn)在淺層的“資料”共享，而非“公共資源”的全面合作，區(qū)域成員難以對(duì)具有高度動(dòng)態(tài)性、非線性和不確定性的復(fù)雜社會(huì)系統(tǒng)做出預(yù)警和前瞻式的反應(yīng)，必將導(dǎo)致整個(gè)公共危機(jī)治理體系的遲鈍。

(三)危機(jī)政策的“公共性”風(fēng)險(xiǎn)

公共政策的制定是以政府為主導(dǎo)力量形成的。區(qū)域危機(jī)政策也是在以強(qiáng)勢(shì)政府為主導(dǎo)的危機(jī)治理政策基礎(chǔ)上的各利益主體的利益平衡。但作為公共部門的政府既是利益的協(xié)調(diào)者，本身也存在一定的利益需求。如果從私人部門的視角看，當(dāng)公共部門變得毫不相關(guān)時(shí)，危機(jī)政策所追求的利益平衡就會(huì)打破。事實(shí)上，面對(duì)危機(jī)的爆發(fā)原因和爆發(fā)后的應(yīng)對(duì)，地方公共政策比較國(guó)家公共政策，其“公共性”更值得考量。當(dāng)今社會(huì)是個(gè)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，而這種風(fēng)險(xiǎn)存在于我們的制度結(jié)構(gòu)當(dāng)中。其中很多危機(jī)在一定程度上存在著公共政策或社會(huì)行為等人為失誤的因素，具體可體現(xiàn)為政府長(zhǎng)期只重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展，唯GDP論而輕視社會(huì)的均衡發(fā)展。近年來，諸多區(qū)域群體性事件，如某些城市的出租車罷運(yùn)事件、強(qiáng)拆風(fēng)波等則更多反映了因利益分配不均、社會(huì)結(jié)構(gòu)失衡與權(quán)力對(duì)權(quán)利的肆意侵犯等深層次問題，這些問題的存在觸及到了公眾的利益卻又久拖不決，危機(jī)的發(fā)生也就成為必然了。

四、區(qū)域公共危機(jī)治理的政策完善

區(qū)域性危機(jī)的政策導(dǎo)向因其“區(qū)域”的特點(diǎn)更具有特殊性，相比較全局性公共危機(jī)的政策指引，區(qū)域危機(jī)治理更應(yīng)關(guān)注區(qū)域間和區(qū)域內(nèi)部的利益協(xié)調(diào)，在治理的語境中構(gòu)建合理分配風(fēng)險(xiǎn)的政策機(jī)制，夯實(shí)公共政策需要的實(shí)踐基礎(chǔ)，進(jìn)而形成區(qū)域公共危機(jī)治理的政策體系。

(一)完善利益協(xié)調(diào)與合作的政策體系

區(qū)域性公共危機(jī)因其危機(jī)涉及主體的多元化形成了各主體利益的多元化，以利益協(xié)調(diào)為治理手段的治理主體也是多元化的。區(qū)域公共危機(jī)治理主體由單一政府向政府、民間組織、企業(yè)、媒體、公民等多元化主體轉(zhuǎn)變的動(dòng)態(tài)化過程，是對(duì)危機(jī)管理主體單一化的修正與超越［4］。公共政策的架構(gòu)本質(zhì)是利益的重新分配，必須對(duì)上述主體的利益需求進(jìn)行重新分配。

從我國(guó)的實(shí)踐來看，地方政府往往成為最大的危機(jī)治理主體，因此適當(dāng)削減政府在危機(jī)中的利益需求，以新的理念削弱和破除政府本位意識(shí)，在重新審視公民、民間組織、企業(yè)、媒體在公共危機(jī)治理中的作用和價(jià)值的基礎(chǔ)上，以合作方式將屬于政府的利益與其他社會(huì)參與主體合理分配。在此需要指出的是，這種基于治理的合作應(yīng)以在區(qū)域中的信息共享、組織共建、利益互補(bǔ)等方式進(jìn)行。這種合作雖然不可能使所有利益主體的權(quán)益享有完全平等化，但是涉及到區(qū)域性危機(jī)這一領(lǐng)域的治理，各主體間會(huì)盡可能形成“利益共同體”，這里的地方政府在公眾心目中就是“我們的政府”，進(jìn)而形成危機(jī)治理的心理基礎(chǔ)。另外，區(qū)域危機(jī)治理的環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)包括區(qū)域間特別是相鄰區(qū)域間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本平衡，這就更需要從區(qū)域間的合作機(jī)制構(gòu)建層面形成區(qū)域公共危機(jī)政策體系的完整架構(gòu)。

(二)構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)分配的政策機(jī)制

區(qū)域危機(jī)治理存在著諸多風(fēng)險(xiǎn)，如技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)政治風(fēng)險(xiǎn)等，相應(yīng)的政策運(yùn)作必須建立在最大限度的包容性和參與性的基礎(chǔ)上，且在廣泛包容性和參與性基礎(chǔ)上，建立一種權(quán)利與責(zé)任相聯(lián)系的風(fēng)險(xiǎn)分配的政策機(jī)制［5］。在危機(jī)治理視域中，區(qū)域政府和危機(jī)治理的參與主體執(zhí)行著公共管理的權(quán)力職責(zé)。對(duì)于公共管理者及其利益集團(tuán)來說，權(quán)力應(yīng)與其公共責(zé)任相對(duì)應(yīng)，而對(duì)于一般公眾和利益群體來說，權(quán)利應(yīng)與其社會(huì)責(zé)任相對(duì)應(yīng)。在區(qū)域公共危機(jī)治理的政策架構(gòu)中，風(fēng)險(xiǎn)無處不在，風(fēng)險(xiǎn)分配必然伴隨著責(zé)任的承擔(dān)和權(quán)力的行使。一般而言，區(qū)域公共危機(jī)發(fā)生后，地方政府常通過行政緊急權(quán)力實(shí)施來合理有效地維護(hù)社會(huì)公共利益;另一方面相對(duì)于憲法和法律所規(guī)定的公民權(quán)利，行政緊急權(quán)力也具有更大的法律權(quán)威，可以比平常時(shí)期更容易限制公民權(quán)利。因此，對(duì)行政緊急權(quán)力需要進(jìn)行一定的限制，對(duì)公民權(quán)利的限制則需要進(jìn)行規(guī)范。這就是危機(jī)應(yīng)對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制，即以公共責(zé)任和社會(huì)責(zé)任的承擔(dān)作為維持和獲得權(quán)力(權(quán)利)的最終依據(jù)。

(三)夯實(shí)危機(jī)政策的實(shí)踐基礎(chǔ)

區(qū)域危機(jī)政策的實(shí)踐基礎(chǔ)是對(duì)危機(jī)政策體系構(gòu)建的有力支撐。因此，危機(jī)的治理實(shí)際是一個(gè)系統(tǒng)工程。從實(shí)踐層面上看，更多的應(yīng)是一類制度或機(jī)制的制定。第一，區(qū)域合作聯(lián)動(dòng)機(jī)制的建立或完善。區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)是一個(gè)復(fù)雜的多層次管理體系，需要打破現(xiàn)有的行政管理區(qū)域概念，根據(jù)實(shí)際需求，建立不同形式的“多層次、網(wǎng)絡(luò)狀”的區(qū)域應(yīng)急管理體系。如長(zhǎng)三角地區(qū)，目前有16個(gè)城市參與建立了長(zhǎng)三角地區(qū)合作機(jī)制，蘇、浙、滬建立了警務(wù)合作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了情報(bào)信息合作共享和快速反應(yīng)的聯(lián)動(dòng)。雖然這類機(jī)制還只停留在初級(jí)層面，但畢竟作為區(qū)域合作聯(lián)動(dòng)機(jī)制的基礎(chǔ)制度值得肯定并進(jìn)一步發(fā)展。第二，區(qū)域合作和危機(jī)應(yīng)對(duì)的法律法規(guī)的制定。區(qū)域合作治理危機(jī)需要法律和法規(guī)的支撐，并從應(yīng)對(duì)程序上按照法律的規(guī)定執(zhí)行。在當(dāng)前相應(yīng)的法律法規(guī)相對(duì)不足的情況下，《區(qū)域合作法》、《跨區(qū)域危機(jī)應(yīng)對(duì)合作程序》等可操作性強(qiáng)的法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)訂立或完善。第三，構(gòu)建區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展差異減少機(jī)制。公共政策起先是為某一特定區(qū)域或特定主體所確立的利益分配機(jī)制，在實(shí)踐中真正縮小公眾的利益差距十分必要?？梢?，區(qū)域危機(jī)的治理應(yīng)該是一個(gè)相對(duì)超前的政策前置過程，需要不斷提高低收入人群的整體保障水平，設(shè)立應(yīng)急和保障基金等，逐漸消除因經(jīng)濟(jì)和社會(huì)利益差異而引發(fā)的公共事件。

［1］姚尚建:《區(qū)域公共危機(jī)治理:邏輯與機(jī)制》，載《廣西社會(huì)科學(xué)》，2009年第7期。

［2］劉學(xué)民:《公共危機(jī)治理:一種能力建設(shè)的議程》，載《中國(guó)行政管理》，2010年第5期。

［3］史獻(xiàn)芝:《基于治理理論視閾中的公共危機(jī)治理》，載《江蘇廣播電視大學(xué)學(xué)報(bào)》，2009年第1期。

［4］徐雙敏羅重譜:《公共危機(jī)治理主體多元化的實(shí)現(xiàn)策略》，載《長(zhǎng)白學(xué)刊》，2010年第5期。

［5］段偉文:《面向風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的公共政策架構(gòu)》，載《求是月刊》，2003年第5期。