許 浩，趙曾行

(廣東海洋大學(xué) 法學(xué)院，廣東 湛江 524025)

一、引言:由檢察機(jī)關(guān)“擴(kuò)權(quán)”引發(fā)的思考

2012年3月14日，十一屆全國人大五次會(huì)議審議通過了關(guān)于修改刑事訴訟法的決定，其中60多條修改意見與檢察機(jī)關(guān)有關(guān)，業(yè)內(nèi)稱之為“檢察機(jī)關(guān)的一次擴(kuò)權(quán)”。4月24日，提請(qǐng)十一屆全國人大常委會(huì)審議的民事訴訟法修正案也作出重大突破，從監(jiān)督方式、監(jiān)督范圍、監(jiān)督手段等方面，強(qiáng)化了檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事訴訟的法律監(jiān)督，民事檢察擴(kuò)權(quán)成為此次修法的重要內(nèi)容之一。以上種種行動(dòng)表明立法者傾向于拓寬檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督范圍，檢察機(jī)關(guān)擴(kuò)權(quán)也由此成為界內(nèi)廣泛關(guān)注的焦點(diǎn)。盡管不少人對(duì)此總體上持批評(píng)態(tài)度，但如果依照現(xiàn)行《憲法》的文本，檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力應(yīng)該更大?！稇椃ā返谝话俣艞l規(guī)定“人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”，這意味著檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能既包括一般監(jiān)督，即對(duì)國家機(jī)關(guān)及其工作人員和公民遵守法律的情況進(jìn)行監(jiān)督，也包括司法監(jiān)督，即對(duì)公安機(jī)關(guān)和法院工作進(jìn)行監(jiān)督。因而近年來不少學(xué)者提議有限度地恢復(fù)檢察機(jī)關(guān)的一般監(jiān)督。盡管不乏擔(dān)憂者，但支持者亦眾，由于現(xiàn)行立法的粗疏，檢察機(jī)關(guān)長期以來受困于監(jiān)督手段之軟，單靠一己之力不打折扣地全面履行法律監(jiān)督職責(zé)確實(shí)存在難度。在這種情況下，多地省級(jí)人大早已陸續(xù)啟動(dòng)了地方性立法，通過出臺(tái)決議、決定為檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督“撐腰”。中國人民大學(xué)法學(xué)院教授湯維建就表示，“檢察監(jiān)督制度獲得強(qiáng)力推進(jìn)的基本依據(jù)，顯然是司法實(shí)踐中不斷增長的監(jiān)督訴求?！保?］

二、檢察機(jī)關(guān)“擴(kuò)權(quán)”之正解

在我國轉(zhuǎn)型社會(huì)時(shí)期，合法性問題是一個(gè)重要的政治問題和法律問題。我們看到，無論是在訴訟活動(dòng)領(lǐng)域，還是在行政執(zhí)法領(lǐng)域，法制的統(tǒng)一性問題、程序的正當(dāng)性問題、人權(quán)保障問題等，與我國人民的預(yù)期均有相當(dāng)大的差距。許多涉訴上訪案件、群體性事件的背后，都涉及程度不等的有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、知法犯法現(xiàn)象?！翱上У氖?，在我國現(xiàn)有的法律環(huán)境下，檢察機(jī)關(guān)在合法性的監(jiān)督上總體疲軟，在政府主導(dǎo)法制進(jìn)程中的地位和作用也有待進(jìn)一步提升?！保?］

我國憲法雖然對(duì)檢察機(jī)關(guān)的地位作了明確界定，但在實(shí)務(wù)操作中，檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)之間的關(guān)系并不均衡，檢察權(quán)的應(yīng)然法律地位與實(shí)然職權(quán)之間的矛盾與差距日漸凸顯。從表面上看來，檢察權(quán)范圍非常廣泛，觸及社會(huì)的方方面面。但司法實(shí)踐中的檢察權(quán)遠(yuǎn)非立法層面宣言性的規(guī)定那般強(qiáng)大，檢察機(jī)關(guān)所享有的職權(quán)與其法律監(jiān)督者的地位極不相稱，其所享有的法律監(jiān)督權(quán)是極其有限的。一方面是由于法律規(guī)定太原則太籠統(tǒng)，規(guī)定的具體職權(quán)與原則性規(guī)定不匹配。比如憲法和人民檢察院組織法均規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，而人民檢察院組織法規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)卻僅限于對(duì)刑事訴訟的法律監(jiān)督。另一方面是源于檢察制度自身的“羸弱”。我國現(xiàn)代檢察制度相比多數(shù)國家來說非常年輕。年輕的事物本來就會(huì)有一個(gè)逐漸完善發(fā)展的過程，加之新中國的檢察制度命運(yùn)坎坷，在不長的時(shí)間里走過了十分曲折的道路，檢察機(jī)關(guān)的命運(yùn)，在1949年之后十分曲折。上世紀(jì)50年代和“文革”時(shí)期，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)曾兩次被撤銷，導(dǎo)致檢察工作中斷至少10年。到1978年檢察機(jī)關(guān)重建時(shí)，其法律監(jiān)督的范圍已大為縮小，垂直領(lǐng)導(dǎo)體制也不復(fù)存在。為此，很有必要對(duì)我國檢察權(quán)進(jìn)行適度擴(kuò)充，并且對(duì)現(xiàn)行的配置予以調(diào)整，在實(shí)踐中將法律的規(guī)定變成長期穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)的制度，把紙上的權(quán)力完全變成現(xiàn)實(shí)的權(quán)力。

擴(kuò)充檢察權(quán)以強(qiáng)化其監(jiān)督職能，并非是突出檢察權(quán)對(duì)于其他權(quán)力的優(yōu)勢(shì)，而是檢察權(quán)對(duì)自身權(quán)力體系的整合以及外部關(guān)系的調(diào)整，從而實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督的有效實(shí)施。檢察權(quán)的本質(zhì)屬性是一種法律監(jiān)督權(quán)，具有充分的存在價(jià)值與現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，但遺憾的是相對(duì)于偵查、批捕、公訴權(quán)的行使，恰恰是這一最為核心的基本職能成為檢察權(quán)最為薄弱的環(huán)節(jié)，以致檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)存在的獨(dú)立性與存在價(jià)值都受到了質(zhì)疑，可以說，法律監(jiān)督權(quán)的加強(qiáng)已經(jīng)成為關(guān)乎檢察機(jī)關(guān)存在與發(fā)展的首要問題。隨著人民群眾對(duì)司法公正和社會(huì)公平的要求不斷增長，尤其是當(dāng)前執(zhí)法不公、司法腐敗成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能需要不斷強(qiáng)化，以必須彌補(bǔ)自身實(shí)有權(quán)力與應(yīng)有權(quán)力的不合之處，實(shí)現(xiàn)“權(quán)”與“能”的統(tǒng)一，否則法律監(jiān)督者的地位終將被其他國家權(quán)力所架空，難以實(shí)現(xiàn)自身的使命。

當(dāng)檢察權(quán)的監(jiān)督制約已經(jīng)成為司法改革的重心之一的今天，我們也需要對(duì)檢察權(quán)的保障機(jī)制加以關(guān)注。司法權(quán)的終局裁判性特點(diǎn)要求司法機(jī)關(guān)在行使司法權(quán)時(shí)必須不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉，以確保司法公正之實(shí)現(xiàn)。保障司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使司法權(quán)，是司法運(yùn)作保障機(jī)制的前提和基礎(chǔ)。但權(quán)力運(yùn)行過程中總會(huì)受到一定的干擾，因?yàn)闉E用可能是因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)自身的因素，也可能是源于外來影響。要防正當(dāng)干預(yù)變?yōu)椴划?dāng)干擾。保障檢察權(quán)的正確行使不能僅靠監(jiān)督制約，就如要制約濫用也要制約干擾。權(quán)力設(shè)置應(yīng)當(dāng)遵循受制約與受保障之原則，失去監(jiān)督之權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，缺乏保障之權(quán)力必然遭遇架空。因此權(quán)力設(shè)置應(yīng)當(dāng)配備一定的保障機(jī)制，使得權(quán)力享有者有足夠的能力排除不當(dāng)之干預(yù)。

三、檢察監(jiān)督權(quán)行使面臨的困境及成因分析

(一)檢察監(jiān)督權(quán)的法律規(guī)定空泛化

從我國目前涉及檢察監(jiān)督的法律規(guī)定看，不僅立法內(nèi)容少，而且有關(guān)立法也過于原則、空泛，沒有規(guī)定具體措施，缺乏可操作性。主要表現(xiàn)為:一是核心法律概念缺位。我國的立法并未對(duì)檢察機(jī)關(guān)的“法律監(jiān)督權(quán)”作出明確界定，這不僅影響到檢察工作的開展，也導(dǎo)致實(shí)踐中人們對(duì)檢察機(jī)關(guān)具體監(jiān)督行為性質(zhì)理解上的爭(zhēng)議，以致檢察工作缺乏力度，進(jìn)而影響法律監(jiān)督功能的有效發(fā)揮。二是相關(guān)法律規(guī)定缺位。民事訴訟法總條款共達(dá)268條之多，關(guān)于檢察監(jiān)督的規(guī)定僅有5條;行政訴訟法75條法律條款中，關(guān)于檢察監(jiān)督的規(guī)定僅有2條。刑事訴訟法僅僅把立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督的對(duì)象規(guī)定為公安機(jī)關(guān)。而且對(duì)自訴案件的法律監(jiān)督規(guī)定也是空白。而實(shí)施法律監(jiān)督的知情權(quán)和調(diào)查權(quán)的缺失，導(dǎo)致監(jiān)督方式多為靜態(tài)的、事后的監(jiān)督，無法進(jìn)行同步的、動(dòng)態(tài)的監(jiān)督。三是有關(guān)法律后果規(guī)定的缺位。如目前對(duì)于公安機(jī)關(guān)的刑事訴訟監(jiān)督，在立案監(jiān)督中，對(duì)有案不立享有監(jiān)督權(quán)，但對(duì)有案不立者應(yīng)當(dāng)如何處理，均沒有賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)于拒不執(zhí)行監(jiān)督意見的相關(guān)部門以處罰權(quán);同時(shí)對(duì)于不該立案而立案的監(jiān)督也缺乏力度。而對(duì)于公安機(jī)關(guān)堅(jiān)持不采納檢察機(jī)關(guān)對(duì)于偵查過程中的糾違建議更是束手無策。缺乏法律強(qiáng)制性和執(zhí)行力的檢察建議和糾正違法通知書是否被采納完全依賴于被監(jiān)督機(jī)關(guān)的自覺自愿;對(duì)于審判機(jī)關(guān)的刑事訴訟監(jiān)督更是難以進(jìn)行，抗訴是最主要的手段，然而抗訴的成功率令人尷尬。在民事、行政法律監(jiān)督上的問題就更多。檢察機(jī)關(guān)對(duì)于訴訟活動(dòng)的監(jiān)督不僅在制約手段上缺乏強(qiáng)制性和非終局性，而且其監(jiān)督方式的滯后性也使得其監(jiān)督時(shí)常有名無實(shí)，流于形式。監(jiān)督手段單一、渠道不暢通等問題一直困擾著工作的開展，嚴(yán)重削弱檢察監(jiān)督權(quán)的權(quán)威性和實(shí)效性?！按蠊?、小法院、中間夾著檢察院”，成為檢察機(jī)關(guān)尷尬地位的真實(shí)寫照。

由于立法的不完善，一方面，使得檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的權(quán)限、范圍、機(jī)制、程序、對(duì)象、手段等諸多方面存在局限性，不敢監(jiān)督、不善監(jiān)督、監(jiān)督不到位的問題還不同程度的存在，以至于法律監(jiān)督職能沒有能夠充分發(fā)揮。

(二)檢察機(jī)關(guān)地方化

目前地方各級(jí)檢察院的人、財(cái)、物均受制于地方政府，經(jīng)費(fèi)保障地方化、人事任免地方化和管理地方化，地方各級(jí)檢察院在很大程度上變成了地方政府的工具。為人詬病的“檢察權(quán)力地方化”誠然與地方保護(hù)主義密切相關(guān)，但根子卻在檢察權(quán)對(duì)地方行政權(quán)的依附，以致檢察活動(dòng)不得不圍繞地方行政權(quán)展開。

我國的檢察機(jī)關(guān)實(shí)行的是條塊結(jié)合、雙重領(lǐng)導(dǎo)、以塊為主的領(lǐng)導(dǎo)體制。在雙重管理體制下，雖然業(yè)務(wù)由上級(jí)檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，但檢察機(jī)關(guān)的黨組織受同級(jí)地方黨委領(lǐng)導(dǎo)，地方人大享有檢察長及檢察官法律職務(wù)的任免權(quán)，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部長期以來也采取的行政機(jī)關(guān)那一套指令性管理模式，加之檢察官被視為一般行政人員，歷來都按行政級(jí)別分為科級(jí)、處級(jí)、廳級(jí)等，其提拔、任用過分依賴地方黨委。也導(dǎo)致了檢察機(jī)關(guān)從里到外的行政化色彩，這種管理體制使得地方黨委和政府都自覺不自覺地將檢察機(jī)關(guān)納入到自己的管理之下。在一些行政官員的眼中，檢察機(jī)關(guān)不過是其下屬的一個(gè)二層機(jī)構(gòu)。使得檢察機(jī)關(guān)的工作受到各種因素的制約和影響，特別是涉及到地方一些重要利益或者主要領(lǐng)導(dǎo)的案件，檢察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性往往無法保證。同樣檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部管理的行政化使得檢察官缺乏司法人員相對(duì)獨(dú)立的地位，極大地降低了工作效率，影響了對(duì)案件客觀、公正、及時(shí)的處理。

有的地方黨委領(lǐng)導(dǎo)凌駕于國家檢察權(quán)之上，把檢察機(jī)關(guān)視作可以隨意駕馭的工具，動(dòng)輒干預(yù)檢察機(jī)關(guān)依法辦案。而檢察院也不得不屈從于地方的權(quán)勢(shì)，作出有利于地方之舉。如有的地方政府與黨政官員，出于“維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定”考慮，以“注重社會(huì)影響”為名，強(qiáng)令檢察機(jī)關(guān)作出逮捕或不逮捕決定，嚴(yán)重影響檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立依法辦案。近年來發(fā)生的一系列冤假錯(cuò)案，如遼寧李化偉、湖北佘祥林等案件當(dāng)中，檢察機(jī)關(guān)的錯(cuò)捕行為后面，均有當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門發(fā)號(hào)施令、干預(yù)辦案的身影，這不能不引起人們高度關(guān)注。另一方面，有些檢察院為了自身的部門利益或者有些檢察官為了個(gè)人職位的升遷，在實(shí)際工作中也會(huì)主動(dòng)請(qǐng)纓，充當(dāng)?shù)胤嚼姹Ｗo(hù)傘。河南趙作海案，就是地方干預(yù)司法的苦果。山東省泰安市原市委書記胡建學(xué)腐敗案發(fā)之后，說過一句耐人尋味的話:他之所以敗露，最大的失誤是沒有選好檢察長。這種局面，以致局外人都感到在中國內(nèi)地，公安、檢察、法院的地方化都是亟待改革的司法痼疾 。”［3］

檢察機(jī)構(gòu)賴以運(yùn)轉(zhuǎn)的資源也由同級(jí)政府及其財(cái)政部門劃撥。國家實(shí)行以“分灶吃飯”為主要內(nèi)容的財(cái)政體制，檢察機(jī)關(guān)人員工資、日常開支、業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)，由各級(jí)政府預(yù)算支付，檢察機(jī)關(guān)的辦公、辦案經(jīng)費(fèi)及工資福利仰仗地方財(cái)政供給，檢察機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)能否得到保障往往取決于地方政府對(duì)檢察監(jiān)督的工作的重視程度，這樣檢察機(jī)關(guān)的經(jīng)濟(jì)命脈也就掌握在地方政府的手里。有的地方政府通過控制檢察機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)來控制檢察機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)工作，使得在辦理案件過程中不得不看當(dāng)?shù)卣哪樕惺?。由于這一原因，導(dǎo)致一些基層檢察院不得不從自身利益考慮，而采取司法保護(hù)主義。助長了地方保護(hù)主義，嚴(yán)重影響了公正執(zhí)法。保障檢察機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)是保障司法獨(dú)立和公正的基礎(chǔ)和前提。沒有必要的經(jīng)費(fèi)保障，司法的獨(dú)立和公正只是一句空話。

檢察機(jī)關(guān)地方化，實(shí)際上使基層檢察機(jī)關(guān)成為地方政府的“附庸”，成為聽命、服從于地方黨委的檢察院，檢察機(jī)關(guān)的地位和職權(quán)的行使沒有任何獨(dú)立性可言。地方黨委運(yùn)用人事任免權(quán)、調(diào)動(dòng)權(quán)，人大運(yùn)用法律職務(wù)的任免權(quán)，政府運(yùn)用財(cái)權(quán)干預(yù)檢察機(jī)關(guān)具體業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)地方利益，而檢察機(jī)關(guān)又不得不服從。如有學(xué)者指出:“檢察機(jī)關(guān)如果脫離特定政權(quán) (黨委、人大與政府)往往‘舉步維艱’，甚至‘寸步難行’。要獲得資源及其他支持，就必須在獨(dú)立性方面作出某種讓度?！保?］地方黨政對(duì)檢察機(jī)關(guān)賴以運(yùn)作的全部資源的統(tǒng)管目前已被普遍認(rèn)同為保障檢察權(quán)獨(dú)立行使最主要的障礙。

(三)檢察體制行政化

以“塊”為主的管理方式的弊端是顯而易見的，它不但是滋生地方保護(hù)主義的溫床、破壞了國家法制的統(tǒng)一，而且直接導(dǎo)致了檢察工作的泛行政化?，F(xiàn)代檢察制度的一個(gè)重要特征是檢察的非行政化，而由于受到傳統(tǒng)文化和檢察體制的制約，我國的檢察系統(tǒng)與運(yùn)行過程帶有明顯的行政化色彩。從檢察長、副檢察長、處長、科長到普通檢察官形成一個(gè)等級(jí)體系，這種等級(jí)是按照行政官員的職級(jí)套用的，行政級(jí)別甚至成為檢察官能力與水平高低的衡量標(biāo)志。檢察體制行政化導(dǎo)致了檢察權(quán)的弱化，最高人民檢察院副檢察長鄭建秋指出“正是套用行政機(jī)關(guān)職務(wù)層次，使得檢察官職務(wù)序列演變?yōu)樾姓毤?jí)序列，檢察官職務(wù)的司法屬性日益淡化?！保?］

我國憲法雖然規(guī)定了“一府兩院”模式，但現(xiàn)實(shí)中檢察院從不具有與政府并列的地位，人事、經(jīng)費(fèi)受制于政府不說，僅從領(lǐng)導(dǎo)配置的職級(jí)來看，市 (縣)長、常務(wù)副市 (縣)長都是地方黨委的常委，公安局長也進(jìn)入了常委序列，而檢察長至多是個(gè)副市 (縣)級(jí)，往往進(jìn)不了常委班子。各地政府習(xí)慣于將檢察院視作一個(gè)普通的職能部門，而對(duì)憲法明文規(guī)定的“一府兩院”毫不避諱，許多地方政府工作報(bào)告中可見“深化司法改革，嚴(yán)格執(zhí)法，公正司法”字樣，全無“違憲”的察覺。就檢察機(jī)關(guān)而言，本職工作在于依法獨(dú)立行使檢察權(quán)，但現(xiàn)實(shí)中卻不得不參加地方黨委政府組織的各項(xiàng)活動(dòng)，下鄉(xiāng)扶貧要支持，計(jì)劃生育要抽調(diào)，文明機(jī)關(guān)創(chuàng)建要參加，招商引資任務(wù)要完成，種種無關(guān)活動(dòng)使得檢察機(jī)關(guān)疲于應(yīng)付。

(四)檢察官的法律保障制度欠缺

我國的《檢察院組織法》、《檢察官法》分別規(guī)定了對(duì)檢察官的身份和經(jīng)濟(jì)保障制度，但由于規(guī)定不健全，保障制度并沒有得以良好地執(zhí)行。如《檢察院組織法》第二十二條的規(guī)定，從程序和制度上制約了從外部對(duì)檢察長的隨意免職，加強(qiáng)了上級(jí)檢察院對(duì)下級(jí)檢察長免職的領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督，保障了上級(jí)檢察長的領(lǐng)導(dǎo)地位，但是對(duì)其他檢察官則沒有上述免職的程序規(guī)定。又如檢察官法規(guī)定了檢察官的懲戒和辭退制度，因?yàn)榉ǘl件過于寬泛，又未規(guī)定專門的懲戒和辭退程序，實(shí)際上在實(shí)踐中可以很隨易地就可解除檢察官的職務(wù)?！稒z察官法》第三十九條規(guī)定檢察官的工資制度和工資標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)檢察工作特點(diǎn)由國家規(guī)定，但檢察官法實(shí)施近七年來，在工資制度和工資標(biāo)準(zhǔn)上國家并沒有特殊的規(guī)定，仍是套用國家公務(wù)員的制度和標(biāo)準(zhǔn)。即便是這種低薪制度，在一些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)也不能得到全額的保障。檢察官并非不食人間煙火的神仙，也同大眾一樣有著生活需要，面對(duì)復(fù)雜的社會(huì)，當(dāng)?shù)托诫y以保證其社會(huì)地位和必要的生活開支時(shí)，就難以避免物欲的膨脹，以職權(quán)換取經(jīng)濟(jì)利益，導(dǎo)致司法腐敗，使檢察權(quán)的獨(dú)立行使蒙上了一層沾滿污垢的面紗。

四、完善我國檢察權(quán)運(yùn)行的保障機(jī)制建設(shè)

司法實(shí)踐表明，我國檢察權(quán)行使中存在的突出問題，嚴(yán)重影響了檢察權(quán)的實(shí)效，也與檢察權(quán)運(yùn)行之客觀規(guī)律發(fā)生嚴(yán)重沖突，檢察權(quán)為司法權(quán)，因此其運(yùn)行必然遵守司法權(quán)運(yùn)作的內(nèi)在規(guī)律性。要確保檢察權(quán)獨(dú)立行使，必須圍繞保障獨(dú)立行使檢察權(quán)改革現(xiàn)行的檢察保障機(jī)制，這種機(jī)制除以法律形式規(guī)定檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立依據(jù)事實(shí)和法律履行法律監(jiān)督之職責(zé)外，還必須建立避免行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、個(gè)人干涉檢察權(quán)行使的輔助保障機(jī)制:一是司法權(quán)的獨(dú)立行使原則要求司法機(jī)關(guān)必須具有法律上的地位保障;二是能確保司法機(jī)關(guān)獨(dú)立正常運(yùn)行而不需仰仗他人的經(jīng)費(fèi)保障;三是檢察官因充分的身份保障使得有足夠的勇氣加以拒絕對(duì)不正當(dāng)之干預(yù)的人事保障。就我國的憲政結(jié)構(gòu)及觀念、制度而言，強(qiáng)化法律監(jiān)督還需要更多的制度性保障。

(一)從立法上完善檢察權(quán)制度，強(qiáng)化檢察職能

針對(duì)目前我國有關(guān)檢察權(quán)的立法過于原則，缺乏可操作性的缺陷，建議對(duì)《人民檢察院組織法》進(jìn)行全面的修改，或者直接指定統(tǒng)一的《人民監(jiān)督法》對(duì)憲法和三大訴訟法中現(xiàn)有的原則性規(guī)定加以具體化，如明確監(jiān)督的主題，監(jiān)督的對(duì)象，監(jiān)督的方式等等，尤其要著重加強(qiáng)對(duì)被監(jiān)督者的義務(wù)，被監(jiān)督者違法法定義務(wù)所造成的后果以及所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任的立法工作，完善有關(guān)被監(jiān)督機(jī)關(guān)故意的不作為，消極對(duì)抗等行為問責(zé)機(jī)制的立法工作。檢察監(jiān)督是代表國家對(duì)各種違法行為進(jìn)行法律監(jiān)督，是維護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道屏障，是最高層次、最重要的監(jiān)督，同時(shí)也是難度最大的監(jiān)督，缺乏剛性的檢察監(jiān)督權(quán)難以對(duì)執(zhí)法者產(chǎn)生有效的約束。因此應(yīng)當(dāng)從立法上明確檢察監(jiān)督權(quán)的定位，強(qiáng)化檢察監(jiān)督職能，增強(qiáng)檢察監(jiān)督的權(quán)威性，并遵循權(quán)力設(shè)置原則，賦予檢察機(jī)關(guān)相應(yīng)的處罰權(quán)。

(二)增加檢察機(jī)關(guān)立法層面上的統(tǒng)一監(jiān)督權(quán)，并有限度地恢復(fù)一般監(jiān)督權(quán)

由于我國目前存在大量違背憲法精神的規(guī)范性法律文件和政府行為，因此，應(yīng)在我國立法中確立違憲審查制度，賦予檢察機(jī)關(guān)違憲審查權(quán)。特別是對(duì)地方立法機(jī)關(guān)或者有關(guān)部門制定的文件、決定、地方法規(guī)等是否與國家憲法和法律相統(tǒng)一有權(quán)監(jiān)督，同時(shí)應(yīng)當(dāng)增加檢察機(jī)關(guān)對(duì)司法解釋監(jiān)督權(quán)。司法解釋對(duì)協(xié)調(diào)全國各級(jí)司法機(jī)關(guān)的訴訟活動(dòng)和正確執(zhí)行國家法律、法規(guī)也起重要作用。但司法解釋內(nèi)容不一致也給司法機(jī)關(guān)適用法律造成了不少混亂，而在檢察實(shí)踐中以高法解釋為辦案依據(jù)來避免案件改判的現(xiàn)狀更是與我國憲法專設(shè)檢察機(jī)關(guān)為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的地位極不相稱，也嚴(yán)重影響了檢察權(quán)的價(jià)值體現(xiàn)。在進(jìn)行新的立法時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)有權(quán)提出違憲審查的主體。提出的方式、審查的方式、審查的期限、答復(fù)的方式、違憲審查的效力等問題作出盡可能具體的規(guī)定。

(三)增加檢察機(jī)關(guān)參與民事、行政訴訟的司法權(quán)

我國民事訴訟和行政訴訟法都原則規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事、行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督，但只是規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)人民法院已生效的民事、行政判決、裁定可以提出抗訴權(quán)。實(shí)踐證明:檢察機(jī)關(guān)若無參與民事、行政訴訟活動(dòng)權(quán)，就很難發(fā)現(xiàn)民事、行政訴訟中不執(zhí)行國家法律的行為。即使是通過其他途徑發(fā)現(xiàn)了，由于檢察機(jī)關(guān)沒有必要的司法權(quán)力進(jìn)行權(quán)力制約，也不能有效地制止不執(zhí)行國家民事、行政法律行為，檢察機(jī)關(guān)實(shí)施法律監(jiān)督的效力不大。

針對(duì)這一情況，筆者建議應(yīng)該在立法中明確賦予檢察機(jī)關(guān)提起民事、行政公訴的權(quán)利;以及相關(guān)的制度設(shè)計(jì)等等。如增加檢察機(jī)關(guān)參與民事、行政訴訟案件的途徑與權(quán)力;增加對(duì)已生效的民事、行政判決、裁定的執(zhí)行監(jiān)督;增加檢察機(jī)關(guān)對(duì)重大民事、行政案件起訴權(quán);對(duì)于重大危害國家、公共利益的違法行為，檢察機(jī)關(guān)代表國家和公眾可以提起民事、行政訴訟，追究當(dāng)事人的民事、行政責(zé)任;以及起訴、撤訴的條件，是否能夠適用調(diào)解等等。

(四)改革經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，避免檢察機(jī)關(guān)地方化

聯(lián)合國大會(huì)《關(guān)于司法機(jī)關(guān)獨(dú)立的基本原則》第七條規(guī)定:“向司法機(jī)關(guān)提供充足的資源，以使之得以適當(dāng)?shù)芈男衅渎氊?zé)，是每一會(huì)員國的義務(wù)?！苯?jīng)費(fèi)體制改革的重心在于立足檢察權(quán)的司法屬性，切斷檢察機(jī)關(guān)與地方政府的財(cái)政關(guān)系，避免檢察機(jī)關(guān)地方化，為檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使職權(quán)提供充分的物質(zhì)保障。

從原則上說，各地的檢察機(jī)關(guān)不是地方的檢察機(jī)關(guān)，而是國家的檢察機(jī)關(guān)。為防止檢察機(jī)關(guān)的地方保護(hù)主義現(xiàn)象，必須從經(jīng)費(fèi)上保障檢察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，使各地的檢察機(jī)關(guān)無需仰仗地方的經(jīng)費(fèi)供給。依據(jù)最高人民檢察院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步深化檢察改革的三年實(shí)施意見》的精神，建立全國檢察機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌制度，檢察機(jī)關(guān)的物資配備、辦案經(jīng)費(fèi)及薪金待遇由中央單獨(dú)列入國家的財(cái)政預(yù)算。根據(jù)對(duì)各地檢察院所做出的統(tǒng)一預(yù)算，逐級(jí)專項(xiàng)下達(dá)撥款，對(duì)貧困地區(qū)應(yīng)當(dāng)由中央財(cái)政給予補(bǔ)助，并監(jiān)督管理，從而使各級(jí)檢察機(jī)關(guān)割斷與地方政府的財(cái)政聯(lián)系，真正吃上“皇糧”，真正獲得經(jīng)濟(jì)上的獨(dú)立，從根本上清除滋生地方保護(hù)主義的土壤。

(五)改革雙重領(lǐng)導(dǎo)體制及人事管理機(jī)制，消除檢察機(jī)關(guān)行政化

在我國，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是一項(xiàng)不可動(dòng)搖的基本原則，各級(jí)人民檢察院均設(shè)有對(duì)應(yīng)一級(jí)的黨組織。欲克服檢察權(quán)力地方化及地方保護(hù)主義弊端，目前應(yīng)考慮將現(xiàn)行的地方黨委管理為主，改為上級(jí)檢察機(jī)關(guān)管理為主，并逐步過渡到檢察系統(tǒng)按《檢察官法》自行垂直管理的模式。在垂直領(lǐng)導(dǎo)模式下，黨的領(lǐng)導(dǎo)可以體現(xiàn)為上級(jí)檢察機(jī)關(guān)黨組織對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)黨的路線、方針、政策的貫徹執(zhí)行。最高檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子由黨中央選配和管理;省級(jí)檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子由最高檢察機(jī)關(guān)黨委主管，再由省級(jí)檢察機(jī)關(guān)黨委主管下屬檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子?；鶎釉旱臋z察長統(tǒng)一由上級(jí)院提名，由上級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生;取消地方人大對(duì)檢察員的任免權(quán)，檢察官的晉級(jí)、提拔、獎(jiǎng)懲、辭退，由所在單位提出意見，報(bào)上級(jí)院審查、考核、批準(zhǔn);取消檢察官的行政級(jí)別，全面落實(shí)檢察官等級(jí)制，檢察官以此為基礎(chǔ)獲取薪酬。

實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)的垂直管理，首先在于轉(zhuǎn)變思想認(rèn)識(shí):垂直管理并非在黨內(nèi)鬧獨(dú)立，更非否定黨對(duì)司法的領(lǐng)導(dǎo);垂直管理和屬地管理都體現(xiàn)為黨的領(lǐng)導(dǎo)，只是實(shí)現(xiàn)的方式不同;與屬地管理相比，垂直管理更能體現(xiàn)檢察工作規(guī)律，更有利于加強(qiáng)黨對(duì)檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。

(六)落實(shí)檢察官職業(yè)身份保障

司法權(quán)是一種依法處分和分配各種利益的權(quán)力，易受到來自社會(huì)各方面的牽制和干預(yù)，也易受到其他權(quán)力的侵蝕。為了保證司法人員獨(dú)立公正地處理法律事務(wù)，從世界各國的法治實(shí)踐來看，一般都建立了包括身份保障、物質(zhì)保障和特權(quán)保障等在內(nèi)的職業(yè)保障制度。我國已有類似規(guī)定，如:檢察官統(tǒng)一由上級(jí)人民檢察院按照規(guī)定的條件和程序招錄，非經(jīng)此程序不得成為檢察官。檢察官依法履行職責(zé)的行為不受追究，即除法律規(guī)定外，不承擔(dān)民事、刑事和其他責(zé)任等。今后還需進(jìn)一步推進(jìn)如下制度:

一是推行檢察官遴選制度。在確定檢察官名額前提下，上級(jí)檢察院檢察官職位出現(xiàn)空缺時(shí)，可從下級(jí)檢察院檢察官中擇優(yōu)選拔。下級(jí)檢察院檢察長、副檢察長應(yīng)由上級(jí)檢察院選派，或從下級(jí)檢察院優(yōu)秀檢察官中提拔產(chǎn)生。上級(jí)檢察院新錄用的檢察官，應(yīng)先到基層檢察院鍛煉，根據(jù)其自身素質(zhì)和工作業(yè)績，再選拔到上級(jí)檢察院。

二是建立晉級(jí)分配制度。在條件成熟時(shí)統(tǒng)一執(zhí)行檢察官等級(jí)工資和津補(bǔ)貼制度時(shí)，參照大多數(shù)國家檢察官工資高于公務(wù)員工資的通例，將檢察官職級(jí)待遇比普通公務(wù)員整體提高一檔，然后再依據(jù)檢察官十二級(jí)的標(biāo)準(zhǔn)制定相應(yīng)的等級(jí)工資，在每級(jí)中根據(jù)不同的檔次實(shí)行逐級(jí)逐檔加薪制。設(shè)立主訴 (主辦)檢察官津貼和辦案補(bǔ)貼，不在檢察業(yè)務(wù)崗位的人員不享受這種津貼和補(bǔ)貼。通過這種方式，鼓勵(lì)保障、監(jiān)督檢察官向業(yè)務(wù)部門正向流動(dòng)。

［1］李娜．9個(gè)省級(jí)人大立法撐腰檢察監(jiān)督 ［EB/OL］．法制網(wǎng)，2011－07－21．

［2］雷小政．往返流盼:檢察機(jī)關(guān)一般監(jiān)督權(quán)的考證與展［J］．法律科學(xué)，2012，(2)．

［3］濫抓記者，暴露警權(quán)地方化流弊 ［N］．參考消息，2008－01 －09．

［4］舒文進(jìn)．檢察權(quán)運(yùn)作之保障機(jī)制探討 ［EB/OL］．法律信息網(wǎng)，2010－04－29．