■ 何思妤

（四川大學 ，成都 610064）

1 市場經濟條件下水庫移民的利益與權利主張

改革開放三十余年，中國社會民眾的利益與權利意識逐步復蘇，維權意識日漸高漲，這一點在水庫移民工作中得到體現(xiàn)，移民不再無條件接受“為國家做貢獻、為集體做犧牲”的政治動員。水庫移民過程涉及到經濟資源、要素資源的重新整合，涉及到社會結構局部性變遷與社會關系重構，導致移民安置工作沖突的原因是多方面的，但是，利益始終是各類沖突的根源所在，只是在不同階段，利益沖突的形式或直接誘因不盡相同。例如，整體性遷建中，在非自愿選擇情況下，常出現(xiàn)移民與移民制度安排的沖突，即使是自愿選擇，也存在移民內部利益競爭；與遷出階段相比，在遷入階段出現(xiàn)利益沖突的可能性更大，形式更復雜，協(xié)調難度更大；如果分散插組安置，則會誘發(fā)原住戶與遷入戶的利益沖突。雖然搬遷具有強制性，但是移民能夠選擇合作或者不合作、以何種方式合作，而選擇的判斷基礎就是成本——收益分析。對于移民個體，因強制性搬遷而發(fā)生的經濟成本至少包括：各類被征用的財產；各項重建成本；再就業(yè)成本；等等。此外，還會產生各類非經濟成本，例如民族心理、鄉(xiāng)土情結、社會適應等，借用社會資本概念，這是一種隱形但客觀存在的成本。移民一旦認識到被動拆遷無法避免，就盡可能地利用既定標準獲取補償，包括采用各類作弊行為。但是，受到信息與有限理性的制約，他們的成本——收益比較是很模糊的，原住地可能自然環(huán)境惡劣、經濟發(fā)展落后，但是預期收益的不確定性以及重新組織社會資本的困難性都有可能使得移民在進行成本——收益決策之后選擇不合作，或者衍生過度求償要求。在向市場經濟轉型的過程中，水庫移民安置模式一度嚴重滯后于發(fā)展，既定制度框架無法容納移民利益訴求，也難以協(xié)調不同主體的利益沖突，導致出現(xiàn)各類失范問題，部分地方政府或官員甚至以應對“刁民”的心態(tài)去處置移民任務。

移民利益不容否定，但是利益實現(xiàn)與協(xié)調需要在規(guī)范的制度框架內進行，因為只有被社會倫理與法律制度一致認可并保障的利益才能構成移民的正當利益主張，此類利益的法律制度表現(xiàn)被概括為權利。結合國際人權基本標準與中國國情，移民應當擁有的基本權利包括三個基本方面：第一，經濟發(fā)展方面的權利，重點是財產補償，包括個體財產補償權和集體財產補償權，集中在移民土地補償與房屋拆遷補償兩個方面，原則而言，土地補償應根據(jù)土地價值進行，而房屋補償應按照市場重置價格進行。第二，社會發(fā)展方面的權利，重點包括：遷徙自由權、健康權、教育權等。政府應為移民提供適當?shù)墓伯a品和服務，包括城鄉(xiāng)公共設施建設、發(fā)展社會就業(yè)、社會保障服務和各項公共事業(yè)、發(fā)布公共信息等，因為這是公民得以參與社會經濟、政治、文化活動的基本條件。第三，民主發(fā)展方面的權利，重點包括公眾參與權、知情權、申訴權和監(jiān)督權等。在水庫建設中，當整體利益是合法合理的，個體利益應服從整體利益，但必須給予合理補償，否則出現(xiàn)以“公共利益”為名而肆意侵犯民眾私有財產和經濟權利，蛻變成公權力對私權利的肆意踐踏。補償看似經濟利益問題，實質上關系到社會公平與正義的權利實現(xiàn)問題。

2 政府行為影響移民利益與權利實現(xiàn)

政府與移民之間的關系在不同發(fā)展階段會有不同特點，但雙方力量不平衡與結構不對稱是共性特征：政府采用強制性權威方式，移民的自我組織與保護能力有限；政府采用行政命令傳達機制，移民的意愿表達與申訴機制有限。傳統(tǒng)的水庫移民安置是政府行政權力主導型的模式，改革倡導的開發(fā)性移民已經體現(xiàn)出一種服務行政的傾向，但是兩個方面的原因導致傳統(tǒng)的移民安置模式具有強烈的路徑依賴性。

第一，從政府的行為成本看，自從改革開放之后，中國農民的組織化程度日趨薄弱，村級組織在代表農民利益方面受到質疑，村委會與村民的矛盾是基層的一個事實，尤其在事關諸如征地補償利益問題上；其它農民組織主要定位于經濟組織，不具備政治談判功能。高昂的交易費用決定了政府不可能逐一地與單個農民進行談判。同時，當代社會普遍規(guī)則范式處于試錯過程中，民眾的利益與權利訴求有可能采用某種偏激的方式表達出來，而政府對自身利益、行政便利和行政簡潔又具有強大的慣性追求。借助行政權力、強制司法以及使用意識形態(tài)化道德營造精神壓力，對于政府具有最低的運行成本。

第二，從政府的利益偏好看，政府是公共利益代表，政府機構自身不應有獨立的經濟利益追求；從建設服務型政府的目標看，政府的主要職能應當是提供公共服務。但是，中國的地方政府一直承擔著沉重的GD P壓力，往往關注經濟增長甚于社會發(fā)展，關注財富創(chuàng)造甚于財富分配；部分基層政府由于入不敷出，與民爭利，尤其水庫建設多在欠發(fā)達地區(qū)，這類情況更加普遍。不僅如此，在某些時候，能否以“盡快”的速度完成拆遷，往往成為考核當?shù)卣姓芰Φ暮饬恐笜?，從而成為影響官員個人升遷的政治因素。

在公共事務領域里，政府因其特定的比較利益優(yōu)勢而具有不可取代的作用，但這需要憲政制度規(guī)范制約，減少公共事務私人化引起的政治陰謀，減少因有權者有限理性而引起的災難。需要進行移民安置的水庫建設一般為大型工程，需要運用政府權威才能保證一定的社會秩序，才能動員足夠的社會資源；但是為了保證移民的正當利益與權利，又必須對政府權威進行有效的監(jiān)督制約，避免政府借公共利益之名，行與民爭利之實。

3 協(xié)調移民與政府間的利益與權利關系，促進形成和諧移民

對人的問題的關注是社會主義的本質要求。人的發(fā)展意味著人自身意義上的解放和自由，它也同具體的社會條件聯(lián)系在一起。發(fā)軔于計劃經濟時代、以行政為主導的水庫移民安置模式，以公權為基礎建構了一整套實踐規(guī)范，這套制度在中國既有歷史淵源，也有延續(xù)土壤，然而，時代的發(fā)展也正在不斷削弱這種傳統(tǒng)的基礎，私權的興起要求傳統(tǒng)的移民制度體系進行自我改良。以權利為主線對水庫移民安置制度進行改革，不是單純的法律修改與政策完善，它有賴于社會經濟、政治條件的不斷發(fā)展與民主憲政制度的建立完善，這是一項需要時間的工作。中國推行的是“自上而下”的改革，大的時代背景決定了在很長一個時期內水庫移民安置工作都由行政力量主導，但即便在現(xiàn)階段，仍然可以在制度內進行改革和創(chuàng)新。

正確處理移民利益與權利訴求，是促進和諧移民的關鍵所在。在移民與政府權利及利益關系的處理上，一方面，水庫移民需要政府運用公權強制，因為決策一旦基于合意共識形成之后，唯有使用強制手段，才能保障實施的效率性；另一方面，如果行政權不受到有效的制約，個體權利很容易遭受侵犯。政府權力得自于民眾授權，公權力建立在私權利基礎之上，對私權利的尊重是公權力的題中之義。政府應慎重運用公權力，對應于移民個體的充權，對政府行為控權極為必要?？貦嗖皇窍麡O地制約權力，而是要在法律規(guī)制下盡可能地發(fā)揮行政權供給公共產品的能動作用，不僅要防止權力的濫用，而且要積極保障移民享有充分的社會和經濟生活條件。改革的核心是對過度擴張的政府職能進行矯正，站在公共利益的角度，不僅要維護移民權利，還要協(xié)調其間各類利益沖突。例如，移民與項目開發(fā)方的利益關系較容易形成矛盾沖突。項目法人的趨利性與地方政府謀求經濟發(fā)展具有共同點，以項目法人為核心的利益集團有可能對政府決策產生較大的影響，政府較易傾向于強勢集團。項目法人的出現(xiàn)本身即標志著水庫移民安置是在市場經濟條件下的市場行為，因此，市場規(guī)則理應成為政府在協(xié)調項目法人與移民這二者利益關系上的通行規(guī)則，政府既要及時制止移民行為的隨意性和野蠻性，也要創(chuàng)造一個有效的溝通途徑和談判渠道，減少博弈局中人的利益沖突。又如，現(xiàn)行政策較多地考慮遷入戶，缺乏對原住戶的政策規(guī)定，缺乏合理的政策來激勵雙方建立良性互動關系，而合理的政策引導可以有效地減少這種沖突，這需要政府在移民政策制定階段就把各種潛在沖突因素考慮進去，有相應的防范措施。

通過政策性手段解決水庫移民的利益沖突是必要的，但不夠充分，因為政策往往不系統(tǒng)、難連續(xù)，間接導致許多行為無規(guī)范可循。因此，必須以法律制度的形式協(xié)調不同利益群體的關系，從宏觀角度規(guī)定社會活動的運行方向。某些時候，政府出于政治理性而給予移民差異對待，導致“會叫的孩子有奶吃”，進而引發(fā)“羊群效應”；而且，中國的社會民眾普遍性地對政府有一種傳統(tǒng)期許：政府為民做主。這是一種典型的人治觀點。法律才能為民做主，而政府則應為民服務，政府與民眾都應遵循法律制定的基本規(guī)則，法律不僅規(guī)范移民個體行為，同樣規(guī)范行政機關行為程序。目前，中國有關水庫移民的政策法規(guī)，既包括基本和通用法律法規(guī)，也有專用或行業(yè)法規(guī)，此外還有特大型水利水電工程項目（三峽工程）的專項法律法規(guī)，這些法規(guī)對于移民的權利與利益都有相關規(guī)定；但是，目前還沒有專項法律對于移民的經濟權利、社會權利、民主權利等做出可操作性規(guī)定，尤其是在民主權利方面，中國憲法規(guī)定了言論、結社、出版、游行示威等自由，但缺乏操作細則，實際運行中存在障礙，基層政府難以把握尺度，往往以強制性行政手段回應社會民眾要求；信訪雖然也可以在一定程度上化解矛盾，但是它只是一種行政行為，用政治審查代替司法審查，以政治救濟代替司法救濟，結果使矛盾更加集中到黨委和政府。一旦有了可操作的法律細則，基層政府對于在水庫移民安置工作中的民眾吁請訴求則有了可控的標準：在不超越法規(guī)范圍內給予許可；超越法律規(guī)制，則依法處理。

處理移民權利與利益問題，還需要相應的機制與載體，尤其在落實移民的公眾參與權、知情權、申訴權和監(jiān)督權等權利方面，政府負有直接供給的積極義務與有尊重個人選擇自由的消極義務。讓移民參與有關安置措施的制定和實施，使移民了解政策和自身權益，增加移民對政府的信任感，幫助提出更切合實際的安置方案，并在實施中對政策落實和補償兌現(xiàn)進行監(jiān)督；建設并完善相應的申訴制度，保證申訴渠道暢通，通過移民管理系統(tǒng)與政府系統(tǒng)兩個基本系統(tǒng)，有助于化解移民因申訴渠道不暢而可能引發(fā)的群體性事件風險。在實踐中，部分地區(qū)探索了移民代表大會制度，這是一個值得借鑒的參與形式。此外，法院尤其是基層法院不應承擔政府“移民幫促”工作，因為此舉只會導致法院在移民心目中喪失權威性與公正性，當政府與移民出現(xiàn)矛盾的時候，失去本可調節(jié)裁判的重要機制。

移民博弈力量增強以及隨之而來的談判過程，確有降低水庫建設效率之虞，但是安置是否成功，根本上取決于政府與社會以及移民個體的利益共識，水庫移民安置的行政過程應充分展示出主體性，行政決定應經過規(guī)則內的博弈過程并基于雙方合意而做出，若能保證行政主體與相對方法律地位平等，行政過程開放，即使移民安置是強制性行政行為，也只是以強制方式確認雙方合意結果，合意是本質，強制是形式。在利益協(xié)調的基礎上才能實現(xiàn)社會整合，才能取得經濟效率與社會公平的平衡。

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