馬 嶺

(中國(guó)青年政治學(xué)院 法律系，北京 海淀 100089)

地方立法權(quán)的范圍

馬 嶺

(中國(guó)青年政治學(xué)院 法律系，北京 海淀 100089)

各國(guó)地方立法的范圍都排除了中央立法、中央執(zhí)行，以及中央立法、中央和地方共同執(zhí)行的事務(wù)，但在有些領(lǐng)域卻不甚統(tǒng)一，有的由中央定原則、地方定細(xì)則，有的由中央和地方共有。地方立法通常表現(xiàn)為職權(quán)立法和授權(quán)立法，還有“可中央立法、可地方立法”的模糊地帶。在地方立法的類型中，執(zhí)行性立法是大國(guó)不可缺少的，特殊性地方立法是所有國(guó)家對(duì)個(gè)別問(wèn)題進(jìn)行調(diào)整的手段，普通地方立法往往與一國(guó)的民主進(jìn)程有關(guān)。我國(guó)地方立法權(quán)的總趨勢(shì)應(yīng)是“放”而不是“收”。

地方;中央;立法;執(zhí)法

從世界范圍來(lái)看，不論單一制還是聯(lián)邦制，絕大多數(shù)國(guó)家的地方政權(quán)都有一定的立法權(quán)，①只是立法的范圍、內(nèi)容有所不同罷了，而這些不同點(diǎn)也從一個(gè)側(cè)面顯示出該國(guó)地方與中央的不同關(guān)系。本文探討的是中央立法權(quán)與地方立法權(quán)的分工，希望以此澄清地方立法的大致范圍。

一、屬于“中央立法，中央執(zhí)法”的事務(wù)

明確中央立法的內(nèi)容，有利于我們弄清地方立法的范疇，不僅單一制國(guó)家是如此，即使“在所有聯(lián)邦制國(guó)家中，憲法上關(guān)于授予聯(lián)邦的不可分享的權(quán)力的條款在事實(shí)上便是拒絕授權(quán)予州”［1］489。而中央立法的邊界可以先從中央執(zhí)法的角度去確定。判斷一個(gè)事務(wù)是國(guó)家事務(wù)還是地方事務(wù)的依據(jù)是多方面的，從事務(wù)的執(zhí)行者來(lái)判斷是一個(gè)較為簡(jiǎn)單的方法，即如果某事務(wù)只能由中央執(zhí)行，則一定屬于中央立法的范疇，因?yàn)橹醒雸?zhí)行的事務(wù)不可能由地方立法。如在德國(guó)，聯(lián)邦的“行政”范圍大體上在“外交事務(wù)、勞動(dòng)就業(yè)、海關(guān)以及聯(lián)邦武裝力量”等方面;在丹麥，“中央政府”保留了國(guó)防、立法、警察和外交等少量的管理功能;在瑞典，“中央政府”主要負(fù)責(zé)外交政策、國(guó)防、警察和司法、高等教育和研究，［2］34，205那么在這些國(guó)家，這些方面的立法也就屬于中央議會(huì)而不可能屬于地方議會(huì)。②

從世界各國(guó)來(lái)看，中央立法、中央執(zhí)法的范圍大體有以下兩個(gè)方面:

(一)涉及國(guó)家主權(quán)的領(lǐng)域

如國(guó)防、外交等。國(guó)防涉及到捍衛(wèi)主權(quán)、維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一和領(lǐng)土完整等問(wèn)題，由國(guó)防引申出的軍事制度通常也是國(guó)家統(tǒng)一建立、統(tǒng)一管理和指揮的，因?yàn)檐婈?duì)的作用是國(guó)家用以抵御外國(guó)侵略、從而保衛(wèi)國(guó)家領(lǐng)土和主權(quán)完整，而不是各地方用來(lái)保護(hù)本地利益(包括本地治安)的，國(guó)防是國(guó)家的防務(wù)而不是地方的防務(wù)，軍隊(duì)是國(guó)家的軍隊(duì)而不是地方的軍隊(duì)。③外交是國(guó)家與國(guó)家或國(guó)際社會(huì)交往的活動(dòng)，涉及的是國(guó)家間的關(guān)系，這種交往有政治性的，也有經(jīng)濟(jì)性和文化性的，因此外貿(mào)、關(guān)稅等也多是中央權(quán)力的領(lǐng)域，即使在眾多的聯(lián)邦制國(guó)家，防御權(quán)、條約執(zhí)行權(quán)、外貿(mào)權(quán)、關(guān)稅等通常也都屬于聯(lián)邦。［3］37，39世界各國(guó)不論采用什么結(jié)構(gòu)形式，這些權(quán)力一般都由中央施行、因而也就需要中央立法。④如根據(jù)美國(guó)憲法和聯(lián)邦最高法院的有關(guān)憲法解釋，聯(lián)邦的立法權(quán)限主要有 16 個(gè)方面，“默示立法權(quán)限”有 5 個(gè)方面，［4］455－456其中包括宣戰(zhàn)、頒發(fā)捕獲敵船許可狀，制定關(guān)于陸上和水上捕獲的規(guī)定;建立陸軍、海軍;對(duì)外貿(mào)易;規(guī)定和懲罰公海上的海盜行為和違反國(guó)際法的犯罪行為;辦理外交和締結(jié)條約等。德國(guó)《基本法》第73條規(guī)定了聯(lián)邦議會(huì)的11項(xiàng)專有立法權(quán)，其中包括外交及國(guó)防;聯(lián)邦國(guó)籍;遷徙自由、護(hù)照、移民及引渡;關(guān)稅與通商區(qū)域之劃一、通商與航海協(xié)議、貨物之自由流通及國(guó)外貿(mào)易之支付，包括關(guān)稅保護(hù)與邊界保護(hù)等。⑤印度聯(lián)邦議會(huì)的專有立法事項(xiàng)有96項(xiàng)之多，涉及國(guó)防、外交、外幣、外匯等。［5］79瑞士憲法規(guī)定聯(lián)邦有“宣戰(zhàn)、媾和以及與外國(guó)締結(jié)同盟和條約、特別是關(guān)稅與商務(wù)條約”的權(quán)力(第8條)。法國(guó)憲法第34條規(guī)定國(guó)家議會(huì)制定的法律有權(quán)規(guī)定“國(guó)籍”以及“國(guó)防的總的組織”之基本原則，第59條規(guī)定“媾和按聯(lián)邦法律規(guī)定”。

(二)涉及中央國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法等國(guó)家政治體制問(wèn)題

中央國(guó)家機(jī)構(gòu)(中央議會(huì)、中央政府、國(guó)家司法機(jī)關(guān)等)的組織一般由憲法作出規(guī)范后，中央立法作出更具體的規(guī)定，各中央機(jī)構(gòu)的組織法均由中央立法機(jī)關(guān)制定，包括這些機(jī)構(gòu)產(chǎn)生的具體方式、行使職權(quán)的程序等等，其實(shí)施主體也是中央機(jī)關(guān)。如根據(jù)《1867年憲法法案》，加拿大議會(huì)有權(quán)制定法律建立聯(lián)邦法院，“這意味著議會(huì)有權(quán)通過(guò)關(guān)于這些法院法官的任命、工資、任職和離職方面的法律?！保?］262葡萄牙憲法第167條規(guī)定國(guó)家議會(huì)絕對(duì)保留的立法權(quán)包括“憲法法院的組織、職能與工作程序?！钡聡?guó)《基本法》中經(jīng)常出現(xiàn)“其細(xì)節(jié)由聯(lián)邦法律規(guī)定”或“可以根據(jù)聯(lián)邦法律”或“必須以法律的方式”等字樣的規(guī)定，“德國(guó)法學(xué)家稱之為‘憲法委托立法’，即關(guān)于這些領(lǐng)域的立法內(nèi)容和目的，基本法不作具體規(guī)定，而是委托給聯(lián)邦議院制定法律?！保?］566如《基本法》第21條規(guī)定了政黨制度，該條第3項(xiàng)規(guī)定:“其細(xì)則由聯(lián)邦立法規(guī)定之?！钡?4條規(guī)定了總統(tǒng)的條件、任期、產(chǎn)生辦法等，“具體辦法由聯(lián)邦法律規(guī)定”;關(guān)于議員的物質(zhì)保障“其詳細(xì)辦法另由聯(lián)邦法律規(guī)定”(《基本法》第48條第3項(xiàng));德國(guó)的特別法院也“只能根據(jù)法律設(shè)置”(《基本法》第101條第2項(xiàng))?！兜聡?guó)聯(lián)邦憲法法院法》于1951年2月1日在聯(lián)邦眾議院通過(guò)，3月12日由聯(lián)邦總統(tǒng)簽署并公布在《聯(lián)邦法律公報(bào)》上，該法規(guī)定了聯(lián)邦憲法法院的組織和管轄權(quán)、其法官的選任和待遇，以及有關(guān)審理程序等。［7］22

二、屬于“中央立法，中央和地方都要執(zhí)法”的領(lǐng)域

有許多事務(wù)應(yīng)當(dāng)由中央立法，但中央不可能負(fù)責(zé)其全部執(zhí)行，而要由中央和地方共同執(zhí)行，即使在聯(lián)邦制國(guó)家，大多數(shù)國(guó)家的行政職能也是由州政府負(fù)責(zé)執(zhí)行的。［8］300但這些事務(wù)顯然不可能由各地方立法，因?yàn)樗鼈儾⒎鞘堑胤绞聞?wù)而是國(guó)家事務(wù)，需要各地有統(tǒng)一的規(guī)則、行動(dòng)、程序或需要各地商議合作，這是維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、協(xié)調(diào)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的要求，以防止各地在基本制度方面政出多門，各自為政，侵犯人權(quán)。這大致包括四個(gè)方面。

(一)大量的行政性法律

行政法律的執(zhí)行者主要是政府，包括中央政府和地方政府。如德國(guó)《基本法》第83條規(guī)定:“除本基本法另有規(guī)定或許可外，各邦應(yīng)以執(zhí)行聯(lián)邦法律為其本身職務(wù)?！痹谛姓煞矫妫皫缀跛械姆?，包括聯(lián)邦法律在內(nèi)，都是由州來(lái)執(zhí)行的。”［1］449加拿大的《文官法》、《財(cái)務(wù)行政管理法》、《公務(wù)員雇傭法》、《公務(wù)員關(guān)系法》、《公務(wù)員利益沖突與離職后行為法》、《公職人員退休金法》等，其規(guī)范的對(duì)象包括聯(lián)邦和各省行政機(jī)關(guān)從事文職工作的人員(截至1997 年，約為 200 萬(wàn)人)。［6］129－132

(二)涉及協(xié)調(diào)中央和地方關(guān)系

此種縱向關(guān)系首先應(yīng)由憲法規(guī)范，在此基礎(chǔ)上由中央(而不是地方)立法加以具體調(diào)整。如德國(guó)《基本法》第73條規(guī)定屬于聯(lián)邦議會(huì)的專有立法權(quán)包括:“聯(lián)邦與各邦下列事項(xiàng)之合作:1.刑事警察事項(xiàng)。2.保護(hù)自由民主之基本秩序、聯(lián)邦或一邦之持續(xù)與安全。3.防止在聯(lián)邦境內(nèi)使用暴力或準(zhǔn)備使用暴力而危及德意志聯(lián)邦共和國(guó)外在意義之行為。以及聯(lián)邦刑事警察機(jī)關(guān)之設(shè)置及國(guó)防犯罪之撲滅。”印度的聯(lián)邦議會(huì)在某些情況下可以為各邦立法，“按照憲法規(guī)定，如果聯(lián)邦院以出席并參加表決議員的2/3多數(shù)作出決議，議會(huì)則有權(quán)就決議中指明的各邦的立法項(xiàng)目立法;如果有兩個(gè)或兩個(gè)以上的邦通過(guò)決議，議會(huì)就有權(quán)為提出要求的邦立法。另外，在緊急狀態(tài)中，議會(huì)有權(quán)為全國(guó)或者部分地區(qū)就各邦的任何事項(xiàng)立法?！保?］80“美國(guó)國(guó)會(huì) 1911 年通過(guò)一項(xiàng)法令，撥款給農(nóng)業(yè)部隸屬的林業(yè)局，使它得以應(yīng)任何一州或數(shù)州之請(qǐng)，在保護(hù)可通航河流長(zhǎng)滿樹木的流域進(jìn)行放火方面和它們合作”。［9］558中央的這些立法同時(shí)指向中央和地方兩方面，“管”地方也“管”中央，對(duì)地方(地方議會(huì)和地方政府)有法律效力，對(duì)中央(主要是中央政府)也有法律效力，中央政府對(duì)地方的介入、干預(yù)等行為也要加以規(guī)范和約束，中央也要依法辦事，而能夠規(guī)范中央政府的法律(中央政府所依之法)只能是中央立法。⑥

在調(diào)整中央和地方關(guān)系時(shí)，并非完全由中央說(shuō)了算，憲法往往對(duì)此有較為明確的安排。如中央立法時(shí)要廣泛征求地方意見甚至需要地方直接參與。為防止中央侵犯地方利益，在機(jī)構(gòu)及其人員的產(chǎn)生上，中央的立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)真正由民選代表組成，這樣其侵犯地方利益的可能性會(huì)大大降低(即中央立法最容易侵犯地方利益的是獨(dú)裁專制國(guó)家)。同時(shí)，在中央立法機(jī)構(gòu)中設(shè)立兩院是保證地方利益均衡的有效機(jī)制。在聯(lián)邦制國(guó)家，“通常有一些關(guān)于各構(gòu)成單位在關(guān)鍵性中央機(jī)構(gòu)中的代表性上的特殊的制度安排(特別是在上議院)以提供地方對(duì)中央決策的參與”，其中最特別的是德國(guó)的上議院，其聯(lián)邦議會(huì)由各州組成，而“各州代表由其政府任命并由其部長(zhǎng)首領(lǐng)率領(lǐng)。影響到各州的立法(現(xiàn)在大致占到全部立法的40%)必須得到聯(lián)邦議會(huì)的同意，這就意味著中央政府需要各州政府的同意來(lái)通過(guò)這些議案。”［3］5，71在挪威，“從 20 世紀(jì) 70 年代早期開始，在國(guó)家決策層面就有代表地方政府利益的強(qiáng)大保護(hù)組織”，幾乎沒(méi)有任何關(guān)于地方政府的決議是在“國(guó)家聯(lián)合會(huì)”(在國(guó)家設(shè)置的代表地方政府的聯(lián)合組織)沒(méi)有參與的情況下作出的。［2］172，173此外，違憲審查制度也是防止中央立法侵犯地方權(quán)力的有效途徑，在聯(lián)邦制國(guó)家往往有“一個(gè)仲裁人或一種程序(通常涉及法院，但有時(shí)也包括公民投票或上議院程序)來(lái)管轄政府之間的憲法爭(zhēng)議。”處理這類糾紛的“經(jīng)典方式是訴諸法院”。［3］5，44

(三)涉及地方和地方的橫向關(guān)系

這類關(guān)系中的一部分可以靠各地方自己通過(guò)協(xié)商對(duì)話加以協(xié)調(diào)。如阿根廷的憲法和法律規(guī)定，各省之間可以簽定有關(guān)司法管理、經(jīng)濟(jì)利益和公益事業(yè)的地方協(xié)議(但不得簽定政治性的地方協(xié)議)。［10］245，244在美國(guó)，“憲法第一條宣稱各州締結(jié)協(xié)約必須征得國(guó)會(huì)同意，但實(shí)際上并沒(méi)有這么嚴(yán)格。在一些小事情上，各州往往不經(jīng)國(guó)會(huì)正式批準(zhǔn)即自行締結(jié)協(xié)議，但如涉及重要的政治和財(cái)產(chǎn)權(quán)利，則必須遵守憲法規(guī)定?！薄敖?jīng)國(guó)會(huì)同意，各州可以互相簽定協(xié)約來(lái)實(shí)現(xiàn)一般和特殊的目的;它們已經(jīng)簽定了許多涉及二個(gè)或更多個(gè)州的協(xié)約，包括下列事項(xiàng):橋梁建筑、防治洪水、石油生產(chǎn)、工資管理、制止犯罪、減少水的污染以及保護(hù)海生魚類。各州可以不經(jīng)國(guó)會(huì)同意制定統(tǒng)一的法律相互授予特權(quán)，或者規(guī)定在特殊事情上對(duì)各州公民給予同樣的待遇。按照立法，已有三十一個(gè)州同意省免州際引渡逃犯的歷史性要求。許多州以一致行動(dòng)制定了公共汽車和卡車運(yùn)輸互惠條例。”［9］553，569但這些地方間關(guān)系有時(shí)也不可避免地需要中央權(quán)力的適時(shí)介入，其糾紛有時(shí)也需要中央出面“干預(yù)”，至少需要中央立法予以規(guī)范。如德國(guó)《基本法》第29條第7項(xiàng)規(guī)定:“各邦領(lǐng)域之其它改變得由相關(guān)各邦以國(guó)家邦約為之，或改變邦籍之領(lǐng)域其人口不超過(guò)五萬(wàn)人者，得依須經(jīng)聯(lián)邦參議院同意之聯(lián)邦法律為之。細(xì)節(jié)以須聯(lián)邦參議院及聯(lián)邦議會(huì)多數(shù)議員同意之聯(lián)邦法律定之?！逼咸蜒缿椃ǖ?41條規(guī)定省的邊界的變更應(yīng)在國(guó)會(huì)批準(zhǔn)的組織法的范圍內(nèi)協(xié)商。［8］300在聯(lián)邦制下，“州際貿(mào)易”通常屬于聯(lián)邦的權(quán)力，偶爾是中央與地方“共存、聯(lián)合或分享的?！保?］37－38在美國(guó)，國(guó)會(huì)通過(guò)法令擴(kuò)充了聯(lián)邦憲法關(guān)于各州間的罪犯引渡內(nèi)容，規(guī)定“根據(jù)合法申請(qǐng)，‘罪犯逃往州之行政當(dāng)局有義務(wù)’將該犯拘捕并移交給要求引渡州的代理人?！保?］552總之，涉及到各地方之間的政治、經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、文化等方面的協(xié)調(diào)與合作的問(wèn)題，各國(guó)通常將其立法權(quán)放在中央，實(shí)施權(quán)或在中央或在地方，或由中央和地方共同實(shí)施。

中央為地方事務(wù)立法時(shí)通常要遵守平等對(duì)待原則，“分配給其構(gòu)成單位相同的權(quán)力”應(yīng)是一種“通常”的狀況，但也不可避免地會(huì)有區(qū)別對(duì)待。如英國(guó)“已經(jīng)轉(zhuǎn)移了實(shí)質(zhì)性權(quán)力給蘇格蘭議會(huì)，特別是在教育、衛(wèi)生和地方事務(wù)上(給威爾士和北愛爾蘭的權(quán)力就比較少)?！庇《饶嵛鱽啞盀閬嘄R省作了特殊安排”;加拿大的魁北克省“享有相對(duì)于其他省份的不同權(quán)力”;［3］8，41，43挪威通過(guò)一部特別的和臨時(shí)的法律給予首都奧斯陸“以特別許可，允許它采用地方政府的議會(huì)形式來(lái)代替?zhèn)鹘y(tǒng)的比例代表制?！保?1］168－169

(四)涉及經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)生活等方面需要“全國(guó)統(tǒng)一”規(guī)劃的領(lǐng)域

一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)生活等方面的內(nèi)容很多，這些問(wèn)題有的需要中央立法，有的可以地方立法，即使不需要國(guó)家權(quán)力介入而主要由市場(chǎng)調(diào)節(jié)或公民自治的某些領(lǐng)域，政府無(wú)須負(fù)責(zé)其實(shí)施，但國(guó)家通過(guò)立法加以規(guī)范通常還是必要的，哪怕社團(tuán)的自治章程也要在法律規(guī)范之內(nèi)(如《社團(tuán)法》)。這其中凡涉及到需要“全國(guó)統(tǒng)一”規(guī)劃的問(wèn)題通常需要中央立法，如貨幣權(quán)、度量衡和歷法以及交通(鐵路、空運(yùn))、郵政等。⑦澳大利亞憲法第51條規(guī)定聯(lián)邦議會(huì)的立法范圍包括“通貨、硬幣的鑄造和合法貨幣”(第12項(xiàng));德國(guó)《基本法》第73條規(guī)定屬于聯(lián)邦議會(huì)的專有立法權(quán)包括“通貨、貨幣及鑄幣、度量衡及時(shí)間與歷法之規(guī)定”、“完全或大部分屬聯(lián)邦所有財(cái)產(chǎn)之鐵路(聯(lián)邦鐵路)之運(yùn)輸，聯(lián)邦鐵路之鋪設(shè)、保養(yǎng)或經(jīng)營(yíng)，以及使用聯(lián)邦鐵路費(fèi)用之征收”、“郵政及電訊”、“航空運(yùn)輸”;法國(guó)憲法第34條規(guī)定國(guó)家議會(huì)制定的法律有權(quán)規(guī)定“貨幣發(fā)行制度”;美國(guó)憲法第1條第8款第5項(xiàng)規(guī)定國(guó)會(huì)有權(quán)“鑄造貨幣，厘定本國(guó)貨幣和外國(guó)貨幣的價(jià)值，并確定度量衡的標(biāo)準(zhǔn)”、“設(shè)立郵政局和修建郵政道路”;瑞士1848年憲法規(guī)定聯(lián)邦有航行、電力的輸送和分配、關(guān)稅(第28條)、郵電(第36條)、貨幣(第38條)、統(tǒng)一度量衡標(biāo)準(zhǔn)(第40條)等方面的立法權(quán);印度聯(lián)邦議會(huì)的專有立法事項(xiàng)包括原子能、航空、海運(yùn)、鐵路、郵電、銀行、貨幣等內(nèi)容;［5］79意大利憲法第 117 條規(guī)定，專屬于國(guó)家議會(huì)立法的領(lǐng)域是“那些為保持國(guó)家的統(tǒng)一所不可或缺，因此必須由國(guó)家進(jìn)行統(tǒng)一立法的領(lǐng)域，比如說(shuō)關(guān)于對(duì)外政策，關(guān)于移民，關(guān)于公共秩序和安全，關(guān)于民事和刑事法律體系，關(guān)于司法管轄以及關(guān)于訴訟程序的規(guī)則等?！保?2］21這些中央立的法需要中央和地方政府乃至全社會(huì)共同推行和實(shí)踐。如貨幣和度量衡制度的實(shí)行者包括中央和地方以及千家萬(wàn)戶。

三、屬于“中央和地方都可能立法”的領(lǐng)域

在很多國(guó)家，某些領(lǐng)域由中央還是由地方立法具有不確定性，主要有四種表現(xiàn)形式。

(一)就同一問(wèn)題中央和地方都可以立法，但中央制定原則，地方制定細(xì)則

此時(shí)地方立法多是依據(jù)中央立法制定，“中央政府設(shè)置框架性法律，構(gòu)成單位的政府以自己的立法來(lái)補(bǔ)充(不是反對(duì))它。也就是說(shuō)，構(gòu)成單位的政府在它們共存的領(lǐng)域內(nèi)設(shè)計(jì)項(xiàng)目。因此，中央政府在地區(qū)范圍內(nèi)只有很小規(guī)模的行政事務(wù)，……構(gòu)成單位的主要權(quán)力就是行政性的。這種模式中的一個(gè)巨大挑戰(zhàn)就是限制中央政策制定的細(xì)節(jié)以便為構(gòu)成單位層面上的決策和立法保留空間。”［3］33－34德國(guó)《基本法》第75條明確規(guī)定了聯(lián)邦的“原則立法權(quán)”，表現(xiàn)為這些事務(wù)由中央原則立法，地方制定細(xì)則，“這適用于:(1)州、市或其它公法實(shí)體中公務(wù)員的權(quán)利義務(wù);(2)大學(xué)教育;(3)自然保護(hù);(4)風(fēng)景點(diǎn)管理;(5)地區(qū)性計(jì)劃;(6)水管理。”［1］473美國(guó)為了有利于各地根據(jù)自己的情況發(fā)展經(jīng)濟(jì)(如內(nèi)陸州產(chǎn)木柴而沿海州漁業(yè)發(fā)達(dá))，其環(huán)保立法的有關(guān)內(nèi)容聯(lián)邦“在宏觀上予以控制”，但“允許各州自作決定如何發(fā)展”。在立法程序方面，美國(guó)“聯(lián)邦政府有一個(gè)立法程序的基本指南，但從不強(qiáng)迫州議會(huì)在立法過(guò)程中必須有嚴(yán)格的程序規(guī)則，也不對(duì)立法過(guò)程進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)范?！保?］455，451在這類立法中，中央立法的原則性究竟原則到什么程度，給地方立法預(yù)留多大的空間，具有一定的不確定性。

(二)中央和地方在某些領(lǐng)域“共有”立法權(quán)⑧

如根據(jù)美國(guó)憲法和聯(lián)邦最高法院的有關(guān)憲法解釋，聯(lián)邦和州都可以行使的立法權(quán)限有7個(gè)方面，即①征稅;②借款;③設(shè)立銀行和公司;④設(shè)立法院;⑤制定和實(shí)施法律(在各自權(quán)限范圍內(nèi));⑥為公共目的而征用財(cái)產(chǎn);⑦興辦公共福利。［4］457－458在意大利，國(guó)家和地方共享立法權(quán)的領(lǐng)域包括諸如教育，勞動(dòng)保護(hù)，健康保護(hù)，關(guān)于地區(qū)的管理等等。［12］21印度聯(lián)邦議會(huì)和邦議會(huì)共同的立法事項(xiàng)有47項(xiàng)，包括刑法與刑事程序、婚姻與家庭、民事程序、森林與動(dòng)物保護(hù)、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)規(guī)劃、人口控制與計(jì)劃生育、工會(huì)與勞工爭(zhēng)端、社會(huì)安全與保險(xiǎn)、教育、法律、醫(yī)藥等等。［5］211

在這類立法中，實(shí)際上中央立法往往范圍較廣，而地方立法范圍卻相對(duì)較窄。地方立法雖然不是依據(jù)中央立法而是直接依據(jù)憲法制定，地方立法不是中央法律的細(xì)化而是擁有自己的立法內(nèi)容，但地方立法的范圍仍然取決于中央立法的范圍。如德國(guó)《基本法》第74條規(guī)定了聯(lián)邦和州共同立法的范圍，但“由于聯(lián)邦的立法權(quán)限覆蓋范圍非常廣泛，所以州立法權(quán)限便只能被限制在很少的一些邊緣與剩余的事項(xiàng)上”。［13］191聯(lián)邦的立法權(quán)“包含著所有大型立法項(xiàng)目，以致于州的立法權(quán)力被大大地減小到有關(guān)治安、地方管理、學(xué)校、文化事物上”。［1］472由于“在競(jìng)合性立法領(lǐng)域(基本法第74條)中，聯(lián)邦與州都具有立法權(quán)，但各州只能在‘當(dāng)，且僅當(dāng)聯(lián)邦尚未經(jīng)由法律行使其立法權(quán)之時(shí)’方才具有權(quán)限”，［13］189因此“只要中央政府行使了這一共享權(quán)力，各州就不能再行使這一權(quán)力去立法，至少，州在這一領(lǐng)域中的立法不可抵觸中央在這一領(lǐng)域中的立法?！币虼耍聦?shí)上這種“共有”的權(quán)力模式更多地表現(xiàn)為限制州的權(quán)力。［1］491馬來(lái)西亞也有類似情況，馬來(lái)西亞憲法“授予聯(lián)邦的立法權(quán)以及屬于聯(lián)邦和州共有的立法權(quán)已涉及民事、刑事立法權(quán)、公共衛(wèi)生、教育、社會(huì)福利等立法權(quán)，剩下保留給各州的立法權(quán)已不多了。”［1］487－488

在這些領(lǐng)域雖然中央和地方都可以立法，但實(shí)際上聯(lián)邦法律通常優(yōu)于州法律。⑨“一般實(shí)行中央優(yōu)越的原則，即:在共有立法權(quán)的范圍內(nèi)，如果中央尚未立法，地方可以立法;中央已有立法的，地方不得重復(fù)立法;地方先立法、中央后立法的，取消地方立法?！保?4］236如根據(jù)阿根廷的憲法和法律規(guī)定，在國(guó)會(huì)頒布民法、貿(mào)易法、刑法和礦業(yè)法后，各省不得另行頒布這類法律。［10］244日本的《憲法體系事典》將地方立法符合法令的標(biāo)準(zhǔn)概括為:“(1)國(guó)家尚未就某事制定法令，該事項(xiàng)在國(guó)法上處于空白狀態(tài)的，地方自治體可以制定相應(yīng)的法律規(guī)范;(2)國(guó)家就某事雖已制定法令，但地方自治體可以就不同目的對(duì)該事作出規(guī)定;(3)國(guó)家雖以某一目的就某事作出規(guī)定，但是地方自治體可以在此目的的基礎(chǔ)上，就法令限制范圍外的事項(xiàng)作出規(guī)定?！保?］548美國(guó)憲法第6條規(guī)定:“本憲法和依本憲法所制定的合眾國(guó)法律，以及根據(jù)合眾國(guó)的權(quán)力已締結(jié)或?qū)⒕喗Y(jié)的一切條約，都是全國(guó)的最高法律;每個(gè)州的法官都應(yīng)受其約束，即使州的憲法和法律中有與之相抵觸的內(nèi)容?！钡聡?guó)《基本法》第31條規(guī)定:“聯(lián)邦法律優(yōu)于各邦法律。”印度憲法規(guī)定在共同立法中，邦議會(huì)的法律只有同聯(lián)邦法律不相抵觸的情況下才有效。［5］80

有學(xué)者將此類立法表述為中央和地方“共同立法”。筆者認(rèn)為不夠準(zhǔn)確。嚴(yán)格說(shuō)它們應(yīng)是聯(lián)邦和州都“可能”立法，而實(shí)際上行使權(quán)力時(shí)是有“分工”的，聯(lián)邦放棄了這些領(lǐng)域的某部分立法，州才可能在此立法，立法權(quán)最終是有歸屬的，對(duì)同一問(wèn)題要么中央立法，要么地方立法，不可能中央和地方同時(shí)就一問(wèn)題立法(如果同時(shí)就一問(wèn)題立法則屬于中央定原則，地方定細(xì)則)，重復(fù)立法一般是不可能也不合理的。因此將此類立法稱為中央和地方都“可能”立法比稱之為“共同立法”要恰當(dāng)一些?！爸醒胫贫ㄔ瓌t，地方制定細(xì)則”才真正屬于中央和地方“共同立法”。

(三)中央和地方的合作性立法

在實(shí)踐中，德國(guó)已經(jīng)形成了幾種州和聯(lián)邦聯(lián)合立法的方式，《基本法》第91條第1款“使聯(lián)邦在確定的共同責(zé)任范圍(大學(xué)建設(shè)，地方企業(yè)的改良和海岸防衛(wèi))之內(nèi)得以參與履行州的責(zé)任。”根據(jù)第91條第2款的規(guī)定，“聯(lián)邦和州可以依照協(xié)議在教育計(jì)劃、創(chuàng)立研究機(jī)構(gòu)和跨地區(qū)的重要工程方面進(jìn)行合作?！保?］468－469這種模式也應(yīng)屬于中央和地方“共同立法”。在美國(guó)，聯(lián)邦有時(shí)會(huì)通過(guò)一些委婉的方式來(lái)“引導(dǎo)”地方立法，“當(dāng)需要聯(lián)邦與州密切合作，需要制訂補(bǔ)充性州立法時(shí)，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)常常提供一些模范法律，州立法機(jī)關(guān)如希望參與該全國(guó)性行動(dòng)，可將法律修正后予以采用，也可以不修正就采用。1936年的水土保持法就是一個(gè)例子，它由許多州法律予以補(bǔ)充和執(zhí)行。”有時(shí)候“華盛頓各部為各州草擬標(biāo)準(zhǔn)法案，并促使各州立法機(jī)關(guān)予以通過(guò)，……這是一個(gè)在全國(guó)達(dá)到統(tǒng)一程序的轉(zhuǎn)彎抹角的辦法，但是很有成效”。國(guó)會(huì)還曾“提議”援建低成本的住房，結(jié)果各州立即響應(yīng)，制定了相應(yīng)的立法并成立了住房管理局;國(guó)會(huì)試圖用一項(xiàng)全國(guó)性法律來(lái)處理勞工關(guān)系，借以向各州樹立榜樣，而許多州則“自動(dòng)效仿”，通過(guò)了“小勞工關(guān)系法”。［9］568－569，563

(四)“剩余立法權(quán)”問(wèn)題

即在中央和地方立法權(quán)不明確的地帶，一些國(guó)家憲法確定了某種原則，以應(yīng)對(duì)社會(huì)發(fā)展和變化的需要。有的國(guó)家“剩余立法權(quán)”歸中央，如印度;有的國(guó)家中央和地方都有“剩余立法權(quán)”，但有先后主次之分，如西班牙;但更多的國(guó)家將“剩余立法權(quán)”歸地方，如巴基斯坦、馬來(lái)西亞、奧地利等。［14］236－237通常在由單一制轉(zhuǎn)化成聯(lián)邦制的國(guó)家里，“剩余的權(quán)力歸聯(lián)邦政府”，在由分離的單位組織起來(lái)的聯(lián)邦制國(guó)家里，“剩余的權(quán)力歸各構(gòu)成單位。”［3］39美國(guó)憲法第10修正案規(guī)定:“憲法未授予合眾國(guó)、也未禁止各州行使的權(quán)力，由各州各自保留，或由人民保留?！奔绰?lián)邦擁有“授予的權(quán)力”，州擁有“保留的權(quán)力”。［4］455阿根廷、巴西、委內(nèi)瑞拉、墨西哥等許多聯(lián)邦制國(guó)家剩余權(quán)力都?xì)w地方。［1］487－488

概括地說(shuō)，對(duì)于第一類立法(中央制定原則，地方制定細(xì)則)，中央法律(原則)的實(shí)施者主要是地方議會(huì)，地方立法(細(xì)則)的實(shí)施者主要是地方政府。對(duì)于第二類立法(中央和地方共有立法權(quán))和第四類立法(剩余立法權(quán))，如果實(shí)際上是地方立法，實(shí)施者就是地方政府;如果實(shí)際上是中央立法，其實(shí)施者可能是中央政府，也可能是地方政府，但一般應(yīng)是中央政府和地方政府。第三類(合作立法)產(chǎn)生的法律，其實(shí)施者或是地方政府，或是中央政府和地方政府。

四、屬于“地方立法、地方執(zhí)法”的領(lǐng)域

地方立法的存在是因?yàn)榈胤綑C(jī)關(guān)天然地與民眾保持著近距離接觸，對(duì)老百姓來(lái)說(shuō)中央政府多少有些“遠(yuǎn)在天邊”，而地方政府則“近在眼前”。但地方立法涉及的事務(wù)并非都有特殊性，可能只是歷史原因所致(長(zhǎng)期以來(lái)這些問(wèn)題都屬于地方立法)，或各地“地情”(文化、風(fēng)俗、習(xí)慣等)不同，各地又有能力自己解決，中央就不必管得太多。如美國(guó)各州法律對(duì)離婚理由、離婚程序的規(guī)定有所不同，內(nèi)華達(dá)州因離婚程序相對(duì)簡(jiǎn)單吸引了不少欲離婚者前往;［15］161美國(guó)各州參議員的任期，半數(shù)以上的州規(guī)定為4年，新澤西州始終是3年，其余的州則是兩年;眾議員的任期多數(shù)州是2年，馬里蘭等4個(gè)州為4年，新澤西州為1年;24個(gè)州的州長(zhǎng)任期為4年，23個(gè)州為2年，新澤西州為 3 年。［9］662，693，694

(一)職權(quán)立法

這是地方立法的主要表現(xiàn)形式，是憲法明確賦予地方的立法權(quán)。與中央和地方“共有立法權(quán)”的模式不同，它們不是“中央和地方都可以”立法、而是專屬于“地方”的立法，即中央不宜在此范圍立法(但如果與中央立法相抵觸，一般還是應(yīng)遵循中央優(yōu)越的原則);也不完全是中央制定法律原則，地方制定細(xì)則，不是地方根據(jù)中央法律制定，而是直接根據(jù)憲法制定。

地方立法權(quán)的內(nèi)容通常包括一定的財(cái)政自治權(quán);本地的經(jīng)濟(jì)、市政和社會(huì)管理權(quán);教育、文化、衛(wèi)生管理權(quán);選舉、司法、治安等方面的權(quán)力。［14］234在聯(lián)邦制國(guó)家，屬于地方權(quán)力的通常有:州內(nèi)貿(mào)易、初等/中等教育、衛(wèi)生保健、市鎮(zhèn)事務(wù)等。［3］38“重要的稅收常常是由聯(lián)邦和州來(lái)分享的，聯(lián)邦是稅法的制定者?！胤蕉愑傻胤搅⒎ㄕ{(diào)整。”［1］478印度憲法“第246(3)條中列舉了邦可以享有的權(quán)力，包括維護(hù)‘公共秩序’的權(quán)力，對(duì)‘公共健康與衛(wèi)生’的立法權(quán)，管轄邦內(nèi)的貿(mào)易和商務(wù)?！雹饽崛绽麃啈椃ㄒ?guī)定:“州的議會(huì)對(duì)本州的安定、秩序和良好的行政管理或行政管理中的任何部分有立法權(quán)。”［1］489澳大利亞各州可以為州的“治安、福利和良好管理”立法。［1］492意大利的地方立法權(quán)包括“農(nóng)業(yè)，工業(yè)，內(nèi)部商業(yè)”等領(lǐng)域。［12］21阿根廷憲法規(guī)定，各省議會(huì)擁有預(yù)算、稅收、教育、衛(wèi)生和安全事務(wù)方面的立法權(quán)，還有彈劾省長(zhǎng)的權(quán)力;各省還可以根據(jù)本省的經(jīng)濟(jì)情況制定一些保護(hù)性法律。［10］244，245根據(jù)加拿大憲法，“財(cái)產(chǎn)法的立法權(quán)被授權(quán)各省。普通財(cái)產(chǎn)法、繼承法和婚姻財(cái)產(chǎn)權(quán)法可以由各省議會(huì)制定和頒布?！保?］149在勞動(dòng)法方面，一些特殊的商事活動(dòng)及企業(yè)(如銀行業(yè)、航海、航空、造船業(yè)、跨省鐵路及傳播業(yè)等)的退休金、勞動(dòng)補(bǔ)貼及人員培訓(xùn)、就業(yè)安置等內(nèi)容，以及屬于其管轄范圍的有關(guān)集體談判，歸聯(lián)邦立法，“此外的大多數(shù)勞動(dòng)立法則多由各省自行制定?！保?］223德國(guó)《基本法》對(duì)州的立法權(quán)范圍未作明確例舉，僅原則性地規(guī)定在未授予聯(lián)邦立法權(quán)的范圍內(nèi)，各州享有立法權(quán)(第70條第1項(xiàng))，從各州的立法實(shí)踐來(lái)看，“州的立法權(quán)主要有:制定本州憲法，就本州的文化、教育、警察及公共秩序、建筑規(guī)劃、廣播、地方自治等事務(wù)進(jìn)行立法。”［1］569根據(jù)美國(guó)憲法和聯(lián)邦最高法院的有關(guān)憲法解釋，州議會(huì)立法的范圍主要有7個(gè)方面，即:①管理州內(nèi)的工商業(yè);②建立地方政府;③保護(hù)健康、安全，維護(hù)道德;④保護(hù)生命、財(cái)產(chǎn)和維護(hù)秩序;⑤批準(zhǔn)憲法修正案;⑥舉行選舉;⑦改變州憲法和州政府。［4］457美國(guó)家庭法“是各州負(fù)責(zé)的領(lǐng)域，保險(xiǎn)業(yè)也是各州視情而定。但多數(shù)商業(yè)活動(dòng)還都是由州與聯(lián)邦政府共管，在某些領(lǐng)域聯(lián)邦政府有優(yōu)先權(quán)?！保?］453－454教育在美國(guó)也由州管，如中學(xué)生至少學(xué)四年英語(yǔ)、歷史等，另外，“保險(xiǎn)、銀行、服務(wù)、建筑、會(huì)計(jì)、律師、工程師等行業(yè)的許可證也都由州管理?！笨傮w上看，美國(guó)“各州都有包括憲法、刑事立法、稅法、商法、財(cái)產(chǎn)法、教育立法、社會(huì)福利立法在內(nèi)的較為完整的法律體系?！保?］454－455，557

(二)授權(quán)立法

有中央法律授權(quán)和中央特別授權(quán)兩種。中央法律授權(quán)是中央立法機(jī)關(guān)以法律形式進(jìn)行的授權(quán)，如英國(guó)的地方政府制定的地方法規(guī)被稱為細(xì)則，必須是依授權(quán)才享有的，英國(guó)議會(huì)制定的地方政府法、大倫敦政府法是一攬子授權(quán)，規(guī)定地方可以依職責(zé)分工對(duì)本轄區(qū)的一般事務(wù)制定細(xì)則;［1］513英國(guó)的交通法、教育法授權(quán)郡一級(jí)政府制定有關(guān)城市交通和貫徹執(zhí)行教育法的細(xì)則。（11）日本的《地方自治法》規(guī)定了地方立法的依據(jù)和范圍、地方議會(huì)和地方行政首長(zhǎng)的職權(quán)劃分等。［1］543在加拿大的家庭法制定中，聯(lián)邦和各省的立法權(quán)限有所不同，“聯(lián)邦立法主要涉及結(jié)婚年齡以及離婚等事項(xiàng);而各省的法律規(guī)定不統(tǒng)一，但主要涉及了結(jié)婚的具體程序和儀式、財(cái)產(chǎn)的歸屬以及有關(guān)子女撫養(yǎng)和監(jiān)護(hù)的問(wèn)題?！保?］174中央特別授權(quán)是中央立法機(jī)關(guān)以決定權(quán)的方式針對(duì)某具體事項(xiàng)授權(quán)地方立法，如我國(guó)的全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)1981年曾授權(quán)廣東、福建兩省人大及其常委會(huì)制定所屬的各項(xiàng)單行經(jīng)濟(jì)法規(guī)，此時(shí)地方立法可能填補(bǔ)中央立法的空白，也可能與中央現(xiàn)有法律相矛盾(中央允許的矛盾)。應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的是，以法律形式規(guī)定地方權(quán)力也是中央在授權(quán)，因?yàn)榉墒侵醒肓⒎C(jī)關(guān)制定的，不論國(guó)家議會(huì)以立法權(quán)還是以決定權(quán)的方式授權(quán)地方立法，此種地方立法權(quán)均出自于中央，區(qū)別僅僅在于，特別授權(quán)是專門性的，通常針對(duì)某一對(duì)象，某一領(lǐng)域，具有特別性，如上述我國(guó)對(duì)廣東、福建兩省的授權(quán);法律授權(quán)則可能針對(duì)許多地方(作為例外也有針對(duì)一地的特別法（12）)，涉及多方領(lǐng)域，具有常規(guī)性，普遍性，如我國(guó)的《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第7條第2款規(guī)定:“省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民代表大會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)”。中央議會(huì)以法律形式授權(quán)地方立法時(shí)，中央要變更此項(xiàng)授權(quán)相對(duì)較困難，因?yàn)樾薷姆傻某绦蛳鄬?duì)煩瑣，而中央議會(huì)以決定權(quán)的方式授權(quán)地方立法時(shí)，中央的自主性、靈活性就大得多。

地方立法既有職權(quán)立法也有授權(quán)立法，但二者不應(yīng)相互混淆。地方立法權(quán)如果來(lái)源于憲法，就應(yīng)屬于職權(quán)立法，如果來(lái)自中央(包括中央立法和中央決定)就應(yīng)屬于授權(quán)立法。其中特別值得強(qiáng)調(diào)的是來(lái)自憲法的授權(quán)和來(lái)自法律(包括組織法)的授權(quán)是不同的，前者是從憲法這一權(quán)力源出發(fā)，分出中央權(quán)力和地方權(quán)力，此時(shí)中央權(quán)力與地方權(quán)力是對(duì)應(yīng)的，二者之間有一定的分權(quán)制衡關(guān)系;而中央法律對(duì)地方立法的授權(quán)是從中央權(quán)力中再分流出一部分給地方(在憲法允許的前提下)。因此地方立法權(quán)如果是由憲法授予，就是地方固有的權(quán)力，有一定的獨(dú)立性，中央不能干預(yù)，如我國(guó)省級(jí)人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)的權(quán)力直接源于憲法，（13）因此這一權(quán)力是全國(guó)人大及其常委會(huì)不能以法律形式剝奪的，要取消、改變這種地方立法權(quán)必須啟動(dòng)修憲程序。（14）而如果是法律授權(quán)，中央議會(huì)就可以通過(guò)修改法律而變更，此時(shí)地方立法就對(duì)中央有一定的“依附”性。（15）

(三)地方立法的禁區(qū)

有的國(guó)家憲法明確規(guī)定了禁止地方立法的范疇，如根據(jù)美國(guó)憲法和相關(guān)判例，禁止州行使的立法權(quán)限包括:①不得鑄造貨幣，在和平時(shí)期不得保持軍隊(duì)和兵艦;②不得締結(jié)條約;③不得制定損害合同義務(wù)的法律;④不得否定人民享有法律的同等保護(hù);⑤不得違反聯(lián)邦憲法或阻撓聯(lián)邦法律的實(shí)施;⑥不得因種族、膚色和性別而剝奪公民的選舉權(quán);⑦不得對(duì)進(jìn)口貨和出口貨征稅;⑧不得允許奴隸制;⑨不得授予貴族爵位;⑩不得通過(guò)剝奪公民權(quán)利的法案或者追溯既往的法律;（11）不得中止人身保護(hù)狀的特權(quán)，除非發(fā)生叛亂或者入侵;（12）未經(jīng)正當(dāng)法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由和財(cái)產(chǎn)。［4］457這些禁止的領(lǐng)域，有的是針對(duì)所有立法權(quán)的，不僅地方法律不允許規(guī)定，中央立法也不能規(guī)定，它們是所有法律的禁區(qū)，如上述第④、⑥、⑧、⑨、⑩、（11）、（12）項(xiàng)。也有的只是禁止地方立法而允許聯(lián)邦立法的，它們屬于聯(lián)邦管理的國(guó)家性事務(wù)，如上述第①、②、⑦項(xiàng)，有的只是為地方立法確定原則界限，如第⑤項(xiàng)。（16）阿根廷的憲法和法律規(guī)定各省不得制定有關(guān)貿(mào)易、內(nèi)河航運(yùn)或航海的法律;不得對(duì)公民和國(guó)籍、破產(chǎn)、偽造貨幣或國(guó)家文件等事項(xiàng)頒布法律，［10］244顯然這些方面不是不需要立法，而是不允許地方立法，即只能由中央立法。在英國(guó)，由于地方立法均屬于附屬性的授權(quán)立法，其限制大致有幾個(gè)方面:不能將所依據(jù)的授權(quán)用于不同的目的;不能通過(guò)制定細(xì)則授予自己法定權(quán)力之外的權(quán)力;不能限制自由貿(mào)易;其禁止性規(guī)定不能嚴(yán)于法律細(xì)則對(duì)犯罪要件的規(guī)定，不得少于法律規(guī)定;處罰規(guī)定不得嚴(yán)于法律規(guī)定標(biāo)準(zhǔn);等等。［1］513－514

五、屬于“可中央立法、可地方立法”的模糊地帶

地方立法權(quán)有的國(guó)家較多，有的國(guó)家較少，各國(guó)的差異很大，沒(méi)有簡(jiǎn)單的公式可以套用。從各國(guó)的立法規(guī)范來(lái)看，中央立法中的某些內(nèi)容在各國(guó)都是比較固定的(如外交、國(guó)防)，某些內(nèi)容在各國(guó)則總是有所不同的，在這些領(lǐng)域有的國(guó)家允許地方立法，有的國(guó)家不允許，有的國(guó)家有條件地允許，屬于“可中央可地方”的立法空間。如高等教育研究、礦物資源、農(nóng)業(yè)等方面的權(quán)限即使在聯(lián)邦制國(guó)家通常也沒(méi)有固定模式，主要基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)通常屬于中央的權(quán)力范疇，但在聯(lián)邦制下偶爾也是中央和地方“共存、聯(lián)合或分享的或?qū)儆跇?gòu)成單位的?！保?］38

在組織機(jī)構(gòu)方面，各國(guó)中央機(jī)構(gòu)的立法都由中央議會(huì)制定，但各國(guó)對(duì)地方機(jī)構(gòu)的立法卻不統(tǒng)一。在單一制國(guó)家，各地方的政權(quán)機(jī)構(gòu)問(wèn)題一般是由憲法規(guī)定后再由中央立法加以細(xì)化、或者由中央立法直接規(guī)定(通常是沒(méi)有成文憲法時(shí))，如英國(guó)的“現(xiàn)代英格蘭和威爾士的政府主要是依據(jù)1972年的《地方政府法》設(shè)置的，……還有一些專門的法律，例如1963年的《大倫敦政府法》、1978年的《大倫敦議會(huì)法》等，對(duì)這兩個(gè)地區(qū)的政府制度作了規(guī)定?！备鶕?jù)這些法律，英格蘭和威爾士分為58個(gè)郡，這些郡又分為都市郡和非都市郡?！坝?guó)法律賦予各地方政府十分廣泛的職責(zé)，……將這些職責(zé)在各類、各級(jí)地方議會(huì)之間進(jìn)行分配，因此各地方議會(huì)依各自的性質(zhì)和級(jí)別不同，職責(zé)也各異。各級(jí)、各類地方議會(huì)的職責(zé)分工由法律規(guī)定，并可隨時(shí)更改?！保?］508－509，511英國(guó)在 1979－1997 年間，立法機(jī)關(guān)關(guān)于地方政府的工作量已“擴(kuò)大到幾百個(gè)法案”。［11］113法國(guó)憲法第34條規(guī)定“地方議會(huì)的選舉制度”由國(guó)家議會(huì)的法律規(guī)定準(zhǔn)則，“各地方單位的自主管理、職權(quán)范圍及其財(cái)源”由國(guó)家議會(huì)的法律規(guī)定基本原則;法國(guó)的市鎮(zhèn)長(zhǎng)之職權(quán)及其行使方式等由《市鎮(zhèn)法》規(guī)定。［1］523葡萄牙憲法第167條規(guī)定“關(guān)于地方自治機(jī)構(gòu)的設(shè)立、撤銷及轄區(qū)變更”，“主權(quán)機(jī)關(guān)、自治區(qū)、地方政府以及其他憲法機(jī)構(gòu)首腦的選舉”，“主權(quán)機(jī)關(guān)與地方政府首腦、國(guó)務(wù)委員會(huì)、國(guó)家監(jiān)察使的地位及其薪俸”，“基層公共組織參與地方政府的施政”，“同各地選民的直接協(xié)商”等問(wèn)題屬于國(guó)家議會(huì)絕對(duì)保留的立法權(quán)。北歐各國(guó)基本上都是由中央制定地方政府行為法案，或通過(guò)特別法案來(lái)規(guī)定市政委員會(huì)享有的特殊職能和實(shí)施這些職能的特定方式等。［2］3，18－19，80，82，204海地憲法第 82 條、第 69 條規(guī)定，省政委員會(huì)和省議會(huì)的組織和運(yùn)行，以及區(qū)政委員會(huì)的組織和運(yùn)行方式均由法律規(guī)定。厄瓜多爾憲法第122條規(guī)定，省政府和市政府享有機(jī)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)和管理的自治權(quán)，法律決定其結(jié)構(gòu)、組成、職權(quán)和責(zé)任，并使其有效地行使自治權(quán)。［10］221而在聯(lián)邦制國(guó)家，憲法往往允許地方立法自行規(guī)定當(dāng)?shù)亟M織機(jī)構(gòu)等問(wèn)題，如依據(jù)瑞士1848年憲法，“聯(lián)邦無(wú)權(quán)撤消或合并各州;各州只要遵守基本民主原則和關(guān)于各州憲法的一般規(guī)定，即可自由選擇政權(quán)組織形式，如共和政體;各州獨(dú)立選舉產(chǎn)生政權(quán)組織機(jī)構(gòu)”。［16］88美國(guó)州長(zhǎng)的任職條件和任期、州長(zhǎng)和州議員的薪水等都由各州議會(huì)自己規(guī)定。［9］663，693，694即使在單一制的意大利，各大區(qū)的立法權(quán)也包括“確定地方各機(jī)構(gòu)(理事會(huì)、地區(qū)政務(wù)會(huì)、地區(qū)主席)的組織和運(yùn)作的基本原則”，“確定地方各級(jí)機(jī)構(gòu)的創(chuàng)制規(guī)范的權(quán)限”等，1999年后各大區(qū)可以采用與國(guó)家不同的組織模式，如“大區(qū)政府由大區(qū)主席來(lái)組織，而大區(qū)主席直接對(duì)選民負(fù)責(zé)等等。”［12］22

在基本人權(quán)的保障方面，有的國(guó)家由中央立法統(tǒng)一規(guī)定，如德國(guó)《基本法》第2條第2項(xiàng)規(guī)定，“人人有生命與身體之不可侵犯權(quán)。個(gè)人之自由不可侵犯。此等權(quán)利唯根據(jù)法律始得干預(yù)之?！钡?2條第1項(xiàng)規(guī)定，“所有德國(guó)人均有自由選擇其職業(yè)、工作地點(diǎn)及訓(xùn)練地點(diǎn)之權(quán)利，職業(yè)之執(zhí)行得依法律管理之?！钡?4條第1項(xiàng)規(guī)定:“財(cái)產(chǎn)權(quán)及繼承權(quán)應(yīng)予保障，其內(nèi)容與限制由法律規(guī)定之?！蔽覈?guó)《立法法》第8條規(guī)定，“對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰”由全國(guó)人大或其常委會(huì)制定法律加以規(guī)定。有的國(guó)家對(duì)人權(quán)問(wèn)題地方也可以立法，在美國(guó)，“一般規(guī)則是各州不得削弱憲法規(guī)定的公民權(quán)利，但可想辦法加強(qiáng)公民權(quán)利。如憲法規(guī)定公民住宅不得非法侵入，阿拉斯加州對(duì)此有細(xì)則，比憲法保護(hù)更嚴(yán)。但絕不能低于憲法?！保?］455日本對(duì)公民權(quán)利的某些限制，各地的規(guī)定有明顯差別，“同樣是有關(guān)取締賣淫的條例，對(duì)于觸犯條例行為的處罰，在不同的地方自治體有不同的標(biāo)準(zhǔn)。”［1］546這種地方差異可能因其合理性而受到一定的質(zhì)疑，如僅僅因?yàn)樗诘夭煌?，?dǎo)致同等行為不同等對(duì)待，同罪不同罰，等等。

關(guān)于地方法院和法官等問(wèn)題，有的國(guó)家由中央立法規(guī)定，如“印度憲法規(guī)定:各邦均設(shè)立高等法院;議會(huì)可以通過(guò)法律，為兩個(gè)或兩個(gè)以上的邦，或?yàn)閮蓚€(gè)或兩個(gè)以上的邦和中央直轄區(qū)建立聯(lián)合高等法院?！保?］114“印度實(shí)行單一的司法體制，無(wú)論是邦一級(jí)的高等法院還是下級(jí)法院，都受最高法院管轄?！保?］215葡萄牙憲法第168條規(guī)定國(guó)家議會(huì)相對(duì)保留的立法權(quán)包括“法院與檢察院的組織與權(quán)限，以及相應(yīng)的法官和檢察官的地位?！庇械膰?guó)家對(duì)這些問(wèn)題則由地方立法規(guī)定，如德國(guó)《基本法》第98條第3項(xiàng)規(guī)定:“各邦法官之法律地位，應(yīng)由各邦特別法律規(guī)定之?！钡?項(xiàng)規(guī)定:“各州可以規(guī)定，州的司法部長(zhǎng)在取得法官選拔委員會(huì)的一致同意后，任命州的法官?！钡?項(xiàng)規(guī)定:“各邦得根據(jù)本條第二項(xiàng)制定各邦法官規(guī)程?！泵绹?guó)的州憲法規(guī)定州和地方的司法制度，州議會(huì)規(guī)定有關(guān)司法權(quán)、法律程序和上訴的事項(xiàng)。［9］588

還有刑法的制定權(quán)問(wèn)題，刑法領(lǐng)域的立法權(quán)在加拿大由中央獨(dú)占，（17）在美國(guó)，刑法問(wèn)題“各州可以有規(guī)定，中央也要有規(guī)定，涉及數(shù)州問(wèn)題，就應(yīng)適應(yīng)中央的?！保?］454在日本，刑法由中央立法制定，但各地方議會(huì)有權(quán)規(guī)定較輕的罰則(屬于日本刑罰中的“行政罰”):兩年以下有期徒刑或十萬(wàn)日元以下的罰金、拘留科料(5－1000 元的財(cái)產(chǎn)刑)或沒(méi)收。［1］549

……

要徹底梳理清楚各國(guó)立法權(quán)在中央和地方之間的界限是很困難的，甚至可能是沒(méi)有必要的，關(guān)鍵在于我們從中得到了什么啟發(fā)。以上材料表明，各國(guó)都將國(guó)防、外交、國(guó)家政體、貨幣、度量衡等權(quán)限放在中央，我們當(dāng)然也不應(yīng)例外;而我們是否也應(yīng)該將各國(guó)基本上都?xì)w地方的立法權(quán)劃給地方?事實(shí)上給了地方多少?是否需要更多地給地方?這是我們首先要研究的問(wèn)題。此外還有屬于“可中央立法可地方立法”的廣大領(lǐng)域，對(duì)我們來(lái)說(shuō)既然這些“兩可”的立法權(quán)在許多國(guó)家可以歸中央，我們的傳統(tǒng)又習(xí)慣了歸中央，那么暫時(shí)似乎仍應(yīng)大體繼續(xù)放在中央，短期內(nèi)不宜有太大變動(dòng)，可以根據(jù)形勢(shì)發(fā)展的需要將其中某些部分適當(dāng)劃給地方，至于將哪部分劃給地方、何時(shí)劃給地方，也是很值得探討的問(wèn)題。針對(duì)過(guò)去我們立法體制的弊端(中央過(guò)強(qiáng)，地方太弱)，今后的模式應(yīng)該是中央稍強(qiáng)，地方稍弱，以達(dá)致大體的平衡和諧;而不是中央稍弱，地方稍強(qiáng)(這一模式對(duì)傳統(tǒng)改變太大，即便合理也需逐步調(diào)整而目前不宜);更不宜采用中央弱、地方強(qiáng)的模式，從一個(gè)極端走到另一個(gè)極端。

六、地方立法的類型

從各國(guó)地方立法的內(nèi)容來(lái)看，地方立法的類型大致有三種。

(一)執(zhí)行性地方立法

即為執(zhí)行國(guó)家立法而制定的細(xì)則性地方立法，這些細(xì)則在一定程度上把中央的法律調(diào)整得較為適合本地的情況，以便于地方政府執(zhí)行，此時(shí)地方議會(huì)是中央與地方政府之間的橋梁，它要求地方政府不是機(jī)械地執(zhí)行中央的法律，而是執(zhí)行將中央法律地方化了的地方法律(在同一問(wèn)題上既有原則又有規(guī)則時(shí)，通常執(zhí)行的是規(guī)則)，以利于收到更好的效果。畢竟中央不可能事無(wú)巨細(xì)，事必躬親，而一定會(huì)有一些管不到、管不了、管不細(xì)、管不好的領(lǐng)域，地方立法的“微調(diào)”作用正好予以彌補(bǔ)，這特別適用于地廣人多、情況復(fù)雜的大國(guó)。從這個(gè)意義上說(shuō)，我國(guó)中央的某些立法(“某些”是“哪些”還需要仔細(xì)研究)今后應(yīng)繼續(xù)奉行“宜粗不宜細(xì)”的原則，給地方立法預(yù)留一定的空間。

(二)特殊性地方立法

某些地方立法具有明顯的地方特色，只有當(dāng)?shù)卮嬖谶@些問(wèn)題，且這些領(lǐng)域不涉及國(guó)家主權(quán)等重要問(wèn)題，因此不需要中央立法，只需要這些地方自己加以解決。如我國(guó)的特別行政區(qū)問(wèn)題是香港和澳門特有的，中央以基本法(小憲法)的形式規(guī)定其基本原則和框架后，其他具體制度等大量?jī)?nèi)容由當(dāng)?shù)亓⒎纯伞４祟惲⒎ㄟ€包括中央以特別授權(quán)方式授權(quán)某一地或某幾地先行立法的情況，如我國(guó)1988年七屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)關(guān)于建立海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)的決議，授權(quán)海南省人大及其常委會(huì)制定所屬經(jīng)濟(jì)特區(qū)的法規(guī)等。

(三)普通性地方立法

包括職權(quán)立法和大多數(shù)法律授權(quán)立法，它們往往是針對(duì)地方事務(wù)的立法，涉及大量民生問(wèn)題及福利事務(wù)，貼近民眾，瑣碎具體，五花八門。如日本地方議會(huì)制定的公共事務(wù)條例，其內(nèi)容涉及:①有關(guān)公園、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)、廣場(chǎng)、綠地、道路、橋梁、河流、水庫(kù)、排灌水渠、堤防等的設(shè)置、管理和使用;②有關(guān)上下水道、電氣、煤氣、鐵路、汽車運(yùn)輸、船舶等公營(yíng)企業(yè)的設(shè)置、經(jīng)營(yíng)和財(cái)務(wù)管理等。［1］548－549這些涉及民生問(wèn)題的，由當(dāng)?shù)亓⒎ㄍ扔芍醒肓⒎ǜ行?，更容易靈活變通，也更方便群眾。

以上三種類型的地方立法中，第一類立法(執(zhí)行性立法)是所有大國(guó)必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)，對(duì)于我們這樣一個(gè)幅員遼闊、人口眾多的國(guó)家而言也是需要充分加以運(yùn)用、發(fā)揮其功效的。第二類立法(特殊地方立法)則是所有國(guó)家都可能需要的、對(duì)個(gè)別問(wèn)題進(jìn)行調(diào)整的手段，我們也曾經(jīng)用、并還在用、將來(lái)還應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持用這一方式處理某些特殊問(wèn)題。（18）而第三類立法(普通地方立法)往往與一國(guó)的民主發(fā)展進(jìn)程有關(guān)，當(dāng)一國(guó)民主制度要求實(shí)現(xiàn)的基本人權(quán)表現(xiàn)為生存權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、受教育權(quán)、醫(yī)療衛(wèi)生保健權(quán)等經(jīng)濟(jì)文化社會(huì)權(quán)利時(shí)，這些問(wèn)題的性質(zhì)決定了其解決途徑不能不大量依賴地方機(jī)關(guān)。同時(shí)隨著社會(huì)日益民主化，地方自己立法的條件和能力也在逐步加強(qiáng)并初步具備立法的能力。對(duì)于正在朝民主法治方向邁進(jìn)的中國(guó)社會(huì)來(lái)說(shuō)，適時(shí)擴(kuò)大地方立法權(quán)是應(yīng)當(dāng)?shù)?，必要的，甚至是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的，因此我國(guó)地方立法權(quán)的總的發(fā)展趨勢(shì)應(yīng)當(dāng)是“放”而不是“收”。

注釋:

①只有個(gè)別國(guó)家是完全由中央立法，地方?jīng)]有任何立法權(quán)，如朝鮮、土耳其、越南等。詳見李林著:《立法機(jī)關(guān)比較研究》，人民日?qǐng)?bào)出版社1991年版，第228頁(yè)。

②但地方執(zhí)法的事務(wù)卻可能由地方立法，也可能由中央立法，其情況相對(duì)復(fù)雜。

③也有個(gè)別例外。如“瑞士憲法不允許國(guó)家擁有常備軍，瑞士軍隊(duì)是在州的基礎(chǔ)上組織起來(lái)的，而國(guó)家的監(jiān)督、控制、管理和財(cái)政支持則具有決定性的作用?！痹斠娡觖惼贾?《聯(lián)邦制與世界秩序》，北京大學(xué)出版社2000年版，第112頁(yè)。

④作為例外，有的國(guó)家對(duì)這些事務(wù)可以由中央立法，地方實(shí)行。如我國(guó)中央政府授權(quán)香港特別行政區(qū)依照《香港基本法》自行處理有關(guān)的對(duì)外事務(wù)(《香港基本法》第13條第3款);臺(tái)灣省將來(lái)回歸祖國(guó)懷抱，還可能有一定的軍事權(quán)，但它們的這些權(quán)力是中央賦予的，即外交等方面的立法權(quán)還是中央的，作為地方它們只是根據(jù)國(guó)家立法擁有一定的實(shí)施權(quán)。

⑤下文中引用的德國(guó)基本法內(nèi)容均引自《中譯德意志聯(lián)邦共和國(guó)基本法》，見中國(guó)法學(xué)網(wǎng)。

⑥中央在處理有關(guān)地方事務(wù)時(shí)，如果涉及到地方制定的法，只要該法與中央立法沒(méi)有沖突，原則上中央也應(yīng)予以尊重，尤其是地方依憲法行使立法權(quán)時(shí)，只要不抵觸中央法律，中央政府是不應(yīng)干預(yù)、不能否定的。

⑦秦始皇統(tǒng)一中國(guó)后的重要舉措包括車同軌，書同文，修長(zhǎng)城，統(tǒng)一度量衡以及統(tǒng)一貨幣。盧曉剛:銅錢為何稱“孔方兄”，《羊城晚報(bào)》2009年10月26日。

⑧加拿大學(xué)者安德森先生認(rèn)為大多數(shù)聯(lián)邦制國(guó)家內(nèi)的權(quán)力分配模式有三種:一是“分享”權(quán)力，即“每一級(jí)政府在廣泛的領(lǐng)域內(nèi)享有一些不同的法律權(quán)力，可以獨(dú)立作出決策”。二是權(quán)力“共存”，即“雙級(jí)政府都可以在確定的領(lǐng)域制定法律，通常具有聯(lián)邦最高性”。三是“聯(lián)合”行使權(quán)力，即“雙級(jí)政府能夠一起作出一些共同決定?！眴讨巍ぐ驳律?《聯(lián)邦制導(dǎo)論》，田飛龍譯，中國(guó)法制出版社2009年版，第37頁(yè)。

⑨也有例外，如“在加拿大關(guān)于養(yǎng)老金的省級(jí)立法具有優(yōu)先性?！眴讨巍ぐ驳律?《聯(lián)邦制導(dǎo)論》，田飛龍譯，中國(guó)法制出版社2009年版，第86頁(yè)。

⑩印度憲法第248條規(guī)定，“議會(huì)擁有就《聯(lián)邦與各邦兼具職權(quán)表》及《各邦職權(quán)表》未列事項(xiàng)制定法律的獨(dú)享權(quán)力。這一權(quán)力包括上述各表中均未列入的稅收課征制定法律的權(quán)力?！崩畈皆浦骶?《立法法研究》，湖南人民出版社1998年版，第489頁(yè)。

（11）英國(guó)的地方一級(jí)實(shí)行議行合一的體制，“只設(shè)立議會(huì)兼行立法和行政兩種職能?！崩畈皆浦骶?《立法法研究》，湖南人民出版社1998年版，第513、511頁(yè)。

（12）如法國(guó)國(guó)民議會(huì)1982年通過(guò)的《科西嘉島大區(qū)特別地位法》，任進(jìn)著:《中歐地方制度比較研究》，國(guó)家行政學(xué)院出版社2007年版，第109頁(yè);我國(guó)的《香港基本法》、《澳門基本法》等。

（13）我國(guó)《憲法》第100條規(guī)定:“省、直轄市的人民代表大會(huì)和它們的常務(wù)委員會(huì)，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。”

（14）當(dāng)然中央可以通過(guò)制定地方組織法、立法法等形式，在程序上對(duì)地方立法進(jìn)行約束和限制，但這種約束和限制不能違背憲法有關(guān)規(guī)定。

（15）同理，議會(huì)授權(quán)政府立法的授權(quán)立法，也不僅指議會(huì)以決定等形式授權(quán)政府立法的模式，還應(yīng)包括議會(huì)通過(guò)立法的形式在法律中授權(quán)政府立法。

（16）相形之下，美國(guó)憲法禁止聯(lián)邦立法的領(lǐng)域則意味著同時(shí)禁止州立法，具體包括:(1)不得對(duì)任何州輸出的商品征稅;(2)間接稅稅率應(yīng)當(dāng)全國(guó)統(tǒng)一;(3)不得剝奪權(quán)利法案所做的保證;(4)在商業(yè)上，不得給予任何一州優(yōu)惠于其他州的待遇;(5)未得到州的同意，不得改變州的疆界;(6)不得把新接納的州置于低于創(chuàng)始州的地位;(7)不得允許奴隸制;(8)不得授予貴族爵位;(9)不得通過(guò)剝奪公民權(quán)利的法案或追溯既往的法律;(10)不得中止人身保護(hù)狀的特權(quán)，除非發(fā)生叛亂和入侵;(11)未經(jīng)正當(dāng)法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由和財(cái)產(chǎn)。詳見李林著:《立法理論與制度》，中國(guó)法制出版社2005年版，第456頁(yè)。這些方面禁止聯(lián)邦立法也禁止州立法，這與聯(lián)邦擁有“授予的權(quán)力”、州擁有“保留的權(quán)力”是不同的，一個(gè)是中央和地方享有權(quán)力的界限，一個(gè)是中央和地方權(quán)力禁區(qū)的界限。

（17）“但是各行省一直堅(jiān)持對(duì)觸犯行省法律和地方政府條例的人處以高額罰金”。李步云主編:《立法法研究》，湖南人民出版社1998年版，第490頁(yè)。

（18）我們已經(jīng)運(yùn)用這一方式較好地解決了香港、澳門回歸問(wèn)題，創(chuàng)造了沿海地區(qū)立法試驗(yàn)田的模式，今后我們可能還需要繼續(xù)利用這一模式解決一些新的特殊問(wèn)題。

［1］李步云，主編.立法法研究［M］.長(zhǎng)沙:湖南人民出版社，1998.

［2］埃里克·阿爾貝克，等.北歐地方政府:戰(zhàn)后發(fā)展趨勢(shì)與改革［M］.常志霄，張志強(qiáng)，譯.北京:北京大學(xué)出版社，2005.

［3］喬治·安德森.聯(lián)邦制導(dǎo)論［M］.田飛龍，譯.北京:中國(guó)法制出版社，2009.

［4］李林.立法理論與制度［M］.北京:中國(guó)法制出版社，2005.

［5］林良光，主編.印度政治制度研究［M］.北京:北京大學(xué)出版社，1995.

［6］劉藝工.當(dāng)代加拿大法律制度研究［M］.北京:民族出版社，2008.

［7］劉兆興.德國(guó)聯(lián)邦憲法法院總論［M］.北京:法律出版社，1998.

［8］任進(jìn).中歐地方制度比較研究［M］.北京:國(guó)家行政學(xué)院出版社，2007.

［9］查爾斯·A·比爾德.美國(guó)政府與政治:下冊(cè)［M］.朱曾汶，譯.北京:商務(wù)印書館，1987.

［10］袁東振，徐世澄.拉丁美洲國(guó)家政治制度研究［M］.北京:世界知識(shí)出版社，2004.

［11］埃里克·阿姆納，斯蒂格·蒙丁.趨向地方自治的新理念?——比較視角下的新近地方政府立法［M］.楊立華，等，譯.北京:北京大學(xué)出版社，2005.

［12］羅伯特·隆波里，等.意大利法概要［M］.薛軍，譯.北京:中國(guó)法制出版社，2007.

［13］康拉德·黑塞.聯(lián)邦德國(guó)憲法綱要［M］.李輝，譯.北京:商務(wù)印書館，2007.

［14］李林.立法機(jī)關(guān)比較研究［M］.北京:人民日?qǐng)?bào)出版社，1991.

［15］陳堯光.大洋東岸——美國(guó)社會(huì)文化初探［M］.沈陽(yáng):遼寧人民出版社，1986.

［16］J.布萊澤.地方分權(quán)——比較的視角［M］.肖艷輝，袁朝暉，譯.北京:中國(guó)方正出版社，2009.

The Scope of Local Legislation

MA Ling
(Department of Law，China Youth University for Political Sciences，Haidian，Beijing 100089)

The affairs under central legislation and central enforcement，and under central legislation and central－local co－enforcement are excluded from local legislation in all countries.However in some areas there exists diversity.In some countries the central authorities determine principles while local authorities fix detailed rules.In some other countries，central and local authorities share legislation.Local legislation usually appears as functional legislation and delegated legislation，plus a vague area of“either central or local legislation.”Among the types of local legislation，implementary legislation is indispensable for big countries;special local legislation is a means for adjustment of special problems in all countries;and general local legislation is often correlated with a country’s process of modernization.The general trend of local legislation in our country should be“decentralizing”instead of“centralizing.”

locality;center;legislation;law enforcement

D901

A

1674—0351(2012)03—0048—11

2012－02－18

馬嶺(1960— )，女，河北威縣人，中國(guó)青年政治學(xué)院法律系教授。

［責(zé)任編輯張海波］