邵 帥,郭 萍

(1.大連海事大學(xué)法學(xué)院,遼寧大連 116026;2.煙臺(tái)海事局,山東煙臺(tái) 264000)

隨著瑞典政府于2012年6月12日向國(guó)際勞工組織遞交正式批準(zhǔn)《2006年海事勞工公約》的法律文本,批準(zhǔn)公約的國(guó)家達(dá)到了28個(gè)。在國(guó)際社會(huì)的共同努力下,公約向著正式生效又邁進(jìn)了一大步。公約規(guī)定的生效條件有兩個(gè),一是批準(zhǔn)公約的國(guó)家數(shù)達(dá)到30個(gè),二是批準(zhǔn)公約的國(guó)家船舶總噸位占到世界船舶總噸位數(shù)的33%。目前,公約生效的第二個(gè)條件早已滿足,至2012年6月,批準(zhǔn)公約國(guó)家的船舶總噸位數(shù)已超過(guò)世界船舶總噸位數(shù)的56%。考慮到有6個(gè)國(guó)家是在近半年批準(zhǔn)公約的,[1]這說(shuō)明近期大多數(shù)國(guó)家批準(zhǔn)公約的國(guó)內(nèi)程序已完成或接近完成,將會(huì)有更多的國(guó)家于近期遞交批準(zhǔn)文件,基本可以肯定,公約將會(huì)在幾個(gè)月內(nèi)滿足生效條件,并于滿足生效條件的12個(gè)月后正式生效。

公約自2006年訂立以來(lái),國(guó)內(nèi)許多學(xué)者均撰文對(duì)公約內(nèi)容予以全面介紹并分析對(duì)中國(guó)相關(guān)行業(yè)的影響(如王秀芬教授撰寫(xiě)的《國(guó)際勞工組織的船員立法趨勢(shì)及我國(guó)的對(duì)策研究》),但是鮮有對(duì)各國(guó)及地區(qū)如何履行該公約方面的介紹和分析。筆者從一些有代表性國(guó)家和地區(qū)履行公約的情況入手,提出亟待解決的相關(guān)問(wèn)題及建議,呼吁政府相關(guān)部門(mén)加快立法進(jìn)度,采取切實(shí)有效的措施保障海員權(quán)益。

一、國(guó)際勞工組織與《2006年海事勞工公約》簡(jiǎn)介

國(guó)際勞工組織(I LO)成立于1919年,1946年成為聯(lián)合國(guó)專門(mén)機(jī)構(gòu),是聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)中歷史最悠久,地位十分重要的專門(mén)機(jī)構(gòu)。截至2012年1月,共有183個(gè)會(huì)員國(guó),總部設(shè)在瑞士日內(nèi)瓦,在世界范圍內(nèi)設(shè)立了40多個(gè)分局,中國(guó)是創(chuàng)始會(huì)員國(guó)之一。I LO的宗旨是“通過(guò)勞工立法和開(kāi)展合作,促進(jìn)社會(huì)正義,維護(hù)世界持久和平”。I LO通過(guò)召集其成員國(guó)的政府、雇主和工人三方,制定勞工標(biāo)準(zhǔn)、政策和策劃實(shí)施程序,促進(jìn)體面勞動(dòng)在世界范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)。因此三方性是該組織的特點(diǎn),即該組織之下的所有會(huì)議都有政府代表、雇主代表、工人代表參加,三方代表都有獨(dú)立平等的發(fā)言權(quán)、表決權(quán),不受?chē)?guó)家的約束。

I LO于1920年起制定有關(guān)海員方面的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn),至2006年已有數(shù)十個(gè)專門(mén)針對(duì)船員的公約及其他法律文件。但隨著航運(yùn)業(yè)的不斷發(fā)展,一些公約設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)未能得到及時(shí)更新,已無(wú)法滿足當(dāng)代海員船上工作和生活的需要。I LO現(xiàn)有的大部分海事公約,是處理單一方面問(wèn)題的文件,使得I LO成員國(guó)很難全部批準(zhǔn)和實(shí)施相關(guān)要求,也導(dǎo)致I LO許多公約被批準(zhǔn)的程度較低。同時(shí)考慮到航運(yùn)業(yè)是真正的全球性產(chǎn)業(yè),需要有整個(gè)行業(yè)適用的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)以打擊低標(biāo)準(zhǔn)船,I LO理事會(huì)于2001年開(kāi)始對(duì)以往制訂的海事勞工公約及協(xié)定進(jìn)行修訂合并,以期就海員生活和工作環(huán)境等相關(guān)議題提供簡(jiǎn)明、易懂、全面的指導(dǎo)。經(jīng)過(guò)近5年的醞釀,《2006年海事勞工公約》(簡(jiǎn)稱《勞工公約》)終于在2006年2月23日舉行的第94屆國(guó)際勞工(海事)大會(huì)上獲得通過(guò)。I LO希望通過(guò)該公約的實(shí)施,幫助船東獲取平等的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境,幫助全球120萬(wàn)船員獲得體面的工作。

《勞工公約》由條款、規(guī)則和守則三部分構(gòu)成。條款和規(guī)則規(guī)定了成員國(guó)的核心權(quán)利、基本原則以及成員國(guó)的基本義務(wù)。守則部分是對(duì)規(guī)則的進(jìn)一步細(xì)化。它由A部分(強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn))和B部分(非強(qiáng)制性導(dǎo)則)組成。規(guī)則和守則被劃歸為五個(gè)領(lǐng)域,即標(biāo)題一“海員上船工作的最低要求”[公約在船員培訓(xùn)和值班方面與《1978年海員培訓(xùn)、發(fā)證和值班標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際公約》(STCW)相銜接];標(biāo)題二“就業(yè)條件”;標(biāo)題三“起居艙室、娛樂(lè)設(shè)施、食品和膳食服務(wù)”;標(biāo)題四“健康保護(hù)、醫(yī)療、福利和社會(huì)保障”;標(biāo)題五“遵守與執(zhí)行”。

二、中國(guó)加入《勞工公約》的必要性和緊迫性

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展,中國(guó)已經(jīng)成為了航運(yùn)和造船大國(guó),批準(zhǔn)公約后會(huì)承擔(dān)較大的履約責(zé)任,這也是中國(guó)一直猶豫是否批準(zhǔn)該公約的原因之一。其中一些技術(shù)性和成本方面的不利分析已有學(xué)者進(jìn)行了較為詳細(xì)的闡述,但如果上升到產(chǎn)業(yè)和國(guó)家核心利益的層次來(lái)看,確實(shí)有批準(zhǔn)該公約的必要性和緊迫性。

中國(guó)傳統(tǒng)上是一個(gè)船員大國(guó),但是這種情況已經(jīng)有所變化。目前中國(guó)約有40萬(wàn)人具有海員資格,其中具有高級(jí)海員資格的約13.5萬(wàn)人①參見(jiàn)交通部副部長(zhǎng)徐祖遠(yuǎn)在第94屆國(guó)際勞工(海事)大會(huì)上的講話。,除去轉(zhuǎn)到陸上工作的,據(jù)推測(cè)實(shí)際在船的職業(yè)海員不到20萬(wàn)人,高級(jí)海員不到7萬(wàn)人。這個(gè)數(shù)量還是在國(guó)家大力發(fā)展海員教育,擴(kuò)大航海類教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)規(guī)模的前提下取得的。從近幾年航海院校畢業(yè)生的雙選會(huì)情況來(lái)看,50%以上的航海院校本科生不愿意上船工作。即使選擇了船員職業(yè),也打算在未來(lái)幾年退出該行業(yè),預(yù)計(jì)真正能將船員作為終生職業(yè)的不足20%。[1]海員數(shù)量不再持續(xù)增長(zhǎng)的拐點(diǎn)在中國(guó)或已到來(lái)。目前不少國(guó)內(nèi)船東到東南亞國(guó)家聘請(qǐng)海員就是一個(gè)有力的佐證。

在海員數(shù)量將失去優(yōu)勢(shì)的同時(shí),海員教育的質(zhì)量也不容樂(lè)觀。由于船員市場(chǎng)需求的巨大空缺,一些地方在師資和培訓(xùn)硬件跟不上的情況下,盲目擴(kuò)大培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的規(guī)模,導(dǎo)致的結(jié)果就是犧牲教學(xué)質(zhì)量,單純獲求數(shù)量。此外由于船員職業(yè)的艱苦性,目前沿海發(fā)達(dá)城市學(xué)習(xí)航海專業(yè)的學(xué)生已寥寥無(wú)幾,生源基本來(lái)自內(nèi)陸經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū),這些長(zhǎng)期在陸地生活的學(xué)生,絕大多數(shù)人直到實(shí)習(xí)階段才見(jiàn)到真正的海洋,對(duì)船舶和船上生活缺乏感性認(rèn)識(shí),大多是靠死記硬背通過(guò)考試,很難相信這樣培訓(xùn)出來(lái)的學(xué)生會(huì)在國(guó)際海員市場(chǎng)上具有競(jìng)爭(zhēng)力。

造成上述狀況的原因是多方面的,既有學(xué)生缺乏吃苦耐勞精神等自身原因,也有陸地賺錢(qián)機(jī)會(huì)多,船上待遇已不具有優(yōu)勢(shì)等經(jīng)濟(jì)原因。還有一個(gè)重要的原因?qū)е潞T數(shù)量流失和素質(zhì)下降,那就是海員得不到應(yīng)有的社會(huì)地位與體面的工作環(huán)境。比如:部分國(guó)內(nèi)公司船員待遇一直在低端徘徊,尤其在休假期間的待遇低得可憐,還要交納各種稅費(fèi);一些小型船公司船況不佳,船上工作環(huán)境惡劣;船員勞務(wù)外派受限,需要經(jīng)中介公司的“扒皮”后才可以到國(guó)外船上工作;小型船公司和船員個(gè)體投保會(huì)被保險(xiǎn)公司拒保,因?yàn)榇瑔T屬于高風(fēng)險(xiǎn)職業(yè),保險(xiǎn)公司不愿開(kāi)展船員意外險(xiǎn)業(yè)務(wù);船員利益受損時(shí)控訴無(wú)門(mén)等。

《勞工公約》的出臺(tái)其實(shí)提供了一個(gè)提升船員待遇,使他們獲得體面工作環(huán)境的大好機(jī)會(huì),如果不能抓住機(jī)會(huì)并全面完善及修正國(guó)內(nèi)海員權(quán)益保障方面的立法,海員數(shù)量質(zhì)量齊下降的趨勢(shì)將可能延續(xù),如果繼續(xù)惡化下去,將不能滿足中國(guó)航運(yùn)需要,航運(yùn)安全將無(wú)從保障,因此希望中國(guó)政府能夠?qū)Υ艘鹱銐蛑匾?并盡快制定具有戰(zhàn)略性的海員保護(hù)政策,并出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)。

三、部分國(guó)家和地區(qū)履行勞工公約的準(zhǔn)備情況及對(duì)中國(guó)的借鑒和啟示

履行公約實(shí)際上是國(guó)際法上“條約必須遵守原則”在締約國(guó)內(nèi)的具體體現(xiàn),該原則的含義是:條約生效后,締約各方應(yīng)嚴(yán)格按照公約(條約)的規(guī)定,行使自己的權(quán)利并履行義務(wù),不得隨意違反。

對(duì)《勞工公約》而言,履行《勞工公約》將會(huì)給相關(guān)各方帶來(lái)不同程度的義務(wù)負(fù)擔(dān):對(duì)締約國(guó)來(lái)說(shuō)包括制定政策法規(guī),建立相關(guān)培訓(xùn)和監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)等;對(duì)締約國(guó)的造船行業(yè)來(lái)講將要調(diào)整船舶建造標(biāo)準(zhǔn),進(jìn)行必要的技術(shù)升級(jí)等;對(duì)船公司而言需要遵守國(guó)家的具體法律規(guī)定,配套規(guī)章制度并承擔(dān)由此帶來(lái)的成本增加等。公約對(duì)不同國(guó)家的影響也是有區(qū)別的,對(duì)于航運(yùn)國(guó)家和船員輸出國(guó)家來(lái)說(shuō),政府和船東履行公約所需承擔(dān)的義務(wù)要相對(duì)重一些,方便旗國(guó)家的履約責(zé)任則會(huì)相應(yīng)轉(zhuǎn)嫁給實(shí)際船東國(guó)政府,從而承擔(dān)相對(duì)較輕的履約義務(wù)。

(一)部分國(guó)家及地區(qū)履行公約情況

1.利比里亞

利比里亞共和國(guó)實(shí)行船舶開(kāi)放登記制度,為世界第二大(方便旗)船旗國(guó),在該國(guó)登記的船舶合計(jì)總噸位占世界船舶合計(jì)總噸位的11.14%。利比里亞于2006年6月批準(zhǔn)了《勞工公約》,為世界上第一個(gè)批準(zhǔn)該公約的國(guó)家。利比里亞海事立法主要有4個(gè)層次,法律層面有利比里亞海事法(L iberian Maritim e Law);法規(guī)層面有利比里亞海事規(guī)定(L iberian Maritim e R egulations);部門(mén)規(guī)定方面有相關(guān)要求(requirements);最后一個(gè)層次是一些規(guī)范性的文件如海事通告(marine notices)和指南(guidelines)等。

履行公約的主管部門(mén)為利比里亞共和國(guó)海事局副專員辦公室,該部門(mén)有發(fā)布、實(shí)施相關(guān)法規(guī)的權(quán)利。為履行公約要求,利比里亞海事局第一時(shí)間頒布了一系列海事通告(MLC001-006)以期指導(dǎo)船公司、船舶經(jīng)營(yíng)人、船長(zhǎng)及授權(quán)的各船級(jí)社為履行公約做好準(zhǔn)備。具體明確了公約所涉及的主要方面的要求標(biāo)準(zhǔn)及檢查程序,詳細(xì)告訴船東應(yīng)在哪些方面做好準(zhǔn)備才能符合公約要求。實(shí)踐中,該辦公室并不負(fù)責(zé)日常具體事務(wù),而是通過(guò)一家美國(guó)公司實(shí)施具體的履約工作,如審核、發(fā)證等,該公司名稱為利比里亞國(guó)際船舶和公司登記局(L ISCR),利比里亞政府與該登記局通過(guò)簽訂合同進(jìn)行合作。

由于利比里亞船旗船舶的船東大多為國(guó)外公司,故履約工作也主要是由那些國(guó)外船東承擔(dān),利比里亞承擔(dān)相對(duì)較輕的履約壓力。根據(jù)已公布的系列海事通告(MLC001-006),其海事當(dāng)局所公布的政策基本與公約要求相一致,特別規(guī)定如下。

第一,具體實(shí)施。一是對(duì)適用范圍進(jìn)行了界定。《勞工公約》對(duì)船舶和海員的適用范圍僅做了原則性要求,具體的界定范圍需要成員國(guó)明確。利比里亞海事局所作的決定是:公約不適用于為科學(xué)考察和海底資源生產(chǎn)而進(jìn)行鉆井作業(yè)的平臺(tái)。人員適用方面,規(guī)定下列人員不視為公約所指的海員:專業(yè)引航員;港口工作人員;特邀表演者;船舶檢查員和驗(yàn)船師;船舶主管;修理和維護(hù)技術(shù)人員;臨時(shí)搭乘工作人員等。二是考慮到相關(guān)檢查的協(xié)調(diào)。由于現(xiàn)在船舶所面臨的檢查較多,為了減少對(duì)船舶正常營(yíng)運(yùn)的影響,目前利比里亞海事局正在考慮在船舶海事勞工證書(shū)初次審核后,后續(xù)的檢查能夠與ISM和ISPS審核制度相協(xié)調(diào),使相關(guān)檢查能夠集中。三是規(guī)定不同意檢查員或經(jīng)授權(quán)的認(rèn)可組織檢查員所做決定時(shí),船東可直接向主管當(dāng)局申訴,從而平衡了相關(guān)方權(quán)利。

第二,海員權(quán)益保護(hù)方面?；咀裾展s的規(guī)定進(jìn)行要求,同時(shí)進(jìn)行了細(xì)化,更具有操作性。比如在“船員就業(yè)條款與條件”部分,一是要求在就業(yè)協(xié)議中體現(xiàn)保障船員人權(quán)和安全保障的若干內(nèi)容;二是規(guī)定船東可選擇最低休息時(shí)間機(jī)制或選擇最大工作時(shí)間機(jī)制,但禁止在船上同時(shí)使用兩種方法;三是保障海員休假期間相關(guān)待遇;四是規(guī)定了船東承擔(dān)遣返費(fèi)用的幾種情形。

值得關(guān)注的是,在船上投訴方面,明確了船員在船上和向主管機(jī)關(guān)提出投訴的程序和途徑,規(guī)定:“如果投訴的問(wèn)題在船上無(wú)法得到解決,海員可直接向海事勞工檢查員或經(jīng)授權(quán)的認(rèn)可組織檢查員,或向主管機(jī)關(guān)授權(quán)的海事副專員辦公室官員提出投訴”。這為海員維權(quán)提供了具體的途徑。

2.澳大利亞

第一,法律制度。其法律制度主要受英國(guó)殖民歷史和美國(guó)三權(quán)分立思想的雙重影響。澳大利亞屬于普通法體系,其法律包括制定法、判例法、習(xí)慣法等。國(guó)際法需要進(jìn)行二次國(guó)內(nèi)立法才能在澳大利亞生效。聯(lián)邦和各州的法律制度都體現(xiàn)了立法、行政和司法的三權(quán)分立。州議會(huì)可以就任何與所在州有關(guān)的事宜進(jìn)行立法,但有效的聯(lián)邦法律可以推翻州法律。[3]

第二,法律修訂。為履行《勞工公約》,澳大利亞對(duì)相關(guān)國(guó)內(nèi)法進(jìn)行了必要的修訂。2011年,澳大利亞國(guó)會(huì)審議對(duì)《1912年航海法案》的修訂案,以保證這項(xiàng)法案和《勞工公約》的一致性。澳大利亞還會(huì)頒布一些屬于行政法規(guī)性質(zhì)的航海命令,近期同時(shí)也對(duì)相關(guān)的航海命令進(jìn)行了修訂。此外,一些州和領(lǐng)地也修改了地方法律來(lái)消除與《勞工公約》的不一致。

第三,主管部門(mén)。根據(jù)《1990年澳大利亞海事安全局法案》相關(guān)職責(zé)規(guī)定,澳大利亞海事安全局(AMSA)是公約的具體履行機(jī)構(gòu)。[4]

第四,適用船舶。澳大利亞也對(duì)適用船舶進(jìn)行了比公約更明確的界定,規(guī)定所有在澳大利亞注冊(cè)(包括聯(lián)邦、州和北方領(lǐng)土地區(qū))的200總噸及以上的船舶不論其航程或小于200總噸的國(guó)際航行的船舶,除了專門(mén)在遮蔽水域和港內(nèi)航行、與捕漁相關(guān)船舶及軍隊(duì)船舶外,都適用《勞工公約》。但是,只有500總噸及以上駛往或來(lái)自于澳大利亞以外港口的船舶要求攜帶海事勞工證書(shū)和海事勞工符合聲明。

第五,具體實(shí)施。澳大利亞主要通過(guò)船旗國(guó)監(jiān)督和港口國(guó)監(jiān)督來(lái)確?！秳诠すs》的履行。船旗國(guó)監(jiān)督方面,AMSA負(fù)責(zé)檢查和頒發(fā)國(guó)際勞工證書(shū)和國(guó)際海事符合聲明,同時(shí)AMSA已授權(quán)9個(gè)認(rèn)可組織(船級(jí)社)實(shí)施一定的法定檢驗(yàn)和發(fā)證。在港口國(guó)監(jiān)督方面,AMSA會(huì)檢查掛靠澳大利亞港的外國(guó)籍船舶,以確保其符合C186的要求。檢查重點(diǎn)有:一是查看作為符合《勞工公約》初步證據(jù)的海事勞工證書(shū)和海事勞工符合聲明;二是檢查那些還沒(méi)被頒發(fā)海事勞工證書(shū)和海事符合聲明的船舶;三是檢查那些海事勞工證書(shū)和海事符合聲明顯示有缺陷或明顯與《勞工公約》不符的船舶。

3.香港地區(qū)

香港是亞太最重要的航運(yùn)中心,有很多大的跨國(guó)航運(yùn)公司在香港注冊(cè),但本地注冊(cè)船員數(shù)量近十幾年逐漸減少。立法方面,香港的法律制度主要沿襲自殖民地時(shí)期的宗主國(guó)英國(guó),1997年主權(quán)移交后,《香港特別行政區(qū)基本法》為特別行政區(qū)法律制度的憲制性文件。香港目前實(shí)施的法律包括:衡平法、普通法、《香港特別行政區(qū)基本法》《香港特別行政區(qū)基本法》附件三載列的中華人民共和國(guó)全國(guó)性法律、香港特區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的成文法律等。海事立法方面,除了上述層面的法律外,主要是由條例組成,如第478章是“商船(海員)條例”,第434D章是“商船(限制船東責(zé)任)令”,第413章是“香港商船防止及控制污染條例”等。此外還有數(shù)量眾多的政策信函。

香港地區(qū)履約的主管部門(mén)為香港海事處。為履行公約,香港海事處正在修訂《商船(海員)條例》。2011年7月22日香港海事處針對(duì)《勞工公約》對(duì)外頒布了政策信函,具體指導(dǎo)船東、船舶經(jīng)營(yíng)人和認(rèn)可組織為履行公約做好準(zhǔn)備。根據(jù)該政策信函,香港的履約有如下特點(diǎn)。

第一,在船工作最低要求方面,某些規(guī)定比《勞工公約》更為嚴(yán)格和細(xì)致,比如:最低工作年齡限定為17周歲,比公約要求的最低16周歲標(biāo)準(zhǔn)要高。細(xì)化了體檢證書(shū)有效期:18周歲以下海員,體檢證書(shū)有效期1年;18周歲至55周歲海員,體檢證書(shū)有效期2年;55周歲以上海員,體檢證書(shū)有效期1年;在散化船工作的海員,體檢證書(shū)有效期1年等。

第二,船員就業(yè)、起居艙室和健康保護(hù)等方面兼顧與其它公約和國(guó)內(nèi)法的銜接。如:在就業(yè)協(xié)議中規(guī)定:工作記錄中不得記載有關(guān)海員工作質(zhì)量和其工資的陳述,這與國(guó)內(nèi)現(xiàn)行的做法,即由船長(zhǎng)給船員簽署意見(jiàn)是不同的。工作時(shí)間上采用的是最少休息時(shí)間,同時(shí)兼顧了公約與STCW2010的相關(guān)要求。人員配備方面,要求香港旗船按照配員證書(shū)(MSMCertificate)要求進(jìn)行配員。起居艙室做了區(qū)分對(duì)待,公約生效后按公約要求建造船舶,生效之前建造的船舶則要遵守香港法律Cap.478I。健康保護(hù)、事故預(yù)防等方面要遵守香港法律Cap.478X關(guān)于船上醫(yī)療和藥品管理的相關(guān)規(guī)定,同時(shí)兼顧其它國(guó)際公約的要求。

第三,船上投訴處理程序。對(duì)于船上投訴,香港海事處公布了其聯(lián)系方式,以便船員在窮盡投訴程序而解決不了糾紛時(shí)可以通過(guò)聯(lián)系香港海事處得到最終解決,同時(shí)也規(guī)定了對(duì)船員信息的保密要求。

由于香港的法制非常健全,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá),海員公會(huì)的影響也很大,同時(shí)香港有非常注重船員權(quán)益的傳統(tǒng),故在香港海事處公布的文件中,并沒(méi)有大段套用公約內(nèi)容,而是結(jié)合公約與自身已有的法律規(guī)定做綜合的要求,很多方面香港法律的要求甚至高于公約要求。綜上,公約生效后,盡管香港將會(huì)承擔(dān)履約責(zé)任,但其在履行公約要求方面應(yīng)不存在問(wèn)題。

由于一些船員輸出大國(guó)如菲律賓、印尼等目前尚未批準(zhǔn)《勞工公約》,故沒(méi)有涉及這些國(guó)家履行公約的準(zhǔn)備情況。

(二)對(duì)中國(guó)的借鑒和啟示

從利比里亞和澳大利亞兩個(gè)國(guó)家及香港地區(qū)履行《勞工公約》的準(zhǔn)備情況來(lái)看,這些國(guó)家和地區(qū)均在國(guó)內(nèi)立法和監(jiān)督檢查等方面做好了準(zhǔn)備。利比里亞由于是方便旗船國(guó)家,履行公約的壓力轉(zhuǎn)移到實(shí)際的國(guó)外船東,故其國(guó)內(nèi)法律規(guī)定與《勞工公約》所要求的基本一致。澳大利亞屬于發(fā)達(dá)國(guó)家,其國(guó)內(nèi)最大黨——?jiǎng)诠h(A ustralian L abor Party),同工會(huì)關(guān)系密切,勞工權(quán)益保護(hù)一直是他們主要的努力方向,其國(guó)內(nèi)法中關(guān)于勞工保障的規(guī)定要求并不比公約低,故其在履行公約方面也沒(méi)有問(wèn)題。雖然中國(guó)尚未批準(zhǔn)公約,但香港地區(qū)已經(jīng)走在前面,立法和機(jī)制已經(jīng)準(zhǔn)備到位。對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō),近年來(lái)盡管經(jīng)濟(jì)已經(jīng)發(fā)展到了一定層次,體面工作的理念在全社會(huì)也達(dá)成了進(jìn)一步的共識(shí),但立法和政策制定還是相對(duì)滯后,與形勢(shì)的發(fā)展不相適應(yīng),而其它國(guó)家和地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)和做法則帶給中國(guó)啟示,為進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)海員職業(yè)群體的法律保障,應(yīng)著重考慮以下幾方面。

1.盡快批準(zhǔn)公約

加入公約確實(shí)會(huì)帶來(lái)部分航運(yùn)成本增加,操作技術(shù)難度大等不利因素,但在全球普遍接受和認(rèn)可《勞工公約》的前提下,中國(guó)加入《勞工公約》是大勢(shì)所趨。與其被動(dòng)加入,不如加快立法步伐,盡早為批準(zhǔn)加入《勞工公約》做準(zhǔn)備。早一天加入,海員就有可能早一天獲得體面的工作環(huán)境和優(yōu)良的社會(huì)地位,這對(duì)避免中國(guó)海員行業(yè)過(guò)早走向衰退,進(jìn)而保障整個(gè)航運(yùn)產(chǎn)業(yè)來(lái)說(shuō)是有非凡意義的。

2.改進(jìn)對(duì)國(guó)際法進(jìn)行國(guó)內(nèi)法轉(zhuǎn)化的方式

中國(guó)與利比里亞、香港等大部分國(guó)家相類似,一般也是以先發(fā)布各類通告通知,然后逐步提高法律位階的做法進(jìn)行國(guó)際法的國(guó)內(nèi)法轉(zhuǎn)化,這與中國(guó)立法資源稀缺,同時(shí)履行公約任務(wù)緊迫的實(shí)際有關(guān)。但很多公約現(xiàn)在只停留在行政法規(guī)的層次,能提升到法律層次的公約并不多。除了存在國(guó)際法轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法時(shí)法律位階較低的問(wèn)題外,中國(guó)在發(fā)文內(nèi)容上也有不足。從以往頒布的文件內(nèi)容來(lái)看,出臺(tái)的一些通知、通告內(nèi)容通常較為粗略,以“某某公約某某日期已生效,各單位遵照?qǐng)?zhí)行”的字眼為多,具體執(zhí)行需要查找公約條文,十分不便。而利比里亞、香港等所頒布的海事通告,內(nèi)容詳盡,敘述完備,可操作性很強(qiáng),這是應(yīng)當(dāng)借鑒之處。

3.建立建全海員權(quán)益的法律保障

海員權(quán)益保障方面的法律應(yīng)該是集社會(huì)保障法、海事法與保險(xiǎn)法等領(lǐng)域法律于一體的綜合法。目前國(guó)內(nèi)海員方面的最高層次立法是2007年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)船員條例》(簡(jiǎn)稱《船員條例》),該條例也是中國(guó)吸收《勞工公約》相關(guān)精神和要求而進(jìn)行的國(guó)內(nèi)立法,與其相關(guān)配套的還有一些,如《外派機(jī)構(gòu)管理規(guī)定》《引航員注冊(cè)和任職資格管理辦法》及《船員服務(wù)管理規(guī)定》等。客觀地說(shuō),《船員條例》離《勞工公約》所確立的標(biāo)準(zhǔn)仍有較大距離,作為中國(guó)第一部為某一職業(yè)群體制定的行政法規(guī),其象征意義大于實(shí)質(zhì)意義。主要原因如下:一是《船員條例》實(shí)際上還是出于一種行政管理的思維慣性,主要是規(guī)定對(duì)船員如何管理和要求,只是在第四章規(guī)定了船員職業(yè)保障內(nèi)容;二是即使在體現(xiàn)船員保障方面的一些章節(jié),也主要規(guī)定一些最基本的職業(yè)保障要求,沒(méi)有體現(xiàn)出體面工作與特別優(yōu)待;三是作為為船員制定的行政法規(guī),卻缺少了最重要的船員權(quán)益受損害后,申訴、投訴等方面的救濟(jì)內(nèi)容,不能不說(shuō)是一大硬傷;四是在實(shí)踐中,確有違反《船員條例》,侵害船員權(quán)益的情況時(shí),海事部門(mén)沒(méi)有有力手段維護(hù)船員權(quán)益。

目前,很多人在熱議制定《中華人民共和國(guó)海員法》或修改《中華人民共和國(guó)海商法》中船員一章,但筆者認(rèn)為,現(xiàn)在并不缺少高位階的法律,需要的是能夠轉(zhuǎn)變思路,切實(shí)站在海員利益的角度而非繼續(xù)遵循行政管理的思維慣式,制定一些切實(shí)反映船員利益訴求的法律。

4.轉(zhuǎn)變目前的外派模式

出于對(duì)船員監(jiān)督管理的目的,中國(guó)現(xiàn)行的外派船員模式是,船員與中介公司簽約,中介公司收取中介費(fèi),然后派到國(guó)外船上工作。且不說(shuō)收取中介費(fèi)與《勞工公約》要求A 1.4第3款“不得向海員收取就業(yè)介紹費(fèi)用”的要求不相符,這種模式下還會(huì)給船員的權(quán)益保護(hù)帶來(lái)很多法律上的麻煩。主要原因在于,船員是與中介公司簽勞動(dòng)合同,而中介公司與國(guó)外船公司簽勞務(wù)合同,涉及三方當(dāng)事人,這種模式遭人詬病已久,是最不利于保護(hù)船員權(quán)益的。由于作為雇員方的船員個(gè)體與作為雇主方的國(guó)外船公司無(wú)直接合同關(guān)系,在船員權(quán)益受損進(jìn)行訴訟時(shí),國(guó)外船公司常會(huì)以與船員無(wú)合同關(guān)系而拒絕應(yīng)訴,而國(guó)內(nèi)中介公司往往賠償能力很弱,船員常常陷于無(wú)助的境地。筆者建議從深層次改革現(xiàn)有外派模式,還中介公司以本來(lái)面目,只提供信息服務(wù)和政策咨詢,進(jìn)一步開(kāi)放國(guó)內(nèi)船員的外派市場(chǎng)。

5.通過(guò)保險(xiǎn)業(yè)對(duì)船員進(jìn)行保障

《勞工公約》規(guī)則4.5規(guī)定了船員應(yīng)被覆蓋的社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目,但在中國(guó),由于越來(lái)越多的海員成為自由職業(yè)者,并沒(méi)有固定的單位,社會(huì)保險(xiǎn)體制可能無(wú)法完全覆蓋整個(gè)群體。公約也提倡通過(guò)私營(yíng)保險(xiǎn)的方式對(duì)海員提供進(jìn)一步保障,但船員職業(yè)屬高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè),中國(guó)很多保險(xiǎn)公司是不受理船員意外傷害保險(xiǎn)的,尤其是對(duì)個(gè)體船員和小船公司的船員,所以小船公司只能參加國(guó)外的保賠協(xié)會(huì)保險(xiǎn),而在目前經(jīng)濟(jì)不好的環(huán)境下,所投的保額也是十分有限的。這對(duì)于船員來(lái)講是十分不公的,既從事著高危的行業(yè),又得不到基本的保障,如何讓他們安心?建議國(guó)家成立中小船東保賠協(xié)會(huì),以解決中小船公司船員保險(xiǎn)的問(wèn)題,或是更進(jìn)一步,由國(guó)家成立基金作為保障,引導(dǎo)國(guó)內(nèi)保險(xiǎn)公司開(kāi)展船員保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。

6.擴(kuò)大工會(huì)影響和作用

《勞工公約》能夠得以推出,也與勞工組織這一全球性“工會(huì)組織”的大力主導(dǎo)是分不開(kāi)的,而國(guó)內(nèi)工會(huì)的獨(dú)立性不強(qiáng)一直是制約其發(fā)揮作用的原因。當(dāng)發(fā)生涉及海員的糾紛時(shí),海員個(gè)體無(wú)疑是弱勢(shì)一方,尤其是糾紛發(fā)生在國(guó)外時(shí),這時(shí)只有工會(huì)最有資格出面協(xié)調(diào),充當(dāng)海員的代言人。而且國(guó)際范圍內(nèi)由工會(huì)出面解決問(wèn)題也可減少由政府出面所帶來(lái)的政治敏感性。建議國(guó)內(nèi)工會(huì)逐步承認(rèn)國(guó)際運(yùn)輸工人聯(lián)合會(huì)(ITF)等國(guó)際工會(huì)組織,并參與其活動(dòng),以便能在全球范圍內(nèi)維護(hù)中國(guó)海員的權(quán)益。

7.改進(jìn)船舶建造規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)于國(guó)內(nèi)造船,應(yīng)按《勞工公約》標(biāo)準(zhǔn),修訂船舶建造規(guī)范,增加改善生活和娛樂(lè)設(shè)施等強(qiáng)制性規(guī)定,改善船員在海上的工作生活條件。

8.對(duì)船員待遇進(jìn)行政策性傾斜

為鼓勵(lì)年輕人從事海員職業(yè),國(guó)家可在稅收、補(bǔ)助等方面對(duì)海員進(jìn)行政策性的傾斜。

9.調(diào)整海事機(jī)構(gòu)職責(zé)

在中國(guó),海事機(jī)構(gòu)主管船員的培訓(xùn)、考試與發(fā)證,但職業(yè)保護(hù)與就業(yè)保障卻是勞動(dòng)部門(mén)的職責(zé),在船員的待遇和工作保障方面出現(xiàn)了一定的管理空白,而《勞工公約》的監(jiān)督則體現(xiàn)在海事部門(mén)的船旗國(guó)監(jiān)督和港口國(guó)監(jiān)督(PSC)機(jī)制中,建議通過(guò)深入研究,對(duì)相關(guān)部門(mén)的職責(zé)界限進(jìn)行重新劃定,以保障海員的切身權(quán)益。

四、結(jié)語(yǔ)

應(yīng)當(dāng)承認(rèn),與中國(guó)目前的海員大國(guó)地位相比,中國(guó)對(duì)海員切實(shí)的權(quán)益保障和社會(huì)尊重還是不夠。通過(guò)立法和政策調(diào)整,給予海員應(yīng)有的關(guān)懷和權(quán)益保障確實(shí)是立法者和權(quán)力部門(mén)應(yīng)該認(rèn)真思索的。即將生效的《勞工公約》,在帶來(lái)轉(zhuǎn)變契機(jī)的同時(shí)也帶來(lái)很多啟示,如果能早日批準(zhǔn)并實(shí)施《勞工公約》,參考借鑒其它國(guó)家和地區(qū)的成功做法,將是中國(guó)廣大海員的一大福音,對(duì)保障海員切身權(quán)益,改善海員工作環(huán)境,提高海員社會(huì)地位,促進(jìn)更多年輕人從事這一職業(yè),進(jìn)而保障國(guó)家航運(yùn)安全都有著重要意義。

[1] ILO.Maritim e L abour Convention[EB/OL].[2011-12-26].http://www.ilo.org/global/standards/maritime-labourconvention.

[2]顧劍文.我國(guó)船員資源與船員市場(chǎng)發(fā)展?fàn)顩r[N].中國(guó)水運(yùn)報(bào),2005-08-29(7).

GU Jian-wen.Development of seafarer resources and seafarer market in China[N].China Water Transport,2005-08-29(7).(in Chinese)

[3]Law and justice[EB/OL].[2011-12-27].http://australia.gov.au/topics/law-and-justice.

[4]A ustralianMaritime Safety A uthority[EB/OL].[2011-12-27].http://www.infrastructure.gov.au/department/statements/2011—2012/budget/am sa1.aspx.