劉新山,任玉清,賀 訊

(1.大連海洋大學海洋科技與環(huán)境學院,遼寧大連 116023;2.大連海洋大學航海與船舶工程學院,遼寧大連 116023;3.海南省海洋與漁業(yè)廳,海南海口 570204)

海洋捕撈業(yè)雖然對GDP的貢獻很小,但卻是國際性強、事故風險高的民生產業(yè)。隨著全球經(jīng)濟一體化的不斷加深,由發(fā)達國家倡導通過的多邊國際漁業(yè)法越來越多,主要包括規(guī)范捕撈活動和養(yǎng)護海洋生物資源的國際法,保證捕撈漁船安全和防污、維護漁船船員權益的國際法,以及涉及水產品質量和國際貿易的國際法。其中,國際海事組織( IMO)在過去幾十年一直與聯(lián)合國糧農組織(FAO)和國際勞工組織(I LO)協(xié)作推動捕撈漁船安全國際立法工作。2012年, IMO將在南非召開捕撈漁船安全外交大會,旨在通過《實施〈1977年捕撈漁船安全托雷莫里諾斯國際公約〉之1993年議定書的協(xié)議》(A g reem ent ontheImp lem entationofthe 1993 P rotocolrelatingtothe1977T orrem olinos International Convention f or the S af ety ofF ishing V essels),修改議定書中的技術性條款,并使其生效①筆者認為,幾乎所有的中文海事公約都將“fishing vessel”翻譯為“漁船”,而非“捕撈漁船”,這是十分不嚴謹?shù)?。根?jù)國務院1989年通過的《漁港水域交通安全管理條例》第4條,漁船是個非常寬泛的概念,指從事漁業(yè)生產的船舶以及屬于水產系統(tǒng)為漁業(yè)生產服務的船舶,包括捕撈船、養(yǎng)殖船、水產運銷船、冷藏加工船、油船、供應船、漁業(yè)指導船、科研調查船、教學實習船、漁港工程船、拖輪、交通船、駁船、漁政船和漁監(jiān)船。從一些英語國家的漁業(yè)立法看(如《新西蘭漁業(yè)法》),“fishing vessel”除了指捕撈漁船外,有時亦可包括水產品運輸船(fish carrier),原因大概在于捕撈活動本身就包含了運輸。。[1]2011年9月29日,帕勞批準了《捕撈漁船船員培訓、發(fā)證和值班標準國際公約》(International Convention on S tandards of T raining,Certif ication and Watchkeep ing f or F ishing V essel Personnel,簡稱《1995年STCW-F公約》),成為第15個批準國,這意味著該公約將于2012年9月29日生效。[2]可以預見,這些涉及捕撈漁船和船員的國際法將對中國海洋漁業(yè)(特別是遠洋捕撈業(yè))的發(fā)展帶來深遠影響。筆者將對捕撈漁船安全海事公約和港口國監(jiān)督措施進行初步探討,并提出完善中國相關立法和政策、積極履行國際法義務的建議。

一、捕撈漁船安全海事公約

成立于1959年的 IMO,目前對近50項海事公約和協(xié)定負責,并通過了大量的議定書和修正案。[3]其中,涉及捕撈漁船安全的公約主要包括《海上人命安全國際公約》(International Convention f or the S af ety of L if e at S ea,簡稱《SOLA S公約》)②從幾乎所有海事公約英文名稱包含的幾個語詞間的限定修飾關系來看,“國際”一詞基本上僅發(fā)揮著限定“公約”的功能,兩者之間的邏輯修飾關系更為緊密,因此將短語“International Convention”分割開,置于公約名稱之首、之尾的翻譯方法是欠推敲的,語義傳遞效果欠佳。、《海上避碰國際規(guī)則公約》(Conventiononthe International R egulations f or P reventing Collisions at S ea,COL R EGs)、《關于〈1977年捕撈漁船安全托雷莫里諾斯國際公約〉的1993年議定書》(T orrem olinos P rotocolof1993relatingtothe T orrem olinosInternationalConventionf orthe S af etyofF ishingV essels1977,1993S FV P rotocol,簡稱《1993年捕撈漁船安全議定書》)和《1995年STCW-F公約》。

(一)《SOLA S公約》及其議定書和修正案

1974年 IMO通過的《SOLA S公約》是最重要的船舶安全公約,于1980年5月25日生效,至今已被1978年議定書、1988年議定書和眾多的修正案修改。[4]1980年1月7日,中國加入該公約,并通過默認接受程序(tacit acceptance procedures)接受了所有修正案。

《SOLA S公約》由13條正文、涉及技術性要求的12章附則和規(guī)定安全證書格式的1個附錄組成。技術性附則明確了船舶建造、船舶設備和操作等的最低安全標準,但只有第五章“航行安全”適用于捕撈漁船,并且締約國主管部門還可決定該章在何種程度上適用于僅在其內海航行的船舶、該章第15條至第28條在何種程度上不適用于捕撈漁船,也可以對無機械推進裝置船舶普遍性地免除第15條至第28條(除第19.2.1.7條和第21條)規(guī)定的要求。

目前,中國履行海事公約義務的習慣做法是在國務院核準批復后,再由交通運輸部發(fā)布通告、通知予以貫徹實施。[5]但是,按照《中華人民共和國立法法》(簡稱《立法法》)的有關規(guī)定,國務院組成部門發(fā)布的通告、通知不屬于嚴格意義的法律,可執(zhí)行性不強,這無疑會妨礙實施海事公約的效果。因此,全國人大常委會或國務院應在《中華人民共和國締結條約程序法》《立法法》《中華人民共和國行政處罰法》(簡稱《行政處罰法》)和《中華人民共和國行政許可法》(簡稱《行政許可法》)等所確立的締約和立法原則基礎上,進一步明確將海事公約及其議定書、修正案轉化為國內法的程序。另外,在船舶、船員分屬海事和漁業(yè)部門管理的體制下,國務院亦應明確規(guī)定兩部門應如何分工協(xié)作,以便更有效率且低成本地實施《1993年捕撈漁船安全議定書》和《1995年STCW-F公約》,兩部門亦應協(xié)商決定《SOLA S公約》對中國捕撈漁船的適用范圍,修訂相關的捕撈漁船檢驗規(guī)則和漁業(yè)法規(guī),并通報 IMO,積極履行國際法義務。

(二)《海上避碰國際規(guī)則公約》及其修正案

IMO于1972年通過的《海上避碰國際規(guī)則公約》包括9條正文,分A-E五個部分、共38條的避碰規(guī)則和明晰號燈、號型、信號技術要求的4個附錄,1977年7月15日生效,已被多次修改。[6]中國1980年1月7日加入該公約,并經(jīng)第6條規(guī)定的修正案默認生效程序接受了所有修正案。

根據(jù)《海上避碰國際規(guī)則公約》第1條,規(guī)則適用包括捕撈漁船在內的所有海船,并且某些條款專門適用捕撈漁船,如第26條和附錄2。同時,《海上避碰國際規(guī)則公約》還明確規(guī)定,不妨礙各國政府為結隊從事捕魚的漁船所制定的關于額外的隊形燈、信號燈或號型的任何特殊規(guī)定的實施。

鑒于《海上避碰國際規(guī)則公約》未明確捕撈漁船間的避讓規(guī)則,農業(yè)部1983年發(fā)布了《漁船作業(yè)避讓規(guī)定》{見農牧漁業(yè)部發(fā)布的《漁船作業(yè)避讓暫行條例》,[83]農(管)字第28號;2007年11月8日更名為《漁船作業(yè)避讓規(guī)定》,見《農業(yè)部現(xiàn)行規(guī)章清理結果》農業(yè)部令2007年第6號},對拖網(wǎng)漁船、定置網(wǎng)漁船、漂流漁船和圍網(wǎng)漁船之間的避讓義務與避讓方法作了規(guī)定,并規(guī)定了各類漁船在能見度不良時的行動規(guī)則以及作業(yè)時的號燈、號型和燈光信號。但是,《漁船作業(yè)避讓規(guī)定》屬于純技術性文件,缺少法律責任條款,無法作為漁政部門實施有效管理和行政處罰的法律依據(jù)。另外,為了解決因通航密度大而存在的碰撞事故隱患問題,交通運輸部海事局于2011年12月發(fā)布了《全國沿海船舶定線制總體規(guī)劃》和《全國沿海船舶航路總體規(guī)劃》,計劃10年內在中國沿海實施6處干線航路船舶定線制、5處港口(區(qū))船舶定線制和15處支線航路重要水域船舶定線制。[7]這無疑會對捕撈漁船的安全生產和捕撈漁業(yè)權的維護帶來影響。為此,漁業(yè)部門應考慮履行國際法義務以及中國沿海實施船舶定線制的需要,修改《漁船作業(yè)避讓規(guī)定》,使其成為一部可執(zhí)行的法規(guī),以便更有效地履行國際法義務,維護漁民權益,保證海洋捕撈業(yè)安全生產。

(三)《1993年捕撈漁船安全議定書》

鑒于《SOLA S公約》和《1966年載重線國際公約》(International Convention on L oad L ines,1966)主要適用商船,1977年, IMO通過了專門適用捕撈漁船的《1977年捕撈漁船安全托雷莫里諾斯國際公約》。但是,由于捕撈漁船設計、規(guī)格、作業(yè)方式的多樣性等諸多原因,一直未達到生效條件。為此, IMO于1993年4月又通過了《1993年捕撈漁船安全議定書》,取代了原公約,刪除了難以執(zhí)行的內容。

《1993年捕撈漁船安全議定書》由14條正文,10章技術性附則及1個規(guī)定證書和設備記錄格式的附錄構成,附則涉及構造、水密完整性和設備,機器、電器設備和無人值守處所,穩(wěn)性和適航性,防火、探火、滅火和消防,船員保護,救生設備和布置,應急程序、應變部署和演習,無線電通訊以及船載導航設備和布局等多方面內容,適用船長24米及以上的海洋捕撈漁船(含加工其漁獲物的漁船,但不含專門的水產品運輸船),但某些規(guī)定只限于議定書生效后的新船、或45米及以上、或75米及以上的捕撈漁船,并且船旗國主管部門還可對某些捕撈漁船做出豁免決定,自行決定一些技術性要求。另外, IMO、I LO及FAO在2005年還通過了《漁民和捕撈漁船安全守則》(Code ofS af ety f or F isherm en and F ishing V essels)①《漁民和捕撈漁船安全守則》最初源自I LO于1962年通過的一個決議,1975年出版了第1版,此為第2版,分A、B兩部分,A部分為安全與衛(wèi)生慣例,主要面對船長和船員;B部分為捕撈漁船構造和設備的安全和衛(wèi)生要求,主要面對造船者和船東。另外,筆者認為,在將“Regulations”幾乎已統(tǒng)一譯為“規(guī)則、附則”的情況下,此文件的中文版將“Code”也譯為“規(guī)則”是不太明智的選擇;相對而言,“Code”的技術性遠勝于“Regulations”,而強制性、拘束力則明顯弱于“Regulations”。實際上,某些“Code”屬自愿性質,不具有國際法屬性。此外,二者在通過、修改的方式上也差別很大。若參照FAO通過的國際法文件,將“Code”譯為“守則”,或許更有利于在中文語境下區(qū)隔不同類別的 IMO文件。以及《小型捕撈漁船設計、建造和設備自愿性指南》(V oluntary Guidelines f or the D esign,ConstructionandEquipm entofSm allF ishing V essels),對捕撈漁船的設計、建造、維護和管理作出了進一步細致和明確的要求。

到2011年底,已有17個國家(保加利亞、克羅地亞、古巴、丹麥、法國、德國、冰島、愛爾蘭、意大利、基里巴斯、利比里亞、立陶宛、荷蘭、挪威、圣基茨和尼維斯、西班牙、瑞典)批準了《1993年捕撈漁船安全議定書》,代表了約3 000艘24米以上的捕撈漁船,[8]尚不符合議定書第10條規(guī)定之合計擁有至少14 000艘24米以上捕撈漁船的15個締約國批準后12個月的生效條件。但近年來,國際社會空前關注捕撈漁船安全,竭力推動《1993年捕撈漁船安全議定書》生效。2011年1月, IMO的穩(wěn)性、載重線和漁船安全分委會擬定了旨在推動《1993年捕撈漁船安全議定書》盡早生效的《實施〈1993年捕撈漁船安全國際公約〉的協(xié)議草案》(D raf t A g reem ent on the Imp lem entation ofthe 1993 P rotocol relating to the 1977 T orrem olinos International Convention f or the S af ety ofF ishing V essels),修改了部分技術性條款,并將生效條款調整為擁有3 000艘或1 800艘捕撈漁船的15個、20個或30個締約國同意后的12個月。2011年5月, IMO的海上安全委員會初步通過了該協(xié)議草案。2011年7月, IMO理事會決定2012年在南非召開捕撈漁船安全外交大會,旨在通過該協(xié)議草案,促使《1993年捕撈漁船安全議定書》生效。由于議定書設計了港口國監(jiān)督措施、修正案默認接受程序和不給予非締約國更優(yōu)惠待遇條款,可以預見,《1993年捕撈漁船安全議定書》的生效將會對中國遠洋漁業(yè)的發(fā)展帶來深遠影響。

事實上,早在1997年,歐盟就通過了《對船長等于和大于24米的捕撈漁船建立統(tǒng)一安全制度的歐盟指令》[Council D irective97/70/ECof11 D ecem ber1997settingupaharm onisedsaf ety reg im e f or f ishing vessels of24 m etres in leng th and over(97/70/EC)],要求成員國在1999年1月1日前制定國內法,實施《1993年捕撈漁船安全議定書》,該指令不但適用在其成員國登記的捕撈漁船、在歐盟水域作業(yè)的漁船,還適用在歐盟港口卸載漁獲物的漁船。1997年2月3日至2月6日,中國、日本、印尼、韓國、馬來西亞、菲律賓、泰國、中國香港在日本東京也舉行了東亞和東南亞地區(qū)捕撈漁船作業(yè)安全大會,通過了《24米至45米捕撈漁船在東亞和東南亞地區(qū)作業(yè)安全指南》[Guidelines f or the S af ety of F ishing V essels of 24 m etres and over but less than 45 m etres in leng th Operating in the East and S outh-East A sia R eg ion(MSC 68/I N F.10)],這對促進中國相關立法、修訂漁船檢驗規(guī)則、為實施《1993年捕撈漁船安全議定書》積累有利條件也發(fā)揮了一定作用。

(四)《1995年STCW-F公約》

1995年, IMO在FAO和I LO的協(xié)助下通過了《1995年STCW-F公約》,以期進一步促進海上人命和財產安全及海洋環(huán)境保護工作。該公約由15條正文、4章技術性附則及3個涉及證書格式的附錄構成,主要是對船長24米及以上捕撈漁船的船長和值班員、主機功率750千瓦以上的輪機長和值班員以及無線電操作員規(guī)定了最低適任要求,同時對所有船員應接受的基本安全培訓、航行值班基本原則做了規(guī)定。2000年, IMO、FAO和I LO在其1985年制定的《漁民培訓和發(fā)證指導文件》(D ocum ent f or GuidanceonF isherm en’sT rainingand Certif ication)基礎之上,參照《1995年STCW-F公約》,制定了《捕撈漁船船員培訓和發(fā)證指導文件》(D ocum entf orGuidanceonT rainingand Certif ication ofF ishing V essel Personnel),進一步細化和豐富了公約中的要求,以便為各國制定、評價、修改國內漁船船員培訓計劃和發(fā)證辦法提供指導。截止到2011年9月29日,已有15個國家(加拿大、丹麥、冰島、基里巴斯、拉脫維亞、毛里塔尼亞、摩洛哥、納米比亞、挪威、俄羅斯聯(lián)邦、塞拉利昂、西班牙、敘利亞、烏克蘭和帕勞)批準了《1995年STCWF公約》,由此,該公約將于2012年9月29日生效。

目前,中國已出臺了一些與履行上述海事公約有關的法律法規(guī),如《中華人民共和國海上交通安全法》(簡稱《海上交通安全法》)《中華人民共和國漁港水域交通安全管理條例》(簡稱《漁港水域交通安全管理條例》)《中華人民共和國海上交通事故調查處理條例》《中華人民共和國船員條例》(簡稱《船員條例》)《漁業(yè)船舶航行值班準則(試行)》《漁業(yè)港航監(jiān)督行政處罰規(guī)定》《海洋漁業(yè)船員發(fā)證規(guī)定》《漁業(yè)船員專業(yè)訓練發(fā)證辦法》以及許多地方性法規(guī)和規(guī)范性文件等。但是,由這些法規(guī)、規(guī)范性文件創(chuàng)設的制度要求不但與公約規(guī)定的要求存在差距,而且彼此之間以及和《行政許可法》《行政處罰法》《中華人民共和國安全生產法》(簡稱《安全生產法》)之間也存在不協(xié)調的問題。為此,有關部門應參照公約全面檢討、修正相關立法,積極履行國際法義務,并注意與其他國內法保持協(xié)調一致。

二、捕撈漁船的港口國監(jiān)督

一般來講,船旗國對確保懸掛其旗幟的船舶遵守海事公約承擔著主要國際法義務,這可通過制定、修改國內法和船舶檢驗規(guī)則,對違規(guī)的船東或經(jīng)營者實施處罰等實現(xiàn)。但是,多數(shù)海事公約都規(guī)定了港口國監(jiān)督(State Port Control,PSC)措施,如《1993年捕撈漁船安全議定書》第4條、《1995年STCW-F公約》第8條。

作為公約賦予締約國的一項履約權利,港口國監(jiān)督是指港口國政府海事安全機構或其授權機構,對停靠其港口的外籍船舶(包括締約國和非締約國的船舶)實施檢查,以便核實其是否遵守了由海事國際公約和規(guī)則規(guī)定的最低安全和防污標準、要求,如果被認定未遵守,可能被滯留,禁止離港,使其不得不進行維修、維護,以達到公約規(guī)定的安全和防污標準。此項措施是對船旗國政府、船級社、船東、船長等不積極履行國際法義務的有效補救措施,是限制低于國際標準船舶運營的有效手段,對有效實施公約發(fā)揮越來越大的作用。

為了更有效地行使港口國監(jiān)督權,協(xié)調檢查程序,避免港口之間的不公平競爭,目前已建立了9個基于諒解備忘錄或協(xié)定的港口國監(jiān)督區(qū)域性國際組織,即巴黎諒解備忘錄、船舶港口國檢查拉美協(xié)定、東京諒解備忘錄、加勒比海諒解備忘錄、地中海諒解備忘錄、印度洋諒解備忘錄、西中非諒解備忘錄、黑海諒解備忘錄、利雅得諒解備忘錄。另外,美國未參加任何區(qū)域性組織,由其海岸警衛(wèi)隊負責此工作。[9]

這些港口國監(jiān)督區(qū)域性國際組織決定優(yōu)先檢查目標船的原則和方法不盡相同,但應遵從海事公約規(guī)定的原則,遵從 IMO決議規(guī)定的檢查程序,例如1995年 IMO第19次大會通過的787號決議《港口國檢查程序》[P rocedures f or Port S tate Control,Resolution A.787(19)],已被1999年通過的A.882(21)決議修改。根據(jù)《1995年STCW-F公約》第8條,在行使監(jiān)督權時,應盡一切努力避免造成不正當?shù)目哿艋蜓诱`,否則船方有權就由此造成的損失要求賠償,并且不應歧視外籍捕撈漁船船員,允許他們保留的自由決定權不應少于懸掛港口國旗幟的捕撈漁船船員享有的自由決定權。

另外,FAO近年來也在借鑒 IMO的做法,積極推動各區(qū)域性國際漁業(yè)組織實施港口國監(jiān)督措施,以減少和消除非法的、未報告的和未管理的捕撈(Illegal,U nreported and U nregulated fishing,I UU fishing)問題,養(yǎng)護漁業(yè)資源。2001年3月,FAO漁業(yè)委員會第24次會議通過自愿性文件:《防止、阻止和消除非法的、未報告的和未管理的捕撈國際行動計劃》(International P lan ofA ction to P revent,D eterandE lim inateIllegal,U nreportedand U nregulated F ishing,IPOA-I UU),2001年6月,FAO理事會第120次會議批準了該文件。2009年11月22日,FAO大會通過了《防止、阻止和消除非法的、未報告的和未管理的捕撈港口國措施協(xié)定》(A g reem ent on Port S tate Measures to P revent,D eterandE lim inateIllegal,U nreportedand U nregulated F ishing,簡稱《協(xié)定》)。根據(jù)《協(xié)定》,若被認定從事或支持了I UU捕撈,港口國將有權拒絕該船利用其港口從事漁獲物卸載、轉運、包裝、加工、加油、補給、船舶維護、上塢活動,在實施《協(xié)定》的過程中,港口國應遵從 IMO已經(jīng)確立的國際規(guī)則和標準。按照《協(xié)定》第29條,《協(xié)定》將于第25份批準、接受、核準或加入文件交存FAO總干事后的30日后生效。截止到2011年7月20日,已有22個國家和歐盟簽署了《協(xié)定》,兩個國家加入了《協(xié)定》,挪威批準了《協(xié)定》。[10]可以預見,由FAO為養(yǎng)護海洋生物資源而致力建立的港口國措施與 IMO基于安全和防污染理由而建立的港口國監(jiān)督一樣,在不遠的未來都將會對中國遠洋漁業(yè)的發(fā)展帶來深遠影響。

三、應對漁業(yè)海事公約生效的建議

據(jù)報道,中國在2004年向 IMO報送的船長等于或大于24米的海洋捕撈漁船總數(shù)量為28679艘;[11]2009年,獲得遠洋漁業(yè)企業(yè)資格的108家企業(yè)在公海和他國管轄水域作業(yè)的遠洋漁船為1456艘;[12]1999年至2008年,中國漁業(yè)互保協(xié)會承保的漁船船員年均死亡率為10萬分之162人。[13]在涉漁海事公約即將生效的背景下,如何積極履行國際法義務,確保適用公約的捕撈漁船、漁船船員滿足公約規(guī)定的標準和要求,降低事故率,保證海洋漁業(yè)的穩(wěn)健發(fā)展,是漁業(yè)界和漁船檢驗機構、漁業(yè)主管部門面臨的迫切問題。

但是,由于海洋捕撈業(yè)屬于國民經(jīng)濟中的小產業(yè),各方面對此問題長期重視不足。事實上,加入公約并積極履行公約規(guī)定的國際法義務既是中國漁業(yè)發(fā)展面臨的巨大挑戰(zhàn),也是以外促內,提高國內漁業(yè)立法和政策水平,提高漁業(yè)企業(yè)經(jīng)營及漁船管理水平,提高國際競爭力的重要機遇。但正確行使國際法權利和履行漁業(yè)海事公約是一項復雜的系統(tǒng)工程,涉及立法和政策的調整、捕撈漁船和設備的更新改造、漁船船員培訓體系的完善等多個方面。為此,建議漁業(yè)界、行業(yè)組織和政府有關部門重視以下工作。

第一,建議漁業(yè)部門和海事部門合作,參照相關海事公約以及國內法(如《行政處罰法》《安全生產法》《行政許可法》《中華人民共和國行政復議法》和《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》等),推動盡早修改《海上交通安全法》。這部1983年通過的法律不但與海事國際公約的要求存在差距,也與目前中國行政法的整體發(fā)展水平相距甚遠。同時,也應盡早啟動《中華人民共和國漁業(yè)法》(簡稱《漁業(yè)法》)的修改程序,與有關的國際法、國內法保持協(xié)調。

第二,在修改《海上交通安全法》和《漁業(yè)法》的基礎上,應清理、制定、修改完善涉及漁船、漁船船員、漁港管理、漁業(yè)安全生產的國務院行政法規(guī)、農業(yè)部規(guī)章和大量的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章。目前,這些法規(guī)陳舊,交叉重疊、不協(xié)調的現(xiàn)象很嚴重。首先,應確立由國務院或農業(yè)部統(tǒng)一立法的思想,地方立法機關或政府不應再就上述內容制定法規(guī),這既是履行國際公約的當然選擇,也是建立公平公正市場經(jīng)濟秩序的理性取舍;其次,在船舶、船員管理分屬海事、漁業(yè)兩部門的體制不變的前提下,應縮小《漁港水域交通安全管理條例》第4條規(guī)定之“漁業(yè)船舶”的范圍,摒棄當時按照船舶所屬行業(yè)劃分管轄權的思想,將漁業(yè)企業(yè)和事業(yè)單位所屬的水產運輸船和各種補給船(如油船)、科研調查船、教學實習船等排除在漁業(yè)船舶之外。若從漁業(yè)資源開發(fā)和保護角度認為確有必要由漁業(yè)部門對從事涉漁活動的上述船舶實施管治,可借鑒國外的經(jīng)驗,要求其按照相關漁業(yè)法規(guī)取得許可或備案,遵守相關漁業(yè)法規(guī)和許可條件,而海事安全和防污染工作則由海事部門負責。

第三,依法建立全國統(tǒng)一的捕撈漁船登記和漁船船員注冊制度,并統(tǒng)一捕撈漁船和船員證書格式。這是參與國際漁業(yè)立法,判斷是否應推動或遲滯公約生效,制定履約政策,提高立法水平和政策精準度的基礎性工作。但是,中國漁船和船員管理目前屬于分散、分級管理,各種信息數(shù)據(jù)無法共享,也缺乏統(tǒng)一的標準,無法滿足履行國際法義務和國內立法、政策制定和漁政管理的需要。為此,漁業(yè)部門或行業(yè)組織應提高信息化建設水平,強化漁船和船員垂直管理力度,對現(xiàn)有捕撈漁船的狀況、維護和管理習慣,設計、建造和維修企業(yè)以及漁船船員培訓機構、漁船船員持證情況等進行普查,逐步建立公開透明的、可查詢的、相關部門可共享的捕撈漁船登記和漁船船員注冊制度。

第四,捕撈業(yè)屬于優(yōu)質食品生產行業(yè),民生理由突出,幾乎所有發(fā)達國家都對漁業(yè)實施了財政補貼政策,對漁船及其裝備的研發(fā)和更新改造、漁船船員培訓事業(yè)等給予財政支持是其常規(guī)做法。中國雖然對漁業(yè)發(fā)展也給予了財政稅收優(yōu)惠政策,但在加入世貿組織、關稅大幅降低、自由貿易區(qū)建設、跨國投資便利化、燃油價格偏高、涉漁國際公約日趨增多、維護國家海洋權益的斗爭日趨嚴峻等背景下,應增加支持力度,并調整扶持的重點和方式,使之法制化,提高公共資金的使用效率。

第五,漁船船員是最重要的捕撈生產要素,他們的受教育程度、掌握職業(yè)技能的熟練程度以及漁業(yè)經(jīng)營者、船長的知識水平和管理藝術直接影響著漁船安全,也關乎中國的履約能力。為此,建議漁業(yè)主管部門加強與教育部門、人力資源和社會保障部門的協(xié)作,按照2012年中央1號文件《關于加快推進農業(yè)科技創(chuàng)新持續(xù)增強農產品供給保障能力的若干意見》《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》《中華人民共和國職業(yè)教育法》《船員條例》等黨中央、國務院文件和相關法律法規(guī)的要求,建立多渠道財政保障機制的漁船船員職業(yè)教育培訓體系,扶持漁船船員培訓事業(yè),明確受訓人員、船東或漁船經(jīng)營者、行業(yè)協(xié)會、培訓機構、漁業(yè)主管部門之間的權利義務關系,規(guī)范培訓、考試、發(fā)證行為,尤其應制定專門的漁船船員培訓計劃,加強對近年來由內陸農村轉移至海洋捕撈業(yè)的大量船員的培訓,提高其職業(yè)技能。

第六,建議漁業(yè)部門與公安部門協(xié)商,修訂《沿海船舶邊防治安管理規(guī)定》,明確規(guī)定將漁業(yè)部門簽發(fā)的漁業(yè)船舶登記證書和檢驗證書、漁船船員適任證書和基本安全培訓證書作為公安機關簽發(fā)出海船舶戶口簿和出海船民證的前置性許可,以便在政府部門間形成合力,共同根治“三無”漁船問題,提高船員持證上船比例,共同維護海上安全和漁業(yè)生產秩序。事實上,目前漁業(yè)執(zhí)法人員享有的行政執(zhí)法權限過小,執(zhí)法裝備落后,執(zhí)法程序不細致,相對人配合執(zhí)法的義務不明,違法證據(jù)認定標準缺乏,政府執(zhí)法不請求司法機關支持的行政傳統(tǒng)等是導致“三無漁船”屢禁不止、無證上船出海比例偏高的一些重要原因。在現(xiàn)行的海上執(zhí)法體制下,若沒有公安機關的有力支持,漁業(yè)部門是很難圓滿完成履約職責的。

第七,漁船船員常在遠離陸地的狹小漁船上共同生活、協(xié)作勞動,構成了彼此依賴的小社會,每位船員是否真正具有良好的職業(yè)技能、是否能夠積極地履行自己的崗位職責、是否能夠嚴格地遵守勞動紀律和職業(yè)道德、是否能夠彼此和諧地相處、合法權益是否能夠得到切實保障、他們的心理和生理變化等都直接關系著漁業(yè)海事公約所追求的目標能否實現(xiàn)。為此,建議漁業(yè)部門與人力資源和社會保障部門、漁業(yè)行業(yè)協(xié)會、工會組織合作,參照國內勞動法規(guī)和有關國際公約發(fā)布漁船船員勞動合同示范文本,建議合理的合同期限,公平設定船東或漁業(yè)經(jīng)營者與船員的權利和義務,促進海洋捕撈業(yè)合法、公平用工,保證漁船船員體面勞動。

四、結語

民生產業(yè)、依賴可再生的生物資源、國際性強、漁船及其設備標準化程度低、生產方式多樣、船員流動性大、事故風險高、公共管理成本高等是海洋捕撈業(yè)的一些顯著特征。實事求是地講,中國對國際漁業(yè)法發(fā)展所做的貢獻以及目前的國內漁業(yè)立法水平,與水產品總產量連續(xù)若干年世界第一的統(tǒng)計結果以及依法治國的憲政理念是不相稱的。在涉漁海事公約即將生效的大背景下,中國漁業(yè)界和政府主管部門應高度重視和加強國際漁業(yè)法的研究、普及工作,盡快啟動相關法律法規(guī)的立改廢工作,提高漁業(yè)和海事安全立法水平。同時,制定過渡政策,積極應對公約生效帶來的新問題,以減少公約生效對中國漁業(yè)(特別是遠洋漁業(yè))發(fā)展帶來的不利影響,提高漁業(yè)行業(yè)的國際競爭力。

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