邵 琦

(京衡律師集團(tuán)舟山事務(wù)所，浙江 舟山 316000)

隨著能源需求不斷增加，中國(guó)已成為世界第二大石油消耗國(guó)。自2008年起中國(guó)年進(jìn)口石油逾2億噸，2010年中國(guó)進(jìn)口石油達(dá)2.39億噸，目前中國(guó)石油對(duì)外依存度已超過50%。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1988年到1997年10年間，在中國(guó)海域共發(fā)生了溢油事故1 856起，平均每年186起，其中溢油50噸以上的事故74起，溢油量達(dá)3.7萬噸;1998年到2008年10年間，中國(guó)沿海發(fā)生了718起船舶溢油事故，溢油總量達(dá)11 749噸，平均每年發(fā)生事故71.8起，其中溢油50噸以上的事故34起，溢油量達(dá)10 327噸。由于中國(guó)石油進(jìn)口數(shù)量將會(huì)呈現(xiàn)逐年上升的趨勢(shì)，而進(jìn)口石油90%以上是通過海運(yùn)方式完成的，油污事故頻發(fā)，海洋環(huán)境受到威脅，亟待加大預(yù)防和保護(hù)力度。［1］

一、海洋公共資源損失的權(quán)利主體和索賠主體

所謂海洋環(huán)境污染損害賠償?shù)拿袷聶?quán)利主體，是指參加海洋環(huán)境污染損害賠償民事法律關(guān)系，對(duì)海洋環(huán)境污染損害賠償享有權(quán)利的人。由于《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》和《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》均十分明確地規(guī)定“海域?qū)儆趪?guó)家所有”，因此這一民事權(quán)利主體又可分為一般主體和特殊主體，一般主體是受到此侵權(quán)行為侵害的自然人、法人或其他社會(huì)組織，特殊主體是國(guó)家。然而當(dāng)海洋公共資源遭受損失時(shí)，不可能由國(guó)家直接出面進(jìn)行民事索賠，對(duì)此《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》(簡(jiǎn)稱《海洋環(huán)境保護(hù)法》)規(guī)定:“對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國(guó)家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求?！钡?，對(duì)污染造成的海洋公共資源損失，究竟應(yīng)由哪個(gè)部門代表國(guó)家提出索賠，法律規(guī)定尚不夠明確，而在司法實(shí)踐中，代表國(guó)家提出漁業(yè)資源損失的行政機(jī)關(guān)有漁業(yè)主管機(jī)關(guān)、海洋主管機(jī)關(guān)、環(huán)保主管機(jī)關(guān)，甚至還有漁業(yè)協(xié)會(huì)。僅就漁業(yè)主管機(jī)關(guān)而言，充當(dāng)民事主體的既有省、市、縣(區(qū))各級(jí)機(jī)關(guān)，又有海區(qū)漁政局、省級(jí)漁政執(zhí)法機(jī)構(gòu)?？梢?，對(duì)索賠主體的界定隨意而混亂。

二、中國(guó)與海洋環(huán)境污染損害賠償有關(guān)的現(xiàn)行法律規(guī)范

目前，在海洋環(huán)境污染損害賠償?shù)姆蛇m用問題上，中國(guó)已形成一個(gè)基本的法律體系，對(duì)海洋環(huán)境污染的責(zé)任主體、承擔(dān)法律責(zé)任的范圍、方式以及行政主管機(jī)關(guān)對(duì)于海洋環(huán)境污染事件處理的職能等都作出了規(guī)定。

(一)國(guó)內(nèi)相關(guān)立法

第一，《中華人民共和國(guó)民法通則》(簡(jiǎn)稱《民法通則》，1987年1月1日起施行)第124條規(guī)定，違反國(guó)家保護(hù)環(huán)境防止污染的規(guī)定，污染環(huán)境造成他人損害，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)民事責(zé)任。

第二，《中華人民共和國(guó)侵權(quán)責(zé)任法》(2010年7月1日起施行)第65條、第68條規(guī)定，因污染環(huán)境造成損害的，污染者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任;因第三人的過錯(cuò)污染環(huán)境造成損害的，被侵權(quán)人可以向污染者請(qǐng)求賠償，也可以向第三人請(qǐng)求賠償。污染者賠償后，有權(quán)向第三人追償。

第三，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》(簡(jiǎn)稱《環(huán)境保護(hù)法》，1989年12月26日起施行)第41條規(guī)定，造成環(huán)境污染危害的，有責(zé)任排除危害，并對(duì)直接受到損害的單位或者個(gè)人賠償損失。賠償責(zé)任和賠償金額的糾紛，可以根據(jù)當(dāng)事人的請(qǐng)求，由環(huán)境保護(hù)行政主管部門或者其他依照本法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門處理;當(dāng)事人對(duì)處理決定不服的，可以向人民法院起訴。當(dāng)事人也可以直接向人民法院起訴。

第四，《中華人民共和國(guó)海商法》(簡(jiǎn)稱《海商法》，1991年7月1日起施行)第十一章對(duì)船舶油污損害的賠償責(zé)任限制問題作了相應(yīng)規(guī)定。

第五，《海洋環(huán)境保護(hù)法》(2000年4月1日起施行)第90條規(guī)定，造成海洋環(huán)境污染損害的責(zé)任者，應(yīng)當(dāng)排除危害，并賠償損失;完全由于第三者的故意或者過失，造成海洋環(huán)境污染損害的，由第三者排除危害，并承擔(dān)賠償責(zé)任。對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國(guó)家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求。

第六，《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》(簡(jiǎn)稱《防污條例》，2010年3月31日起施行)第50條規(guī)定，造成海洋環(huán)境污染損害的責(zé)任者，應(yīng)當(dāng)排除危害，并賠償損失;完全由于第三者的故意或者過失，造成海洋環(huán)境污染損害的，由第三者排除危害，并承擔(dān)賠償責(zé)任。

第七，《最高人民法院第二次全國(guó)涉外商事海事審判工作會(huì)議紀(jì)要》(簡(jiǎn)稱《最高院會(huì)議紀(jì)要》，法發(fā)［2005］26號(hào))中“關(guān)于船舶油污損害賠償糾紛案件”一節(jié)，對(duì)船舶油污損害賠償糾紛案件的法律適用、索賠主體、索賠范圍等內(nèi)容作了規(guī)定。

第八，《最高人民法院關(guān)于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》(2011年7月1日起施行)。該解釋對(duì)船舶油污損害賠償案件從適用范圍、案件管轄、油污責(zé)任、賠償范圍與損失認(rèn)定、船舶優(yōu)先權(quán)、油污責(zé)任限制及債權(quán)登記與受償、油污索賠代位受償權(quán)等方面作了詳細(xì)的規(guī)定。

(二)中國(guó)參加的國(guó)際條約

第一，《〈1969年國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約〉1992年議定書》，也稱《1992年國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約》(簡(jiǎn)稱1992 CLC)，中國(guó)于1999年1月5日加入該公約，2000年1月5日該公約對(duì)中國(guó)生效。1992 CLC第1條第6款規(guī)定，“污染損害”系指:(a)油類從船上溢出或排放引起的污染在該船之外造成的滅失或損害，不論此種溢出或排放發(fā)生于何處;但是，對(duì)環(huán)境損害(不包括此種損害的利潤(rùn)損失)的賠償，應(yīng)限于已實(shí)際采取或?qū)⒁扇〉暮侠砘謴?fù)措施的費(fèi)用;(b)預(yù)防措施的費(fèi)用及預(yù)防措施造成的進(jìn)一步滅失或損害。第3條第1款規(guī)定，除本條第2款和第3款規(guī)定者外，在事故發(fā)生時(shí)的船舶所有人，或者，如果該事故系由一系列事件構(gòu)成，則第一個(gè)此種事件發(fā)生時(shí)的船舶所有人，應(yīng)對(duì)船舶因該事故而造成的任何污染損害負(fù)責(zé)。

第二，《2001年船舶燃油污染損害民事責(zé)任公約》(簡(jiǎn)稱《燃油公約》)，中國(guó)于2008年12月9日加入該條約，2009年3月9日該公約對(duì)中國(guó)生效?！度加凸s》第1條第9項(xiàng)規(guī)定，“污染損害”系指:(a)由任何地點(diǎn)發(fā)生的船舶燃油逸出或排放引起的污染在該船之外造成的損失或損害，但是對(duì)環(huán)境損害的賠償(不包括此種損害的利潤(rùn)損失在內(nèi))，應(yīng)限于實(shí)際采取或?qū)⒁扇〉暮侠砘謴?fù)措施的費(fèi)用;(b)預(yù)防措施的費(fèi)用和由預(yù)防措施造成的進(jìn)一步損失或損害。

《民法通則》第142條規(guī)定，中華人民共和國(guó)締結(jié)或者參加的國(guó)際條約同中華人民共和國(guó)的民事法律有不同規(guī)定的，適用國(guó)際條約的規(guī)定，但中華人民共和國(guó)聲明保留的條款除外?！逗Ｉ谭ā返?68條作了同樣的規(guī)定?！蹲罡咴簳?huì)議紀(jì)要》第141條進(jìn)一步明確，中國(guó)加入的1992 CLC適用于具有涉外因素的締約國(guó)海洋環(huán)境污染損害賠償糾紛，包括航行于國(guó)際航線的中國(guó)船舶在中國(guó)海域造成的油污損害賠償糾紛。非航行于國(guó)際航線的中國(guó)船舶在中國(guó)海域造成的油污損害賠償糾紛不適用該公約的規(guī)定。

研究上述法律規(guī)范后可以發(fā)現(xiàn)，中國(guó)現(xiàn)行法律下，海洋環(huán)境污染損害一般民事主體權(quán)利時(shí)，其民事權(quán)利主體是明確的，即應(yīng)該是權(quán)利受到損害的相對(duì)人。但是對(duì)海洋環(huán)境污染造成海洋公共資源損害的，中國(guó)現(xiàn)行法律并未明確應(yīng)由哪個(gè)部門作為索賠主體代表國(guó)家行使索賠權(quán)，即使有所涉及，也是非常模糊的。例如:《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條第2款和《最高院會(huì)議紀(jì)要》第146條規(guī)定中所謂“行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門”涉及多個(gè)行政機(jī)關(guān)，針對(duì)個(gè)案究竟該由哪個(gè)機(jī)關(guān)代表國(guó)家就海洋環(huán)境污染造成的海洋環(huán)境損失向油污責(zé)任人提起訴訟并不明確，并因此造成司法實(shí)踐中的混亂。

三、司法實(shí)踐中對(duì)于海洋公共資源損失索賠主體的認(rèn)定

在中國(guó)海事法院已經(jīng)審理終結(jié)的諸多海洋環(huán)境損害賠償案件中，代表國(guó)家就海洋公共資源損失行使索賠權(quán)的主體繁多。

在1999年“廣東省漁政海監(jiān)檢查總隊(duì)湛江支隊(duì)訴東亞油船有限公司海洋環(huán)境污染損害賠償上訴案”①參見廣東省高級(jí)人民法院(1999)粵高法經(jīng)二終字第327號(hào)民事判決書。中，廣東省高級(jí)人民法院認(rèn)定，廣東省漁政海監(jiān)檢查總隊(duì)湛江支隊(duì)是依法成立的行使國(guó)家海洋漁業(yè)管理權(quán)的行政機(jī)構(gòu)，有自己的名稱、組織機(jī)構(gòu)、場(chǎng)所及獨(dú)立經(jīng)費(fèi)，是保護(hù)湛江港附近海域漁業(yè)資源的主管機(jī)關(guān)，能獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任，因而是適格的訴訟當(dāng)事人。在其管轄區(qū)域內(nèi)的海洋因污染事故造成國(guó)家損失時(shí)，有權(quán)代表國(guó)家要求責(zé)任者賠償損失。因此，漁政支隊(duì)以自己的名義提起訴訟符合法律規(guī)定。

在2007年“天津市漢沽區(qū)水產(chǎn)局訴天津國(guó)際游樂港有限公司海上施工致漁業(yè)資源損失賠償糾紛案”②參見天津市高級(jí)人民法院(2007)津高民四終字第124號(hào)民事判決書。中，法院認(rèn)定，根據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第5條第4款的規(guī)定，漢沽區(qū)水產(chǎn)局作為涉案海域的漁業(yè)行政主管部門，行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理職權(quán)，負(fù)責(zé)保護(hù)漁業(yè)水域生態(tài)環(huán)境工作，依法負(fù)有該海域的天然漁業(yè)資源保護(hù)職責(zé)。本案中，游樂港公司在該海域開發(fā)的“基輔號(hào)航母工程”項(xiàng)目給天然漁業(yè)資源造成損害是不爭(zhēng)的事實(shí)。漢沽區(qū)水產(chǎn)局作為該海域的漁業(yè)行政主管部門所作的調(diào)查及天津市漁業(yè)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)中心出具的評(píng)估報(bào)告，確定了由于游樂港公司的施工項(xiàng)目給漢沽區(qū)八卦灘及以南水域的天然漁業(yè)資源造成損害及具體損失。根據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條第2款的規(guī)定，對(duì)于該項(xiàng)損失，漢沽區(qū)水產(chǎn)局有權(quán)向責(zé)任者游樂港公司行使索賠權(quán)，提出賠償要求。

在2002年“‘塔斯曼?！洼喓Ｑ蟓h(huán)境污染損害賠償案”中，國(guó)家海洋局授權(quán)天津市海洋局代表國(guó)家提起海洋生態(tài)損失索賠，天津市漁政漁港監(jiān)督管理處代表國(guó)家提起漁業(yè)資源損失索賠、天津市塘沽區(qū)大沽漁民協(xié)會(huì)等多家漁民協(xié)會(huì)代表漁民就漁業(yè)資源遭受的損失提起海洋捕撈損失索賠，最終都獲得天津海事法院的支持。

在2003年“Sekwang Shipping Co.，Ltd.所屬‘大勇’輪(M.V.‘DAE MYONG’)船載苯乙烯泄漏案”中，上海市環(huán)境保護(hù)局、農(nóng)業(yè)部東海區(qū)漁政漁港監(jiān)督管理局、上海海事局作為索賠主體對(duì)Sekwang Shipping Co.，Ltd.申請(qǐng)?jiān)O(shè)立海事賠償責(zé)任限制基金向上海海事法院提出異議，法院對(duì)各個(gè)主體的資格均予以認(rèn)可。

在1999年“珠海市環(huán)境保護(hù)局、廣東省海洋與水產(chǎn)廳訴臺(tái)州東海海運(yùn)有限公司、中國(guó)船舶燃料供應(yīng)福建有限公司‘閩燃供2’輪油污損害賠償糾紛案”中，珠海市環(huán)境保護(hù)局作為環(huán)境保護(hù)的主管機(jī)關(guān)，廣東省海洋與水產(chǎn)廳作為漁業(yè)主管機(jī)關(guān)，分別就污染造成的環(huán)境和漁業(yè)資源損失向責(zé)任人提起索賠，法院對(duì)兩個(gè)主體的資格均予以認(rèn)可。

在1996年“‘南航油2’輪和‘薌油11’輪碰撞造成油污損害賠償案”中，廣東省海洋與水產(chǎn)廳、番禺市新盈鎮(zhèn)紅港村民委員會(huì)、東莞鎮(zhèn)港灣管理區(qū)、東莞市新灣鎮(zhèn)新灣管理區(qū)等單位，委托廣東省漁業(yè)協(xié)會(huì)向海事法院提起訴訟，要求南海航運(yùn)公司和漳州輪船公司賠償因油污事故造成的漁業(yè)資源和漁業(yè)生產(chǎn)損失，法院受理了此案并對(duì)原告的扣船申請(qǐng)予以支持。

通過上述案例可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)油類或其他有毒有害物質(zhì)污染海洋環(huán)境事件發(fā)生后，代表國(guó)家對(duì)海洋環(huán)境損失主張權(quán)利的有省、市、區(qū)各級(jí)海洋局(水產(chǎn)局)，有各級(jí)漁政監(jiān)督部門，有環(huán)境保護(hù)局、海事局，甚至還有漁業(yè)協(xié)會(huì)。正是由于司法實(shí)踐的導(dǎo)向作用，現(xiàn)實(shí)中不同行政機(jī)關(guān)之間甚至同一機(jī)關(guān)上下級(jí)之間常常發(fā)生索賠權(quán)爭(zhēng)議，給正常的索賠帶來許多負(fù)面影響。因此，規(guī)范海洋公共資源損害的索賠主體已刻不容緩。

四、海洋公共資源損害的民事索賠主體確定

在海洋環(huán)境資源遭受損失時(shí)，其民事權(quán)利主體毫無疑問應(yīng)該是國(guó)家，因中國(guó)對(duì)行政機(jī)關(guān)行政職權(quán)的劃分實(shí)行分層決策、分類管理和屬地管轄相結(jié)合的原則，就公共資源的損失不可能直接由國(guó)家來主張權(quán)利，所以立法中也都是規(guī)定由相關(guān)行政機(jī)關(guān)代表國(guó)家行使權(quán)利。《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第49條規(guī)定，公民、法人和其他組織可以作為民事訴訟的當(dāng)事人?！睹穹ㄍ▌t》第50條規(guī)定，有獨(dú)立經(jīng)費(fèi)的機(jī)關(guān)從成立之日起，具有法人資格。而《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條第2款規(guī)定，對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國(guó)家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求。因此，行政機(jī)關(guān)作為民事主體參與海洋環(huán)境損害賠償?shù)姆申P(guān)系，主張索賠權(quán)，無論是程序法還是實(shí)體法，都有明確的依據(jù)。

(一)根據(jù)行政權(quán)限的橫向劃分，結(jié)合受損害的海洋公共資源的類型等因素，確定海洋環(huán)境污染案件的行政主管機(jī)關(guān)

不同的行政機(jī)關(guān)被法律賦予不同的行政職權(quán)，而作為行政職權(quán)三要素之一的行政權(quán)限，是法律賦予行政主體行使職權(quán)的范圍和界限，要求行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)時(shí)應(yīng)嚴(yán)格遵守，一旦超越該“限度”，便構(gòu)成行政越權(quán)，視為無效。［2］確定海洋環(huán)境污染的行政主管機(jī)關(guān)涉及行政機(jī)關(guān)的橫向權(quán)限劃分，所謂橫向權(quán)限，是指無隸屬關(guān)系的行政主體之間權(quán)力行使范圍的劃分，而這種權(quán)限又可分為區(qū)域管轄權(quán)限和公務(wù)管轄權(quán)限，區(qū)域管轄是指“行政主體系統(tǒng)中確定同級(jí)行政主體之間首次處理行政事務(wù)的分工和權(quán)限”;公務(wù)管轄是指“不同性質(zhì)的行政事務(wù)歸屬不同的行政機(jī)關(guān)管轄”。［3］由于行政機(jī)關(guān)充當(dāng)民事主體僅是個(gè)例，通常情況下行政機(jī)關(guān)是作為行政主體履行職能，中國(guó)有關(guān)海洋環(huán)境保護(hù)的法律和涉及海洋環(huán)境污染損害的行政法規(guī)、規(guī)章，更多地也只是規(guī)定行政機(jī)關(guān)對(duì)海洋環(huán)境的行政管理職能和權(quán)限劃分，而對(duì)其民事權(quán)利鮮有涉及，因此，海洋環(huán)境污染事故發(fā)生后，需要由行政機(jī)關(guān)代表國(guó)家對(duì)責(zé)任人提起索賠時(shí)，只能根據(jù)法律對(duì)行政機(jī)關(guān)橫向職權(quán)的劃分來確定其對(duì)應(yīng)的民事權(quán)利范圍。

根據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第5條，國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)防治陸源污染物和海岸工程建設(shè)項(xiàng)目對(duì)海洋污染損害的環(huán)境保護(hù)工作;國(guó)家海洋行政主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目和海洋傾倒廢棄物對(duì)海洋污染損害的環(huán)境保護(hù)工作;國(guó)家海事行政主管部門負(fù)責(zé)港區(qū)水域內(nèi)外非漁業(yè)、非軍事船舶污染海洋環(huán)境的監(jiān)督管理;國(guó)家漁業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)漁港水域內(nèi)外漁業(yè)船舶污染海洋環(huán)境的監(jiān)督管理，負(fù)責(zé)保護(hù)漁業(yè)水域生態(tài)環(huán)境工作。

這一規(guī)定首先以污染的來源或者說污染的種類對(duì)各行政機(jī)關(guān)的行政職能進(jìn)行劃分，將“陸源污染物和海岸工程建設(shè)項(xiàng)目對(duì)海洋污染損害”歸為第一類，將“海洋工程建設(shè)項(xiàng)目和海洋傾倒廢棄物對(duì)海洋污染損害”歸為第二類，將“船舶污染海洋環(huán)境”歸為第三類。根據(jù)《中華人民共和國(guó)防治海岸工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》第2條，“海岸工程”是指位于海岸或者與海岸連接，工程主體位于海岸線向陸一側(cè)，對(duì)海洋環(huán)境產(chǎn)生影響的新建、改建、擴(kuò)建工程項(xiàng)目。根據(jù)《防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》第3條，“海洋工程”是指以開發(fā)、利用、保護(hù)、恢復(fù)海洋資源為目的，并且工程主體位于海岸線向海一側(cè)的新建、改建、擴(kuò)建工程。因此，《海洋環(huán)境保護(hù)法》排除了環(huán)保主管部門對(duì)船舶污染事故的行政管轄權(quán)，也排除了海洋行政主管部門的管轄權(quán)，而對(duì)第三類“船舶污染海洋環(huán)境”的管轄權(quán)又按船舶用途和水域功能進(jìn)行劃分，由國(guó)家海事行政主管部門、國(guó)家漁業(yè)行政主管部門等進(jìn)行管轄。2010年3月31日，國(guó)務(wù)院又根據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》頒布實(shí)施了《防污條例》，并規(guī)定海事管理機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)防治船舶及其有關(guān)作業(yè)活動(dòng)污染海洋環(huán)境的監(jiān)督管理;縣級(jí)以上人民政府漁業(yè)主管部門負(fù)責(zé)處理漁港水域內(nèi)外漁業(yè)船舶污染事故。據(jù)此，海事管理機(jī)構(gòu)職能是:負(fù)責(zé)港區(qū)水域內(nèi)非軍事船舶污染海洋環(huán)境的監(jiān)督管理工作，非軍事船舶是指漁船、貨船、客船;負(fù)責(zé)港區(qū)水域外非漁業(yè)、非軍事船舶污染海洋環(huán)境的監(jiān)督管理工作，非漁業(yè)、非軍事船舶是指貨船和客船。漁業(yè)主管部門職能是:負(fù)責(zé)漁港水域內(nèi)非軍事船舶污染海洋環(huán)境的監(jiān)督管理工作，同樣，非軍事船舶是指漁船、貨船、客船;負(fù)責(zé)漁港水域外的漁業(yè)船舶污染海洋環(huán)境的監(jiān)督管理工作;負(fù)責(zé)所有漁業(yè)水域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。

盡管上述職能分工是明確的，但由于《海洋環(huán)境保護(hù)法》第5條中使用的“港區(qū)水域”和“漁港水域”的概念在現(xiàn)實(shí)中往往是重疊的，根本無法予以區(qū)分，從而造成海洋環(huán)境污染個(gè)案中，產(chǎn)生類似行政職權(quán)的非排他性，導(dǎo)致民事索賠主體重疊或者缺位。行政法理論中的行政管轄權(quán)排他性是指任何一項(xiàng)行政事務(wù)只能由一個(gè)行政主體行使管轄權(quán)，從而確保行政主體行使行政職權(quán)的有效性?！吨腥A人民共和國(guó)行政處罰法》中對(duì)同一行政違法行為，行政機(jī)關(guān)不得給予兩次以上的行政處罰的規(guī)定正是基于這樣的法理基礎(chǔ)。［4］

發(fā)生海洋油污事故后，根據(jù)《海洋溢油生態(tài)損害評(píng)估技術(shù)導(dǎo)則》(HY/T095－2007，國(guó)家海洋局2007年4月發(fā)布，2007年5月1日起施行)可以進(jìn)行評(píng)估的海洋環(huán)境損失，包括溢油造成的海洋生態(tài)直接損失、生境修復(fù)費(fèi)、受損生物種群恢復(fù)費(fèi)和調(diào)查評(píng)估費(fèi)，海洋生態(tài)直接損失又包括海洋生態(tài)服務(wù)功能損失和海洋環(huán)境容量損失兩部分。而《最高院會(huì)議紀(jì)要》第150條規(guī)定的油污損害賠償范圍包括因海洋環(huán)境污染造成的漁業(yè)資源和海洋資源損失，這種損失應(yīng)限于已實(shí)際采取或?qū)⒁扇〉暮侠砘謴?fù)措施的費(fèi)用。漁業(yè)資源是指水域中天然隱蔽和在一定經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件下可供采捕的各種經(jīng)濟(jì)動(dòng)植物的種類和數(shù)量，以及適于養(yǎng)殖業(yè)的水域、灘涂等自然條件的總稱。［5］而海洋資源是指海洋空間所存在的一切資源，是海洋中各種類型資源的一種總的稱呼，屬于復(fù)合型的資源系統(tǒng)。根據(jù)職能劃分和專業(yè)優(yōu)勢(shì)，毫無疑問，漁業(yè)資源的主管機(jī)關(guān)和損失的民事索賠權(quán)應(yīng)歸屬漁業(yè)行政主管部門，而除了漁業(yè)資源以外其他海洋資源損失的主管機(jī)關(guān)和民事索賠權(quán)應(yīng)歸屬海事管理機(jī)關(guān)。

因此，在海洋環(huán)境污染事故中，在以行政機(jī)關(guān)管轄權(quán)限劃分為依據(jù)的前提下，還必須結(jié)合行政機(jī)關(guān)的專業(yè)特長(zhǎng)、受損害公共資源的類型等綜合因素，決定民事索賠權(quán)的歸屬。

(二)根據(jù)事故發(fā)生地點(diǎn)所在的行政區(qū)域，確定應(yīng)由哪一級(jí)行政部門具體行使民事索賠權(quán)

“行政主體的權(quán)限劃分，可以分為橫向分權(quán)和縱向分權(quán)。由于行政權(quán)限的不同，橫向分權(quán)的各行政主體的權(quán)限，一般都比較明確，但就縱向權(quán)限而言，在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，行政主體的縱向權(quán)限沒有明確的劃分。有關(guān)法律也只有原則性規(guī)定，以致于下級(jí)越權(quán)行使上級(jí)的職權(quán)，特別是上級(jí)越權(quán)行使下級(jí)的權(quán)限十分突出，且得不到有效解決，嚴(yán)重地影響了行政系統(tǒng)高效、迅速地運(yùn)轉(zhuǎn)?！保?］于是，在按照行政機(jī)關(guān)橫向權(quán)限的劃分確定海洋環(huán)境污染索賠應(yīng)歸口哪個(gè)行政部門管轄后，很難依據(jù)行政機(jī)關(guān)縱向行政權(quán)限的劃分方法來認(rèn)定究竟該由哪一級(jí)行政機(jī)關(guān)充當(dāng)民事索賠主體。如果根據(jù)行政主體的縱向權(quán)限逐級(jí)遞減的方法確定應(yīng)由哪級(jí)行政機(jī)關(guān)作為民事主體，不但會(huì)嚴(yán)重削弱基層行政機(jī)關(guān)的管理職能，而且會(huì)大大降低處理突發(fā)事件的能力和效率。

在海洋環(huán)境污染事件發(fā)生后，事故應(yīng)急處理和事故后果補(bǔ)救一般都是由承擔(dān)該區(qū)域行政管理職能的行政機(jī)關(guān)組織實(shí)施，由此產(chǎn)生的費(fèi)用和損失應(yīng)該由組織實(shí)施者代表國(guó)家提出民事索賠，這樣才能做到責(zé)、權(quán)、利的高度統(tǒng)一，充分提高地方各級(jí)行政機(jī)關(guān)處理突發(fā)事件的積極性和效率。所以，事故發(fā)生在哪級(jí)政府管轄的行政區(qū)域內(nèi)，就應(yīng)由哪級(jí)政府的行政主管機(jī)關(guān)代表國(guó)家行使民事索賠權(quán)?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》第5條規(guī)定，沿?？h級(jí)以上地方人民政府行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門的職責(zé)，可以由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)本法及國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定確定;《防污條例》第4條、第76條已明確海事管理機(jī)構(gòu)和縣級(jí)以上人民政府漁業(yè)主管部門保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的職能。這些規(guī)定為縣級(jí)及縣級(jí)以上政府主管機(jī)關(guān)代表國(guó)家對(duì)公共環(huán)境資源損害事件提起索賠提供了法律依據(jù)。因此，應(yīng)該通過司法解釋進(jìn)一步明確，對(duì)于某個(gè)海洋污染事故公共資源損失的索賠，如污染海域在縣(區(qū))行政區(qū)劃內(nèi)的，由當(dāng)?shù)乜h(區(qū))級(jí)地方人民政府的行政主管部門代表國(guó)家向責(zé)任人提出索賠;如污染海域跨縣(區(qū))行政區(qū)域的，則由上一級(jí)市人民政府的行政主管部門進(jìn)行索賠;跨市的，則由省級(jí)人民政府的行政主管部門進(jìn)行索賠;跨省則由國(guó)家行政主管部門或其指定的機(jī)關(guān)進(jìn)行索賠。同時(shí)允許跨區(qū)域的行政機(jī)關(guān)之間協(xié)商確定由一方作為索賠主體。

美國(guó)《1990年油污法》規(guī)定，對(duì)于油污損害自然資源，屬于聯(lián)邦或者由聯(lián)邦管理、控制或者附屬于聯(lián)邦的自然資源，向聯(lián)邦政府承擔(dān)責(zé)任;屬于州或者由州管理、控制，或者附屬于州的自然資源向州政府承擔(dān)責(zé)任;屬于印第安部落或者由印第安部落管理、控制，或者附屬于印第安部落的自然資源向印第安部落承擔(dān)責(zé)任。因此，美國(guó)也是以行政管理權(quán)的級(jí)別劃分為依據(jù)確定自然資源損害的索賠主體。

基于以上論述，對(duì)于“ZOORIK”輪油污泄漏事故造成的海洋漁業(yè)資源損害，嵊泗縣海洋與漁業(yè)局作為縣級(jí)負(fù)責(zé)漁業(yè)行政主管部門，應(yīng)是代表國(guó)家對(duì)轄區(qū)海域內(nèi)發(fā)生的污染事故進(jìn)行索賠的最適格的主體。而東海區(qū)漁政局是中華人民共和國(guó)漁政漁港監(jiān)督管理局的派出機(jī)構(gòu)，適宜在東海海域發(fā)生跨省的海洋污染事故時(shí)，代表國(guó)家行使?jié)O業(yè)資源損失的民事索賠權(quán)。

(三)引入公益訴訟制度，作為對(duì)海洋公共資源損失索賠機(jī)制的補(bǔ)充

公益訴訟制度是指對(duì)違反法律、法規(guī)，侵犯社會(huì)公共利益和不特定多數(shù)人的利益的行為，任何公民、法人或者其他組織都可以根據(jù)法律的授權(quán)，向人民法院起訴，要求違法者承擔(dān)法律責(zé)任的制度。

由于海洋環(huán)境污染事件比較復(fù)雜，索賠費(fèi)時(shí)耗力，而索賠所得嚴(yán)格上應(yīng)上繳國(guó)庫(kù)，雖然不同主體爭(zhēng)搶索賠權(quán)的情況時(shí)有發(fā)生，但無人代表國(guó)家主張權(quán)利的現(xiàn)象也不是個(gè)例。在環(huán)境污染與生態(tài)破壞日趨嚴(yán)重的背景下，有必要引入公益訴訟制度以加強(qiáng)對(duì)環(huán)境資源的保護(hù)力度。目前有些地方已開展環(huán)境損害公益訴訟的司法實(shí)踐，如無錫市中級(jí)法院和市檢察院聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件的試行規(guī)定》;云南省昆明市中級(jí)法院、市檢察院、市公安局、市環(huán)保局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于建立環(huán)境保護(hù)執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制的實(shí)施意見》，規(guī)定環(huán)境公益訴訟的案件由檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保部門和有關(guān)社會(huì)團(tuán)體向法院提起訴訟。［7］但筆者以為，應(yīng)允許更多的主體參與公益訴訟。《環(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定，一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告。據(jù)此，法律應(yīng)當(dāng)賦予國(guó)家機(jī)關(guān)、有關(guān)組織、公民個(gè)人以環(huán)境公益訴權(quán)。當(dāng)然，為了防止濫用訴權(quán)，對(duì)公益訴訟應(yīng)建立嚴(yán)格的司法審查制度和前置程序，即公益訴訟必須完全出于維護(hù)公共利益的目的，同時(shí)必須明確，只有在負(fù)有法定義務(wù)的行政機(jī)關(guān)怠于履行其義務(wù)時(shí)，才能提起公益訴訟。

五、結(jié)語(yǔ)

《最高人民法院關(guān)于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》在幾易其稿后于2011年5月公布，但非常遺憾的是，該解釋仍未明確公共資源的索賠主體問題。筆者以為，及早解決油污損害賠償?shù)乃髻r主體問題，對(duì)順利解決實(shí)務(wù)中發(fā)生的索賠主體爭(zhēng)議，規(guī)范國(guó)家索賠行為，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

［1］劉貴祥.正確審理船舶油污損害賠償糾紛案件不斷加快海洋環(huán)境司法保護(hù)工作步伐［N］.人民法院報(bào)，2011-06-15(2).LIU Gui-xiang.Corrretly hearing case of compensation for oil pollution from ships，speeding up marine environment juridical protection［N］.People’s Court Daily，2011-06-15(2).(in Chinese)

［2］周湘?zhèn)?行政權(quán)法定與越權(quán)無效——略論行政執(zhí)法權(quán)的行政法律制約［J］.湖南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2008(7):39-42.ZHOU Xiang-wei.Legal authority and invalid overstepping of right——a brief discussion on the restrictions of administrative law over the right of law enforcement［J］.Journal of Hunan Administration Institute，2008(7):39-42.(in Chinese)

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